Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền

Bài viết trình bày sự xuất hiện chức năng giám sát của quốc hội; phạm vi và các hình thức thực hiện chức năng giám sát; chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam; những khó khăn và thách thức trong thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam.

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT KỶ NIỆM 65 NĂM QUỐC HỘI VIỆT NAM Chức giám sát Quốc hội Nhà nước pháp quyền Nguyễn Đăng Dung * Sự xuất chức giám sát Quốc hội Thuở đời, Quốc hội/Nghị viện nước giới gắn liền với chức lập pháp, chưa có chức giám sát Đó đáp ứng yêu cầu học thuyết phân quyền Montesquieu Nhưng trải qua thời gian hoạt động, người ta phát rằng, chức quan trọng lập pháp, tức làm luật, nghị viện khó đảm đương Trong tác phẩm tiếng “Chính thể đại diện” (Repesentative government), nhà triết học người Anh - J S Mill - từ thời kỳ cách mạng tư sản viết: “Công việc lập pháp cần thiết phải thực trí tuệ, khơng phải rèn luyện kinh qua thử thách mà phải huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu dài lâu cần cù; khó mà tìm thấy loại cơng việc vận dụng trí óc khác có địi hỏi nhiều đến người thực Giá mà khơng có lý khác nữa, lý vừa đủ giải thích công việc không thực tốt được, có tiểu ban người đảm nhiệm Một lý khơng phần thuyết phục, điều khoản luật cần phải đặt khuôn khổ nhận thức xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ tác động lên tất điều khoản khác; luật làm ra, phải có khả ăn khớp với vào tồn thể hịa hợp với luật làm trước Những điều kiện khơng đáp ứng mức độ nào, người ta bỏ phiếu thông qua luật điều khoản hội đồng hỗn tạp … Thay cho chức cai trị khơng thích hợp, chức đích thực Quốc hội giám sát và kiểm sốt Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, cảnh báo thành viên Chính phủ lạm dụng tín nhiệm cơng việc giao hay thực xung đột với lợi ích quốc gia, phải đuổi họ khỏi nhiệm sở bổ nhiệm người kế nhiệm Rõ ràng quyền lực dư dật đủ an toàn cho an ninh tự quốc gia”1 Nhưng nhận định sắc sảo chưa thành thực Trên thực tế gần 100 (*) GS, TS, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (1) J S Mill, Chính thể đại diện (Repesentative government) Nxb Tri thức, H 2007, tr 171-172 11 2010 Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT năm sau, người ta tiếp tục tranh luận chức lập pháp, chức cai trị/quản lý quan đại diện Cho đến cuối kỷ XIX sang kỷ XX, với diện đảng phái, nhận định chức giám sát của quan đại diện ngày rõ dần Theo cách thức tổ chức nhà nước đại nghị, Anh quốc điển hình, Chính phủ - hành pháp Quốc hội/Hạ nghị viện lập pháp phản ánh ý chí đảng cầm quyền Đảng cầm quyền đảng chiếm đa số ghế thông qua đầu phiếu phổ thông bầu Nghị sĩ Quốc hội, có quyền đứng thành lập Chính phủ Vì lẽ đó, thủ lĩnh Đảng cầm quyền Thủ tướng Chính phủ Các thành viên Chính phủ nguyên tắc người Ban lãnh đạo Đảng cầm quyền Với nguyên tắc nghị sĩ đảng bỏ phiếu cho ý chí đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nên gần nguyên tắc, dự luật xuất phát từ Chính phủ - hành pháp Các hoạt động Quốc hội - lập pháp Chính phủ - hành pháp đảng cầm quyền định Theo số thống kê nhiều nghị viện, có tới 90% tổng số dự án luật Quốc Hội/Nghị viện thông qua dự án đệ trình từ Chính phủ Giữa Quốc hội Chính phủ phải có tín nhiệm lẫn nhau, tạo nên tính thống quyền lực nhà nước Quốc hội cịn lại nhiệm vụ kiểm sốt Chính phủ sẵn sàng thay đổi Chính phủ cầm quyền Hoạt động giám sát Quốc hội thực chức Quốc hội nói chung hồn toàn đảng đối lập thực Đối lập người gọi đối lập có trách nhiệm Thay cho đấu tranh đổ máu, người ta giải đường tranh luận, thỏa thuận, chí mặc cả, tạo nên thứ văn hóa gọi văn hóa nghị trường