Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở việt nam TT

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG Nguyễn Tấn Vinh NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ XÂY DỰNG MÃ SỐ 9580302 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SỸ Hà Nội - Năm 2021 Luận án hoàn thành Trường Đại học Xây dựng Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đinh Đăng Quang TS Trần Hồng Mai Phản biện 1: PGS TS Nguyễn Xuân Phú Phản biện 2: TS Cao Văn Bản Phản biện 3: TS Nguyễn Anh Dũng Luận án bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Trường họp trường Đại học Xây dựng vào hồi… giờ……ngày……tháng……năm 2021 Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc gia Việt Nam Thư viện Trường Đại học Xây dựng MỞ ĐẦU   Lý lựa chọn đề tài Quản lý nhà nước (QLNN) hợp đồng xây dựng (HĐXD) sử dụng vốn nhà nước (VNN) đóng vai trị quan trọng ảnh hưởng lớn đến hoạt động xây dựng Theo tính hiệu lực QLNN định đến hiệu QLNN Tuy nhiên, thực tế hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN tồn số bất cập, từ việc xây dựng thể chế, sách đến hướng dẫn thi hành; chế phối hợp, phân công, phân cấp máy; đến chế tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật, Xuất phát từ khoảng trống lý luận bất cập thực tiễn, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn đề tài “Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Việt Nam” cho luận án tiến sỹ   Mục đích mục tiêu nghiên cứu a Mục đích nghiên cứu: Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Việt Nam b Mục tiêu nghiên cứu: - Nghiên cứu sở lý luận hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN; - Đánh giá thực trạng hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN; Chỉ rõ hạn chế nguyên nhân ảnh hưởng; - Nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm quốc tế QLNN HĐXD sử dụng vốn đầu tư cơng, từ rút học áp dụng Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu a   Đối tượng nghiên cứu: hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước -  Phạm vi nghiên cứu: nội dung QLNN HĐXD sử dụng VNN Việt Nam từ năm 2014 đến Cơ sở khoa học nghiên cứu - Cơ sở lí luận: làm rõ khái niệm hiệu lực; QLNN; nội dung chức QLNN; hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Xây dựng tiêu chí đánh giá nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN - Cơ sở pháp lý: Hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật điều chỉnh HĐXD sử dụng VNN nhằm đánh giá tình hình thực chấp hành sách pháp luật, hiệu lực công tác QLNN - Cơ sở thực tiễn: phân tích, đánh giá thực tiễn cơng tác ban hành tuân thủ quy định pháp luật thời gian vừa qua nhằm xác định tồn tại, hạn chế nguyên nhân từ đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Hướng tiếp cận phương pháp nghiên cứu luận án a   Hướng tiếp cận nghiên cứu Hình 0.1 Khung nghiên cứu luận án b Phương pháp nghiên cứu: phương pháp điều tra, khảo sát; phương pháp thống kê; phương pháp phân tích tổng hợp; phương pháp so sánh, đối chiếu; phương pháp kế thừa Những đóng góp khoa học điểm luận án - Luận án tổng quan nghiên cứu hệ thống hóa sở lý luận thực tiễn hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN: làm rõ khái niệm bản, nội dung chức QLNN; phân tích nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN - Hệ thống hóa văn pháp luật ban hành điều chỉnh HĐXD sử dụng VNN; Nhận diện vấn đề tồn hệ thống quy định pháp luật Phân tích nội dung, quan điểm, yêu cầu nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN - Khảo sát, đánh giá thực trạng hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Qua phân tích, lượng hóa mức độ ảnh hưởng nhân tố, luận án đề xuất giải pháp đồng bộ, toàn diện nhằm nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài a Ý nghĩa khoa học: bổ sung phương pháp luận việc quản lý nhà nước nâng cao hiệu lực QLNN lĩnh vực hoạt động xây dựng nâng cao hiệu đầu tư xây dựng từ nguồn VNN b Ý nghĩa thực tiễn: giải pháp đề xuất phù hợp với thực tiễn QLNN, quản lý ĐTXD Việt Nam Luận án tài liệu tham khảo cho quan QLNN, đơn vị đại diện nhà nước ký kết HĐXD sử dụng VNN, tài liệu tham khảo giảng dạy sở đào tạo Kết cấu luận