Bài viết tìm hiểu bản chất hoạt động xây dựng pháp luật những quan niệm thịnh hành ở Việt Nam; những bất cập trong các quan niệm hiện thời.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT BÀN LUẬN THÊM VỀ BẪN CHÊËT CA HOẨT ÀƯÅNG XÊY DÛÅNG PHẤP LÅT NGUYỄN VĂN CƯƠNG * ây dựng thực thi pháp luật hai mặt hoạt động quản trị quốc gia Chúng ta xây dựng thiết lập quản trị quốc gia hữu hiệu hoạt động xây dựng pháp luật (XDPL) hoạt động thực thi pháp luật hiệu X Nói gọn lại, chất lượng pháp luật - sản phẩm hoạt động XDPL, nhiều mặt, chưa tương thích với tính chất kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chưa đạt “chuẩn” hội nhập kinh tế quốc tế4 Với Việt Nam nay, quản trị quốc gia nhiều vấn đề, mà trước hết bất cập hoạt động XDPL, có việc xây dựng đạo luật Theo nhiều nhà nghiên cứu, dù có bước cải thiện định năm gần đây, chất lượng hoạt động XDPL chưa đạt u cầu1; nhiều quy định có tính khả thi thấp, chưa dựa sở thực tiễn vững Nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực Khơng quy định dừng việc phản ánh lợi ích cục ngành, nhóm lợi ích mà chưa mang lại lợi ích tốt cho xã hội2 Tính ổn định, tính minh bạch (rõ ràng), tính dễ tiên liệu quy định pháp luật hạn chế3 Nguyên nhân tình trạng cho rằng, “cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật nhiều bất hợp lý chưa coi trọng đổi mới, hoàn thiện”5, “năng lực XDPL quan nhà nước, trước hết lực lập pháp Quốc hội bất cập, chưa đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày tăng xã hội, điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền… xây dựng kinh tế thị trường… chủ động hội nhập quốc tế”6 Những nhận định có hợp lý định Luật pháp - với tư cách sản phẩm quy trình “sản xuất” (“làm luật”), có “lỗi”, có lẽ phải nhìn lại “cơng nghệ” (quy trình) tạo sản phẩm * TS Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp PGS.TS Phan Trung Lý, Quốc hội Việt Nam: Tổ chức, hoạt động đổi mới, NXB Chính trị quốc gia, H., 2010, tr 63-64 PGS.TS Phan Trung Lý, Tlđd, tr 57-58; xem: GS.VS Nguyễn Duy Quý PGS.TS Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam dân, dân, dân: Lý luận thực tiễn NXB Chính trị quốc gia, H., 2008, tr 318 PGS.TS Lê Văn Hòe (chủ biên), Tăng cường lực lập pháp Quốc hội điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam NXB Tư pháp, H., 2009, tr 61-64 GS.VS Nguyễn Duy Quý PGS.TS Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Tlđd, tr 319 Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 PGS.TS Lê Văn Hòe (chủ biên), Tlđd, tr 61 NGHIÏN CÛÁU Sưë 01(233) T1/2013 LÊÅP PHẤP 15 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LUÊÅT lực người tham gia quy trình Tuy nhiên, cho rằng, quy kết hạn chế chất lượng pháp luật cho nguyên nhân thuộc quy trình lực người tham gia quy trình, chưa toàn diện Những bất cập hoạt động XDPL nước ta cịn bắt nguồn từ bất cập quan niệm thịnh hành nước ta chất công tác XDPL Bản chất hoạt động xây dựng pháp luật: quan niệm thịnh hành Việt Nam Bản chất hoạt động XDPL chủ đề bàn luận giới khoa học pháp lý Việt Nam7 Sự thực, sở đào tạo luật nước ta, khóa giảng thuộc chuyên ngành lý luận nhà