Bài viết này phân tích cơ sở lý luận và hành động hành pháp trong những điều kiện này, cùng những điểm chưa hoàn thiện của pháp luật Việt Nam, nhằm bảo vệ quyền của người dân trong tình huống khẩn cấp của phòng chống Covid-19.
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT TìNH TRạNG KHẩN CấP THEO QUy ĐịNH CủA HIẾN PHÁP VÀ CôNG ƯỚC Nguyễn Đăng Dung GS.TS.ĐạihọcQuốcgiaHàNội Thơng tin viết: Từ khóa: Tình trạng khẩn cấp, quyền hành pháp, quyền người dân Lịch sử viết: Ngày nhận : 17/8/2020 Biên tập : 22/9/2020 Duyệt : 23/9/2020 Article Infomation: Keywords: Emergencies, executive powers, people's rights Article History: Received : 17 Aug 2020 Edited : 22 Sep 2020 Approved : 23 Sep 2020 Tóm tắt: Trong điều kiện khẩn cấp, quyền lập pháp, tư pháp phải nhường cho hành pháp quyền người bị hạn chế, thân hành pháp phải theo trình tự định Bài viết phân tích sở lý luận hành động hành pháp điều kiện này, điểm chưa hoàn thiện pháp luật Việt Nam, nhằm bảo vệ quyền người dân tình khẩn cấp phòng chống covid-19 Abstract: In urgent conditions, the legislative and judicial powers must yield to the executive, and human rights are restricted, but the executive itself must follow a certain order This article provides analysis of the theoretical basis and the executive action in the urgent conditions, together with the incomplete points of Vietnamese laws, in order to protect the people's rights in the emergencies of covid-19 prevention Hiến pháp tình trạng khẩn cấp Tình trạng khẩn cấp hay cịn gọi tình trạng đặc biệt khái niệm có từ lâu sử dụng nhiều quốc gia chế độ trị Trong khứ, khái niệm biểu tình trạng quan trọng định, tình trạng chiến tranh luật pháp nhiều quốc gia quy định Sau Chiến tranh giới thứ hai, tình trạng khẩn cấp nhiều quốc gia giới áp dụng tình hịa bình hiến định Hiến pháp nước sau Chiến tranh giới thứ hai bao hàm điều khoản quy định quyền ưu tiên hành pháp trường hợp khẩn cấp Trong tình này, hành pháp thay lập pháp sắc lệnh tuyên bố tình NGHIÊN CỨU Số 18 (418) - T9/2020 LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn cấp phần hay toàn lãnh thổ quốc gia1 Trong trường hợp khẩn cấp, lý thuyết, hành pháp có quyền ưu tiên Cơ quan hành pháp thảo luận mà phải hành động tình trạng nguy cấp bách sinh tồn quốc gia: đình việc áp dụng luật lệ cản trở hành động khẩn cấp, luật bảo vệ quyền lợi cá nhân, với mục đích bảo vệ tồn đáng quốc gia Trong trường hợp đặc biệt, hành pháp có bổn phận bảo vệ tồn quốc gia biện pháp để giúp cho sinh tồn quốc gia vãn hồi trật tự an ninh làm tình trạng khẩn cấp, khơng thể biểu bất hợp pháp Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ không đề cập đến vấn đề khẩn cấp Nhưng tất tổng thống lúc quốc gia trải qua khủng hoảng khẳng định rằng, họ có quyền dùng biện pháp đặc biệt Tổng thống A Lincoln vào đầu trận Nam Bắc phân tranh ký sắc lệnh đình tất quyền tự cơng cộng trước Nghị viện, ông biện minh hành động thực tình hình khẩn cấp nhằm giữ gìn Hiến pháp bảo vệ quốc gia1 Ở Mỹ, quyền khẩn cấp (emergency powers) hiểu hai nghĩa: i) quyền lực đặc biệt trao cho phủ quan hành pháp cho phép đình hiệu lực thủ tục lập pháp thông thường trình tự tư pháp Trong dân chủ phương Tây, quyền lực khẩn cấp thường kiểm soát chặt chẽ quan lập pháp cho phép sử dụng thời gian hạn chế Tại nước dân chủ hơn, quyền lực khẩn cấp thường hiểu giai đoạn thắt chặt quyền lực tất quyền tự người dân bị đình chỉ; ii) quyền lực nới rộng cho Tổng thống