án Ngoài Phần Mở đầu, Kết luận, Kiến nghị phụ lục, Luận án gồm chương nghiên cứu cấu trúc sau: •  Chương 1: Tổng quan cơng trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến đề tài luận án •  Chương 2: Cơ sở lý luận thực tiễn hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước •  Chương 3: Thực trạng hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Việt Nam •  Chương 4: Quan điểm giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1   Các cơng trình nghiên cứu nước Luận án hệ thống hóa, tổng hợp phân tích 15 luận án tiến sỹ; nghiên cứu khoa học đăng tạp chí; sách chuyên khảo có liên quan gián tiếp đến nội dung nghiên cứu luận án Kết cấu bố cục theo từ khóa nghiên cứu, cụ thể là: 1.1.1  Hiệu lực quản lý nhà nước 1.1.2  Hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 1.1.3  Quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng 1.1.4  Vốn đầu tư xây dựng, vốn nhà nước 1.2   Các cơng trình nghiên cứu nước ngồi Luận án hệ thống hóa, tổng hợp phân tích luận án tiến sỹ; nghiên cứu khoa học đăng tạp chí quốc tế, sách chuyên khảo quản lý hợp đồng Nội dung phân tích, bố cục theo mục chính, cụ thể là: 1.2.1  Quản lý nhà nước đầu tư công 1.2.2  Quản lý hợp đồng xây dựng 1.3   Khoảng trống nghiên cứu Thứ nhất, chưa có cơng trình nghiên cứu toàn diện nước nội dung hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN, nghiên cứu tiếp cận theo hai nội dung đơn lẻ Thứ hai, chưa có cơng trình nghiên cứu cụ thể hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN, đặc biệt cơng trình nghiên cứu nước Các nghiên cứu thường tập trung vào quản lý đầu tư, số tiêu chí đánh giá hiệu đầu tư công Thứ ba, công trình nghiên cứu chủ yếu quản lý HĐXD với đối tượng CĐT, NT đơn vị tư vấn chưa đề cập chi tiết đến nội dung chức quan QLNN Thứ tư, chưa có cơng trình NCKH liên quan đến phân tích, đánh giá mức độ ảnh hưởng nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN nói riêng 1.4   Nhiệm vụ nghiên cứu luận án Luật án đặt nhiệm vụ nghiên cứu: (1) hệ thống hóa lý thuyết nhằm làm sáng tỏ CSLL thực tiễn vấn đề nghiên cứu; (2) xác định rõ nội dung công cụ QLNN HĐXD sử dụng VNN; (3) phân tích, đánh giá thực trạng, rõ hạn chế, tồn tại; (4) phân tích nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN; (5) đề xuất giải pháp phù hợp với thực tiễn Việt Nam CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC 2.1 Lý luận chung hiệu lực hiệu lực quản lý nhà nước 2.1.1 Khái niệm hiệu lực Theo Từ điển Tiếng Việt “hiệu lực” hiểu theo hai nghĩa: (i) hiệu lực có nghĩa “tác dụng thực tế, yêu cầu” (ii) hiệu lực “giá trị thi hành” Trong Từ điển Luật học, “hiệu lực” xem xét yếu tố thời gian không gian thi hành Hiệu lực biểu sức mạnh điều khiển chủ thể quản lý đối tượng quản lý, thể qua hai khía cạnh: hiệu lực pháp lý hiệu lực thực tế Hiệu lực khác với hiệu quả, song chúng lại có mối quan hệ chặt chẽ với “Hiệu quả” có nghĩa “cái đạt việc, hành động” “kết yêu cầu việc làm mang lại” Kết Quyền lực Hiệu lực Năng lực Hiệu Chi phí Hình 2.1: Mối quan hệ hiệu lực hiệu Hiệu lực QLNN gắn với hiệu lực văn pháp luật, gồm hai nội dung: hiệu lực văn pháp luật hình thành sở pháp luật gọi (i) hiệu lực pháp lý; hình thành sở đời sống xã hội gọi (ii) hiệu lực thực tế văn pháp luật (i) Hiệu lực pháp lý văn pháp luật xem xét hai góc độ: coi văn chỉnh thể độc lập; hai coi văn phận hệ thống Xét từ góc độ văn chỉnh thể độc lập, hiệu lực pháp lý văn quy phạm pháp luật bao gồm ba nội dung hiệu lực theo thời gian, hiệu lực theo không gian hiệu lực theo đối tượng tác động Xét từ góc độ coi văn pháp luật phận hệ thống văn ln có tác động qua lại, chi phối lẫn lúc hiệu lực pháp lý văn ảnh hưởng tới hiệu lực pháp lý văn khác, gọi hiệu lực theo hệ cấp văn (ii) Hiệu lực thực tế văn pháp luật phụ thuộc vào yếu tố như: việc tổ chức thực hiện, tính khả thi văn thể việc văn tác động vào quan hệ xã hội, biến ý đồ nhà làm luật thành thực… Việc tổ chức văn đời sống xã hội quan trọng, phương tiện thiếu để thực hóa quy định pháp luật vào đời sống xã hội 2.