Thông qua bài viết này, tác giả sẽ giải đáp các thắc mắc về chức năng đại diện của Quốc hội như Quốc hội đại diện cho ai; đại diện như thế nào. Mời các bạn cùng tham khảo bài viết để nắm chi tiết hơn nội dung nghiên cứu.
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT KỶ NIỆM 65 NĂM QUỐC HỘI VIỆT NAM CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CỦA QUỐC HỘI: MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ KHÁI NIỆM Hoàng Minh Hiếu * K hái niệm đại diện sử dụng nhiều sống hàng ngày, đặc biệt giao dịch dân Điều dẫn đến thực tế dường hiểu, dù dù nhiều khái niệm đại diện sử dụng khoa học trị, nói đại diện Quốc hội Tuy nhiên, việc đưa khái niệm cụ thể để định nghĩa đại diện trị hay chức đại diện Quốc hội lại công việc không dễ dàng Một định nghĩa chấp nhận phổ biến cho đại diện trị hoạt động làm cho tiếng nói, ý kiến, quan điểm người dân “hiện diện” quy trình hoạch định sách quốc gia Hoạt động đại diện diễn nhà trị thực hoạt động phát biểu, vận động, biểu sở thay mặt cho nhân dân diễn đàn trị quốc gia1 Đây khái niệm khái quát, thể chất hoạt động đại diện lĩnh vực trị Tuy nhiên định nghĩa chưa cho thấy tính chất phức tạp, ẩn chứa phía sau hoạt động đại diện trị Đại diện trị có nhiều yếu tố khác biệt so với hoạt động đại diện thông thường diễn đời sống dân hàng ngày Đó mối quan hệ cộng đồng với người đại diện cho mình, thay thực quyền lực nhà nước mà quyền lực vốn ln có xu hướng quay lại áp đặt quy tắc, quy phạm người đại diện Vì vậy, khái niệm đại diện sử dụng lĩnh vực trị ln có yếu tố đa dạng có tính đối lập với Chẳng hạn, mối quan hệ việc đại diện cho lợi ích cử tri đơn vị bầu cử lợi ích tồn quốc gia; việc đại diện theo yêu cầu cử tri hay sở lập luận nhận định riêng người đại biểu; việc làm việc sở kiêm nhiệm hay sở chuyên trách, chuyên nghiệp v.v Do vậy, để có nhìn khái quát khái niệm đại diện lĩnh vực trị, ngồi việc tiếp cận khái niệm chung đại (*) Thạc sĩ, Trưởng phòng Trung tâm Thông tin-Thư viện nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội (1) Hana Pitkin, The Concept of Representation (Los Angeles University Press, 1967) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 12 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT diện trên, điều cần thiết phải tiếp tục xem xét thành tố khái niệm mối quan hệ chúng Vì vậy, nội dung giới thiệu thảo luận vấn đề mang tính khái niệm liên quan đến chức đại diện Quốc hội với ba câu hỏi là: Tại Quốc hội lại có chức đại diện; Quốc hội đại diện cho ai, đại diện Quốc hội thực Tại quốc hội lại có chức đại diện? Nghị viện nhiều nước giới thường ghi nhận Hiến pháp quan đại diện tối cao nhân dân Chẳng hạn, Điều 43 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Hai viện nghị viện bao gồm thành viên dân cử, đại diện cho toàn thể nhân dân”; Điều 66 Hiến pháp Tây Ban Nha khẳng định: “Nghị viện Tây Ban Nha đại diện cho toàn thể nhân dân Tây Ban Nha”; Điều 94 Hiến pháp Liên bang Nga có nội dung tương tự: “Quốc hội Liên bang - nghị viện Liên bang Nga - quan đại diện lập pháp Liên bang Nga” Một số nước khơng có quy định cụ thể Hiến pháp, chức đại diện nghị viện thừa nhận cách đương nhiên Chức đại diện nghị viện ghi nhận cách phổ biến xuất phát từ lý nghị viện thường nhân dân bầu ra, hình thức chủ yếu việc tổ chức thực quyền lực nhân dân Việc khẳng định quyền lực nhà nước thuộc nhân dân thành trình đấu tranh lâu dài nhân loại Trước đây, quyền lực nhà nước thường giải thích có nguồn gốc từ đấng siêu nhiên uỷ thác cho nhà vua để cai trị xã hội Vì vậy, nhà vua có tồn quyền trị đất nước Tính đáng quyền lực nhà vua giải thích từ uỷ thác đấng siêu nhiên Nhà vua có quyền áp đặt quyền lực thần dân vấn đề Vương quyền nhà vua bất khả xâm phạm đối tượng để nghi vấn Trong bối cảnh đó, máy nhà nước nhà vua lập để đại diện cho dân chúng mà để áp đặt quyền lực nhà vua, nhà