Bài viết phân tích quy định về tình trạng khẩn cấp trong Hiến pháp và pháp luật Nhật Bản, những tranh luận của giới luật học về vấn đề này trong bối cảnh Nhật Bản đang nỗ lực đối phó với đại dịch COVID-19, từ đó rút ra những gợi mở cho Việt Nam.
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT NHẬT BẢN VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP VÀ NHữNG GợI MỞ CHO VIỆT NAM Cầm Vũ Thảo Nguyên* * Hitotusbashi University - Faculty of Sociology Thơng tin viết: Từ khóa: Tình trạng khẩn cấp, pháp luật Nhật Bản Lịch sử viết: Nhận : 01/06/2020 Biên tập : 16/06/2020 Duyệt : 19/06/2020 Article Infomation: Key words: State of emergency, laws of Japan Article History: Received : 01 Jun 2020 Edited : 16 Jun 2020 Approved : 19 Jun 2020 Tóm tắt: Tình trạng khẩn cấp trạng thái xã hội thiết lập xảy tình bất thường, ảnh hưởng lớn đến đời sống người dân hoạt động bình thường xã hội, dịch bệnh, thiên tai, bạo loạn… Việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp giúp quyền nhanh chóng lập lại trật tự, giúp người dân nhanh chóng ổn định lại sống Bên cạnh đó, việc ban bố tình trạng khẩn cấp lại có khả làm ảnh hưởng đến pháp quyền quyền người Vì vậy, Hiến pháp pháp luật cần phải có quy định chặt chẽ vấn đề Bài viết phân tích quy định tình trạng khẩn cấp Hiến pháp pháp luật Nhật Bản, tranh luận giới luật học vấn đề bối cảnh Nhật Bản nỗ lực đối phó với đại dịch COVID-19, từ rút gợi mở cho Việt Nam Abstract: State of emergency is an extraordinary situation heavily affecting the lives of its citizens as well as the normal functioning of society, such as epidemics, natural disasters, or riots, etc The declaration of a state of emergency helps the Government quickly restore social order, and help people quickly stabilize their lives In addition, declaration of state of emergency has the potential to affect the rule of law and human rights Therefore, the Constitution and laws need to have strict regulations on this issue This article provide analysis of the legal regulations on the state of emergency in the Japanese Constitution and law under the imperial period and modern era, as well as legal discussions on this issue in the context of COVID-19 pandemic in Japan, and based on that to draw lessons learned for Vietnam NGHIÊN CỨU Số 12 (412) - T6/2020 LẬP PHÁP 59 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Quy định Hiến pháp Nhật Bản tình trạng khẩn cấp Dưới thời phong kiến, Hiến pháp Nhật Bản quy định rõ quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thuộc lãnh đạo tối cao quốc gia - tức Thiên hoàng Điều Hiến pháp Nhật Bản năm 1899 quy định: “Để bảo đảm an toàn cộng đồng khỏi thảm hoạ, tai ương, trường hợp Quốc hội không họp được, dựa nhu cầu cấp thiết, Thiên hồng có quyền sắc lệnh tình trạng khẩn cấp Sắc lệnh có hiệu lực tạm thời luật, phải trình lên Quốc hội kỳ họp Nếu Quốc hội khơng thơng qua sắc lệnh này, Chính phủ phải thơng báo huỷ bỏ hiệu lực sau đó” Dựa sắc lệnh tình trạng khẩn cấp, Chính phủ ban bố việc thiết quân luật biện pháp ứng phó tạm thời1 Điều 14 Hiến pháp Nhật Bản năm 1899 quy định, quyền thiết quân luật – lệnh giới nghiêm thuộc Thiên hoàng Đặc biệt, Điều 31 quy định: “các quyền lợi, nghĩa vụ người dân, trường hợp đất nước xảy chiến tranh biến cố” bị giới hạn để “không làm cản trở đến đại quyền Thiên hoàng”2 Ngoài ra, Hiến pháp Nhật Bản năm 1899 quy định quản lý tài tình trạng khẩn cấp (Điều 70)3 Từ Hiến pháp Nhật Bản năm 1899 đời đến năm 1946, Nhật Hoàng ban hành tổng cộng 108 sắc lệnh tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 khơng cịn bao hàm quy định liên quan đến tình trạng khẩn cấp Trên thực tế, tranh luận xung quanh cấp thiết phải quy định việc ban hành tình trạng khẩn cấp xuất khoảng thập kỷ gần Năm 1996, giáo sư Takeshi Tominaga viết đăng Tạp chí Tổng hợp luận án Hiến pháp Hội nghiên cứu Hiến pháp Kansai4, khẳng định: “Hiến pháp hành chưa có quy định quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia, may mắn rằng, thực tế, việc thực thi quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia chưa trở thành vấn đề”5 Trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 2005 Đảng Dân chủ Tự Nhật Bản (Liberal Democratic Party of Japan - LDP) trình Quốc hội khơng có điều khoản quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia Chỉ đến năm 2012, sau xảy thảm hoạ động đất sóng thần Tohoku, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp LDP trình bày lần đầu đề cập đến việc “xây dựng hệ thống ứng phó tình trạng khẩn cấp minh bạch, sở Hiến pháp”6 Bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 2012 đề xuất bổ sung hai điều mới: Điều 98 - Ban bố tình trạng khẩn cấp; Điều 99 - Hệ việc ban bố tình trạng khẩn cấp Hai điều trở thành vấn đề gây tranh cãi đến tận Điều 98 quy định: Quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thuộc người đứng đầu Nội các, thực sau thông qua Nội các, sở quy định pháp luật Theo 大日本帝国憲法 The constitution of the Empire of Japan – 日本国会図書館 National Diet Library, dịch tác giả Như Như 憲法論叢』第３号、関西憲法研究会、1996年6月 富永健（1996）「日本国憲法には緊急権に関する規定が存しないだけでなく、幸いにも現実に 緊急権の行使が問題になることはなかった」、『憲法論叢』第３号 p.72 日本自由民主党（2012 「緊急事態に対処するための仕組みを、憲法上明確に規定しました、 自 民 党 に よ る 日 本 憲 法 改 正 草 案 Q&A question No.39, p.32 https://jimin.jp-east2.storage.api.nifcloud.com/pdf/pamphlet/kenpou_qa.pdf 60 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 12 (412) - T6/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ hành7 Điều 99 quy định: Trong tình trạng khẩn cấp, Nội có quyền ban hành nghị định có hiệu lực luật Ngồi ra, Thủ tướng có quyền sử dụng gói tài cho ứng cứu khoản chi tiêu cần thiết; quyền đạo quyền địa phương việc ứng phó tình trạng khẩn cấp8 Các văn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành tình trạng khẩn cấp, sau này, cần phải Quốc hội phê chuẩn; thời gian diễn tình trạng khẩn cấp, Quốc hội khơng bị giải tán (khoản Điều 99)9 Những đề xuất nêu LDP có nhiều nét tương đồng so với quy định Hiến pháp nhiều quốc gia giới Theo phân tích Phó Giáo sư Kenneth Mori McElwain, Đại học Tokyo, có 66.1% Hiến pháp nước trao quyền ban bố tình trạng khẩn cấp cho người đứng đầu phủ (Thủ tướng Tổng thống); 53.8% Hiến pháp yêu cầu việc ban bố tình trạng khẩn cấp cần đồng ý Quốc hội; 18.8% yêu cầu không giải tán Quốc hội thời gian diễn tình trạng khẩn cấp10 Tuy nhiên, khác biệt Nhật Bản với nước khác chỗ, Thủ tướng Nhật Bản ban bố tình trạng khẩn cấp “dựa sở luật pháp hành”, tức dựa sở văn luật khác mà vào Hiến pháp Trên giới, có khoảng 6.5% quốc gia quy định Nhật Bản11 Ngoài ra, khoản Điều 99 quy định, thời gian diễn tình trạng khẩn cấp, người phải chấp hành quy định quan nhà nước ban hành để bảo vệ tính mạng, thân thể tài sản cá nhân Trong trường hợp này, quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền bất khả xâm phạm thân thể; quyền tự tư tưởng, quyền tự ngôn luận, xuất bản, hội họp, thành lập công ty, tự hiệp