Mỹ theo khoản Điều Hiến pháp tính khẩn cấp tình hình, nhằm đối phó với vấn đề diễn Việc thực quyền hạn khẩn cấp sau khơng Tịa án tối cao xem xét Trong phán vụ Kormatsu kiện Hoa kỳ (1944), Tòa án tối cao khẳng định, Chiến tranh giới thứ hai, Tổng thống Franklin D Roosevenlt cưỡng chế tập trung người Mỹ gốc Nhật Tuy nhiên, Đạo luật quyền tự công dân 1988 xin lỗi cơng dân đối xử tệ bạc phủ quy định rằng, cịn sống, cơng dân đền bù 20.000 đô la Nhưng Phán Youngstowwn Sheet and Tube Co v Sawyer, Tòa án tối cao bác bỏ yêu sách Tổng thống Harry S Truman đòi trao quyền lực khẩn cấp để trưng dụng nhà máy thép tư nhân nhằm đảm bảo sản lượng thời chiến Tổng thống làm hầu hết ơng muốn khn khổ quyền lực khẩn cấp bị hai quyền lực lại ngăn cản Việc giám sát chéo giúp hạn chế quyền hạn khẩn cấp Tổng thống quyền lực coi cần thiết2 Quyền hạn khẩn cấp (Emergency Powers) quyền hạn quyền thực giai đoạn khẩn trương, quyền hạn Quốc hội trao cho Tổng thống khoảng thời gian hạn chế Việc Tổng thống nắm quyền hạn cần thiết vấn đề đối ngoại cung Xem: An outline of American History /Lịch sử khái quát nước Mỹ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2000, tr.192 - 193 Jay M Shafritz, Từ điển Chính quyền trị Hoa kỳ, Nxb Chính trị quốc gia Hà Nội năm 2002 10 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 18 (418) - T9/2020 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cấp cho Tổng thống nguồn lực giai đoạn khẩn trương Ở nước Anh lúc phiến loạn vào cuối kỷ 19, Chính phủ - hành pháp ký loạt sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts; đến năm 1920, Quốc hội Anh biểu thành đạo luật quyền khẩn cấp (Emergency Power Acts) cịn có hiệu lực - đạo luật có tính cách thường trực cho phép Chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn cấp trường hợp đình công Điều 16 Hiến pháp năm 1958 Pháp quốc quy định: “Khi định chế thể cộng hòa, độc lập quốc gia, vẹn toàn lãnh thổ hay thi hành hiệp ước quốc tế bị đe dọa cách trầm trọng, trực tiếp điều hành quan cơng quyền Hiến pháp quy định bị đình trệ, Tổng thống cộng hịa ban hành biện pháp thích ứng sau hỏi ý kiến thức Thủ tướng, Chủ tịch hai Viện Hội đồng Bảo hiến”3 Việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp hay giới nghiêm hạn chế quyền người công dân, nguyên tắc thuộc thẩm quyền lập pháp Tuy nhiên, tình trạng khẩn cấp tình trạng đặc biệt, xảy đột ngột, rằng, biết trước biến cố làm phát sinh tình trạng kể trên, người ta ngăn ngừa để chúng khơng xảy Một biến loạn, hay biến cố tự nhiên lũ lụt, bão gió thường xảy bất ngờ, phải chờ có đạo luật lập pháp ban bố tình trạng khẩn cấp, giới nghiêm chắn an ninh, sinh mạng người dân bảo vệ cách kịp thời Trong điều kiện đó, hành pháp phải có quyền hành động thực hành vi lập pháp cách sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn trương phần hay toàn vẹn lãnh thổ quốc gia Tình trạng khẩn cấp tình trạng giới nghiêm: Trong hai tình trạng này, việc thu hẹp nhiều cịn đình hẳn việc áp dụng quyền tự do, chế độ độc tài hợp pháp, khơng kiểm sốt, khơng giới hạn Đây định chế ngoại lệ pháp quyền So với tình trạng khẩn cấp tình trạng giới nghiêm chặt chẽ Nếu tình trạng khẩn cấp, quyền điều hành, tình trạng giới nghiêm quyền dân thay qn Tình trạng báo động trầm trọng nguy hiểm tình trạng khẩn cấp Tình trạng giới nghiêm tình trạng gay gắt nhất, thường ban hành để ứng phó với biến loạn nước xâm lăng từ bên vào Tình trạng khẩn cấp giải pháp trung gian