Thực tiễn quy hoạch đô thị ở nội thành Huế đáp ứng tiêu chí UNESCO

Bài viết phân tích, làm rõ các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo quy hoạch đô thị ở nội thành Huế đáp ứng tiêu chí UNESCO.

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT, ĐẠI HỌC HUẾ THỰC TIỄN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở NỘI THÀNH HUẾ ĐÁP ỨNG TIÊU CHÍ UNESCO NGUYỄN THỊ HƢNG  Ngày nhận bài: 25/02/2021 Ngày phản biện: 05/03/2021 Ngày đăng bài: 30/03/2021 Tóm tắt: Abstract: Quy hoạch nội thành Huế không đáp ứng quy định quy hoạch thị mà cịn đáp ứng tiêu chí UNESCO di sản văn hóa giới Tuy nhiên, việc lồng ghép hai nội dung thực tiễn nhiều bất cập Do đó, viết phân tích, làm rõ ngun nhân đề xuất giải pháp nhằm đảm bảo quy hoạch đô thị nội thành Huế đáp ứng tiêu chí UNESCO The planning of inner Hue city not only meets urban planning regulations, but also meets the UNESCO criteria for world cultural heritage However, the integration of these two contents in practice still has many problem Therefore, the article analyzes, clarifies the reasons and proposes solutions to ensure urban planning in inner Hue city meets UNESCO criteria Từ khóa: Keyworks: Quy hoạch, quy hoạch thị, nội thành Planing, uban planning, Inner Hue city, Huế, tiêu chí UNESCO di sản văn hóa UNESCO criteria for world cultural heritage giới Đặt vấn đề Với tư cách thành phố di sản, sau gần 400 năm tồn triều đại phong kiến Việt Nam cuối cùng, Huế để lại cho nhân loại di sản văn hóa vật thể, phi vật thể đa dạng Với cơng trình kiến trúc tiếng lăng tẩm, cung điện, thành quách,… đặc biệt khu di tích, quần thể Cố Huế Với cụm di sản này, quần thể Cố đô Huế UNESCO cơng nhận di sản văn hóa nhân loại Tuy nhiên, nay, nội thành Huế đối mặt với thực trạng gia tăng dân số công trình xây dựng thị vượt mức đáp ứng sở hạ tầng có Đặc biệt thực trạng xâm hại di tích văn hóa khơng làm xuống cấp nhanh chóng, gây cản trở q trình bảo vệ di tích mà cịn ảnh hưởng đến quy hoạch địa phương quốc gia Do đó, quy hoạch nội thành Huế vừa phải đáp ứng yêu cầu quy hoạch thị vừa đáp ứng tiêu chí UNESCO di sản văn hóa giới  Sinh viên K41 Khoa Luật học-Trường Đại học Luật, Đại học Huế; Email: nguyenthihunghul@gmail.com 81 TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN - SỐ 46/2021 Thực tiễn pháp luật quy hoạch đô thị nội thành Huế 2.1 Cơ sở pháp lý quy hoạch nội thành Huế Cùng với việc thông qua Luật Quy hoạch đô thị ngày 17/06/2009, có hiệu lực ngày 01/01/2010 nhằm điều chỉnh trực tiếp hoạt động quy hoạch đô thị, hành loạt văn hướng dẫn thi hành đời Trong đó, đáng Nghị định số 38/2010/NĐ-CP ngày 07/04/2010 quản lý không gian, kiến trúc cảnh quan đô thị Nghị định quy định cụ thể vấn đề quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị; quy định quyền, nghĩa vụ trách nhiệm tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị Đặc biệt, Nghị định cịn có điều khoản quy định riêng nội dung quản lý không gian khu vực bảo tồn Cụ thể: - Không gian khu vực bảo tồn phải giữ gìn, phát huy giá trị đặc trưng khơng gian, kiến trúc, cảnh quan vốn có khu vực - Không gian, cảnh quan, xanh, mặt nước xung quanh khn viên cơng trình kiến trúc di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh phải tuân thủ quy định pháp luật di sản văn hóa phải quản lý kiểm soát chặt chẽ - Việc thay đổi địa hình, cảnh quan tự nhiên như: san, lấp khu đất, đồi núi, hồ, ao, xanh, mặt nước phải tuân thủ theo quy hoạch đô thị, thiết kế đô thị duyệt - Trong khu vực bảo tồn, chiều cao tối đa cơng trình xây phải tuân theo quy định kiểm soát chiều cao theo quy hoạch thị; mặt đứng hướng, hình