Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích khái quát lý luận, thực tiễn về đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật; các quy định của pháp luật hiện hành và đề xuất các kiến nghị.
CHÍNH SÁCH ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY Lê Tuấn Phong* * ThS Văn phịng Bộ Tư pháp Thơng tin viết: Từ khóa: Chính sách, đánh giá tác động sách, xây dựng pháp luật Lịch sử viết: Nhận : 16/5/2020 Biên tập : 24/5/2020 Duyệt : 25/5/2020 Article Infomation: Keywords: Policy; Assassment of the policy impacts; law-making activity Article History: Received : 16 May 2020 Edited : 24 May 2020 Approved : 25 May 2020 Tóm tắt: Đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật dần trở thành hoạt động quan trọng quan, cá nhân có tham gia vào cơng tác xây dựng pháp luật nước ta Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 có quy định hoạt động đánh giá tác động sách, tập trung vào 05 nội dung (lĩnh vực) cần đánh giá, bao gồm: kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành hệ thống pháp luật Trong phạm vi viết này, tác giả phân tích khái quát lý luận, thực tiễn đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật; quy định pháp luật hành đề xuất kiến nghị Abstract: Assessment of the policy impacts is gradually becoming an important activity by any agency and individual involving in the law-making activities in our country Law on Promulgation of Legal Documents of 2015 and Decree No 34/2016/ND-CP dated May 14, 2016 of the Government providing detailed provisions for a number of articles and measures to implement the Law on Promulgation of Normative Documents of 2015 possesses such regulations on the assessment of policy impacts, focusing on 05 issues (areas) to be assessed, including: economics, society, gender, administrative procedures and system of legal regulations Within the scope of this article, the author analyzes theoretical and practical overviews on assessment of policy impacts in law-making activities; applicable regulations and recommendations Chính sách pháp luật sách xây dựng pháp luật Theo Từ điển Tiếng Việt, “chính sách” sách lược kế hoạch cụ thể nhằm đạt mục đích định, dựa vào đường lối trị chung tình hình thực tế mà đề ra1 Điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính phủ (Nghị định số 34) quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy Hoàng Phê (1997), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, tr.157 32 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 11 (411) - T6/2020 CHÍNH SÁCH phạm pháp luật năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL) quy định: “Chính sách định hướng, giải pháp Nhà nước để giải vấn đề thực tiễn nhằm đạt mục tiêu định” Ở khía cạnh khác, Chính sách hệ thống quan điểm, nhận thức, lý luận có tính thống, tảng cho việc hình thành q trình tác động, điều chỉnh tới đối tượng lĩnh vực cụ thể2 Như vậy, nói đến sách bao hàm cách thức để giải vấn đề đặt ra, cách thức gồm mục tiêu, định hướng, giải pháp để thực hiện; cịn vấn đề xã hội thực tiễn cần giải Xuất phát từ khái niệm sách, nói sách có tất lĩnh vực đời sống, thể nhiều hình thức đa dạng khác nhau, gắn với chủ thể khác Một loại sách phổ biến quan trọng sách thể lĩnh vực pháp luật: Chính sách pháp luật Chính sách pháp luật phổ biến quan trọng thể nội dung: (i) Chính sách coi linh hồn, nội dung pháp luật, pháp luật hình thức, phương sách3; mà pháp luật công cụ sử dụng phổ biến để điều chỉnh quan hệ lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội Trong mối quan hệ sách pháp luật, có sách chưa luật pháp hóa (thể chế hóa), khơng luật pháp hóa khơng lựa chọn để luật pháp hóa khơng phù hợp với tư tưởng hay thay đổi thực tiễn, khơng có pháp luật phi sách hay pháp luật ngồi sách Như vậy, mối quan hệ pháp luật sách, nói phần hoạt động xây dựng pháp luật hoạt động “dịch” quan điểm, tư tưởng, định hướng xây dựng văn quy phạm pháp luật (chính sách pháp luật) ngơn ngữ pháp lý để có văn quy phạm pháp luật hồn chỉnh, phù hợp với sách vấn đề (quan hệ xã hội/nhóm quan hệ xã hội) mà văn quy phạm pháp luật điều chỉnh (ii) Chủ thể tạo sách pháp luật Nhà nước, cụ thể quan, cá nhân có thẩm quyền trách nhiệm hoạt động xây dựng pháp luật Có loại sách (như sách phát triển doanh nghiệp, sách lao động ) chủ thể khác tạo (Nhà nước, doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế ), nói đến sách pháp luật có Nhà nước tạo Tất nhiên, để phục vụ cho quản lý xã hội, Nhà nước tạo nhiều loại sách khác bên cạnh sách pháp luật, nhìn chung loại sách để đạt mục tiêu giải vấn đề xã hội nhanh hiệu Tùy thuộc vào hoạt động cụ thể liên quan trực tiếp đến pháp luật mà phân biệt sách pháp luật khác Chính sách pháp luật nhận diện lĩnh vực hoạt động lớn như: sách xây dựng pháp luật, sách thực pháp luật, sách bảo vệ pháp luật, sách đào tạo pháp luật, sách thơng tin pháp luật… Như vậy, sách xây dựng pháp luật phận sách pháp luật, quan điểm, tư tưởng, Lê Vương Long, “Phân tích sách hoạt động lập pháp – Một số vấn đề cần quan tâm nước ta nay”, Tài liệu giảng dạy nghiên cứu sinh (NCS), 2020 Đinh Dũng Sỹ, Chính sách mối quan hệ sách với pháp luật hoạt động lập pháp, , truy cập ngày 20/12/2019 NGHIÊN CỨU Số 11 (411) - T6/2020 LẬP PHÁP 33 CHÍNH SÁCH định hướng đạo trình xây dựng nên quy phạm pháp luật cụ thể Cũng coi sách xây dựng pháp luật phận sách pháp luật, phận khác sách pháp luật (chính sách thực pháp luật, sách bảo vệ pháp luật…) phải xuất phát từ sách trong/khi xây dựng pháp luật Đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật Có thể hiểu cách khái quát, đánh giá tác động sách phân tích ảnh hưởng sách đời sống kinh tế - xã hội, cụ thể đối tượng chịu tác động sách Đánh giá tác động sách nói chung thường thực hai giai đoạn: Trước sách ban hành (đánh giá cần thiết, dự báo ảnh hưởng tích cực/tiêu cực sách thực thi ); sau sách ban hành vào sống (đánh giá kết quả, hiệu sách thực tiễn thi hành) Khi đề cập đến đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật chủ yếu đề cập đến dự báo tác động sách luật hóa ảnh hưởng đến đối tượng chịu tác động, tác động đến chủ thể (cơ quan nhà nước) chịu trách nhiệm tổ chức thi hành Tất nhiên, hiểu rộng sách xây dựng pháp luật luật hóa vào thực thi việc đánh giá lại điều cần thiết để điều chỉnh kịp thời nhằm đạt mục tiêu giải vấn đề xã hội cách hiệu Pháp luật hành, cụ thể Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL; Điều 6, Nghị định số 34 quy định đánh giá tác động sách trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL, cụ thể sau: - Về nội dung (lĩnh vực) cần đánh giá: (i) Tác động kinh tế đánh giá sở phân tích chi phí lợi ích 34 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 11 (411) - T6/2020 nội dung sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư kinh doanh, khả cạnh tranh doanh nghiệp, tổ chức cá nhân, cấu phát triển kinh tế quốc gia địa phương, chi tiêu cơng, đầu tư cơng vấn đề khác có liên quan đến kinh tế; (ii) Tác động xã hội sách đánh giá sở phân tích, dự báo