vua nhận từ Chúa trời lên dân chúng Quá trình đấu tranh tự do, dân chủ nhân loại đến thừa nhận cách phổ biến quan niệm nguồn gốc quyền lực nhà nước thuộc nhân dân Quyền lực nhà nước khơng phải từ bên ngồi, khơng phải đấng siêu nhiên đưa lại, mà xuất phát từ xã hội, từ nhân dân Chính nhân dân chủ thể quyền lực nhà nước, có quyền định vấn đề liên quan đến vận mệnh Nhân dân có quyền tham gia cách thực chất vào quy trình định hay thiết kế sách Việc ghi nhận quyền lực nhà nước thuộc nhân dân đặt đòi hỏi phải có cách thức để nhân dân thực quyền lực Thơng thường có hai cách thức để thực điều là: (i) để người dân trực tiếp thực thi quyền lực mình, (ii) người dân thực thi quyền lực thông qua người đại diện Người dân trực tiếp thực thi quyền lực (hay cịn gọi dân chủ trực tiếp) hình thức lý tưởng để nhân dân định vấn đề liên quan đến cộng đồng Hình thức xem xố nhồ phân biệt người cai trị người bị trị, nhà nước xã hội dân Tuy nhiên, để thực việc nhân dân trực tiếp thực thi quyền lực thực tế khó khăn, tốn kém, cộng đồng dân cư có đơng thành viên, có địa bàn cư trú rộng đa dạng văn hoá, sắc tộc Lịch sử cho thấy, hình thức dân chủ trực tiếp thực số thành bang (polis) thời kỳ Hy Lạp cổ đại với dân số hạn chế Chẳng hạn thành bang Athen (từ năm 461 đến năm 322 trước công nguyên), quyền định vấn đề quan trọng thành bang thuộc 50.000 công dân nam giới trưởng thành thành bang, không bao gồm nữ giới, nô lệ người nước ngồi2 Bên cạnh đó, việc thực hình thức dân chủ trực tiếp có hạn chế định Chẳng hạn, người dân sẵn sàng quan tâm có trình độ nhận thức tốt để 12 2010 Số 24(185) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT tham gia cơng việc quản trị nhà nước Nhà nước bị quản trị người “tay ngang”, không chuyên nghiệp Hơn nữa, hình thức dân chủ trực tiếp, định theo số đông tạo nguy xâm phạm quyền lợi số ít, đa số tham gia định vấn đề cách trực tiếp khơng có chế để phán xét lại định đó, trừ đa số tập thể Vì lẽ đó, khó xây dựng nên chế tiếp nhận giải khiếu nại thiểu số cá nhân để yêu cầu tập thể xem xét lại định Chính vậy, nói hình thức thực thi quyền lực nhân dân thơng qua người đại diện bước phát triển quan trọng Nhân dân bầu người đại diện cho uỷ quyền cho họ thực cơng việc quyền Trong hình thức này, tham gia người dân vào quyền khơng thường xuyên, chủ yếu tập trung vào kỳ bầu cử Quyền lực người dân thể việc họ tuyển chọn người đại diện thay mặt cho thực thi quyền lực nhà nước thay người đại diện kỳ bầu cử Tuy nhiên, quyền lực người dân khơng mà Sau uỷ quyền cho người đại diện, nhiều hình thức khác nhau, người dân có quyền tham gia ý kiến hoạt động quyền giám sát q trình thực cơng việc người đại diện Trong đó, thân người đại diện có trách nhiệm có động lực để thường xuyên tham vấn ý kiến người dân Hơn nữa, ngày nay, xu hướng phổ biến nhiều nước giới phối hợp hai hình thức dân chủ trực tiếp dân chủ gián tiếp việc thực quyền lực nhân dân Bên cạnh việc người dân bầu chọn người đại diện để thực thi quyền lực nhà nước, số nội dung quan trọng người dân trực tiếp định thông qua chế trưng cầu ý dân Trong việc hình thức dân chủ gián tiếp, nghị viện quan thể tập trung uỷ quyền nhân dân việc thực thi quyền lực nhà nước Sự đời nghị viện để phản ánh ý chí lợi ích nhân dân Trong tiến trình phát triển nghị viện, hình thức ban đầu nghị viện tập hợp đại diện lãnh địa ý kiến việc tăng thuế nhà vua3 Vì vậy, nói chức đại diện trung tâm nguyên nhân mà nghị viện tồn tại4 Mặc dù mơ hình thể khác nhau, nghị viện có vai trị đại diện khác trường hợp nghị viện ln quan có vai trị đại diện tập trung Trong hầu hết mơ hình thể, nghị sĩ phần lớn người dân trực tiếp bầu lên5 Mỗi nghị sĩ đại diện cho số lượng dân cư định có trách nhiệm giữ mối liên hệ với cử tri khu vực bầu cử Ở số nước, quan nhà nước khác tổng thống thẩm phán nhân dân trực tiếp bầu ra6, cách thức bầu cử tính