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước chức quản lý nhà nước QLNN dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước sử dụng pháp luật, sách để điều chỉnh hành vi cá nhân, tổ chức tất mặt đời sống xã hội, quan máy nhà nước thực hiện, phục vụ nhân dân, trì ổn định phát triển xã hội QLNN có chức bản: (i) Chức lập pháp; (ii) Chức hành pháp; (iii) Chức tư pháp 2.1.3 Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước 2.1.3.1 Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước Hiệu lực QLNN mặt thể mức độ thực chức năng, quyền lực quan QLNN ban hành định thẩm quyền, phù hợp với quy luật khách quan để tác động tích cực đến lĩnh vực hoạt động xã hội khả tiếp nhận đối tượng quản lý để thực nghiêm túc định quan QLNN thực tế nhằm đạt mục tiêu đặt Mặt khác, hiệu lực QLNN cịn thể kết hữu ích thực tế hoạt động QLNN tác động đến đối tượng quản lý 2.1.3.2 Tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nNhà nước Thứ nhất: Mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật, tiêu chí thể vào chất lượng quy định pháp luật Thứ hai: Mức độ tuân thủ quy định pháp luật, tiêu chí thể sức mạnh hoạt động điều khiển chủ thể quản lý 2.1.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước Năng lực, chất lượng hành (bộ máy QLNN, lực tổ chức quan QLNN, chất lượng công tác tra, kiểm tra Khả tiếp nhận điều khiển đối tượng quản lý (khả cập nhật pháp luật, nhận thức pháp luật đối tượng quản lý) Hình 2.2: Mối quan hệ nhóm nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước Việc xác định xác mức độ ảnh hưởng nhân tố cần thiết để nhận định toàn diện, đầy đủ tầm quan trọng làm sở để thực đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN 2.2 Lý luận chung HĐXD sử dụng vốn nhà nước 2.2.1 Khái niệm hợp đồng hợp đồng xây dựng 2.2.1.1 Khái niệm hợp đồng: Theo Điều 385 Bộ Luật dân sửa đổi quy định “Hợp đồng thỏa thuận bên việc xác lập, thay đổi chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự” 2.2.1.2 Khái niệm hợp đồng xây dựng: hợp đồng dân thỏa thuận văn bên giao thầu bên nhận thầu để thực phần hay tồn cơng việc hoạt động ĐTXD • Tư vấn xây dựng • Thi cơng xây dựng • Cung cấp thiết bị • Hỗn hợp • Khác Tính chất loại cơng việc HĐXD Quan hệ hợp đồng Hình thức giá hợp đồng • • • • • • • • • Giá trọn gói Đơn giá cố định Đơn giá điều chỉnh Thời gian Giá kết hợp Hình 2.3: Phân loại hợp đồng xây dựng Thầu Thầu phụ Giao khốn nội Yếu tố nước ngồi 2.2.2 Khái niệm vốn nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 2.2.2.1 Khái niệm vốn nhà nước Thuật ngữ “vốn nhà nước” sử nghiên cứu luận án bao gồm: “vốn ngân sách nhà nước; vốn công trái quốc gia; vốn trái phiếu Chính phủ; vốn trái phiếu quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển thức; vốn vay ưu đãi nhà tài trợ nước ngồi; vốn tín dụng đầu tư phát triển Nhà nước; vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa đưa vào cân đối NSNN; khoản vốn vay khác ngân sách địa phương để đầu tư; vốn tín dụng Chính phủ bảo lãnh; vốn vay bảo đảm tài sản nhà nước; vốn đầu tư phát triển doanh nghiệp nhà nước; vốn từ quỹ phát triển hoạt động nghiệp; giá trị quyền sử dụng đất quan tổ chức, doanh nghiệp NN góp vốn để đầu tư xây dựng” 2.2.2.2 Khái niệm hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Trên sở lý luận, nghiên cứu sinh đề xuất khái niệm“Hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước hợp đồng dân thỏa thuận văn bản, bảo hộ pháp luật việc xác lập, thay đổi chấp dứt quyền lợi nghĩa vụ dân Chủ đầu tư Nhà thầu để thực phần tồn cơng việc thi cơng xây dựng; cung cấp, lắp đặt thiết bị tư vấn đầu tư xây dựng dự án xây dựng đầu tư nguồn vốn nhà nước” 2.3 Cơ sở lý luận hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 2.3.1 Khái niệm nội dung quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước QLNN HĐXD sử dụng VNN hoạt động QLNN quan trọng, góp phần đảm bảo mục tiêu sử dụng VNN đầu tư xây dựng có hiệu cao, thông qua việc: (i) Xác lập quy tắc xử bên tham gia HĐXD văn pháp luật; (ii) Tổ chức hướng dẫn, phổ biến sách cho đối tượng thực hiện, áp dụng; (iii) Thanh tra, kiểm tra việc áp dụng quy định 11 2.4.2 Xây dựng hệ thống văn pháp lý hợp đồng xây dựng Phần lớn nước giới có Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, … chế