Vai trò của pháp luật trong kiểm soát đầu tư công

Bài viết trình bày vai trò của hệ thống pháp luật nhằm thắt chặt đầu tư công; các công đoạn liên quan đến đầu tư công cần được giám sát. Mời các bạn cùng tham khảo bài viết để nắm chi tiết hơn nội dung nghiên cứu.

CHÍNH SÁCH VAI TRỊ CỦA PHÁP LUẬT TRONG KIỂM SỐT ĐẦU TƯ CƠNG Đ ầu tư cơng Việt Nam vừa cao, vừa không hiệu Trong tỷ lệ đầu tư công nước OECD Đông Á vào khoảng 3-5% GDP, Trung Quốc 3,5%, Indonesia 1,6%, tỷ lệ Việt Nam hàng năm ước tính khoảng 17%-20% GDP1 Do số liệu thống kê giới hạn vào dự án đầu tư công theo nghĩa hẹp gồm dự án khơng có khả hồn vốn trực tiếp2, kể đầu tư khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN), có lẽ tỷ lệ cịn cao cách đáng kể Về số lượng dự án, theo số liệu công bố ngày 21/04/2011 Bộ Kế hoạch Đầu tư, năm 2010 nước thống kê 34.607 dự án đầu tư tiến hành, 20.332 dự án có 30% vốn từ ngân sách nhà nước, nhiều số 60.639 dự án đầu tư từ ngân sách vào năm 20083 Nhà nước Việt Nam vừa đầu tư nhiều, vừa không hiệu quả, kể so với quốc gia chuyển đổi giai đoạn lịch sử tương ứng họ4 Nói cách khác, tăng trưởng Việt Nam dẫn dắt phần đáng kể đầu tư Nhà Phạm Duy Nghĩa* nước, song hiệu sử dụng đồng vốn thấp Đây lĩnh vực phát sinh tham nhũng, nguyên nhân làm tồi tệ thêm lạm phát lãng phí nguồn lực Thực tế chí đặt hai toán, phải thắt chặt đầu tư, hai là, số dự án Nhà nước buộc phải đầu tư, cần thay đổi thể chế để tăng cường hiệu sử dụng đồng vốn Vai trò hệ thống pháp luật nhằm thắt chặt đầu tư cơng Muốn giải hai tốn trên, vừa thắt chặt đầu tư công, vừa nâng cao hiệu sử dụng vốn, cần tới nhiều công cụ thể chế khác nhau, hệ thống pháp luật đóng vai trị định Nói cách khác, để đầu tư công diễn tràn lan kiểm sốt, có phần lỗi thể chế, có pháp luật Như vậy, thảo luận vai trò pháp luật để giám sát tốt đầu tư cơng việc làm có ý nghĩa Tuy nhiên, cần nhấn mạnh hai ý: thứ nhất, kiểm sốt đầu tư cơng cần tới hệ thống pháp luật, với can thiệp nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, không đạo luật riêng biệt, ví dụ Luật Đầu tư (*) PGS,TS Khoa Luật Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh (1) Xem thêm: R Frensch at al, How to improve public investment efficiency in Ukraine, Osteuropa Institut (2004), Kurzanalysen und Information Nr 17 Mai 2004 (2) Dự thảo Luật Đầu tư công, tháng 3/2010 định nghĩa khái niệm đầu tư công theo nghĩa hẹp (3) Báo cáo Bộ KH&ĐT ngày 21/04/2011 chế độ báo cáo, giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2010, Nguồn tin: Bộ Kế hoạch Đầu tư Văn phịng Chính phủ (4) Xem thêm Nguyễn Đình Tài, Lê Thanh Tú, Nâng cao hiệu đầu tư công Việt Nam, Tạp chí Tài chính, 04/2010 Số 16(201) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2011 45 CHÍNH SÁCH cơng soạn thảo từ ba năm nay; thứ hai, có vai trị to lớn, song pháp luật có giới hạn nó, vấn đề cần giải ý thức hệ, nhận thức trị hay tương quan quyền lực khó giải công cụ pháp luật Đầu tư công gắn liền với quan niệm công hữu quan niệm vai trò Nhà nước phát triển, quan niệm vai trò chủ đạo DNNN kinh tế, nhận thức mang tính trị, ý thức hệ thay đổi qua tranh luận xã hội nhận biết giới cầm quyền, công cụ pháp luật Các công đoạn liên quan đến đầu tư công cần giám sát Đầu tư cơng thực dự án, ví dụ hai vạn dự án có vốn từ ngân sách thực năm 2010 vô số dự án lớn nhỏ khác đầu tư DNNN, ví dụ Tập đồn Vinashin Để kiểm sốt hiệu dự án đầu tư cơng, phải