chất nhiệm vụ chức vụ nên vai trò đại diện họ mối liên hệ họ với cử tri rõ ràng tập trung nghị sĩ Với vị trí tảng nên việc thực chức đại diện nghị sĩ có tính chất tương đối đồng nghị viện Vai trò nghị sĩ hoạt động lập pháp phụ thuộc nhiều vào việc mơ hình thể quốc gia Việc thực hoạt (2) Dave Robinson Judy Groves, Triết học Chính trị nhập mơn, Tinh Vệ dịch, Bùi Văn Nam Sơn hiệu đính, Nxb Trẻ, Thành phố Hồ Chí Minh, 2009 (3) Nguyễn Đăng Dung, Sự biến chuyển chức nghị viện, Hội thảo Chức đại diện mối quan hệ lập pháp – hành pháp, Văn phòng Quốc hội, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc, TP Hồ Chí Minh, 2004 (4) Phillip Norton Cristina Leston-Bandeira, Thiết chế nghị viện: Những khái niệm bản, Văn phòng Quốc hội, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc, Hà Nội, 2005, tr 31 (5) Cần ý số nước, nghị sĩ nhân dân trực tiếp bầu nên mà tập tước vị (như Thượng viện Anh) quan khác bầu lên (như Đại hội đại biểu nhân dân Trung Quốc) (6) Trong mơ hình thể tổng thống hỗn hợp số nước Hoa Kỳ, Philippines, Brazil, Pháp, Nga v.v tổng thống nhân dân bầu nên Thẩm phán số bang Hoa Kỳ nhân dân trực tiếp bầu chọn 10 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 12 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT động giám sát động lực thực giám sát nghị sĩ phụ thuộc vào việc nghị sĩ thuộc phe cầm quyền hay phe thiểu số nghị viện Nhưng việc thực hoạt động mang tính đại diện nghị sĩ nghị viện nhân dân thực chất bầu lên phần lớn có tính chất tương đồng Dù đâu, nghị sĩ nhân dân khu vực bầu cử bầu nhiệm vụ họ trì mối liên hệ với cử tri nhằm bảo đảm tính đáng q trình thực cơng việc nghị viện, đồng thời trực tiếp nhận ý kiến phản hồi người dân hoạt động trị hay việc thực chương trình, sách cơng7 Cũng quốc gia khác, nước ta, Hiến pháp quy định Quốc hội quan đại biểu cao nhân dân (Điều 83) Các đại biểu Quốc hội (ĐBQH) nhân dân bầu theo nhiệm kỳ để đại diện cho nhân dân, thực quyền lực nhân dân Tuy nhiên, đặc điểm quan trọng Hiến pháp văn quy phạm pháp luật nước ta không xác định cụ thể đại diện chức Quốc hội Chính vậy, làm xuất quan điểm cho đại diện hồn tồn khơng phải chức mà tính chất Quốc hội Thế nhưng, việc quan niệm đại diện tính chất Quốc hội, ngồi việc chưa có sở chắn mặt khái niệm, cịn dẫn đến việc xem nhẹ trách nhiệm thực chức đại diện ĐBQH Về mặt khái niệm, tính chất yếu tố sinh có Việc khẳng định đại diện tính chất Quốc hội đồng nghĩa với việc khẳng định Quốc hội từ hình thành “toát ra” đại diện Tuy nhiên, thực tế việc tìm kiếm cấu thành phần Quốc hội để phản ánh cách xác cấu thành phần xã hội, để trở thành hình ảnh “đồng dạng” với xã hội điều không thể, điều kiện bầu cử Quốc hội thực theo nguyên tắc tự do, bình đẳng bỏ phiếu kín nên đặt khuôn khổ hạn chế lựa chọn người dân Chẳng hạn, vào thời điểm khó địi hỏi thành phần Quốc hội nước ta phải có đủ 75% đại biểu nơng dân Trong đó, chức thường hiểu mặt hoạt động bản, công việc bắt buộc chủ thể phải thực Rõ ràng, cơng việc mang tính chất đại diện cho người dân tiếp xúc cử tri, phản ánh ý kiến người dân diễn đàn Quốc hội v.v trách nhiệm mà đại biểu phải thực hiện, mặt hoạt động Quốc hội Mặc dù Hiến pháp pháp luật không quy định đại diện chức Quốc hội Hiến pháp, pháp luật quy định cụ thể trách nhiệm phải thực công việc Quốc hội, ĐBQH Do vậy, xem đại diện tính chất Quốc hội, thân Quốc hội hình thành có Quan niệm có khả dẫn tới việc xem nhẹ trách nhiệm thực chức đại diện ĐBQH9 Rõ ràng, xem mặt hoạt động động lực để thực hoạt động mạnh mẽ so với việc xem tính chất, khơng cần thực đảm bảo Quốc hội đại diện cho ai? Câu hỏi: “Các nghị sĩ đại diện cho ai?” tưởng chừng đơn giản để trả lời, thực tế lại gây nhiều vấn đề cần phải giải mặt lý luận thực tiễn Đương nhiên nghị sĩ phải đại diện cho cử tri, cử tri địa phương hay cử tri nước Rõ ràng, khơng phải lợi ích cử tri địa