hội quy định khác Hiến pháp nhân quyền tôn trọng đến mức tối đa”12 Tranh luận cần thiết phải quy định tình trạng khẩn cấp Hiến pháp Nhật Bản Xoay quanh việc Hiến pháp hành Nhật Bản không quy định việc ban bố tình trạng khẩn cấp, học giả, trị gia giới truyền thơng nước có ý kiến khác Giáo sư Takeshi Tominaga chia ý kiến thành hai trường phái: trường phái phủ định trường phái thừa nhận13 Trường phái phủ định cho rằng, Hiến pháp hành Nhật Bản khơng cơng nhận quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia Trường phái phủ định chia làm hai nhánh: nhánh thứ cho rằng, việc khơng cơng nhận quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia thiếu sót lớn Hiến pháp (thuyết khiếm khuyết); nhánh thứ hai cho rằng, quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp khơng cần thiết, đánh giá cao Hiến pháp (thuyết phủ nhận) Thuyết khiếm khuyết nêu lên giáo sư, nhà nghiên cứu Hiến pháp Yoshio Onishi Ông cho rằng, “yêu cầu chủ nghĩa lập hiến thực quyền lực sở Hiến pháp Ngay trường 10 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp Nhật Bản 2012日本国憲法改正草案,dịch tác giả Dự thảo sửa đổi Hiến pháp Nhật Bản 2012日本国憲法改正草案,dịch tác giả Như Kenneth Mori McElwain, “Using Constitutional Data to Understand “State of Emergency” Provision”, University of Tokyo 02/05/2017 11 Kenneth Mori McElwain, “Using Constitutional Data to Understand “State of Emergency” Provision”, University of Tokyo 02/05/2017 12 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp Nhật Bản 2012, 日本国憲法改正草案, dịch tác giả 13 憲法論叢』第３号、関西憲法研究会、1996年6月 NGHIÊN CỨU Số 12 (412) - T6/2020 LẬP PHÁP 61 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ hợp đặc biệt, quốc gia gặp phải vấn đề khẩn cấp, đó, việc thi hành quyền lực ngoại lệ cần phải tuân thủ theo nguyên tắc định, vậy, dự đốn phạm vi ảnh hưởng giới hạn nó”14 Hội đồng Thẩm định Hiến pháp Chính phủ Nhật Bản thành lập cho rằng, khiếm khuyết lớn Hiến pháp hành việc khơng có điều khoản quy định cách xử lý trường hợp đất nước trường hợp khẩn cấp khác thường”15 Trái với thuyết khiếm khuyết, thuyết phủ nhận cho rằng, quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia “một phần thiếu chế độ quân chủ thời Hiến pháp Minh Trị”16, nay, Nhật Bản bãi bỏ chủ nghĩa quân chủ, lập nên Hiến pháp dân chủ Vì vậy, việc Hiến pháp không quy định quyền công bố tình trạng khẩn cấp quốc gia cách để bảo vệ dân chủ Do đó, việc Hiến pháp khơng quy định cơng bố tình trạng khẩn cấp khiếm khuyết Hiến pháp; trái lại, chứng tích cực cho thấy nước Nhật rút học từ kinh nghiệm lịch sử để loại bỏ tiêu cực chế độ cũ cịn sót lại17 Trường phái thừa nhận – thuyết dung nhận cho rằng, việc đưa quyền cơng bố tình trạng khẩn cấp quốc gia vào Hiến pháp không cần thiết, lẽ thực tế, việc nên coi “luật bất thành văn” Giáo sư Takayanagi Kenzou Đại học Tokyo, đại diện trường phái này, cho rằng: “Khi phát sinh tình trạng khẩn cấp quốc gia có chủ quyền phải thực biện pháp xử lý khẩn cấp, điều có quy định Hiến pháp hay không, nguyên lý bất thành văn mà công nhận” Các học giả theo thuyết dung nhận cho rằng, việc sau có quy định cụ thể Hiến pháp quốc gia ứng phó với tình khẩn cấp vấn đề đáng báo động; lẽ, dự đốn hết tình xảy tương lai, đó, khơng thể xây dựng chế phản ứng đầy đủ sẵn sàng cho thử thách Trong trường hợp đó, lựa chọn thích hợp để lực lượng chức tuỳ ứng biến, theo nguyên tắc, lấy việc bảo vệ quyền tự cá nhân làm cốt lõi Mặt khác, quy định cứng pháp luật lại tạo khe hở cho việc lạm dụng quyền lực Quy định pháp luật Nhật Bản tình trạng khẩn cấp Trong hệ thống pháp luật Nhật Bản, tình trạng khẩn cấp quy định văn sau đây: - Luật Lực lượng phòng vệ Nhật Bản Điều 76 điều động quốc phịng cho phép Thủ tướng có quyền lệnh điều động Lực lượng phòng vệ quốc gia bị cơng vũ lực có nguy bị công vũ lực từ 14 大西芳雄（1975）「あらゆる権力の行使をあらかじめ法の定めたルールに従って運用するこ とが立法主義の基本的要求である。