tài để quan QLNN quản lý, điều chỉnh quan hệ HĐXD Cụ thể là: 2.4.2.1 Kinh nghiệm Nhật Bản Quản lý HĐXD luật hóa Luật Kinh doanh xây dựng, hoạt động cụ thể hóa theo mơ hình quản lý hợp đồng xây dựng (tương tự nhiều nước giới Mỹ, Malaysia, ) Hợp đồng tư vấn Tư vấn quản lý Kiểm soát từ giai đoạn chuẩn bị, thực đến kết thúc Chủ đầu tư HĐXD Nhà thầu Hình 2.6 Mơ hình quản lý hợp đồng xây dựng Nhật Bản 2.4.2.2 Kinh nghiệm Trung Quốc Mơ hình quản lý HĐXD áp dụng gọi mơ hình giám quản, nhằm quản lý vốn đầu tư, thời hạn chất lượng cơng trình xây dựng Tổ chức giám quản QLHĐ phối hợp quan hệ bên liên quan 2.4.3 Thanh tra, kiểm tra hợp đồng xây dựng 2.4.3.1 Kinh nghiệm Malaysia: nguồn nhân lực, chất lượng công tác tra, kiểm tra 2.4.3.2 Kinh nghiệm Pháp: mơ hình quản lý tra từ xa, quản lý hậu kiểm 2.4.4 Bài học kinh nghiệm quốc tế nghiên cứu áp dụng Việt Nam Một là, Cần có quy định cụ thể cho khâu QLNN HĐXD, phương pháp đánh giá, kỹ thuật đánh giá tiêu đánh giá cụ thể cho giai đoạn thực Hai là, Cần phân công phối hợp chặt chẽ quan chức QLNN HĐXD 12 Ba là, Nhân tố người xác định nhân tố trung tâm công tác quản lý, cần trọng việc tuyển dụng đào tạo công chức, viên chức, cán quản lý chuyên nghiệp Bốn là, quy định trách nhiệm rõ ràng quan, đơn vị QLNN HĐXD; trách nhiệm cụ thể người đứng đầu quan, vị trí cơng chức, cán máy QLNN HĐXD Năm là, Tăng cường tính hiệu lực việc tra, đánh giá kết áp dụng sách pháp luật, sử dụng kết sau tra CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1 Thực trạng mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật hợp đồng xây dựng 3.1.1 Hệ thống pháp luật điều chỉnh trực tiếp hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước hành - Luận án hệ thống hóa, phân tích đánh giá 16 văn pháp luật có liên quan trực tiếp đến nội dung QLNN HĐXD sử dụng VNN (bao gồm Luật, Nghị định, Thông tư, ) 3.1.2 Hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN có chuyển biến tích cực sở bước hoàn thiện hệ thống pháp luật - Hệ thống pháp luật có nhiều đổi mới, quản lý chặt chẽ hoạt động xây dựng; - Chất lượng văn có chuyển biến tích cực - Công tác giám sát, kiểm tra với công tác phổ biến, tuyên truyền triển khai đồng góp phần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật, nâng cao hiệu lực QLNN 3.1.3 Những hạn chế, tồn hệ thống pháp luật làm suy giảm hiệu lực QLNN hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 3.1.3.1 Hệ thống pháp luật hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước chưa phản ánh sát thực tế a Chưa quy định chi tiết phân chia gói thầu xây dựng phù hợp 13 đặc điểm, điều kiện thực tế dự án ĐTXD: ví dụ chia tách gói thầu chưa hợp lý, tính kết nối gói thầu cịn nhiều bất cập, b Chưa quy định cụ thể việc áp dụng hình thức HĐXD phù hợp với tính chất, loại cơng việc theo đặc thù gói thầu; việc quy định hình thức HĐXD khơng phù hợp với đặc thù nguồn vốn, tiến độ hay yêu cầu kỹ thuật gói thầu, bất cập việc áp dụng hình thức tổng thầu EPC c Một số trường hợp thực tiễn khác chưa pháp luật quy định: chưa có phân định HĐXD theo quy mô công việc (đơn giản, nhỏ lẻ, ); hình thức giá HĐXD phù hợp với đặc thù gói thầu, 3.1.3.2 Một số tồn tại, bất cập quy định pháp luật Các vướng mắc HĐXD thường tập trung nội dung chính: điều chỉnh nội dung; điều chỉnh giá; tạm ứng, toán; tranh chấp; thưởng, phạt hợp đồng Nguyên nhân chủ yếu từ mâu thuẫn chồng lấn Luật; quy định chưa chặt chẽ; thuật ngữ chưa xác, 3.1.3.3 Tính thống hệ thống pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu góp phần làm giảm hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Một số văn chồng chéo, thiếu đồng bộ, gây khó khăn triển khai thực Văn ban hành chậm so với quy định, tính ổn định thấp, nội dung quản lý thường xuyên thay đổi 3.2 Thực trạng mức độ tuân thủ quy định pháp luật hợp đồng xây dựng Thực trạng hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN đánh giá theo tiêu chí mức độ tuân thủ quy định pháp luật định lượng theo kết tổng hợp số liệu tra 125 dự án đầu tư xây dựng 13 tập đoàn kinh tế tổng ty nhà nước Thanh tra Chính phủ Các vi phạm chủ yếu công tác: lựa chọn nhà thầu xây