phương (7) Xem thêm: Constituency Relations: Tools for Effective Representation, Tài liệu Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (8) Các nội dung hoạt động đại diện ĐBQH quy định cụ thể Điều 97 Hiến pháp 92: “ĐBQH phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu giám sát cử tri, thu thập phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng cử tri với Quốc hội quan Nhà nước hữu quan; thực chế độ tiếp xúc báo cáo với cử tri hoạt động Quốc hội; trả lời yêu cầu kiến nghị cử tri; xem xét, đôn đốc, theo dõi việc giải khiếu nại, tố cáo công dân hướng dẫn, giúp đỡ công dân thực quyền đó” (9) Xem thêm:Hồng Hải, Đại diện: Chức hay tính chất, Người đại biểu nhân dân, Số 252 (905), ngày 9/9/2006 12 Số 24(185) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2010 11 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nghị sĩ trùng khớp với lợi ích cử tri nước Ví dụ việc biểu ngân sách hàng năm, nghị sĩ thường trọng đến quyền lợi địa phương mà làm đại diện lợi ích chung tồn quốc gia Về mặt lý thuyết, nghị sĩ, đặc biệt hạ nghị sĩ, thường xác định đại diện cho toàn quốc gia nhiệm vụ quan trọng nghị viện, với tư cách chủ thể thống nhất, ban hành định liên quan đến vấn đề tồn quốc gia khơng phải vấn đề địa phương hay cá nhân Edmund Burke, nhà khách kiêm triết gia người Anh nhấn mạnh phát biểu tiếng rằng: “Nghị viện hội nghị thảo luận quốc gia, với lợi ích nhất, lợi ích tồn thể quốc gia - nơi mà khơng mục đích địa phương, không thành kiến địa phương phép chi phối, mà có lợi ích chung, bắt nguồn từ lý trí chung tồn thể quốc gia Quả thực bạn bầu nghị sĩ, bạn chọn ông ta, ông ta nghị sĩ vùng Bristol, mà ông ta nghị sĩ quốc gia”10 Tuy nhiên, có thực tế thông qua chế bầu cử, cử tri thường người định khả tái cử nghị sĩ Trong đó, cử tri lại quan tâm tới thành chung mà nghị viện tạo với tư cách thể chế Yếu tố quan trọng để vượt qua kỳ bầu cử ủng hộ cử tri mà nghị sĩ thu nhận thơng qua hoạt động mang tính cá nhân Chính vậy, nghị sĩ ln phải “tiến thối lưỡng nan” gặp phải vấn đề có mâu thuẫn lợi ích địa phương trung ương Chẳng hạn, việc tăng thuế đánh vào sản phẩm nông nghiệp, xét lợi ích tồn quốc gia, định tốt Thế nhưng, với đại biểu đến từ vùng địa phương mạnh sản xuất nơng nghiệp rõ ràng sức ép cử tri làm cho họ phải cân nhắc liệu có nên ủng hộ định hay khơng Ở đây, thấy việc thiết kế hệ thống nghị viện tạo hội để lợi ích địa phương lấn át lợi ích toàn quốc gia điều khơng may cho đất nước Mâu thuẫn việc xác định đại diện cho cử tri nước hay đại diện cho cử tri địa phương điều hồ phần nhiều giải pháp kỹ thuật khác Chẳng hạn, để đảm bảo độc lập nghị sĩ với tác động địa phương có tính cố kết lâu đời, người ta thường sử dụng biện pháp tạo khu vực bầu cử khơng trùng khớp với khu vực hành truyền thống Điều góp phần tạo độc lập nghị sĩ máy hành địa phương ln có xu hướng bảo vệ lợi ích địa phương Hoặc để tránh việc cử tri gây sức ép thái tới cá nhân nghị sĩ, hệ thống bầu cử xây dựng sở bầu cử theo đảng Lúc đó, cử tri lựa chọn người đại diện thơng qua việc lựa chọn đảng trị với Các nghị sĩ, vậy, có động lực phục vụ lợi ích quốc gia nhiều thơng qua việc theo đuổi đường lối, sách đảng Để thắng cử phạm vi toàn quốc gia, đường lối, sách đương nhiên mang tính quốc gia mà khơng phải để phục vụ địa phương Nhưng khơng phải mà mối liên hệ cử tri nghị sĩ bị Các nghị sĩ, đặc biệt đảng trị họ, có nhu cầu động lực để trì tốt mối quan hệ với cử tri dù nữa, cử tri, với phiếu mình, định người thắng cử bầu cử Một giải pháp tạo cấu tổ chức nghị viện phù hợp để kết hợp đại diện hài hoà lợi ích địa phương toàn quốc gia Theo đó, nghị viện bao gồm hai viện, Hạ nghị viện chủ yếu đại diện cho lợi ích tồn quốc gia cịn Thượng nghị viện đại diện cho lợi ích địa phương Mơ hình thường phổ biến quốc gia có hình thức tổ chức nhà nước liên bang Chẳng (10) Edmund