tình trạng bình thường tình trạng giới nghiêm, giải pháp ơn hịa cách tăng cường quyền hạn hành pháp - hành để đối phó với nguy cấp bách thiên tai, bão lụt, động đất… Tình trạng khẩn cấp tình trạng cho phép quyền dùng biện pháp đặc biệt để đối phó với tình trạng đặc biệt, khơng phải với biện pháp áp dụng, mà biện pháp cần thiết cho tình định hợp pháp Việc xác định hiệu lực pháp lý tình trạng khẩn cấp phải có tính thu hẹp Để ứng phó với tình đặc biệt, theo quy định quan hành pháp, hay nhiều quyền tự công dân, hay nhiều đạo luật bị đình bị hạn chế thi hành Có thể tun bố tình trạng khẩn cấp toàn Xem: Tuyển tập Hiến pháp nước giới, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội năm 2010 NGHIÊN CỨU Số 18 (418) - T9/2020 LẬP PHÁP 11 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT lãnh thổ quốc gia áp dụng vùng lãnh thổ vài vùng lãnh thổ mà an ninh trật tự bị xâm phạm nghiêm trọng Trong tình trạng này, tự người bị thu hẹp Những quyền thường bị hạn chế quyền tự ngôn luận, tự hội họp, tự lại, tự cư trú, tự xuất nhập cảnh, tự đình cơng… Vì vậy, định tuyên bố tình trạng khẩn cấp phải nêu rõ Tuyên bố tình trạng khẩn cấp tức đình việc thực pháp luật, đình quyền liên quan đến quyền người lợi ích người dân Sự tuyên bố cho phép nhân viên hành nới rộng quyền người đứng đầu hành pháp, có quyền cấm cư trú, cấm giao thông vùng định Trong vùng này, hành pháp có quyền định nơi cư trú công dân, cấm tự hội họp, đóng cửa nơi cơng cộng, đình bầu cử, kiểm tra người thường trú tạm trú ngày đêm, quyền kiểm soát tất số báo chí, phương tiện tự ngơn luận khác Quyền phép thu hẹp quyền công dân quan hành pháp không tuyệt đối, mà phải tuân theo nguyên tắc tương ứng với tình trạng tuyên bố Hơn nữa, cần phải lưu ý, định tình trạng khẩn cấp, khơng xâm phạm số quyền tuyệt đối người dân Đó quyền sống người dân, quyền không bị tra tấn, quyền bị bắt làm nô lệ Chủ thể định tình trạng khẩn cấp khơng thể lập luận quyền người dân khơng pháp luật quy định cách rõ ràng quyền bất khả xâm phạm, mà áp dụng hạn chế đặc biệt tình trạng khẩn cấp Chỉ có số quyền tuyệt đối (absolute right), tức không bị giới hạn trường hợp nào, quyền tơn trọng nhân phẩm (trong bao gồm quyền khơng bị làm nơ lệ, quyền không 12 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 18 (418) - T9/2020 bị tra đối xử cách tàn ác) Trong đó, số quyền cịn gây tranh cãi, quyền sống quyền xét xử cơng Ngồi quyền tuyệt đối, quyền cịn lại bị giới hạn mức độ khác Việc thực quy định dễ dẫn hành pháp đến chỗ lạm quyền Để tránh tình trạng này, Hiến pháp nước thường yêu cầu lập pháp phải triệu tập thời gian định sau định tình trạng khẩn cấp ban hành, để phê chuẩn, sửa đổi bãi bỏ Mọi hạn chế quyền người công dân nguyên tắc phải đạo luật quy định; đó, luật ấn định rõ phạm vi áp dụng thời gian không gian Về nguyên tắc, luật phải quan lập pháp làm ban hành Nhưng trường hợp đặc biệt, Hiến pháp dành cho quan hành pháp có quyền ban hành sắc lệnh để tuyên bố tình trạng giới nghiêm hay khẩn cấp Sự ban bố việc hạn chế quyền công dân phải Quốc hội xem xét lại để phê chuẩn sửa đổi bãi bỏ Vì vậy, Hiến pháp dân chủ thường phải quy định khoảng thời hạn định kể từ ngày định tình trạng đặc biệt, Quốc hội phải triệu tập họp để phê chuẩn, đình hay bãi bỏ tình trạng đặc biệt Cơng ước quốc tế tình trạng khẩn cấp Công ước quốc tế quyền dân sự, trị (ICCPR) Cơng ước khác quyền người Liên hợp quốc có quy định mang tính chất chuẩn mực tương tự Cơng