Việc chấp nhận sách đồng thời hình thành cấp độ lúc với việc thành lập Chính phủ “Các ơng chấp nhận chúng tơi, phải chấp nhận ln sách chúng tơi Các ơng khơng thể chọn lựa sách chúng tơi mà lại khơng có chúng tơi, khơng lấy này, mà lại bỏ kèm theo được” Herbert Morrison, cựu Phó Thủ tướng Anh tuyên bố vào năm 1946 Và ơng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên Chính phủ đất nước, mà Quốc hội, Nghị viện Ông cho rằng: “Ai chịu trách nhiệm việc cai trị thường xuyên, Chính phủ Quốc hội? Tơi xin nói ngài rằng, Chính phủ phải chịu trách nhiệm Công việc Quốc hội kiểm sốt Chính phủ, hất bỏ muốn, việc cơng nó, phê bình Vì Quốc hội quan tổ chức để coi việc cai trị thường xun, có, khơng xứ này2” Đó nét sơ lược hình thành nên chức giám sát Quốc hội Anh quốc, Quốc hội cổ điển dân chủ tư sản Nhưng cần phải ý rằng, hình thành chức giám sát Quốc hội theo lý thuyết có trước, kể học thuyết phân quyền S Montesquieu J Locke, mà yêu cầu hoạt đông thực tế Chế định chịu trách nhiệm hình thành lịch sử Quốc hội Anh không đạo luật họ ghi nhận Mãi sau này, chế định quan trọng nói Hiến pháp nhiều nước ghi nhận, trở thành ngun tắc quan trọng bậc mơ hình thể đại nghị, kể cộng hoà hay quân chủ lập hiến Chính phủ Quốc hội bầu ra, Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, nguyên tắc hình thành nên chức giám sát Quốc hội nhà nước theo chế độ đại nghị Dần dần chế độ trị đại nghị, chức (2) Robert E Ward and Roy C Macridis, Modern Political Systems Europe, Prentic, Hall Inc, Englewood Cliffs, New Jersey Library of Congress catalog No 63, 11095, p.156 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 11 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT giám sát quy định rõ hiến pháp Logic quy định chức là, thực quyền lực nhà nước thuộc mình, nhân dân bầu Quốc hội; Quốc hội thay mặt cho nhân dân khơng có chức lập pháp, làm luật, mà cịn phải có trách nhiệm nặng nề việc thành lập Chính phủ - hành pháp Hơn nữa, việc thực chức lập pháp, Quốc hội/Nghị viện lại cịn nhường nốt hoạt động trình dự án luật cho Chính phủ Chính vậy, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, chịu trách nhiệm này, mà Quốc hội có chức giám sát Chính phủ Đối với nhà nước tổ chức theo mơ hình tổng thống, hình thành chức giám sát xuất phát từ thực tế, nhiều Quốc hội lại không thực quyền Khi áp dụng học thuyết phân quyền “cứng rắn”, số thể Tổng thống, Tổng thống người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia, mà người đứng đầu quan hành pháp, nhân dân trực tiếp gián tiếp bầu ra; Quốc hội nhân dân trực tiếp bầu ra, Quốc hội có chức lập pháp Chính phủ - mà người đứng đầu Tổng thống - có chức hành pháp, chịu trách nhiệm trước Quốc hội Do vậy, ngun tắc, Quốc hội lập pháp khơng có chức giám sát hoạt động Chính phủ Nếu có nữa, biểu chức chế kìm chế đối trọng đem lại, chức vốn có lập pháp Nhưng trải qua thời gian thực Hiến pháp, người ta yêu cầu có chức lập pháp, Quốc hội phải biết kết thi hành đạo luật, để điều chỉnh lại hoạt động lập pháp tương lai Trong việc tổ chức thực thi trách nhiệm thực thi luật pháp lại thuộc chức Chính phủ - hành pháp, nên khơng cách khác, lập pháp phải tiến hành giám sát hoạt động hành pháp Hơn nữa, sau nhiều năm thực phân quyền hiến pháp, người ta nhận rằng, trình thực thi pháp luật, quản lý nhà nước theo quy định lập pháp, Chính phủ - hành pháp khơng thể thực thi quyền hành pháp mà lại không can thiệp sang lĩnh vực lập pháp Chính phủ - hành pháp có quyền can thiệp sang lĩnh vực hoạt động lập pháp, việc gợi ý cho chương trình lập pháp Quốc hội thơng qua thông điệp hàng năm Tổng thống trước Quốc hội việc ban hành văn luật hành pháp để thực thi đạo luật, lẽ địi