dựng; ký kết hợp đồng xây dựng; tạm ứng, bảo lãnh HĐXD; chậm tiến độ theo HĐXD ký; điều chỉnh HĐXD sai quy định; nghiệm thu, tốn 14 3.3 Phân tích ảnh hưởng nhân tố tới hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 3.3.1 Ảnh hưởng nhóm nhân tố lực, chất lượng quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 3.3.1.1 Chất lượng hoạt động quan quản lý nhà nước a Phân công, phân cấp quản lý nhà nước Việc QLNN HĐXD sử dụng VNN phân công theo chức năng, nhiệm vụ quan theo hệ thống phân cấp từ trung ương đến địa phương Hình 3.1: Cơ quan có chức ban hành văn pháp luật Việc phân công trách nhiệm, phối hợp đơn vị việc thực chức QLNN liên quan đến HĐXD bước xác định rõ ràng hơn, nhiên số hạn chế công tác ban hành văn pháp luật, tra, kiểm tra, b Sự phối hợp quan QLNN: phân tích phối hợp ngang (giữa Bộ, ngành) phối hợp dọc (giữa Bộ Sở chuyên môn địa phương) theo thực tiễn quản lý, hoạt động c Chất lượng nguồn nhân lực (công chức) thực công tác QLNN cải thiện, nâng cao theo năm Tuy nhiên tồn số bất cập số lượng, vị trí cơng tác, đạo đức cơng vụ, 3.3.1.2 Năng lực tổ chức thực tiễn quan quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Được phân tích theo nội dung về: (a) Công tác tổ chức, soạn thảo, ban hành quy định pháp luật (b) Chất lượng công tác phổ biến quy phạm pháp luật 15 3.3.1.3 Chất lượng công tác tra, kiểm tra Hệ thống tra, kiểm tra nhà nước chia thành nhánh hình 3.2 Hình 3.2: Mơ hình tra, kiểm tra HĐXD sử dụng VNN Thực tiễn hoạt động tra, kiểm tra phân tích theo nội dung: (a) Tần suất tra, kiểm tra quan quản lý nhà nước theo chức năng; (b) Phương pháp tra, kiểm tra áp dụng; (c) Tính minh bạch cơng khai hoạt động tra, kiểm tra 3.3.2 Ảnh hưởng khả tiếp nhận điều khiển đối tượng quản lý 3.3.2.1 Khả cập nhật pháp luật chủ thể tham gia HĐXD: Trình độ chun mơn đội ngũ nhân lực ngành xây dựng không ngừng cải thiện; Chất lượng công tác phổ biến pháp luật quan QLNN ngày nâng cao; 3.3.2.2 Nhận thức pháp luật chủ thể tham gia HĐXD: có ý nghĩa định đến việc tuân thủ, chấp hành quy định pháp luật Khi hiểu ảnh hưởng trực tiếp đến hành động 3.3.3  Kết điều tra, khảo sát mức độ ảnh hưởng nhân tố đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng vốn nhà nước - Xây dựng mẫu phiếu điều tra, đồng thời khảo sát 318 đối tượng có kiến thức chuyên môn liên quan để khảo sát, vấn Mức độ ảnh hưởng nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước HĐXD sử dụng VNN thể sau: 16 Hình 3.3 Mức độ ảnh hưởng nhóm nhân tố lực, chất lượng quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Nhân tố chất lượng công tác tổ chức, soạn thảo, ban hành quy định pháp luật, chất lượng nguồn nhân lực chất lượng công tác phổ biến quy định pháp luật đánh giá cao Trong đó, vai trị cơng tác tra, kiểm tra chưa tác động lớn đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Tổng hợp số liệu điều tra, khảo sát dựa ý kiến chuyên gia cho thấy mức độ định lượng nhân tố ảnh hưởng hình 3.4 4.50 4.00 3.50 4.26 4.04 Nhóm nhân tố khả tiếp nhận điều khiển đối tượng quản lý Nhóm nhân tố lực, chất lượng chủ thể quản lý nhà nước Hình 3.4 Mức độ ảnh hưởng nhân tố đến hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 17 - Kết mối quan hệ tương hỗ chủ thể quản lý đối tượng quản lý thông qua tương tác qua lại lực, chất lượng chủ thể quản lý khả tiếp nhận đối tượng quản lý - Đối với giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN cần phải xem xét, đánh giá, tiếp cận đa chiều hai nhân tố - Đây sở quan trọng để đối chiếu với sở lý luận hiệu lực QLNN thực trạng diễn Việt Nam CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC 4.1 Quan điểm đề xuất giải pháp Quan điểm thứ nhất: phải có nhận thức đắn đầy đủ vị trí, vai trò QLNN hướng tới đảm bảo mục tiêu đầu tư hiệu quả, chống thất lãng phí Quan điểm thứ hai: máy QLNN phải phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phạm vi quan quản lý có liên quan, hạn chế tối đa chồng chéo, trùng lắp hoạt động Quan điểm thứ ba: hồn thiện đổi sách quản lý chi phí đầu tư xây dựng, quy định cụ thể, minh bạch loại hợp đồng sử dụng nguồn VNN, đảm bảo tính đồng quy định pháp luật, phù hợp với thông lệ quốc tế yêu cầu từ thực tiễn Quan điểm thứ tư: đổi cơng tác tra, kiểm tốn theo hướng kiểm tra giám sát mục tiêu đầu tư xây dựng, giảm thiểu nghiệp vụ tra, kiểm toán chi tiết cứng nhắc theo hệ thống công cụ xác định giá HĐXD 4.2 Những yêu cầu đặt công tác nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng giai đoạn tới - Quản lý chặt chẽ việc sử dụng hiệu đồng vốn ĐTXD tạo môi trường ĐTXD thơng thống, thu hút nguồn lực 18 - Phân cấp QLNN ĐTXD, nâng cao lực, hiệu hoạt động để đáp ứng mục tiêu phát triển, phù hợp với thực tiễn - Công tác QLNN phù hợp với nguồn lực ĐTXD với đội ngũ công chức, viên chức đủ lực, đáp ứng yêu cầu giao 4.3 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 4.3.1 Bổ sung, sửa đổi số quy định pháp luật hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 4.3.1.1 Đối với quy định pháp luật điều chỉnh giai đoạn chuẩn bị hợp đồng a Sửa đổi, bổ sung quy định lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu Thứ nhất: Kiểm sốt chặt chẽ cơng tác lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu (LCNT) dự án sử dụng VNN Gắn trách nhiệm người định đầu tư nội dung tiền kiểm, sau: Hình 4.1: Sơ đồ tiền kiểm cơng tác phân chia gói thầu Thứ hai: Hồn thiện quy định pháp luật công tác lập kế hoạch LCNT với chế tài cụ thể b Sửa đổi, bổ sung quy định đấu thầu, lựa chọn nhà thầu - Khắc phục tình trạng nội dung lại nhiều Luật quy định HĐXD (sự chồng chéo Luật Xây dựng Luật Đấu thầu) - Sửa đổi, bổ sung quy định điều chỉnh số nội dung chủ 19 yếu công tác đấu thầu như: chế xác minh tính khả thi HĐXD; chế thực ưu đãi nhà thầu; chế độ trách nhiệm nguời có thẩm quyền hoạt động xây dựng - Bổ sung quy định chặt chẽ điều kiện lực bên mời thầu, công tác thương thảo, đàm phán ký kết hợp Đẩy mạnh hoạt động tra, kiểm tra công tác tổ chức đấu thầu, thương thảo, đàm phán ký kết HĐXD c Bổ sung quy định pháp luật hình thức quản lý dự án, quản lý hợp đồng xây dựng phù hợp với hình thức lựa chọn nhà thầu - Bổ sung quy định cho phép CĐT lựa chọn hình thức quản lý HĐXD để phù hợp với hình thức LCNT, quy định hình thức tư vấn quản lý HĐXD chuyên nghiệp, quy định đáp ứng yêu cầu kiến thức, kỹ quản lý HĐXD cấp chứng hành nghề điều kiện hoạt động xây dựng (cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Nghị định quản lý dự án đầu tư xây dựng; Thông tư hướng dẫn lực tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng) 4.3.1.2 Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật điều chỉnh giai đoạn thực HĐXD a Sửa đổi, bổ sung quy định điều chỉnh hợp đồng xây dựng: thống khái niệm “thời gian thực hợp đồng” “thời gian hiệu lực hợp đồng” b Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật xử lý tranh chấp HĐXD cách ban hành thông tư độc lập hướng dẫn giải khiếu nại, tranh chấp HĐXD Cần nghiên cứu tham khảo quy định khiếu nại, tranh chấp trọng tài Bổ sung công tác tư vấn quản lý HĐXD làm sở lựa chọn đơn vị có chun mơn thực 4.3.1.3 Hoàn thiện quy định pháp luật hợp đồng xây dựng theo hình thức tổng thầu (EPC): - Quy định cụ thể trường hợp áp dụng hình thức hợp đồng EPC, khơng áp dụng hợp đồng EPC trường hợp tách thành gói thầu riêng biệt - Bổ sung quy định cụ thể nội dung thỏa thuận chi tiết 20 bên trước ký kết hợp đồng EPC, gắn liền với trách nhiệm người có thẩm quyền định đầu tư 4.3.2 Nâng cao hiệu hoạt động quan quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 4.3.2.1 Nâng cao chất lượng đánh giá tác động văn pháp luật: Hiệu lực QLNN HĐXD xác định thông qua chất lượng công tác ban hành văn pháp luật, công tác đánh giá tác động văn pháp luật đóng vai trị then chốt 4.3.2.2 Nâng cao chất lượng công tác tổ chức soạn thảo, ban hành văn pháp luật: hoàn thiện văn ln gắn với q trình đổi chế, máy người, việc giao kế hoạch xây dựng chế, quy định, quy phạm triển khai thực 4.3.2.3 Thực quản lý hợp đồng xây dựng theo nguồn vốn: Việc quản lý HĐXD sử dụng VNN cần thiết phải có phân biệt theo nguồn vốn Cơ quan quản lý nhà nước cần áp dụng chế quản lý “hậu kiểm” Quy định pháp luật hướng tới tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho CĐT thực công việc thuận lợi 4.3.3 Tăng cường công tác tra, kiểm