nhận diện tồn quy trình từ hình thành, thẩm định, thẩm tra, định cấp ngân sách, kiểm soát chi tiêu, nghiệm thu, vận hành đánh giá hiệu dự án sau hoàn thành Những giai đoạn nhiều quan nhà nước thực hiện, cần giám sát thể chế khác Dựa vào nghiên cứu WB IMF hiệu đầu tư công5, bảng tìm cách mơ tả tồn quy trình đầu tư công thành giai đoạn, sơ khởi từ ý tưởng hồn cơng, đưa vào sử dụng đánh giá nghiệm thu Tương ứng với giai đoạn đó, nhiều lĩnh vực pháp luật đa dạng khác có vai trị định tới giám sát đầu tư công Bài viết phác thảo ý tưởng góp phần thảo luận vai trị pháp luật quan dân cử tương ứng với 08 giai đoạn dự án đầu tư cơng: Thỏa thuận trị khác Ý tưởng, Kế hoạch, Đề xuất Thảo luận, định mục tiêu KT-XH Thẩm định dự án Thương lượng ngân sách Giám sát thẩm định Dự án bị loại Hiến pháp Luật ngân sách Luật đấu thầu Luật kiểm toán nhà nước Chọn dự án, ngân sách Thực dự án Luật phòng, chống tham nhũng Giám sát ngân sách Các luật khác Điều chỉnh dự án Quy chế hành Vận hành dự án Gián sát sau vận hành Quyết toán ngân sách Tiêu chuẩn, chuẩn mực, kinh nghiệm tốt, sách hướng dẫn, Cẩm nang quy phạm khác (5) Anand Rajaram at al, A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, WB Policy Working Paper 5397, August 2010, xem thêm: Murray Petrie, Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences, Hanoi, August 2010 (unpublished paper) 46 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 2011 CHÍNH SÁCH Giai đoạn 1: Đề xuất ý tưởng, kế hoạch đầu tư công Hàng chục vạn dự án đầu tư công DNNN, đơn vị hệ thống trị quyền cấp đề xuất Nếu sáng kiến đề xuất dự án từ khu vực DNNN xuất phát từ thị trường, từ hội kinh doanh, từ lợi ích kinh tế đa dạng, luật pháp khó mà kiểm sốt chúng, ngược lại, sáng kiến lập dự án đơn vị công quyền chi dùng ngân sách phải xuất phát từ sứ mạng, chức định hướng trị, xã hội chúng Một hệ thống kiểm sốt đầu tư cơng tốt phải định hình tiêu chí sàng lọc sáng kiến dự án (prelimiary screening), tránh từ đầu dự án hoang tưởng, không thật gắn với chức năng, sứ mệnh quan công quyền chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Ở Việt Nam, chiến lược phát triển KT-XH trung dài hạn định hình quan Đảng (Đại hội, nghị Trung ương, thị Ban bí thư, tổ chức Đảng sở) Cần thảo luận để làm rõ tiêu chí đề xuất sáng kiến lập dự án đầu tư công, đặt chúng kiểm soát đầu mối định Như nhấn mạnh, điều không khả thi khu vực doanh nghiệp, song cần phải làm đầu mối chi tiêu ngân sách6 Quy trình gắn với lập kế hoạch phát triển KT-XH cần minh bạch hơn, có tiêu chí định lượng cụ thể, tránh đề xuất dựa theo thỏa thuận trị phe nhóm Pháp luật khơng có vai trị lớn nội thảo luận chiến lược phát triển KT-XH nội quan Đảng, song đẩy mạnh thảo luận trị giúp chiến lược có khả định lượng, đủ để thẩm định sáng kiến lập dự án đầu tư công Khi chiến lược tiêu phát triển chuyển sang quan dân cử, Quốc hội Hội đồng nhân dân (HĐND) định mục tiêu phát triển KTXH, chức cần gắn liền với quy trình ngân sách trung hạn Ở giác độ này, Hiến pháp, Luật Ngân sách, Luật Tổ chức Quốc hội quy trình hoạt động Quốc hội pháp luật tương ứng quan dân cử địa phương cần đánh giá nhằm khẳng định quyền lực thực tế Quốc hội quan dân cử lập kế hoạch ngân sách trung hạn, lấy kế hoạch ngân sách làm trọng tâm hoạch định chiến lược phát triển quốc gia địa phương Hai quy trình ngân sách (do Bộ Tài chịu trách Quy trình ngân sách quy trình xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH thực hàng năm: Cơng việc thuộc Bộ tài Tháng 4: Thủ tướng Chỉ thị Tháng 6: Bộ TC thông tư hướng dẫn triển khai Hạn 25/7 hàng năm: Các tỉnh gửi dự toán Bộ TC Tháng 8: Tổng hợp dự toán, dự kiến kế hoạch phân bổ Tháng 9: CP xem xét trình QH Trước 15/11: QH phê chuẩn dự toán NSNN 10/12: HĐND định dự tốn NS địa phương Cơng việc thuộc Bộ Kế hoạch & Đầu tư Tháng 6: Bộ KH & ĐT xây dựng khung định hướng - kế hoạch Cuối tháng 7: Các ngành/tỉnh gửi báo cáo xây dựng kế hoạch Tháng 8: Bộ KH & ĐT tổng hợp kế hoạch phát triển toàn quốc Tháng 9: CP thảo luận Tháng 10-11 QH thảo luận QĐ kế hoạch phát triển KT-XH đất nước (qua nghị với 20-25 tiêu hàng năm) (6) Ở Chile, 5-8% đề xuất dự án bị bác giai đoạn sàng lọc này, nguồn WB 2010 (đã dẫn), tr Số 16(201) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2011 47 CHÍNH SÁCH nhiệm chính) quy trình xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH (do Bộ Kế hoạch đầu tư chịu trách nhiệm chính) tiến hành song song, có lẽ nên thống lại (xem bảng đây) Thêm nữa, Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội pháp luật thủ tục nghị viện, cần chuyển nội dung Quốc hội HĐND định kế hoạch phát triển KT-XH thành quyền lực thẩm tra thơng qua kế hoạch tài trung hạn Trong quy trình ngân sách, cần chỉnh sửa Luật Ngân sách tạo điều kiện cho quan dân cử tham gia sớm vào q trình đề xuất thơng qua tiêu ngân sách, kiểm soát việc “dịch” tiêu thành kế hoạch ngân sách trung hạn hàng năm Kiểm soát ngân sách, quan dân cử kiểm tra kế hoạch tổng thể đầu tư cơng Cũng vậy, kỷ luật chi tiêu Chính phủ phải đánh giá dựa theo khung ngân sách quan dân cử chấp thuận Tóm lại, giai đoạn thứ nhất, thắt chặt đầu tư công bắt đầu việc kiểm soát sáng kiến đầu tư Các ưu tiên Đảng cầm quyền lĩnh vực mà pháp luật khó can thiệp Song, tăng minh bạch, thảo luận định quan dân cử tiêu hay tiêu chí đánh giá sáng kiến đầu tư điều làm Muốn vậy, phải thay đổi quyền lực quan dân cử trình xây dựng tiêu ngân sách kế hoạch KT-XH Đây lĩnh vực cần đánh giá lại vai trò Luật hiến pháp, luật ngân sách, quy trình định kế hoạch KT-XH hành Giai đoạn 2: Lập thẩm định dự án đầu tư công Dựa sáng kiến đề xuất, hàng năm, hàng chục vạn dự án đầu tư công lập thẩm định Dự thảo Luật Đầu tư cơng tìm cách pháp điển hóa thực tiễn vào điều từ 30-38 dự luật Đây lĩnh vực thuộc hành pháp, Chính phủ với tính chất quan hoạch định sách ủy quyền cho quan hành chấp pháp lập tiêu chuẩn thủ tục thẩm định dự án đầu tư công Trong giai đoạn 2, điều quan trọng phải xây dựng chuẩn mực, thủ tục chặt chẽ lập thẩm định đề xuất dự án đầu tư, xây dựng lực (con người máy để thực thi chuẩn mực đó) Nhu cầu pháp điển hóa chuẩn mực Dự luật Đầu tư cơng khơng cao Quan trọng cấp thiết phải có quan chuyên trách ủy quyền đưa chuẩn mực giám sát thẩm định dự án đầu tư công đào tạo lực thẩm định đầu tư cơng nhân viên hành tồn quốc Đây lĩnh vực mà pháp luật tổ chức Chính phủ, quy chế hoạt động Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài có liên quan chặt chẽ tới giám sát trình lập dự án đầu tư cơng Giai đoạn 3: Thẩm tra dự án Có lẽ cần có chuẩn mực phân quyền rạch rịi, khoản chi Chính phủ tự quyết, khoản chi cần chấp thuận Quốc hội HĐND cấp Đây nội dung thông thường đạo luật khung ngân sách kế hoạch ngân sách hàng năm thường Quốc hội ban hành dạng đạo luật, gọi luật ngân sách hàng năm Hiện nay, nghị quyết7, Quốc