tác động nội dung dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội vấn đề khác có liên quan đến xã hội; (iii) Tác động giới sách (nếu có) đánh giá sở phân tích, dự báo tác động kinh tế, xã hội liên quan đến hội, điều kiện, lực thực thụ hưởng quyền, lợi ích giới; (iv) Tác động thủ tục hành (nếu có) đánh giá sở phân tích, dự báo cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý chi phí tuân thủ thủ tục hành để thực sách; (v) Tác động hệ thống pháp luật đánh giá sở phân tích, dự báo khả thi hành tuân thủ quan, tổ chức, cá nhân, tác động tổ chức máy nhà nước, khả thi hành tuân thủ Việt Nam điều ước quốc tế - Về chủ thể đánh giá: Hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật thực quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Trường hợp đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật đại biểu Quốc hội lập đại biểu đề nghị Văn phịng Quốc hội, Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ thực đánh giá tác động sách Trong q trình soạn thảo, thẩm định, CHÍNH SÁCH thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh, có sách đề xuất quan đề xuất sách có trách nhiệm đánh giá tác động sách - Về phương pháp đánh giá: Điều Nghị định số 34 quy định: Tác động sách đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính Trong trường hợp khơng thể áp dụng phương pháp định lượng báo cáo đánh giá tác động sách phải nêu rõ lý - Về tiêu chí đánh giá: Mặc dù Nghị định số 34 quy định đánh giá tác động sách theo nội dung nêu trên, đến nay, chưa có văn quy định cụ thể tiêu chí chi tiết để đánh giá tác động sách kinh tế, xã hội, giới, hệ thống pháp luật; đó, khái niệm có nội hàm rộng, cần thiết phải cụ thể hóa thành tiêu chí lĩnh vực, ngành Đối với đánh giá tác động thủ tục hành chính, trước Luật Ban hành VBQPPL Nghị định số 34, có quy định cụ thể cho nội dung Điều 10 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 Chính phủ kiểm sốt thủ tục hành quy định việc đánh giá tác động thực theo 04 tiêu chí: cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp tính hiệu thủ tục hành Ngày 24/02/2014, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 07/2014/TT-BTP hướng dẫn việc đánh giá tác động thủ tục hành rà sốt, đánh giá thủ tục hành Đặc biệt, văn hướng dẫn đánh giá tác động thủ tục hành sau ban hành Theo đó, hàng năm, quan kiểm sốt thủ tục hành thuộc Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thực rà sốt, đánh giá thủ tục hành thuộc thẩm quyền quản lý phạm vi giải quyết, tiếp tục đánh giá lại cần thiết4 thủ tục hành chính; tính hợp lý, hợp pháp chi phí tn thủ thủ tục hành chính; từ đề xuất phương án đơn giản hóa thủ tục hành (nếu cần thiết) Bất cập hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật số kiến nghị - Mặc dù có số quy định bước đầu đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật nói chung quy định cụ thể đánh giá tác động thủ tục hành chính, kết triển khai thực tế lại chưa quan tâm mức kết chưa mong muốn Chẳng hạn, đánh giá tác động sách xây dựng luật trình Quốc hội, Báo cáo số 1182 - BC/BCSĐCP ngày 13/11/2019 Ban Cán Đảng Chính phủ Tổng kết Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (trang 31) nêu: việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội trước ban hành luật chưa trọng mức Nhiều đạo luật chậm ban hành ban hành khó vào sống thiếu điều kiện bảo đảm, thiếu chế kiểm tra, theo dõi, việc đánh giá tác động kinh tế - xã Trong đó, xem xét, đánh giá kỹ về: (i) Mức độ đáp ứng thủ tục hành trường hợp mục tiêu