tra nhằm kịp thời phát xử lý hành vi vi phạm pháp luật hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước - Công tác tra, kiểm tra cần đổi theo hướng kiểm tra theo mục tiêu, hiệu dự án đầu tư xây dựng Đây nội dung cốt lõi hoạt động giám sát, quản lý nhằm đảm bảo hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN - Tăng cường mối quan hệ phối hợp hoạt động tra, kiểm tra để tránh chồng chéo, trùng lắp quan 4.3.4 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thuộc chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Đào tạo chuyên gia quản lý HĐXD theo lĩnh vực chuyên môn, đào tạo cấp chứng hoạt động, yếu tố góp phần nâng cao hiệu dự án ĐTXD Quản lý HĐXD xem nghề xã hội công nhận đánh giá cao 21 4.3.5 Áp dụng mơ hình tư vấn quản lý hợp đồng đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước nhằm đảm bảo tính tuân thủ pháp luật hợp đồng xây dựng Chun nghiệp hóa hình thức quản lý HĐXD kinh nghiệm nhiều nước giới, nhằm khắc phục nhược điểm từ giai đoạn thương thảo hợp đồng Hình 4.1: Mơ hình tư vấn quản lý hợp đồng xây dựng Tư vấn quản lý HĐXD đề xuất sở quan điểm xoay quanh thuật ngữ CoST (còn gọi Sáng kiến minh bạch lĩnh vực xây dựng) nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình bên mời thầu nhà thầu nội dung thực hợp đồng, nhằm nâng cao chất lượng cơng trình thơng qua việc nâng cao tính cạnh tranh, minh bạch, giải trình với bên quản lý HĐXD 4.3.62 Xây dựng sở liệu quốc gia hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Công tác QLNN HĐXD sử dụng VNN cần gắn liền với cách mạng công nghiệp lần thứ 4, thực chuyển đổi số nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, tạo môi trường thông tin minh bạch Giúp chủ thể dễ dàng tiếp cận, chia sẻ thông tin sử dụng hiệu sở liệu quốc gia HĐXD sử dụng VNN KẾT LUẬN Nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Việt Nam nội dung nghiên cứu cần thiết phù hợp với thực tiễn 22 Hoạt động xây dựng ngày phát triển, hội nhập với quốc tế gắn với yêu cầu tiết kiệm, hiệu đầu tư sử dụng vốn nhà nước Do luận án thực nghiên cứu, đánh giá cách hệ thống, khoa học nội dung có liên quan đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN nhằm đạt mục đích nghiên cứu Hiệu lực QLNN nội dung cấp lãnh đạo quản lý quan tâm, đề cập đến sách quản lý vĩ mơ nhà nước, nhiên việc phân tích, đánh giá tiêu chí để nâng cao hiệu lực QLNN chưa nghiên cứu đầy đủ, giải pháp áp dụng chưa gắn với sở khoa học thực tiễn quản lý Việt Nam Trên sở sử dụng phương pháp nghiên cứu, xác định phạm vi, đối tượng, nghiên cứu phù hợp với mục tiêu nghiên cứu, kết hợp phân tích dựa nhiều sở khoa học lý luận thực tiễn, luận án đóng góp số nội dung hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN Việt Nam Luận án giải số nội dung sau: Thứ nhất: tổng quan nghiên cứu nước nước QLNN đầu tư xây dựng nói chung, hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN nói riêng tìm khoảng trống nghiên cứu Thứ hai: hệ thống hóa, bổ sung, hồn thiện sở lý luận hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN; tổng kết kinh nghiệm số nước giới để rút học kinh nghiệm mà Việt nam áp dụng Thứ ba: phân tích thực trạng vấn đề tồn tại, bất cập nội dung QLNN tác động trực tiếp tới tính hiệu lực lực QLNN HĐXD sử dụng VNN nguyên nhân tồn tại, bất cập Thứ tư: khảo sát phân tích nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN, làm sở đề xuất nhóm giải pháp, bao gồm: - Hoàn thiện quy định pháp luật HĐXD sử dụng VNN, 23 ưu tiên nghiên cứu, đề xuất sửa đổi quy định pháp luật điều chỉnh trực tiếp HĐXD sử dụng VNN - Nâng cao chất lượng hoạt động quan QLNN HĐXD sử dụng VNN, tập trung việc đổi công tác soạn thảo, ban hành quy định pháp luật; đổi phương thức ban hành văn pháp luật đồng hiệu quả; thực quản lý HĐXD theo nguồn vốn - Đổi hoạt động tra, kiểm tra việc chấp hành sách pháp luật HĐXD sử dụng VNN, đề xuất tăng cường theo dõi, giám sát song song với hoạt động đầu tư xây dựng; tăng cường phối hợp quan hoạt động tra - Tăng cường công tác đào tạo nguồn nhân lực, nâng cao chất lượng cán công chức, viên chức QLNN; đào tạo gắn liền với đổi chương trình đào tạo chuyên sâu, chuyên