thức, vật liệu, màu sắc mái, cổng, tường, rào cần trì hình thức kiến trúc cảnh quan vốn có khu vực - Đảm bảo hài hịa, thống cơng trình xây dựng mới, sửa chữa, tơn tạo với cơng trình bảo tồn hình thức kiến trúc, vật liệu sử dụng, màu sắc cho mái trang trí mặt ngồi nhà Việc bảo tồn không dừng lại việc bảo vệ, gìn giữ khu vực có nghĩa lịch sử, văn hóa khơng bị mát, tổn thất mà cịn phải đảm bảo yếu tố cảnh quan xung quanh khu vực phải hài hòa, thống với đặc điểm kết cấu, kiến trúc cơng trình, tạo nên giá trị phức hợp cho khu vực bảo tồn Với nội dung quy định vậy, Nghị định số 38/2010/NĐ-CP góp phần bổ sung, làm rõ nội dung bảo tồn Luật Quy hoạch đô thị việc đáp ứng yêu cầu bảo tồn di tích lịch sử- văn hóa, tạo sở quy hoạch nội thành Huế nói riêng đảm bảo giữ gìn yếu tố văn hóa Sau Nghị định này, đạo Thủ tướng Chính phủ, quyền tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành Quyết định số 63/2016/QĐ-UBND việc phân công, phân cấp ủy quyền công tác quản lý quy hoạch- kiến trúc xây dựng địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế Điều đáng Quyết định quy định cụ thể hóa thẩm quyền cấp: Sở Xây dựng 82 TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT, ĐẠI HỌC HUẾ chủ trì, tổ chức thẩm định đồ án quy hoạch đô thị thuộc thẩm quyền phê duyệt Ủy ban nhân dân tỉnh; Phịng Quản l thị thành phố Huế chủ trì, tổ chức thẩm định đồ án quy hoạch đô thị thuộc thẩm quyền phê duyệt Ủy ban nhân dân phường thành phố Điều tạo chế quản l đồng bộ, thống nhất, theo sát tình hình thực tiễn nhu cầu quy hoạch đô thị thực tế để thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch, mang lại tính khả thi cao 2.2 Thực trạng quy hoạch nội thành Huế thời gian qua Trong giai đoạn từ năm 2014 - 2019, thành phố Huế triển khai Đề án “Di dời dân cư khỏi khu vực I Kinh Thành Huế” nhằm trả lại không gian di sản, bước thực Đề án “Xây dựng, phát triển đô thị Huế đến năm 2030” Đề án dựa lần quy hoạch chung thành phố Huế quy hoạch chi tiết Kinh Thành Huế giai đoạn trước làm để xây dựng triển khai thực hiện, Quyết định số 166/1999/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch chung Thành phố Huế đến năm 2020 Trong đó, khu I bao gồm phường Kinh Thành Huế, quản lý cải tạo, xây dựng theo Pháp lệnh “Bảo vệ sử dụng di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh” 14/LCT/HĐNN ngày 31/3/1984 Hội đồng Nhà nước theo Công ước quốc tế bảo vệ Di sản Văn hóa Thế giới UNESCO Trên sở Quyết định Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành Quyết định số 2317/QĐ-UB ngày 07/10/1999 việc phê duyệt Quy hoạch chi tiết khu Kinh Thành Huế, thành phố Huế- tỉnh Thừa Thiên Huế Từ đó, đặt yêu cầu khu dân cư phải bảo trì mức hợp lý, hài hòa với hoạt động liên quan đến công tác bảo tồn, phát huy quần thể di tích kinh thành Đồng thời, đưa phương hướng đảm bảo tỷ lệ cấu sử dụng đất di tích đất thị để phục vụ cho yêu cầu bảo tồn di sản đô thị hóa Bên cạnh đó, nhằm quản lý xây dựng, cải tạo, tôn tạo bảo vệ sử dụng công trình theo Đồ án quy hoạch chi tiết khu Kinh Thành Huế phê duyệt, Ủy ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành “Điều lệ quản lý xây dựng theo đồ án Quy họach chi tiết khu Kinh Thành Huế, thành phố Huế, tỉnh Thừa Thiên Huế” ngày 07/10/1999 theo Quyết định số 2318/QĐ-UB Đặc biệt, nội dung Điều lệ quản l có quy định trạng khu vực Eo Bầu sửa chữa nguyên trạng nhà trệt, không vi phạm di tích, chiều cao cơng trình £4m (chưa kể phần mái) Việc quy định hạn chế việc gia tăng số lượng người dân sinh sống tự phát khu vực Eo Bầu đảm bảo nhu cầu sửa chữa người dân trình sinh sống Q trình quy hoạch thị nội thành