Burke, Speech to the electors of Bristol, có http://press-pubs.uchicago.edu/founders/ documents/ v1ch13s7.html 12 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 12 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT hạn Cộng hoà liên bang Đức, thành viên Hạ nghị viện (Bundestag) bầu theo nguyên tắc phổ thơng, tự do, bình đẳng, trực tiếp bỏ phiếu kín Các hạ nghị sĩ đại diện cho tồn thể nhân dân11 Trong đó, thành viên Thượng nghị viện (Bundesrat) đại diện quyền bang, quyền bang định bãi nhiệm12 Thượng nghị viện nơi để bang thể tiếng nói mình, bảo vệ cho lợi ích mình, việc ban hành đạo luật quốc gia13 Bên cạnh đó, quy định quy trình, thủ tục làm việc nghị viện Cộng hoà Liên bang Đức xây dựng cách hợp lý để kết hợp vai trò Hạ nghị viện Thượng nghị viện Do vậy, lợi ích tồn dân tộc lợi ích địa phương kết hợp cách hài hoà Ở Việt Nam, đáp án cho câu trả lời ĐBQH đại diện cho ghi rõ Hiến pháp với quy định ĐBQH “không đại diện cho nhân dân đơn vị bầu cử mà đại diện cho nhân dân nước”14 Tuy nhiên, vấn đề xác định ĐBQH đại diện cho giải đáp quy định đơn giản luật thực định Thực tế cho thấy, cách thức tổ chức đơn vị bầu cử theo đơn vị hành tổ chức đại biểu theo Đoàn ĐBQH tỉnh tạo xu hướng ĐBQH nghiêng việc bảo vệ lợi ích địa phương nhiều hơn15 Điều thể rõ buổi thảo luận kinh tế, xã hội kỳ họp với đa số ý kiến phát biểu tập trung vào vấn đề địa phương Hoặc cụ thể hơn, vào năm 2001, Quốc hội thảo luận việc tăng tổng số ĐBQH chuyên trách lên thành 25% địa phương giành quyền có đại biểu chuyên trách địa phương tổng số đại biểu chuyên trách16 Cách thức tổ chức gắn kết ĐBQH với khu vực hành tạo rào cản định hoạt động giám sát Quốc hội Đã có trường hợp ĐBQH lãnh đạo đoàn đại biểu địa phương “nhắc khéo” tích cực q trình chất vấn Ngoài ra, nước ta, việc xác định đại biểu đại diện cho cịn có yếu tố phức tạp có ĐBQH cấu đại diện cho ngành nghề Điều 9, 32 Điều 41, Luật Bầu cử ĐBQH năm 1997 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định cụ thể lần Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự kiến cấu, thành phần ĐBQH số lượng ĐBQH bầu tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân, quan nhà nước trung ương địa phương Hơn nữa, việc xây dựng danh sách ứng cử viên để bầu ĐBQH phần lớn dựa giới thiệu tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân, quan nhà nước Điều có nghĩa là, cử tri số ngành nghề ln có đại diện Quốc hội Chẳng hạn, từ đời nay, Quốc hội nước ta ln có từ 4,5% đến 9,7% đại biểu quân nhân (xem sơ đồ dưới) Trong bối cảnh vậy, thực nhiệm vụ, ĐBQH phải cân nhắc thêm việc đại diện cho cử tri ngành cơng tác Khi đó, nhiệm vụ đại diện đại biểu phân tán, co kéo ba yếu tố (i) đại diện cho cử tri địa phương, (ii) đại diện cho cử tri ngành, lĩnh vực (iii) đại diện cho cử tri nước Rõ ràng, hội để ĐBQH toàn tâm, toàn ý đại diện cho lợi ích cử tri nước bị giảm Hơn nữa, đại biểu có nguồn gốc đại diện ngành, nghề gặp phải bất lợi định thực số hoạt động Quốc hội Trong hoạt động giám sát, rõ ràng (11) Điều 38, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức (12) Điều 51, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức (13) Điều 50, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức (14) Điều 97, Hiến pháp 1992 (15) Xem thêm: Nguyễn Sĩ Dũng, Quốc hội với thách thức thời kỳ hội nhập, Tia sáng, Số tháng 5/2008 (16) Võ Văn Kiệt, Ba thách thức Quốc hội, Tuổi trẻ, số ngày 08/01/2006 12 Số 24(185) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2010 13 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ĐBQH ngành khó để “đi đại diện cho cử tri theo cách thức - đại đến cùng” chất vấn dành cho người diện theo quan điểm cử tri hay đại diện đứng đầu ngành Tiếp tục câu sở xét đoán riêng chuyện khó nói chất vấn trên, vào năm Về mặt lý luận, người ta gọi việc đại diện 2004, ĐBQH vốn chuyên gia đầu ngành