hỏi đương nhiên Phía hành pháp vậy, lẽ đương nhiên, Quốc hội có can thiệp ngược lại để tạo cần cần có cấu tổ chức nhà nước dân chủ Vì lẽ đó, nên “nếu Quốc hội từ bỏ trách nhiệm giám sát dẫn đến hai kết Các quan, bộ, làm tới mà khơng bị giám sát; nắm dây cương mà Quốc hội thả lỏng Điều thứ hai xảy ra, nghĩa nhân viên Tổng thống ngồi vào tay lái”3 Qua điều phân tích trên, nhận thấy rằng, cho dù tổ chức theo mơ hình đại nghị, hay tổ chức theo mơ hình chế độ tổng thống, lập pháp hành pháp khơng có phân chia tuyệt Mặc dù có phân quyền, hành pháp can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, chí hoạt động lập pháp lại nhu cầu hành pháp Bản thân Quốc hội khơng có nhu cầu lập pháp Phạm vi hình thức thực chức giám sát Giám sát trở thành chức Quốc hội nay, địi hỏi thực tế mà không tuân thủ lý thuyết phân quyền Dù nhà nước tổ chức theo mô hình thể đại nghị hay thể cộng hịa tổng thống, Quốc hội - lập pháp (3) Ann Seidman, Robert Seidman Nailin Abeysekere, Soạn thảo luật pháp tiến xã hội dân chủ (Sổ tay cho nhà soạn thảo luật) Nxb Chính trị Quốc gia, H, 2003 tr 57 – 58 11 2010 Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT phải có chức giám sát hoạt động Chính phủ Chức giám sát sinh cách muộn mằn so với chức lập pháp, ngày có xu hướng lấn át, chí thay chức lập pháp Giám sát Quốc hội lập pháp mang tính chất trị, thể ý chí cử tri; khơng giám sát tư pháp, khơng giám sát nguyên thủ quốc gia, không giám sát quyền địa phương Giám sát Quốc hội lập pháp tập trung vào giám sát Chính phủ hành pháp, không giám sát hoạt động quan tư pháp, xét xử Sở dĩ vậy, tòa án tổ chức độc lập, quan có chức xét xử cao quốc gia Các vụ việc giải theo vòng tố tụng tòa án có người nại ra, có quyền lợi ích họ bị xâm phạm Hoạt động xét xử mang tính chun mơn, khơng mang tính trị Khơng thế, thân tịa án cịn có nhiệm vụ xét xử lập pháp hành pháp Mục tiêu cảnh báo, trì hỗn thay đổi hành pháp đảng phái đối lập thực Quốc hội nước giới thực chức giám sát đa dạng Hình thức thực chức giám sát phụ thuộc nhiều vào thể nhà nước Như phân tích thể đại nghị, Quốc hội thực chức hình thức khác như: nghe báo cáo phiên toàn thể, chất vấn, lập đoàn kiểm tra, bỏ phiếu bất tín nhiệm, thay đổi thành viên Chính phủ lật đổ Chính phủ - hành pháp Nhưng nhà nước theo chế độ này, chức giám sát có biến dạng lớn Với diện đảng cầm quyền - liên minh đảng cầm quyền - chiếm đa số ghế Quốc hội, đảng cầm quyền sử dụng đa số để giám sát Quốc hội, bắt Quốc hội phải phụ thuộc vào Chính phủ Sự hình thức phụ thuộc Quốc hội vào Chính phủ hành pháp gần quy luật khách quan loại hình tổ chức nhà nước Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ sử dụng chế định bỏ phiếu tín nhiệm, hình thức INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 11 2010 biểu chức giám sát Quốc hội mơ hình thể này, để đe dọa hay thực việc giải tán Quốc hội, nhằm mục đích kéo dài nhiệm kỳ mình, tăng cường thêm quyền lực Ví dụ rõ hai lần giải tán Quốc hội Nhật Bản Thủ tướng Koizumi năm gần Việc lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội ln khơng phải điều tốt, phá vỡ tính thống vốn có cần có quyền lực nhà nước Hiện trạng gây nên tình trạng bất ổn trị, tác động khơng lường cho tình trạng xã hội, chí nảy sinh tình trạng nội chiến, tranh chấp phe phái lẫn mà khơng có quyền Đây liệu pháp cực chẳng quốc gia Ngược lại, nhà nước tổ chức theo mơ hình chế định cộng hịa Tổng thống, chức giám sát lập pháp hành pháp chức phụ kèm theo, chí khơng quy định Hiến pháp, hình thức biểu đơn giản, không đa dạng chế định đại nghị, hiệu lại cao Ngồi việc Quốc hội có quyền luận tội buộc tội quan chức cao cấp nhà nước, kể chức vị cao Tổng thống, ủy ban Quốc