hội quy định dự án đầu tư cơng có quy mơ vốn đầu tư tỷ trọng vốn nhà nước tổng số vốn đầu tư dự án từ 20.000 tỷ đồng phải trình Quốc hội phê chuẩn Tuy vậy, lỗ hổng đặt Hội đồng quản trị tập đoàn quốc doanh tự dự án tới 50% tài sản tập (7) Nghị số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 Quốc hội dự án, cơng trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội định chủ trương đầu tư, dự kiến sửa đổi nâng mức đầu tư lên 35.000 tỷ đồng dự án cần Quốc hội phê chuẩn 48 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 2011 CHÍNH SÁCH đồn, tài sản Vinashin 90.000 tỷ đồng Hội đồng quản trị tập đoàn tự dự án tới 45.000 tỷ đồng, lớn nhiều hạn mức mà Chính phủ phải trình Quốc hội Đây rõ ràng nội dung cần tính tốn để sửa đổi lại luật khung ngân sách luật ngân sách hàng năm, tăng quyền cho quan dân cử Nếu Bộ Kế hoạch đầu tư đề xuất tăng ngưỡng dự án cần Quốc hội phê chuẩn từ 20.000 tỷ đồng thành 35.000 tỷ đồng, thực đề xuất tăng quyền cho Chính phủ thực tế, giảm quyền Quốc hội Giai đoạn thẩm tra có trọng tâm nhấn mạnh vào hoạt động thẩm tra quan dân cử, ví dụ HĐND Quốc hội Có thể có nhiều hoạt động liên quan đến q trình này, ví dụ u cầu thẩm định tổ chức độc lập, trước thảo luận ủy ban Quốc hội HĐND phải có phiên điều trần, cho phép ý kiến tranh luận phản biện đa chiều Lĩnh vực cần có tuyên bố rõ ràng Luật Ngân sách chi tiêu công, từ DNNN hay từ quan công quyền, khuôn khổ hành pháp tự định, khn khổ Quốc hội HĐND phải định Những điều thường thể luật ngân sách hàng năm với quy trình nghị viện cơng khai, cho phép điều trần thảo luận đa chiều Những sức ép giúp quan dân cử định thẩm tra đề xuất đầu tư công quan hành pháp Một Nghị Quốc hội cơng trình trọng điểm quốc gia cần chấp thuận Quốc hội dường chưa đủ, cần thảo luận luật khung ngân sách luật ngân sách hàng năm Các đạo luật phân quyền rạch ròi lập pháp hành pháp định đầu tư cơng, cơng luận phải biết khung chi tiêu tổng thể có quyền tham gia q trình Giai đoạn 4: Chấp thuận ngân sách lựa chọn dự án Sau chấp thuận ngân sách, lựa chọn dự án thuộc thẩm quyền hành pháp, việc tiến hành khung khổ dày đặc quy định luật đấu thầu, luật mua sắm công, luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí pháp luật phòng, chống tham nhũng luật khác Khung khổ pháp luật Việt Nam vấn đề liên quan ban hành nói tương đối đầy đủ, khuyến khích minh bạch mua sắm cơng, khuyến khích đấu thầu cạnh tranh, khống chế lạm dụng, lãng phí cơng quỹ8 Ưu tiên giai đoạn lựa chọn dự án lập pháp, thực tế tăng tuân thủ pháp luật, tuân thủ quy định đấu thầu dự án công, cam kết tiết kiệm, phòng chống tham nhũng mà Nhà nước ban hành Muốn vậy, phải tăng trách nhiệm giải trình người có trách nhiệm Chính phủ máy hành chính, tăng minh bạch, bảo đảm quyền có thơng tin người dân, tăng giám sát người dân xã hội dân tuân thủ pháp luật Giai đoạn 5: Thực hiện, triển khai dự án Sau dự án lựa chọn, điều quan trọng giám sát thực dự án để tuân thủ mục đích chi phí dự án Trong hầu hết tình huống, thắng thầu trở thành thứ độc quyền, chủ đầu tư tận (8) Xem Luật Phòng, chống tham nhũng 2005; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2005; Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008; Luật Quản lý nợ công 2009 nhiều văn pháp luật có liên quan Số 16(201) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2011 49 CHÍNH SÁCH dụng hội đó, khơng tn thủ cam kết mục đích