Huế đẩy mạnh từ thời điểm Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 649/QĐ-TTg ngày 06/05/2014 việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung thành phố Huế đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050 Quyết định 83 TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN - SỐ 46/2021 bước khởi đầu quan trọng tái khởi động lại dự án di dời dân cư khỏi khu vực di sản “giẫm chân chỗ” sau “Đề án đầu tư, tu bổ tôn tạo Kinh Thành Huế” triển khai năm 2010 với mục tiêu di dời dân cư khỏi khu di tích Đề án đạt 170/800 hộ di dời Quy hoạch đô thị quy hoạch chết khơng có chế quản lý Hiểu tầm quan trọng q trình quy hoạch thị phải liền với quản lý quy hoạch, năm 2017, Ủy ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành Quyết định số 1271/QĐ-UBND việc ban hành Quy định quản lý xây dựng theo đồ án Điều chỉnh Quy hoạch chung thành phố Huế đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 Theo đó, thực mở rộng thành phố, Đề án chủ trương thực theo giai đoạn Giai đoạn (từ 2019 - 2021) di dời khoảng 2.938 hộ dân khu vực Thượng Thành, Eo Bầu, Hộ Thành Hào tuyến phòng lộ Giai đoạn (từ 2022 - 2025) di dời 1.263 hộ dân di tích hồ Tịnh Tâm, hồ Học Hải, khu Lục Bộ, Đàn Xã Tắc, Khâm Thiên Giám, Trấn Bình Đài, hệ thống hồ thuộc phường nội thành Huế Bên cạnh thành tựu to lớn mà thực tiễn thực quy hoạch đô thị đem lại cho nội thành Huế nói riêng thị Huế nói chung xâu chuỗi hợp lý phát triển kinh tế bảo tồn di sản văn hóa cịn tồn bất cập cần giải Thứ nhất, thiếu đồng cấp phép xây dựng cơng trình nội thành Huế Việc quy định liên ngành cấp phép cơng trình xây dựng cịn thiếu tính liên kết Luật Di sản văn hóa, Luật Xây dựng Luật Quy hoạch đô thị tạo nên kẽ hở khiến nhiều cơng trình xây dựng xâm phạm đến cảnh quan di sản Điển hình Dự án Khu nghỉ dưỡng Nama (Nama Resort) số 85 đường Nguyễn Chí Diểu, phường Thuận Thành, thành phố Huế Theo nhà nghiên cứu văn hóa Nguyễn Xuân Hoa, yếu tố đáng lo ngại dự án đối diện với khu di tích Lục Bộ khơi phục Cịn theo ơng Phan Thanh Hải, Giám đốc Trung tâm Bảo tồn Di tích Cố Huế, khẳng định 10 năm trước khai quật khảo cổ học, dấu tích phát mờ nhạt, khơng đủ để phản ánh cơng trình xưa, Ủy ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế đạo Trung tâm Bảo tồn Di tích Cố Huế chủ trì, phối hợp với quan khác nghiên cứu, điều chỉnh khu đất triển khai dự án đất khoanh vùng bảo vệ khu vực I di tích để giao đất theo thời hạn 49 năm Từ thực tế thấy, khung pháp lý cho hoạt động tham gia nhà đầu tư việc lập đồ án quy hoạch đô thị chưa rõ ràng khiến cho việc thực bị hạn chế, tạo mâu thuẫn yêu cầu bảo tồn di tích quy hoạch thị với nhu cầu phát triển kinh tế Thứ hai, vấn đề quản l dân cư quy hoạch đô thị Đây vấn đề quan tâm thời gian vừa qua, đặc biệt triển khai công “di dân lịch sử” khỏi Kinh Thành Huế Năm 2003, riêng khu vực I - Kinh Thành Huế có 3.200 hộ dân cư với khoảng 15.000 người đến nay, số hộ dân tăng lên với tốc độ nhanh, có 4.200 hộ Dân cư tập 84 TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT, ĐẠI HỌC HUẾ trung chủ yếu khu vực Thượng Thành Eo Bầu, hai bên bờ Ngự Hà, hồ Tịnh Tâm, Lầu Tàng Thơ… Thứ ba, trình tự lập quy hoạch đô thị phải trải qua bước lấy ý kiến quy hoạch đô thị Tuy nhiên, nội dung quy định lấy ý kiến chưa thể rõ vai trò phản biện xã hội, tranh biện bên liên quan Chưa có chế tài đủ mạnh nhằm xác định quy trình quan trọng, bắt buộc phải thực để đơn vị lập quy hoạch phải thực nghiêm túc, tiềm ẩn nguy biến thành thủ tục hình thức Các quy định hành chưa thể rõ quy trình thực công tác lấy ý kiến người dân lập quy hoạch xây dựng đô thị Điều