theo phương thức hành động chủ yếu tài sở quan điểm ngân hàng, cử tri nhận thấy phong cách Chất vấn: Những chuyện khó nói17 lập luận vị đại diện “đại quan chức Một ĐBQH Khoá XI vốn Giám đốc Sở kể biểu”; việc ngành tình lại, “nóng ruột” trước chuyện mà cử đại diện theo hình nguyên tri yêu cầu phải lên tiếng, kỳ họp Quốc phương thức nhân lạm phát hành động hội ông phát biểu hăng, chất vấn ngành sở xét đoán khơng xác thẳng thắn đáng Nhưng riêng đại biểu Nhưng địa phương, vị lãnh đạo phong cách khơng đứng lên nói với ơng: “Ơng ơi, ơng nói vừa vừa thơi, đại diện “uỷ phát biểu hội không họ giận, họ cắt tiền tỉnh thác” trường để phản Quá trình hỏng” Một đại biểu khác chất tranh luận nghị bác lập luận vấn căng thành viên Chính phủ Ơng sĩ nên đại diện gặp Trưởng đồn ĐBQH đại biểu theo phong cách người cấp ngành để than phiền đại ý “vị chất vấn tơi q mãi” Ơng Trưởng đồn sau có “nói lại” trình tranh luận Đại diện dai dẳng, thu Âu chuyện dễ hiểu mối quan hệ nào? hút nhiều kiêm nhiệm nay, đặc biệt quyền quan tâm Đại diện lợi địa phương phải phụ thuộc nhiều nhà lý luận trị cơng việc hồn Đại diện tiêu toàn khác với biểu cho đại diện người ủng hộ pháp luật phong cách đại dân Sợi dây ràng buộc cộng diện “đại biểu” James Madison (1751 - 1836), đồng với người đại diện hồn tồn Tổng thống thứ Hoa Kỳ Còn người ủng khác với mối liên hệ chặt chẽ người hộ cách tích cực cho phong cách “uỷ thác” đại diện người đại diện pháp luật dân Edmund Burke (1729 - 1797), trị gia Cũng từ đó, cách thức thực cơng việc kiêm triết học người Anh19 đại diện nghị sĩ có điểm Hai lý thuyết hai phong cách nói đặc biệt đặt nghị sĩ vào lựa chọn khó khăn Phong Trước hết tranh luận việc nghị sĩ cách đại diện “đại biểu” yêu cầu nghị sĩ phải (17) Nguồn: Nguyên Lâm, Chất vấn: Những chuyện khó nói, Người đại biểu nhân dân, số ngày 22/11/2008 (18) Chưa có số liệu tỷ lệ ĐBQH quân nhân Khóa I nên chưa thể biểu đồ Nguồn: Trung tâm Thông tin-Thư viện nghiên cứu khoa học, Cơ cấu thành phần ĐBQH qua thời kỳ, Chuyên đề nghiên cứu phục vụ ĐBQH, Hà Nội, 2008 (19) Edmund Burke, Dẫn trên, thích số 10 Trong phát biểu tiếng với cử tri vùng Bristol, Edmund Burke nói: “Quyền người dân đưa ý kiến Ý kiến cử tri ý kiến có trọng lượng đáng tôn trọng mà nghị sĩ phải luôn vui vẻ lắng nghe phải luôn cân nhắc cách nghiêm túc Nhưng khơng phải thị bắt buộc, nhiệm vụ giao mà nghị sĩ phải tuân thủ cách tuyệt đối mù quáng để biểu quyết, để tranh luận bất chấp trái hồn tồn với nhận thức sáng sủa lương tâm ông ta.” 14 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 12 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Biểu đồ 1: Tỷ lệ ĐBQH quân nhân qua khóa Quốc hội 12.22% 14.00% 10.98% 12.00% 10.00% 6.43% 8.00% 4.92% 6.00% 4.00% 11.04% 9.74% 9.88% 9.62% 9.88% 6.60% 4.50% 2.00% 0.00% I II III IV V tuân thủ ý kiến cử tri phong cách “uỷ thác” yêu cầu nghị sĩ tuân theo phán riêng Một phương án phổ biến đề cập để giải nghịch lý đặt khuôn khổ tự cho cử tri người đại diện Theo đó, mơi trường hoạt động thiết chế nghị viện phải xây dựng theo hướng đảm bảo khả cử tri việc đưa yêu cầu cho người đại diện xem xét trách nhiệm người đại diện Mặt khác, nghị sĩ bảo đảm khả để hành động cách độc lập với ý muốn cử tri để bảo đảm lợi ích khách quan nhân dân20 Tuy nhiên, vấn đề quan trọng đặt nghị sĩ phải xác định lợi ích khách quan Có thể nói, vấn đề mối liên hệ cử tri người đại diện Điều có lẽ chủ yếu phụ thuộc vào điều kiện để đại diện kỹ đại diện nghị sĩ, đặc biệt việc tiếp xúc với cử tri Nhưng bên cạnh đó, có cách thức mang tính pháp lý mang tính kỹ thuật để đảm bảo giải pháp nói Trước hết, quy định ràng buộc trách nhiệm đại diện Phương thức quy định phổ biến trách nhiệm đại diện nước VI VII VIII IX X XI XII phương thức “uỷ quyền tự do” Theo đó, Hiến pháp pháp luật số nước quy định rõ việc nghị sĩ không bị ràng buộc