ước quốc tế nhân quyền chia quyền thành loại: quyền bị giới hạn áp dụng (limitation/ restriction rights) quyền cho phép quốc gia thành viên áp đặt số điều kiện cho việc áp dụng, quyền không bị giới hạn gọi quyền tuyệt đối (absolute fights) Điều Công ước quốc tế NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT quyền kinh tế, xã hội văn hóa (ICESCR)4 quy định, quốc gia thành viên đặt giới hạn với quyền ghi nhận Công ước, với điều kiện sau: i) Những giới hạn phải quy định pháp luật quốc gia; ii) Những giới hạn đặt không trái với với chất quyền có liên quan; iii) Việc đặt hạn chế quyền cần thiết xã hội dân chủ nhằm mục đích thúc đẩy lợi ích chung cộng đồng Để áp dụng biện pháp tạm đình thực quyền, Điều ICCPR đòi hỏi: i Các biện pháp áp dụng phải thực xuất phát từ tình khẩn cấp, tình hình bắt buộc phải làm để cứu vãn sống quốc gia; ii Các biện pháp áp dụng không trái với nghĩa vụ khác xuất phát từ luật pháp quốc tế, đặc biệt khơng mang tính chất phân biệt đối xử chủng tộc, màu da, tôn giáo, giới tính, ngơn ngữ nguồn gốc dân tộc; iii Các quốc gia khơng tạm đình việc thực quyền sống, quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo, hạ nhục, không bị bắt giữ làm nơ lệ, quyền tự tư tưởng, tín ngưỡng, tơn giáo (những quyền khơng thể tạm đình - nonderogatabe rights); iv Khi áp dụng biện pháp này, phải thông báo cho quốc gia thành viên khác ICCPR thông qua Tổng Thư ký Liên hợp quốc, nêu rõ biện pháp cụ thể áp dụng thời gian dự định chấm dứt áp dụng biện pháp này5 Về chất, quy định kể tạm đình thực số quyền dân sự, trị thời gian định bối cảnh khẩn cấp quốc gia, thông qua biện pháp cụ thể như: thiết quân luật nước hay cho địa phương, khu vực, cấm biểu tình, hội họp đông người, cấm hạn chế hoạt động số quan thông tin đại chúng, cấm lại vào khu vực, cấm xuất nhập cảnh Mặc dù diễn đạt khác nhau, Công ước quốc tế Hiến pháp, bản, thể ba triết lý việc giới hạn: Thứ nhất, nguyên tắc ghi nhận xung đột quyền người với quyền người khác với lợi ích chung tồn xã hội Đây điều khơng thể tránh khỏi bảo vệ phạm vi tự đáng người giới hạn tự người khác Thứ hai, việc giới hạn quyền thực thông qua quy phạm pháp luật Hiến pháp Thứ ba, nguyên tắc địi hỏi đảm bảo tính cân xứng quyền bị hạn chế với bảo vệ quyền người khác lợi ích chung Tính cân xứng đảm bảo có nghĩa biện pháp giới hạn quyền mang tính hợp hiến Hiến pháp Việt Nam tình trạng khẩn cấp Cũng giống hiến pháp nhiều quốc gia khác, Hiến pháp Việt Nam quy định tình trạng chiến tranh, hịa bình tình trạng khẩn cấp Vấn đề chiến tranh hịa bình thuộc thẩm quyền Quốc hội Vấn đề khẩn cấp giới nghiêm thuộc thẩm quyền thường trực hoạt động thường xuyên Quốc hội - Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) Trình tự việc định công bố thường chia công đoạn: công đoạn định công đoạn công bố Công Công ước quốc tế quyền kinh tế, xã hội văn hóa (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights- ICESCR) Giới thiệu Công ước quốc tế quyền dân trị (ICCPR, 1966), Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Hồng Đức năm 2012, tr 49 - 50 NGHIÊN CỨU Số 18 (418) - T9/2020 LẬP PHÁP 13 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT đoạn định Hiến pháp quy định thẩm quyền Quốc hội UBTVQH Công đoạn công bố thuộc thẩm quyền nguyên thủ quốc gia – Chủ tịch nước Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: Quyết định vấn đề chiến tranh hồ bình; quy định tình trạng khẩn