dẫn đến lúng túng quan, tổ chức công tác lấy ý kiến người dân Việc công khai thông tin quy hoạch đến cộng đồng thực đồ án phê duyệt, cộng đồng cần cung cấp đầy đủ thông tin đồ án từ giai đoạn đầu quy trình lập quy hoạch để trao đổi, đóng góp kiến, đàm phán thảo luận để có đồng thuận, cam kết từ cộng đồng Từ thực trạng thấy số nguyên nhân dẫn đến bất cập thực tiễn quy hoạch nội thành Huế, là: Thứ nhất, phương pháp lập quy hoạch đô thị theo quy định Luật Quy hoạch thị Ủy ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế tiến hành lập quy hoạch chung Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê duyệt; quy hoạch chi tiết Ủy ban nhân dân thành phố Huế lập Tuy nhiên, thực tế diễn nhà đầu tư mong muốn tham gia sâu vào công tác lập đồ án quy hoạch đô thị Điều cho phép cập nhật sớm nhu cầu thị trường nhà đầu tư trình nghiên cứu định hướng Quy hoạch đô thị cấp vĩ mô, hạn chế việc điều chỉnh cục sau chưa có quy định cụ thể Thứ hai, quản lý quy hoạch đô thị tập trung vào quản l giai đoạn triển khai ban đầu quy hoạch mà chưa sâu sát suốt kỳ quy hoạch Việc lỏng lẻo quản l phối hợp với quan có thẩm quyền liên quan đến việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cấp phép xây dựng,… chưa đồng dẫn đến thực trạng người dân sinh sống lấn chiếm khu vực di tích văn hóa Kinh Thành Huế Một số khuyến nghị đề xuất quy hoạch nội thành Huế đáp ứng tiêu chí UNESCO Từ thực trạng triển khai, số giải pháp đề xuất áp dụng cho thực tiễn quy hoạch nội thành Huế đáp ứng tiêu chí UNESCO Đó là: Thứ nhất, cần cụ thể hóa nội dung bảo tồn di sản văn hóa vào nội dung đồ án quy hoạch đô thị tiêu chí Như vậy, cần phối hợp Luật Quy hoạch đô thị Luật Di sản văn hóa việc cụ thể hóa tiêu chí di sản văn hóa giới thành Bộ tiêu chí thị di sản/ thị có yếu tố di sản Một số tiêu chí tham khảo như: 85 TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN - SỐ 46/2021 (1) Cảnh quan di sản: Tính tồn vẹn đáp ứng tiêu chí UNESCO di sản văn hóa bao gồm yếu tố cảnh quan xung quanh di sản Do đó, cần cụ thể hóa nội dung cảnh quan di sản đồ án quy hoạch đô thị tất cấp, đặc biệt quy hoạch chi tiết phải đáp ứng Bên cạnh đó, việc cấp giấy phép xây dựng cần đưa yêu cầu cụ thể đánh giá tác động cơng trình cảnh quan di sản (2) Ý tưởng quy hoạch ban đầu di sản cần giữ ngun vẹn Theo đó, quần thể di tích Cố Huế nói chung di tích khu vực nội thành Huế nói riêng xây dựng theo phong cách Vauban châu Âu Vì thế, Quy chế quản lý quy hoạch đô thị cần đưa tiêu chí cơng trình theo hướng sát với lối kiến trúc bên cạnh tiêu chí xây dựng trước đáp ứng phong cách cung đình phong kiến triều Nguyễn (3) Quỹ kiến trúc đô thị mà tiêu biểu di tích lịch sử - văn hóa đáp ứng nhiệm vụ bảo tồn Cho nên, nội dung quy hoạch đô thị cần định hướng cụ thể tỷ lệ đất dành cho di tích sở tương quan với số lượng di tích có nhu cầu sử dụng đất để bảo vệ di sản Thứ hai, quản lý quy hoạch đô thị cần thực chất hơn, xuyên suốt kỳ quy hoạch đô thị Song, quản lý quy hoạch đô thị công việc đơn lẻ, đặc biệt trường hợp nội thành Huế cần có hợp tác liên ngành với pháp luật đất đai điều kiện cấp Giấy chứng nhận quyền xử dụng đất đất có di tích; vấn đề bồi thường, tái định cư cho người dân cần triển khai nhanh chóng, liệt, không để trường hợp sau di dời người dân lại quay lại “sống mịn” di sản giải pháp tái định cư không khả thi Thứ ba, cần công khai thông tin quy hoạch lấy ý kiến người dân Bên cạch cách làm truyền thống phát loa, dán thông báo trụ sở Ủy ban nhân dân quyền địa phương cần vận dụng công cụ số để rút ngắn khoảng cách người dân với thông tin quy hoạch Đồng thời, việc lấy ý kiến cần thống