国家非情の場合の例外的権力をもあらかじめ定めたルー ルに従ってそのやり方と範囲が予見され、その限界が予想されなければならない」、『憲法 の基本理論』、p.222; dịch tác giả 15 日本憲法調査会（1964）「現憲法の最大欠陥の一つは、国家の非常事態に対する処置が全く 講ぜられていない点である」『憲法調査会における各委員の意見』Dịch tác giả 16 小林直樹（1979）「明治憲法の緊急権が軍権絶対のイデオロギーと不可分であった」、『国 家緊急権―非常事態における方と政治』、p.181; dịch tác giả 17 Như trên, 「憲法が緊急権規定を持たなかったのは憲法の欠缺でも欠陥でもなくて、旧体制の 経験の考え見てその遺物を払拭するという過去の対するネガティブな側面…を有すると言わ ねばなるまい」 62 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 12 (412) - T6/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ bên ngoài, trường hợp nước đồng minh thân cận bị cơng vũ lực có nguy ảnh hưởng đến Nhật Bản Quyết định Thủ tướng phải Quốc hội thơng qua trước có hiệu lực, việc sử dụng vũ lực để tự vệ Điều 78 Luật cho phép Thủ tướng điều động Lực lượng phòng vệ đến bảo vệ an ninh khu vực trường hợp cảnh sát không đủ khả trì trật tự Quyết định cần Quốc hội thông qua - Điều 71 Luật Cảnh sát biện pháp xử lý đặc biệt tình trạng khẩn cấp quy định: Trong trường hợp xảy thiên tai tình trạng rối loạn quy mơ lớn, Thủ tướng tun bố tình trạng khẩn cấp khu vực toàn đất nước - Luật Chính sách phịng chống thảm hoạ thiên tai Điều 105 quy định: Khi có thảm hoạ thiên tai xảy ra, Thủ tướng tuyên bố tình trạng khẩn cấp khu vực toàn lãnh thổ quốc gia; ban hành định di tản, xây dựng sở y tế tạm thời, cứu nạn nhận viện trợ từ nước - Luật Các biện pháp đặc biệt đối phó với loại virus cúm mùa chủng năm 2013 Văn quy định biện pháp phòng tránh điều trị cho bệnh nhân có xuất chủng virus cúm mùa lây lan nhanh toàn quốc có nguy trở nên nguy hiểm cho tính mạng người, gây thiệt hại nặng nề cho kinh tế Luật cho phép Chính phủ thực đối sách phù hợp, bao gồm việc ban bố tình trạng khẩn cấp cho vùng toàn lãnh thổ Luật sửa đổi, bổ sung vào ngày 13/3/2020 phép ứng phó với dịch COVID-19 virus cúm mùa chủng mới18 Tuy nhiên, quy định tình trạng khẩn cấp không làm vơi nỗi lo lắng dự luật xã hội Nhật Bản “đầy đủ” “kín kẽ” quy định Dư luận xã hội Nhật Bản đặt câu hỏi liệu rằng, trường hợp diễn tình trạng khẩn cấp, với quy định nêu trên, Chính phủ Nhật Bản hành động nhanh đến đâu để bảo vệ người dân mà khơng động chạm đến vấn đề nhân quyền? Đặc biệt, bối cảnh diễn đại dịch Covid-19, Nhật Bản cần áp dụng biện pháp khẩn cấp mạnh mẽ nhằm phòng, chống dịch bệnh Trả lời trước báo chí sau Luật sửa đổi Luật Các biện pháp đặc biệt đối phó với loại virus cúm mùa chủng thông qua, Bộ trưởng Bộ Tái tăng trưởng kinh tế Nishimura Yasutoshi cho rằng: “Sẽ có biện pháp đưa mà gây ảnh hưởng đến quyền tự cá nhân, thế, Chính phủ mong muốn hạn chế sử dụng biện pháp đó, buộc phải sử dụng Chính phủ lựa chọn mức độ tối thiểu”19 Dù vậy, có nhiều người bày tỏ quan điểm quan ngại việc sử dụng quyền hạn Chính phủ trường hợp khẩn cấp, yêu cầu Chính phủ phải minh bạch trình định ban bố tình trạng khẩn cấp, có 18 内閣法制局（２０２０）「新型コロナウイルス感染症の発生及びそのまん延により国民の生 命及び健康に重大な影響を与えることが懸念される状況に鑑み、この法律の施行の日から起 算して二年を超えない範囲内において政令で定める日までの間、新型コロナウイルス感染症 を新型インフルエンザ等対策特別措置法に規定する新型インフルエンザ等とみなし、同法に 基づく措置を実施する必要がある。