quản lý nhà nước; quyền, nghĩa vụ lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức không thay đổi; (ii) Mức độ đáp ứng thủ tục hành trường hợp mục tiêu quản lý nhà nước; quyền, nghĩa vụ lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức thay đổi; (iii) Giải pháp dự kiến lựa chọn mục tiêu quản lý nhà nước; quyền, nghĩa vụ lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức không đáp ứng NGHIÊN CỨU Số 11 (411) - T6/2020 LẬP PHÁP 35 CHÍNH SÁCH hội đạo luật sau có hiệu lực thi hành Việc xác định VBQPPL cần sửa đổi, bổ sung số trường hợp chưa đánh giá đầy đủ, khách quan, khoa học, đánh giá tác động kinh tế, xã hội văn - Bên cạnh đó, sản phẩm hoạt động đánh giá tác động sách chưa đáp ứng yêu cầu Thực tế nay, có báo cáo đánh giá tác động thực phương pháp định lượng giải pháp; đa số đề nghị xây dựng luật chưa có số liệu tính tốn để giải trình việc tăng ngân sách nhà nước nguồn lực cần thiết cho việc thực giải pháp này, làm hạn chế đến tính khả thi, tính dự báo nội dung sách5 - Các văn pháp luật hành chưa quy định cụ thể quy trình thực đánh giá Do đó, quan phải dựa vào tài liệu, sổ tay hướng dẫn để thực quy trình Việc khơng quy định ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm quan việc tuân thủ quy trình đánh giá tác động dẫn đến thực tế quy trình đánh giá tác động khép kín, thiếu tham vấn (một nguyên tắc quan trọng đánh giá tác động cần có tham vấn sớm từ giai đoạn xác định vấn đề, xác định mục tiêu xác định phương án lựa chọn giải pháp tối ưu)6 - Quy định hành 05 nội dung đánh giá (kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành hệ thống pháp luật) mặt cịn q rộng (chung chung), mặt khác cịn có trùng lặp nội hàm nội dung cần đánh giá, cụ thể: + Quy định nội dung đánh giá tác động “kinh tế”, “xã hội” bao quát hết tất lĩnh vực đời sống Trong đó, điều mấu chốt đánh giá thủ tục hành đánh giá chi phí tuân thủ thủ tục hành chính, mà rõ ràng nội dung tác động kinh tế + Đánh giá tác động hệ thống pháp luật quy định đánh giá sở phân tích, dự báo khả thi hành tuân thủ quan, tổ chức, cá nhân, tác động tổ chức máy nhà nước, khả thi hành tuân thủ Việt Nam điều ước quốc tế Theo chúng tôi, quy định chưa “trúng” phạm vi yêu cầu quan trọng đánh giá tác động hệ thống pháp luật, “tính ổn định” hệ thống pháp luật Tính ổn định ngày trở thành “tiêu chuẩn” quan trọng thách thức lớn thực trạng công tác xây dựng pháp luật nước ta Thời gian gần đây, có khơng văn ban hành kéo theo yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung hàng loạt văn khác, “phá vỡ” tính ổn định hệ thống pháp luật (đơn cử sau Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch năm 2017, quan phải rà sốt, trình Quốc hội sửa đổi tổng số 48 luật có liên quan 02 luật khác: Luật số 28/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung số điều 11 luật có liên quan đến quy hoạch kỳ họp Quốc hội ban hành tiếp Luật số 35/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung số điều 37 luật có liên quan đến quy hoạch) Để nâng cao hiệu hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật, tác giả kiến nghị số giải pháp sau: Thứ nhất, cần sớm hoàn thiện quy định pháp luật hoạt động đánh giá tác Nguyễn Thị Hạnh, “Thực trạng hoạt động đánh giá tác động sách q trình lập đề nghị xây dựng luật giải pháp hoàn thiện”, Chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp Bộ Bộ Tư pháp “Nghiên cứu sở lý luận thực tiễn tiếp tục đổi quy trình xây dựng luật”, 2020 Nguyễn Thị Hạnh, Tldd 36 