đạo nào, dù từ cử tri, đảng trị hay từ chủ thể khác quy định thêm việc cấm áp dụng phương thức “uỷ quyền chịu lệnh” Chẳng hạn, Cộng hồ Pháp, hình thức uỷ quyền chịu lệnh bị cấm Hiến pháp Đệ ngũ Cộng hồ có quy định “các hình thức uỷ quyền chịu lệnh khơng có giá trị”21 Điều 38, Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức quy định thành viên Hạ nghị viện (Bundestag) “không bị ràng buộc mệnh lệnh hay thị chịu trách nhiệm với thân lương tâm mình” Điều 67, Hiến pháp Tây Ban Nha quy định nghị sĩ không bị ràng buộc uỷ quyền chịu lệnh Các quy định tương tự tìm thấy nhiều hiến pháp tân tiến khác Cũng cần phải lưu ý theo hình thức uỷ quyền tự do, nguyên tắc, pháp luật nước không bắt buộc nghị sĩ phải tuân thủ chủ trương, đường lối đảng trị mà thành viên hoạt động nghị viện Đương nhiên đảng trị khai trừ khỏi đảng nghị sĩ khơng tn theo kỷ luật đảng, khơng (20) Hanna Pitkin, Dẫn trên, thích số (21) Điều 27, Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958 12 Số 24(185) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2010 15 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT mà pháp luật bắt buộc nghị sĩ địa vị người đại diện Đi kèm với quy định đó, pháp luật nước đảm bảo nghị sĩ không bị truất quyền đại diện cử tri mà bị truất quyền đại diện nghị viện phạm phải trọng tội Chẳng hạn, Hiến pháp Thụy Điển không cho phép có quyền bãi nhiệm đại biểu thành viên Riksdag (nghị viện) trừ Nghị viện Hình thức thể chấp thuận Nghị viện nghị mà có đồng thuận khơng năm phần sáu tổng số nghị sĩ có mặt22 Còn Hiến pháp Australia lại quy định rằng, nghị sĩ đương nhiên bị tư cách thành viên Nghị viện người rơi vào vi phạm mà Hiến pháp quy định như: phản bội tổ quốc, bị kết án tù, khơng có khả tốn nợ23 Hiến pháp Nhật Bản quy định, viện Quốc hội có quyền việc xem xét vấn đề liên quan đến tư cách nghị sĩ Quốc hội viện Tuy nhiên, trường hợp bãi nhiệm nghị sĩ Quốc hội cần phải thơng qua nghị quyết, thể chấp thuận hai phần ba số thành viên có mặt24 Việc không quy định quyền cử tri việc chấm dứt địa vị người đại diện thời gian có hiệu lực nhiệm kỳ nhằm đảm bảo tự người đại biểu việc thực thi nhiệm vụ Tuy nhiên, cần phải nói thêm rằng, bên cạnh nước quy định rõ phương thức uỷ quyền tự do, cịn số nước có quy định hình thức uỷ quyền chịu lệnh với mục tiêu ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm đại diện cử tri người đại biểu Trước đây, hình thức tồn cách phổ biến nước xã hội chủ nghĩa Pháp luật nước đó, ngồi việc đòi hỏi đại biểu phải chịu trách nhiệm trước cử tri, quy định nghĩa vụ nghị sĩ việc báo cáo với cử tri bầu hoạt động thân hoạt động Quốc hội kỳ họp Hơn nữa, pháp luật nước cịn cho phép cử tri miễn nhiệm tư cách đại biểu nghị sĩ họ phản bội lại lợi ích nhân dân, khơng thực theo ý kiến, yêu cầu cử tri Chẳng hạn Hungary trước đây, nghị sĩ bị tước bỏ vai trị đại diện theo đề nghị phần mười cử tri khu vực bầu cử theo đề nghị Hội đồng Quốc gia thuộc Mặt trận Nhân dân Ái quốc Các nước Bulgaria, Tiệp Khắc, Cộng hoà dân chủ Đức, Liên Xơ v.v có quy định gần tương tự Trong thời gian gần đây, sau nước bước vào trình chuyển đổi, áp dụng theo mơ hình nghị viện nước phương Tây, quy định uỷ quyền chịu lệnh thưa thớt dần Ở nước ta nay, chiểu theo quy định Hiến pháp pháp luật ĐBQH nhân dân uỷ quyền theo hình thức uỷ quyền chịu lệnh Trước sau kỳ họp Quốc hội, đại biểu có trách nhiệm phải tiếp xúc cử tri với nội dung quan trọng để báo cáo trước cử tri việc thực nhiệm vụ đại biểu mình25 Hơn nữa, pháp luật quy định rõ quyền cử tri việc bãi nhiệm ĐBQH khơng cịn xứng đáng với “sự tín nhiệm nhân dân” Các cử tri đơn vị bầu cử đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội đưa Quốc hội để bãi nhiệm tự bãi nhiệm ĐBQH nhận thấy người đại diện cho khơng cịn xứng đáng với vị trí nữa26 Thực tế 60 năm qua, nước ta tồn phổ biến hình thức Quốc hội