hội Mỹ có quyền yêu cầu trưởng đến điều trần phiên họp ủy ban Phiên điều trần có diện luật sư bên nguyên bên bị, thể công rõ ràng cho việc tiến hành buộc tội luận tội Nếu có vấn đề thực có liên quan quan chức khó khỏi buộc tội luận tội phiên họp toàn thể Quốc hội hai viện (như vụ Tổng thống B.Cliton bị điều trần Ủy ban Tư pháp Thượng viện Mỹ vụ quấy rối tình dục Nhà trắng với thực tập sinh Monica Lewinsky) Ngồi thủ tục điều trần ủy ban, Quốc hội chế độ Tổng thống Cộng hịa cịn có thủ tục luận tội quan chức cao cấp Thông thường, thủ tục bắt đầu buộc tội Hạ nghị viện luận tội, kết tội Thượng nghị viện Chế tài áp dụng bãi chức vụ Chức giám sát trở thành chức NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Quốc hội - lập pháp nhà nước phát triển vào năm gần đây, kể nhà nước theo chế định thể đại nghị hay cộng hịa tổng thống Nhưng điểm đáng phải quan tâm chức giám sát tiến hành với hoạt động quan hành pháp, mà không tiến hành quan tư pháp Sở dĩ vậy, tư pháp hoạt động độc lập, khiên đỡ cuối cho nghiệp bảo vệ tự người dân Các vụ việc xem xét giải qua vòng tố tụng từ sơ thẩm giám đốc thẩm, chủ thể có quyền lợi liên quan khơng thể nại nữa, với hoạt động tranh tụng thông qua luật sư cân sức, cân tài với mặt trình độ Một luật sư bên không nại theo đường tố tụng, lẽ đương nhiên vấn đề giám sát Quốc hội – lập pháp nước không đặt Chức giám sát Quốc hội thể yêu cầu tiến triển nhà nước pháp quyền Vì mục tiêu nhà nước pháp quyền quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát quy định pháp luật, mà trước hết quy định Hiến pháp Vì vậy, quyền lực nhà nước kiểm soát đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền nhiêu Trong nhà nước pháp quyền, chức giám sát Quốc hội ngày phải nâng cao tiêu chí đánh giá Quyền giám sát điều tra cho phép nhà làm luật chất vấn quan chức Chính phủ hành động định họ; phương tiện kiểm sốt quyền lực Chính phủ; nghị sĩ phê chuẩn ngân sách, đề xướng sách, tiến hành điều trần vấn đề xúc chấp thuận định người vào tòa án, Chức giám sát Quốc hội Việt Nam Các Hiến pháp Việt Nam trước hành dành nhiều quan tâm đến việc quy định chức giám sát Quốc hội Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 Hiến pháp năm 1992 quy định chức giám sát tối cao toàn hoạt động máy nhà nước từ lập pháp hành pháp, tư pháp trung ương đến quan nhà nước địa phương, chí tận hành vi công dân Sự quy định nhiều chủ thể bị Quốc hội giám sát, làm cho công việc giám sát Quốc hội Việt Nam thiếu trọng tâm cần phải giám sát hoạt động Chính phủ - hành pháp Trong đó, chức giám sát lập pháp nước giới tập trung vào công việc hành pháp Cũng nước tư sản thuộc chế độ đại nghị, Quốc hội Việt Nam thực chức giám sát hình thức: Nghe báo cáo quan nhà nước kỳ họp; đại biểu thực quyền chất vấn kỳ họp ngồi kỳ họp, cuối cùng, đại biểu Quốc hội thực chức giám sát đoàn kiểm tra, thường đoàn kiểm tra Ủy ban Hội đồng dân tộc Quốc hội Hoạt động giám sát có đặc thù gần tương tự hoạt động quan xét xử, cần phải có thời gian, cần phải có thủ tục phiên xét xử, chí cần đến luật sư bào chữa bên, vậy, phiên họp tồn thể - hình thức hoạt động Quốc hội - nhiều không đáp ứng yêu cầu này, nên hoạt động giám sát khó có hiệu Do đó, chức lập pháp, Quốc hội cần phải thực chức giám sát phiên họp tương ứng Ủy ban Hoạt động Quốc hội tập trung vào Ủy ban lẽ sau đây: i) định Quốc hội ngày mang tính chun mơn mà khơng thể tất đại biểu có đầy đủ khả giải quyết; ii) với thành phần khoảng 500 người, không cho phép Quốc hội giải nhiệm vụ phức tạp, lại mang tính chun mơn “một đại biểu q ít, mà Quốc hội lại q nhiều Đó ngun nhân Uỷ ban hình thức hoạt động hiệu Quốc hội trường hợp cần phải 11 2010 Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT điều tra, làm rõ vấn đề liên quan đến chun mơn”;4 iii) đại biểu Quốc hội dân bầu với trình độ chun mơn đa dạng, khơng phải đại biểu có chun mơn đáp ứng giải vấn đề mà Quốc hội cần định Giám sát trở thành chức Quốc hội, giám sát chức Hội đồng Ủy ban Muốn thực tốt chức giám sát, có cách phải có kỹ thực chức giám sát Ủy ban Quốc hội Những khó khăn thách thức thực chức giám sát Quốc hội Việt Nam Như nói, Hiến pháp Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hịa năm 1946 quy định Quốc hội có chức giám sát Những quy định chức giám sát Quốc hội qua lần thay đổi Hiến pháp giữ nguyên Nguyên lý hình thức thực chức giám sát Quốc hội Việt Nam gần giống Quốc hội nước theo chế định đại nghị: Chính phủ Quốc hội thành lập, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, bị Quốc hội giám sát hình thức nghe báo cáo, chất vấn, thành lập đồn kiểm tra, bỏ phiếu bất tín nhiệm thành viên Chính phủ Nhưng so với chức giám sát chế độ trị phương tây, chức giám sát Quốc hội Việt Nam có nhiều điểm khác biệt Những điểm khác biệt biểu khó khăn, thách thức thực chức giám sát Quốc hội Việt Nam: - Thứ nhất, khó khăn lớn nhất, có tính chất bao trùm, máy nhà nước Việt Nam không tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, mà theo nguyên tắc tập quyền, với đảng cầm quyền lãnh đạo, khơng có đảng đối lập để thường xuyên thực chức giám sát Quốc hội Hơn nữa, chức Hiến pháp Việt Nam quy định giám sát tối cao, hoạt động toàn bộ máy nhà nước, từ Chính phủ, nguyên thủ quốc gia, Viện kiểm sát Tòa án nhân dân tối cao Việc giám sát nhiều đối tượng, chủ thể bị giám sát, phạm vi giám sát rộng, không thấy trọng tâm việc giám sát Chính phủ hành pháp Giám sát Quốc hội Việt Nam quy định cho giám sát hoạt động xét xử Tòa án, nên Quốc hội ngày có xu hướng can thiệp vào vụ án cụ thể Đây loại hình giám sát khơng có Nhà nước đại Hoạt động giám sát Quốc hội Việt Nam có thành cơng định, qua hoạt động chất vấn sôi động năm vừa qua, hoạt động chất vấn hoạt động khác chức giám sát Quốc hội Việt Nam dừng lại cảnh báo, khơng có khả áp dụng chế tài giám sát, làm cho hiệu hoạt động giám sát khơng cao Người có trách nhiệm thường hứa hẹn nhiều, chí cịn có tượng đổ lỗi cho với lý trách nhiệm không phân định rõ ràng, chồng chéo lên nhau, nên cơng tác quản lý bộ, ngành biến chuyển Cho đến nay, Quốc hội Việt Nam chưa bỏ phiếu bất tín nhiệm thành viên Chính phủ hành pháp, thay đổi nhân công việc Đảng cầm quyền Nguyên tắc trường hợp phải bảo vệ lãnh đạo cao Đảng cầm quyền Thực tốt ngun tắc dễ có nguy đánh tính hiệu giám sát ngược lại Đảng cầm quyền vừa lãnh đạo để thông qua chủ trương, lại vừa lãnh đạo việc giám sát thực chủ trương thông qua, nên thực việc giám sát theo tính chất giám sát việc làm không dễ dàng - Thứ hai, kỹ năng, nguồn lực, phương tiện hỗ trợ cho hoạt động giám sát yếu (4) Văn phòng Quốc hội, Thường thức hoạt động giám sát Quốc hội Nxb Tư pháp, H 2006, tr 162 10 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 11 2010 (Xem tiếp trang 19) ... đề giám sát Quốc hội – lập pháp nước không đặt Chức giám sát Quốc hội thể yêu cầu tiến triển nhà nước pháp quyền Vì mục tiêu nhà nước pháp quyền quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát quy định pháp. .. Hiến pháp Vì vậy, quyền lực nhà nước kiểm soát đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền nhiêu Trong nhà nước pháp quyền, chức giám sát Quốc hội ngày phải nâng cao tiêu chí đánh giá Quyền giám sát điều... quy định Quốc hội có chức giám sát Những quy định chức giám sát Quốc hội qua lần thay đổi Hiến pháp giữ nguyên Nguyên lý hình thức thực chức giám sát Quốc hội Việt Nam gần giống Quốc hội nước theo