nước pháp luật, chủ đề XDPL giảng dạy cho sinh viên Một cách khái quát nhất, XDPL hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung bãi bỏ quy định pháp luật (tức quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật quan hệ xã hội8 Nói cách khác, XDPL hoạt động tạo lập thay đổi quy phạm pháp luật (QPPL) có - tế bào hệ thống pháp luật Thông qua hoạt động XDPL, hệ thống pháp luật “phình” thêm “teo” Hoạt động XDPL hoạt động quyền lực hóa chuẩn mực xã hội Về chất hoạt động XDPL, khơng ý kiến cho rằng, hoạt động có hai khía cạnh Ở khía cạnh trị, XDPL hoạt động nhằm “thể ý chí nhà nước 10 11 12 13 16 thành pháp luật”9 Đây trình “nhận thức thể lợi ích của… xã hội,… nhóm xã hội”10 Ở khía cạnh kỹ thuật pháp lý, XDPL “quá trình sáng tạo pháp luật… hình thành hệ thống quy định pháp luật”11 Tựu trung lại, XDPL “một hoạt động kỹ thuật - pháp lý mang tính trị” XDPL, chất, hoạt động nhằm tạo QPPL Đó hoạt động “đưa ý chí Nhà nước, ý chí nhân dân lên thành pháp luật”12 Thực tiễn Việt Nam, XDPL hoạt động mang tính tổ chức chặt chẽ, tiến hành theo trình tự thủ tục pháp luật quy định Cụ thể, tại, việc xây dựng ban hành văn quyền trung ương thực theo quy định Luật Ban hành văn QPPL năm 2008 (và Nghị định số 24/2009/NĐCP), việc xây dựng ban hành văn quyền địa phương thực theo quy định Luật Ban hành văn QPPL Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Trên sở nêu, có quan điểm đưa định nghĩa việc XDPL sau: “XDPL Việt Nam trình hoạt động vơ quan trọng, phức hợp, bao gồm nhiều hoạt động nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, nhiều tổ chức cá nhân có vị trí, vai trị, chức năng, quyền hạn khác tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí Nhà nước, nhân dân Việt Nam thành quy định pháp luật dựa nguyên tắc định thể hình thức pháp lý định mà chủ yếu văn QPPL”13 GS,TS Lê Minh Tâm PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), Giáo trình Lý luận nhà nước pháp luật NXB Công an nhân dân, H., 2010, tr 481-487; PGS.TS Hồng Thị Kim Quế (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung nhà nước pháp luật, NXB Đại học quốc gia, H., 2006) tr 474-483; PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, NXB Chính trị quốc gia, H., 2011) tr 7-14 PGS,TS Nguyễn Minh Đoan, Tlđd, tr Như trên, tr Như trên, tr Như trên, tr Như trên, tr Như trên, tr 13 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 01(233) T1/2013 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Những bất cập quan niệm thời Quan niệm hoạt động XDPL hoạt động “đưa ý chí Nhà nước, ý chí nhân dân lên thành pháp luật” nhằm tạo QPPL đề cập đúng, chưa đủ Chúng ta phải thừa nhận “XDPL” trình định pháp luật định nhà nước14 Nói cách khác, XDPL trình chọn lựa giải pháp pháp lý để xử lý vấn đề mà xã hội đặt ra, địi hỏi Nhà nước phải có biện pháp ứng phó Việc quan niệm XDPL trình định, đưa tới nhiều gợi mở quan trọng cho việc nhận diện xác vấn đề cơng tác hồn thiện pháp luật Theo lý thuyết định, định định hợp lý (tối ưu), người định đáp ứng tối thiểu hai điều kiện sau15: Thứ nhất, người định (hoặc tham gia vào q trình định) phải có thơng tin đầy đủ vấn đề mà cần phải định Những thông tin bao gồm: vấn đề mà xã hội đặt đỏi hỏi phải giải vấn đề gì? Nguyên nhân vấn đề đâu? Sự tồn vấn đề (nếu không giải quyết) mang lại tác hại cho xã hội? Ai (nhóm đối tượng nào) người phải chịu tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại có đồng hay khơng? Xã hội cần có giải pháp (về nguồn lực, tổ chức, nhân lực, hệ thống truyền thông v.v ) để giải vấn đề đó? Nguồn lực giải vấn đề lấy từ đâu? Thứ hai, người định phải có lực xử lý thơng tin tự thu thập cung cấp, để nhận diện vấn đề, chọn lựa giải pháp tối ưu xử lý vấn đề Rà soát lại thực tiễn XDPL nước ta thời gian qua, thấy, hai khía cạnh có vấn đề Thông tin cung cấp cho người định (dù người tổ biên tập, Ban soạn thảo, người có vị trí kỳ vọng người phản biện dự thảo văn QPPL), khơng trường hợp, nghèo nàn, không sản phẩm dựa khảo cứu khoa học khảo sát thực tiễn công phu, Người giao thực nhiệm vụ soạn thảo, góp ý, thẩm định v.v đơi chưa trang bị đủ kỹ cần thiết, khơng có đủ thời gian, nguồn lực, trợ giúp chuyên môn để hiểu định vấn đề đặt Quy trình XDPL theo quy định Luật Ban hành văn QPPL cịn có lẫn lộn khâu “phân tích sách” (làm rõ vấn đề cần giải quyết, luận giải chọn lựa phương án xử lý tối ưu) với khâu “soạn thảo” (diễn dịch ngơn ngữ sách thành ngôn ngữ pháp lý - ngôn ngữ quy phạm), nên vai trò người tham gia quy trình XDPL khơng rõ ràng Khơng trường hợp, người có khơng chun mơn pháp luật lại soạn thảo pháp luật, người khơng có chun mơn phân tích sách lại phải tiến hành cơng việc phân tích sách Ngồi bất cập kể quan niệm chất hoạt động XDPL, giới XDPL nước ta cịn có quan điểm cho rằng, pháp luật đơn thể chế hóa đường lối, sách Đảng cầm quyền Có thể nói, quan điểm mặt nguyên tắc, nhằm đảm bảo lãnh đạo Đảng cơng tác XDPL, hiểu máy móc quan điểm dẫn tới tình trạng tầm thường hóa cơng việc người soạn thảo, góp ý, thẩm định biểu thông qua văn pháp luật cụ thể Lý đơn giản là, quan niệm pháp 14 Tất nhiên, xét theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc nhân dân, XDPL q trình nhân dân định thơng qua người đại diện (cơng bộc) Ở quốc gia có chế độ trưng cầu dân ý, nhân dân trực tiếp định việc XDPL 15 Stephen P Robbins and Mary Coulter, Management, 11th ed (Prentice Hall, Boston, 2012) at 179-185; xem John Adair, Decision Making and Problem-Solving Strategies ( Koganpage, London, 2010) at 19 NGHIÏN CÛÁU Sưë 01(233) T1/2013 LÊÅP PHẤP 17 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT luật thể chế hóa đường lối, sách Đảng, dường vai trị, trách nhiệm người làm cơng tác XDPL (bao gồm người tham gia tổng kết thực tiễn, phác thảo sách, soạn thảo, góp ý, thẩm định, biểu thông qua) dễ bị hiểu giản đơn làm nhiệm vụ “diễn dịch” sách, đường lối từ trước biến thành ngôn ngữ pháp lý Sự thực, cách hiểu giản đơn nguy hiểm lẽ, đường lối, sách Đảng, đường lối, sách thể rõ văn kiện Đảng thường đề cập tới sách tầm chiến lược Các sách chi tiết, cụ thể thể quy phạm thường hình thành với trình nghiên cứu, tổng kết pháp luật lĩnh vực cụ thể, chí nhiều sách cụ thể, hình thành hồn thiện với q trình soạn thảo văn Như vậy, dù muốn