tiến hành bãi nhiệm (22) Điều 8, Hiến pháp Thụy Điển (23) Điều 45 Hiến pháp Australia (24) Điều 55, Hiến pháp Nhật Bản (25) Điều 51, Luật tổ chức Quốc hội năm 2002 quy định: “Mỗi năm lần ĐBQH phải báo cáo trước cử tri việc thực nhiệm vụ đại biểu Cử tri trực tiếp thơng qua Mặt trận Tổ quốc yêu cầu đại biểu báo cáo cơng tác nhận xét việc thực nhiệm vụ ĐBQH” (26) Điều 56, Luật tổ chức Quốc hội năm 2002 16 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 12 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ĐBQH có vi phạm nghiêm trọng trị người đại diện Một giáo viên pháp luật27 chưa có trường hợp tiểu học quan tâm đến cơng việc cử tri trực tiếp đứng bãi nhiệm ĐBQH dạy học, câu chuyện từ nhà đến trường, mà thời gian động lực để quan tâm Thủ tục cho việc cử tri trực tiếp đứng bãi nhiệm ĐBQH chưa Uỷ ban thường đến tâm tư, nguyện vọng cử tri vụ Quốc hội quy định cụ thể khác địa phương Hoặc có quan Để đảm bảo mục tiêu xác định tâm phạm vi mối quan tâm giới hạn phạm vi lợi ích khách quan cử tri, có quan hẹp, khơng mang tính bao qt để nhận niệm phổ biến nước xã hội chủ nghĩa thấy lợi trước ĐBQH cần phải ích khách quan, mang tính phổ sống gắn bó Bố trí thời gian phù hợp để tìm hiểu tâm tư, biến cử với sống tri Hơn nữa, nhân dân để nguyện vọng cử tri28 hiểu Tại Sri Lanka, phiên họp Nghị viện tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng cách cặn diễn vào tuần thứ thứ ba tháng, người khác kẽ tâm tuần thứ hai thứ tư nghị sĩ làm việc đòi hỏi phải có tư, nguyện vọng khu vực bầu cử họ, nơi người dân kỹ nhân dân Đây tiếp cận gặp gỡ nghị sĩ Tại Chilê, định, địi nguyên phiên làm việc hai viện diễn hỏi phải có q trình học hỏi nhân để tổ chức vòng ba tuần tháng, vào tuần trèn luyện ĐBQH hoạt thứ tư, nghị sĩ làm việc khu vực Rõ ràng, so với động sở cử tri để tiếp tục gặp gỡ đối thoại với ĐBQH kiêm nhiệm Tức hoạt động ĐBQH cử tri chuyên nghiệp dành phần lớn thời gian điểm yếu đại biểu kiêm nhiệm sống địa phương, thực cơng việc cơng dân bình thường dành Ở đây, giải pháp áp dụng nghị viện nước có truyền thống lâu đời có nhiều điểm phần thời gian cho hoạt động Quốc hội, đặc biệt việc tham gia kỳ họp hợp lý Đó nghị sĩ hoạt động sở chuyên trách, chủ yếu làm việc thủ đô để dành Quốc hội Tất nhiên, cách tổ chức có điểm hợp lý định Nếu ĐBQH thời gian cho hoạt động chung nghị viện, phục vụ cho lợi ích tồn quốc gia Tuy sống thủ đô, dành phần lớn thời gian để nghiên cứu quy định pháp luật phức tạp, nhiên, đại biểu dành rõ ràng có khoảng cách với khoảng thời gian định để trở cử tri bầu Tuy nhiên, thiên đơn vị bầu cử bầu để tiếp xúc hướng ngược lại khơng hẳn thực tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng tốt vai trò đại diện Thực tế cho thấy, việc người đại diện phải vật lộn với thách thức công việc thường nhật nhiều làm cho đại biểu (Xem tiếp trang 43) kiêm nhiệm lơ là, chí quên vai (27) Ví dụ, nhiệm kỳ Quốc hội khố XI, Quốc hội tiến hành bãi nhiệm ông Mạc Kim Tơn (ĐBQH tỉnh Thái Bình) ơng Lê Minh Hồng (ĐBQH thành phố Hồ Chí Minh) (28) D Beetham, Parliament and Democracy in the Twenty-First Century: A Guide to Good Practice, International Parliamentary Union, 2006 12 Số 24(185) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP I I 2010 17 ... là: Tại Quốc hội lại có chức đại diện; Quốc hội đại diện cho ai, đại diện Quốc hội thực Tại quốc hội lại có chức đại diện? Nghị viện nhiều nước giới thường ghi nhận Hiến pháp quan đại diện tối... không xác định cụ thể đại diện chức Quốc hội Chính vậy, làm xuất quan điểm cho đại diện hồn tồn khơng phải chức mà tính chất Quốc hội Thế nhưng, việc quan niệm đại diện tính chất Quốc hội, ngồi việc... khái niệm, cịn dẫn đến việc xem nhẹ trách nhiệm thực chức đại diện ĐBQH Về mặt khái niệm, tính chất yếu tố sinh có Việc khẳng định đại diện tính chất Quốc hội đồng nghĩa với việc khẳng định Quốc