kê lại khơng nội dung đóng góp mà theo số lượng theo tỷ lệ để có góc nhìn khách quan, cụ thể hiệu lấy ý kiến cộng đồng, từ đề giải pháp, cách làm có hiệu Thứ tư, nguồn nhân lực quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu lực quy hoạch chưa đáp ứng yêu cầu quy hoạch đô thị đáp ứng tiêu chí di sản Đặc biệt tương lai gần, mà Bộ tiêu chí thị di sản xây dựng yêu cầu cấp thiết Do đó, cần triển khai chương trình hợp tác quốc tế để đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng nhu cầu tương lai Như vậy, thấy, Quy hoạch đô thị ngày tỏ rõ vai trị quan trọng xác định số không gian kiến trúc làm sở cho việc thực dự án sử dụng đất, phát triển sở hạ tầng, cải tạo xây dựng đô thị Không dừng lại công cụ để thực mà hướng dẫn đầu tư phát triển thị sở phản ánh xác kinh tế xã hội xu hướng phát triển thực tế Đặc biệt thị có đặc thù di sản tỉnh Thừa Thiên Huế với Di sản văn hóa giới quần thể di tích Cố Huế Trong đó, hạt 86 TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT, ĐẠI HỌC HUẾ nhân cốt lõi quần thể di tích Kinh Thành Huế nằm nội thành Huế Vì thế, tiến hành quy hoạch thị nội thành Huế không đặt yêu cầu đáp ứng nguyên tắc quy hoạch đô thị mà cịn phải đáp ứng tiêu chí UNESCO di sản văn hóa DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO UNESCO, Công ước UNESCO việc bảo vệ di sản văn hóa tự nhiên giới năm 1972 Bộ Kế hoạch Đầu tư (2017), “Báo cáo Tổng kết công tác quy hoạch” Chính phủ (2010), Nghị định số 38/2010/NĐ-CP quản lý không gian, kiến trúc cảnh quan đô thị Thủ tướng Chính phủ (1999), Quyết định số 166/1999/QĐ-TTg phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch chung thành phố Huế đến năm 2020 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2009), Luật Quy hoạch đô thị Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Luật Xây dựng Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2001), Luật Di sản văn hóa Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Luật Đất đai Thủ tướng Chính phủ (2014), Quyết định số 649/QĐ-TTg việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung thành phố Huế đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050 10 Ủy ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế, Quyết định số 2317/QĐ-UB ngày 07/10/1999 việc phê duyệt Quy hoạch chi tiết khu Kinh Thành Huế, thành phố Huế, tỉnh Thừa Thiên Huế 11 Phan Thuận An (1999), Kinh thành Huế, Nxb Thuận Hóa, Huế 12 Tơ Văn Hùng (2005), Giáo trình Quy hoạch thị, Nxb Đà Nẵng 13 Lê Thị Hồng Phượng (2014), “Pháp luật quy hoạch đô thị Việt Nam thực tiễn áp dụng thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc”, Luận văn Thạc sĩ Luật học 14 Tổng cục Thống kê, “Niên giám thống kê đầy đủ năm 2019”, https://www.gso.gov.vn /wp-content/uploads/2020/09/Nien-giam-thong-ke-day-du-2019.pdf 15 ICOMOS (1993), “Complex of Hué Monuments”, Advisory Body Evaluation 16 UNESCO (2019), “Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention” 87 ... Kinh Thành Huế Một số khuyến nghị đề xuất quy hoạch nội thành Huế đáp ứng tiêu chí UNESCO Từ thực trạng triển khai, số giải pháp đề xuất áp dụng cho thực tiễn quy hoạch nội thành Huế đáp ứng tiêu. ..TẠP CHÍ PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN - SỐ 46/2021 Thực tiễn pháp luật quy hoạch đô thị nội thành Huế 2.1 Cơ sở pháp lý quy hoạch nội thành Huế Cùng với việc thông qua Luật Quy hoạch thị ngày 17/06/2009,... Thứ tư, nguồn nhân lực quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu lực quy hoạch chưa đáp ứng yêu cầu quy hoạch thị đáp ứng tiêu chí di sản Đặc biệt tương lai gần, mà Bộ tiêu chí thị di sản xây dựng u cầu