dù không, người tham gia trình XDPL người trực tiếp hình thành nên sách, đường lối mà khơng bị bó hẹp khn khổ sách, đường lối có tính chiến lược mà quan Đảng cầm quyền Chẳng hạn, với việc xây dựng Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, chủ trương Đảng văn kiện cần xây dựng đạo luật lĩnh vực theo hướng tăng cường công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng Đây định hướng có tính chất chiến lược Các sách cụ thể liên quan tới trách nhiệm doanh nghiệp người tiêu dùng, kiểm soát hợp đồng giao kết doanh nghiệp với người tiêu dùng, trách nhiệm sản phẩm doanh nghiệp hình thành với trình nghiên cứu, tổng kết thực tiễn lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng q trình soạn thảo, góp ý, thẩm định dự thảo Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng Như vậy, nguyên tắc, XDPL thể chế hóa đường lối, sách Đảng đúng, cách hiểu, cách vận dụng thực tiễn cần linh hoạt, tránh tầm thường hóa vai trị người làm công tác soạn thảo, xây dựng văn 18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 01(233) T1/2013 pháp luật cụ thể Thực tế cho thấy, dư địa “sáng tạo” sách cụ thể văn pháp luật người tham gia công tác tổng kết thực tiễn, soạn thảo, góp ý, thẩm định thơng qua văn QPPL lớn Những người tham gia công tác XDPL không đơn người diễn dịch đường lối, sách định từ trước, từ bên ngồi quy trình XDPL Kết luận Trước thực tiễn xúc công tác cải cách pháp luật, cho rằng, đến lúc cần làm giàu có thêm quan niệm chất công tác XDPL theo hướng sau: Thừa nhận thêm chất hoạt động XDPL trình định Đây trình định tập thể với tham gia, can dự nhiều chủ thể có liên quan, phải kể tới người làm công tác tổng kết thực tiễn, người soạn thảo, góp ý, thẩm định, đối tượng chịu tác động trực tiếp văn chủ thể có quyền biểu quyết, thơng qua văn QPPL Quan niệm đưa tới gợi ý quan trọng rằng, muốn có văn QPPL có chất lượng, thông tin đến với người định phải đầy đủ người vị trí định phải có đủ lực xử lý thơng tin, có tầm nhìn, lĩnh đạo đức cơng vụ lợi ích chung xã hội Tuy nhiên, với tư cách trình định tập thể, việc phân định trách nhiệm chủ thể tham gia quy trình khơng rõ ràng, người tham gia q trình XDPL bị chi phối q mức nhóm lợi ích xã hội Thừa nhận dư địa sáng tạo người tổng kết thực tiễn, người soạn thảo, góp ý, thẩm định người biểu quyết, thông qua văn QPPL việc hình thành sách cụ thể quy phạm, chế định văn QPPL Những người tham gia công tác XDPL không đơn người diễn dịch đường lối, sách định từ trước, từ bên ngồi quy trình XDPL n ... chất công tác XDPL Bản chất hoạt động xây dựng pháp luật: quan niệm thịnh hành Việt Nam Bản chất hoạt động XDPL chủ đề bàn luận giới khoa học pháp lý Việt Nam7 Sự thực, sở đào tạo luật nước ta, khóa... chỉnh pháp luật quan hệ xã hội8 Nói cách khác, XDPL hoạt động tạo lập thay đổi quy phạm pháp luật (QPPL) có - tế bào hệ thống pháp luật Thông qua hoạt động XDPL, hệ thống pháp luật “phình” thêm. .. “phình” thêm “teo” Hoạt động XDPL hoạt động quyền lực hóa chuẩn mực xã hội Về chất hoạt động XDPL, khơng ý kiến cho rằng, hoạt động có hai khía cạnh Ở khía cạnh trị, XDPL hoạt động nhằm “thể ý