これが、この法律案を提出する理由である」; https://www.clb.go.jp/contents/diet_201/reason/201_law_046.html 19 ＜新型コロナ＞改正特措法が成立 きょう施行 「緊急宣言」可能に、国民の自由制限も』 東京新聞2020年3月14日 NGHIÊN CỨU Số 12 (412) - T6/2020 LẬP PHÁP 63 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ trách nhiệm lưu giữ đầy đủ ghi chép nội dung họp trước dẫn đến định Ngày 7/4/2020, lần kể từ sau chiến tranh giới thứ hai, Nhật Bản tuyên bố tình trạng khẩn cấp áp dụng cho tỉnh thành phố lớn Tokyo, Kanagawa, Saitama, Chiba, Osaka, Hyogo Fukuoka Trong khoảng thời gian tháng hiệu lực tình trạng khẩn cấp, người dân tỉnh khuyến cáo không nên đường không cần thiết, hoạt động vui chơi bị huỷ bỏ, bảo tàng, trường học yêu cầu đóng cửa, số nhà hàng, quán ăn yêu cầu dừng hoạt động hoặt rút ngắn làm Tất hoạt động nhằm hạn chế đến mức tối đa tiếp xúc người với người Thủ tướng Abe cho biết mục tiêu định nhằm giảm 70 đến 80 phần trăm tiếp xúc thông thường20 Với việc đưa quy định nêu trên, nhiều quyền hiến định công dân Nhật Bản bị giới hạn đến mức độ định Tuy nhiên, tuyên bố quy định tình trạng khẩn cấp, Chính phủ Nhật Bản dừng mức độ “yêu cầu” chưa phải “bắt buộc ” thực Thực tế nêu cho thấy thận trọng Chính phủ Nhật Bản bối cảnh Khi mà chưa có quy định rõ ràng Hiến pháp, Chính phủ khơng đưa định mạnh, kể trường hợp coi khẩn cấp Ở góc độ khác, điều cho thấy, xã hội Nhật Bản, sau kinh nghiệm rút từ chế độ quân chủ, quan tâm đến việc bảo vệ quyền người Những gợi mở cho Việt Nam Từ phân tích quy định thực tiễn áp dụng quy định tình trạng khẩn Nhật Bản rút gợi mở sau cho Việt Nam: Thứ nhất, tình trạng khẩn cấp có ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, quyền lợi ích cá nhân, tổ chức Vì vậy, để bảo đảm hài hịa lợi ích Nhà nước, tổ chức, cá nhân, cần hệ thống pháp luật tình trạng khẩn cấp tồn diện, rõ ràng chặt chẽ: Bất kể quy định nêu Hiến pháp hay văn pháp luật Hiến pháp, chúng cần phải bao gồm: trưởng hợp ban bố tình trạng khẩn cấp, chủ thể có thẩm quyền liên quan, thời gian hiệu lực phạm vi ảnh hưởng Thứ hai, định liên quan đến tình trạng khẩn cấp cần có chuẩn thuận Quốc hội Trong trường hợp Quốc hội khơng họp được, chủ thể có thẩm quyền, dựa tính cấp bách vấn đề, định ban bố tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, định cần nhận phê chuẩn Quốc hội kỳ họp sớm tổ chức Trong suốt thời gian diễn tình trạng khẩn cấp, Quốc hội bị giải tán Thứ ba, cần công khai, minh bạch định liên quan đến tình trạng khẩn cấp Thơng qua phương tiện thơng tin đại chúng, phương tiện truyền thơng khác, quyền cần thông báo nội dung định liên quan đến tình trạng khẩn cấp với người dân cách nhanh chóng, xác, kịp thời Thứ tư, cần xây dựng thiết chế độc lập, minh bạch để giám sát định liên quan đến tình trạng khẩn cấp, Tồ án cần đóng vai trị quan trọng n 20 安倍首相「人と人の接触を７割か８割削減することが前提だ」緊急事態宣言発出後の記者会 見 2020年4月7日 64 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 12 (412) - T6/2020 ... bảo vệ quy? ??n người Những gợi mở cho Việt Nam Từ phân tích quy định thực tiễn áp dụng quy định tình trạng khẩn Nhật Bản rút gợi mở sau cho Việt Nam: Thứ nhất, tình trạng khẩn cấp có ảnh hưởng đến... vệ quy? ??n tự cá nhân làm cốt lõi Mặt khác, quy định cứng pháp luật lại tạo khe hở cho việc lạm dụng quy? ??n lực Quy định pháp luật Nhật Bản tình trạng khẩn cấp Trong hệ thống pháp luật Nhật Bản, tình. ..KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Quy định Hiến pháp Nhật Bản tình trạng khẩn cấp Dưới thời phong kiến, Hiến pháp Nhật Bản quy định rõ quy? ??n ban bố tình trạng khẩn cấp thuộc lãnh đạo tối cao quốc