nghiệp lĩnh vực quản lý HĐXD - Áp dụng mô hình tư vấn quản lý HĐXD sử dụng VNN Quản lý HĐXD xem xét, áp dụng nghề nghiệp thức, xã hội thừa nhận số nước phát triển giới - Xây dựng sở liệu HĐXD sử dụng VNN hệ thống sở liệu ĐTXD quốc gia cấp bách xu hướng số hoá tồn cầu cải cách hành Việt Nam Một số kiến nghị Trên sở kết nghiên cứu luận án, NCS nhận thấy giải pháp đề xuất sở khoa học phù hợp với thực tiễn QLNN HĐXD sử dụng VNN Tuy nhiên, với nhận thức để giải pháp đề xuất luận án ứng dụng đồng thực tiễn, đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực QLNN HĐXD nước ta thời gian tới cần phải có thêm hỗ trợ Quốc hội, Chính phủ, Bộ Giáo dục Đào tạo, Trường đại học, Học viện chủ đầu tư nhà thầu xây dựng liên quan đến việc hoàn thiện quy định pháp luật nâng cao thêm nhận thức trình độ chuyên môn nghiệp vụ quản lý HĐXD sử dụng VNN đội ngũ nhân lực quản lý HĐXD Theo đó, NCS có số kiến nghị sau: 24 Đối với Quốc hội: cần sửa đổi thống Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật phòng chống tham nhũng Nghị Quốc hội để đảm bảo thống nội dung VNN Sửa đổi bổ sung Luật Đấu thầu Luật Xây dựng nội dung quy định hình thức hợp đồng EPC giải pháp luận án Đối với Chính phủ, Bộ XD, Bộ KH&ĐT: cần sửa đổi bổ sung Nghị định số 63/2014/NĐ-CP; Nghị định số 37/2015/NĐ-CP; Nghị định số 59/2015/NĐ-CP Thông tư hướng dẫn Nghị định để đảm bảo thống nhất, đồng bộ, đổi quy định lập kế hoạch LCNT, mẫu HĐXD, điều chỉnh hợp đồng Đối với Bộ Giáo dục Đào tạo, Trường đại học, Học viện: sớm nghiên cứu chương trình đào tạo, bổ sung kiến thức chuyên môn, pháp luật HĐXD, quản lý HĐXD số nước đào tạo áp dụng thực tiễn Đối với Chủ đầu tư, Nhà thầu xây dựng: cần thay đổi nhận thức quản lý HĐXD, áp dụng hình thức tư vấn quản lý hợp đồng Với kết nghiên cứu luận án, sở xác định nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực QLNN HĐXD sử dụng VNN, NCS dự kiến cơng trình nghiên cứu NCS tương lai tập trung vào việc chuẩn hoá “Báo cáo đánh giá tác động quy định pháp luật HĐXD sử dụng VNN” áp dụng tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN (kết hợp với phân tích định tính định lượng nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực) HĐXD sử dụng VNN nhằm tạo kênh thơng tin quan trọng, có hiệu phục vụ cơng tác tham mưu, soạn thảo, hồn thiện ban hành quy định pháp luật HĐXD nước ta Trong giai đoạn nghiên cứu tiếp theo, cần thiết chuẩn hoá “Báo cáo đánh giá tác động quy định pháp luật HĐXD sử dụng VNN” áp dụng tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN (kết hợp với phân tích định tính định lượng nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực) HĐXD sử dụng VNN DANH MỤC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ   Nguyễn Tấn Vinh, Ngô Thế Vinh (2015), “Quản lý thực hợp đồng dự án đối tác công tư Việt Nam lý luận thực tiễn thời gian qua”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 1859-4921), số 02/2015, trang 09-13   Nguyễn Tấn Vinh (2017), “Kinh nghiệm quản lý hợp đồng xây dựng quốc tế xu hướng tiếp cận ứng dụng Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 1859-4921), số 01/2017, trang 09-14   Nguyễn Tấn Vinh (2018), “Ảnh hưởng phân chia gói thầu đến hiệu quản lý hợp đồng xây dựng”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 1859-4921), số 02/2018, trang 04-09   Nguyễn Tấn Vinh (2019), “Nâng cao hiệu đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước thông qua tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng”, Tạp chí Kinh tế xây dựng (ISSN 18594921), số 02/2019, trang 04-10 ... 2: Cơ sở lý luận thực tiễn hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước •  Chương 3: Thực trạng hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Việt Nam •... tượng quản lý) 2.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước Hình 2.5: Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý Nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng. .. tích ảnh hưởng nhân tố tới hiệu lực quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 3.3.1 Ảnh hưởng nhóm nhân tố lực, chất lượng quản lý nhà nước hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 3.3.1.1