giá, có dự án tổng giá thành tăng lên nhanh so với dự kiến mức phác thảo ban đầu (ví dụ Dự án Nhà máy lọc dầu Dung Quất) Luật pháp tác động tới trình bao gồm quy định báo cáo thực tiến độ dự án, quy định thương thảo hợp đồng sau thắng thầu quy định quyền nghĩa vụ cách rõ ràng quan nhà nước có thẩm quyền đơn vị thắng thầu, quy định kiểm toán, chuẩn mực kế toán để đánh giá thực dự án Các quy định từ điều 39-55 Dự thảo Luật Đầu tư công phác thảo nội dung cần điều chỉnh giai đoạn Nếu dự án kéo dài nhiều năm, chí dài nhiệm kỳ quan hành pháp, cần xác lập thể chế để giám sát chi phí mục đích cần đạt tồn dự án, vượt qua giới hạn trách nhiệm giải trình theo nhiệm kỳ Luật pháp tác động tới giai đoạn bao gồm nhiều lĩnh vực từ chuẩn mực báo cáo, thơng kê, kế tốn, kiểm toán, tới chế thực thi cam kết Nhà nước đơn vị thắng thầu Thách thức lớn tạo chế trách nhiệm vượt qua giới hạn nhiệm kỳ Quốc hội Chính phủ, theo dõi tồn dự án, từ cam kết mục đích tới q trình thực dự án Giai đoạn 6: Điều chỉnh dự án Tận dụng độc quyền có sau trúng thầu, nhiều nhà thầu sử dụng thủ pháp điều chỉnh dự án để thay đổi cam kết kỹ thuật hay giá thành tham gia dự thầu Đôi điều chỉnh dự án trình thực việc khó tránh khỏi biến động thị trường mơi trường sách, nhiên, thay đổi phải thẩm định thẩm tra trình bày Nhiều nước quy định giá thành dự án tăng từ 10% 20%, dự án buộc phải tái thẩm định lại với chuẩn mực khắt khe dự án mới9 Pháp luật ảnh hưởng tới giám sát thực điều chỉnh dự án bao gồm quy định đấu thầu thẩm định dự án, đặc biệt chi phí thực tế thực dự án tăng lên cách đáng kể Để tăng hệ thống chuẩn mực giám sát dự án đa dạng, ngồi pháp luật, phải tính tới hệ thống quy chế hành (dưới luật, mang tính nội hành pháp) chuẩn mực nghề nghiệp, hiệp hội (chuẩn mực khơng mang tính quy phạm pháp luật) Giai đoạn 7: Nghiệm thu, vận hành dự án Sau thực hiện, dự án đầu tư công nghiệm thu, tài sản công cần đăng ký tài sản Phải có hệ thống đăng ký tài sản công đầy đủ, cập nhật, đáng tin cậy Trọng tâm giai đoạn thực thi quy định Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008 thiết lập hệ thống đăng ký tài sản công Hơn nữa, việc tăng hiệu giám sát Kiểm tốn Nhà nước cần thảo luận để hối thúc sử dụng công sản hiệu Ưu tiên giai đoạn lập pháp, mà tăng tuân thủ pháp luật liên quan tăng tính cơng khai báo cáo kiểm toán nhà nước Giai đoạn 8: Đánh giá dự án sau triển khai Như trình bày, vượt qua khn khổ nhiệm kỳ, cần có đánh giá hiệu đầu tư công sau dự án triển khai Chúng chưa rõ nay, dự án đầu tư công (Xem tiếp trang 60) (9) Xem thêm Murray Petrie (2010) dẫn trên, tài liệu phác thảo chuẩn mực giám sát dự án cơng số nhóm nước, chia thành nhóm nước OECD, nhóm nước sử dụng tài nguyên nhóm nước phát triển 50 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 2011 ... khác có vai trị định tới giám sát đầu tư cơng Bài viết phác thảo ý tư? ??ng góp phần thảo luận vai trò pháp luật quan dân cử tư? ?ng ứng với 08 giai đoạn dự án đầu tư cơng: Thỏa thuận trị khác Ý tư? ??ng,... giá lại vai trò Luật hiến pháp, luật ngân sách, quy trình định kế hoạch KT-XH hành Giai đoạn 2: Lập thẩm định dự án đầu tư công Dựa sáng kiến đề xuất, hàng năm, hàng chục vạn dự án đầu tư công lập... đến đầu tư công cần giám sát Đầu tư công thực dự án, ví dụ hai vạn dự án có vốn từ ngân sách thực năm 2010 vô số dự án lớn nhỏ khác đầu tư DNNN, ví dụ Tập đồn Vinashin Để kiểm sốt hiệu dự án đầu