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 11 (411) - T6/2020 CHÍNH SÁCH động sách Luật Ban hành VBQPPL văn hướng dẫn thi hành, trọng quy định sau: (i) Về quy trình thực đánh giá: Cần quy định rõ quy trình (các bước đánh giá tác động sách) Việc bổ sung quy định liên quan đến quy trình đánh giá tác động sách khơng có nghĩa gia tăng gánh nặng cho hoạt động lập pháp, mà yêu cầu tối thiểu cần thực để có hệ thống sách, pháp luật chất lượng cao7 (ii) Về nội dung (lĩnh vực) đánh giá: Cần hoàn thiện quy định nội dung đánh giá tác động sách theo hướng: (1) Quy định đánh giá nội dung quan trọng tác động đến đời sống người dân, đến hoạt động doanh nghiệp, hoạt động quản lý nhà nước, nội dung tác động về: Chi phí tuân thủ sách; tác động môi trường đầu tư kinh doanh; tác động việc làm; tác động môi trường; tác động việc tổ chức thi hành quan nhà nước (ngân sách nhà nước, nhân lực cần thiết để tổ chức thi hành); tác động tính ổn định hệ thống pháp luật; (2) Trường hợp giữ quy định đánh giá tác động kinh tế, xã hội nội dung (“kinh tế”, “xã hội”) cần chia nhỏ nội dung cụ thể hơn, như: Tác động mặt kinh tế giới, tác động mặt kinh tế thủ tục hành chính, tác động mặt kinh tế việc tổ chức thi hành pháp luật…; tác động mặt xã hội giới, tác động mặt xã hội thủ tục hành chính, tác động mặt xã hội việc tổ chức thi hành pháp luật… (iii) Giao bộ, quan ngang ban hành tiêu chí đánh giá tác động sách nội dung đánh giá cụ thể Chẳng hạn, Bộ Tài ban hành tiêu chí đánh giá tác động chi phí tuân thủ, ngân sách nhà nước; Bộ Kế hoạch Đầu tư ban hành tiêu chí đánh giá tác động môi trường đầu tư kinh doanh; Bộ Tư pháp ban hành tiêu chí đánh giá tác động tính ổn định hệ thống pháp luật; Bộ Tài nguyên Môi trường ban hành tiêu chí đánh giá tác động sách môi trường; Bộ Nội vụ ban hành tiêu chí đánh giá tác động sách nhân lực triển khai thực hiện… Thứ hai, tổ chức đánh giá tác động sách: (i) Các cá nhân, quan có thẩm quyền trách nhiệm, bộ, quan ngang bộ, cần nhận thức sâu sắc từ dành quan tâm, đầu tư xứng đáng cho hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật, coi hoạt động quan trọng bậc công tác xây dựng pháp luật nói chung, cơng tác lập pháp nói riêng (ii) Chú trọng đánh giá tác động sách theo phương pháp định lượng; quan cần phối hợp chia sẻ, sử dụng thông tin, số liệu khoa học, có cho việc đánh giá, từ đề xuất chọn lựa giải pháp tối ưu để giải vấn đề xã hội Cùng với đó, cần phải thực nghiêm quy định trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự thảo văn bản, có sách đề xuất quan, tổ chức, cá nhân đề xuất sách phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động sách để tránh tình trạng bỏ lọt sách không đánh giá tác động n Nguyễn Anh Phương, Quy trình sách phân tích sách hoạt động lập pháp Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp Số 2+3 (306+307)- Tháng 1+2/2016 NGHIÊN CỨU Số 11 (411) - T6/2020 LẬP PHÁP 37 ... bảo vệ pháp luật? ??) phải xuất phát từ sách trong/ khi xây dựng pháp luật Đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật Có thể hiểu cách khái quát, đánh giá tác động sách phân tích ảnh hưởng sách đời... LẬP PHÁP 33 CHÍNH SÁCH định hướng đạo q trình xây dựng nên quy phạm pháp luật cụ thể Cũng coi sách xây dựng pháp luật phận sách pháp luật, phận khác sách pháp luật (chính sách thực pháp luật, sách. .. cập hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật số kiến nghị - Mặc dù có số quy định bước đầu đánh giá tác động sách xây dựng pháp luật nói chung quy định cụ thể đánh giá tác động thủ