cấp, biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng an ninh quốc gia thuộc thẩm quyền Quốc hội – lập pháp Khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quy định, UBTVQH có quyền: Quyết định tổng động viên động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp nước địa phương Điều 88 Hiến pháp năm 2013 nhiệm vụ Chủ tịch nước khoản quy định, Chủ tịch nước, vào nghị Quốc hội UBTVQH, cơng bố, bãi bỏ định tun bố tình trạng chiến tranh; vào nghị UBTVQH, lệnh tổng động viên động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trường hợp UBTVQH khơng thể họp được, cơng bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp nước địa phương Pháp lệnh UBTVQH năm 2000 (Pháp lệnh năm 2000) quy định cách chi tiết trình trạng khẩn cấp Điều Pháp lệnh quy định: Theo đề nghị Thủ tướng phủ, UBTVQH nghị tình trạng khẩn cấp Trong trường hợp UBTVQH khơng họp, theo đề nghị Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp Điều 16 Pháp lệnh năm 2000 quy định: “Theo đề nghị Thủ tướng phủ, UBTVQH nghị quyết, Chủ tịch nước lệnh bãi bỏ tình trạng khẩn cấp, thảm họa ngăn ngừa, hạn chế khắc phục, dịch bệnh chặn đứng, dập tắt, tình trạng an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội ổn định” So với quốc gia đại, quy định có số điểm cần bàn luận sau đây: 14 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 18 (418) - T9/2020 Thứ nhất, tình trạng khẩn cấp tình trạng bất thường, khơng thể lấy quy định pháp luật bình thường để điều hành quản lý, người dân thực quyền tự theo quy định pháp luật Tình trạng địi hỏi phải có ứng xử nhanh, nên pháp luật quốc gia khác thường ưu tiên cho người đứng đầu hành pháp - hành pháp thực quyền Trong Hiến pháp hành Việt Nam Thủ tướng phủ, cịn Chủ tịch nước theo quy định Hiến pháp hành pháp tượng trưng, không trực tiếp điều hành, chủ yếu chuyển hóa định lập pháp hành pháp thành định thức Nhà nước Theo quy định Pháp lệnh năm 2000, có chủ thể định tình trạng khẩn cấp: UBTVQH Chủ tịch nước (Điều 74) Việc quy định phần nhiệm vụ quyền hạn UBTVQH, cộng với việc quy định trước chứng tỏ UBTVQH chủ thể quan trọng Chủ tịch nước có quyền trường hợp mà UBTVQH họp Tuy nhiên, việc UBTVQH triệu tập đầy đủ thành viên bàn bạc, thảo luận đến định theo đa số khó cho việc định nhanh đáp ứng tình trạng khẩn cấp vấn đề Thứ hai, tình trạng khẩn cấp tình trạng tạm thời, quyền lợi ích người dân bị giới hạn, mà định Nhà nước cần phải nhanh Để tránh lạm dụng quyền lực hành pháp, pháp luật nhiều quốc gia quy định khoảng thời gian định hành pháp quyền định tình trạng khẩn cấp khoảng thời gian định phải có phê chuẩn lập pháp Pháp luật Việt Nam chưa quy định “chốt hãm” quyền lực với chủ thể có quyền định tình trạng khẩn cấp Thứ ba, Hiến pháp Việt Nam chưa phân biệt rõ quyền tuyệt đối quyền không bị giới hạn quyền bị giới hạn n ... biện pháp giới hạn quy? ??n mang tính hợp hiến Hiến pháp Việt Nam tình trạng khẩn cấp Cũng giống hiến pháp nhiều quốc gia khác, Hiến pháp Việt Nam quy định tình trạng chiến tranh, hịa bình tình trạng. .. dụng quy? ??n tự do, chế độ độc tài hợp pháp, không kiểm sốt, khơng giới hạn Đây định chế ngoại lệ pháp quy? ??n So với tình trạng khẩn cấp tình trạng giới nghiêm chặt chẽ Nếu tình trạng khẩn cấp, quy? ??n... Hiến pháp quy định thẩm quy? ??n Quốc hội UBTVQH Công đoạn công bố thuộc thẩm quy? ??n nguyên thủ quốc gia – Chủ tịch nước Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: Quy? ??t định vấn đề chiến tranh hồ bình; quy