Bài viết trao đổi những nét cơ bản về thực trạng quy định của pháp luật đối với biên giới quốc gia trên biển của Nhà nước ta nhằm góp phần nâng cao nhận thức về biên giới quốc gia trên biển và hoàn thiện các quy định pháp luật về biên giới quốc gia trên biển trong thời gian tới.
Số 2/2018 - Năm thứ Mười Ba PHÁP LUẬT VỀ BIÊN GIỚI QUỐC GIA TRÊN BIỂN CỦA NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HỒN THIỆN Trần Minh Nguyệt1 Tóm tắt: Việt Nam quốc gia biển, có vùng biển rộng, bờ biển dài hàng nghìn hịn đảo lớn nhỏ gần xa bờ, việc xác định quản lý biên giới quốc gia biển cịn gặp nhiều khó khăn quy định pháp luật biên giới quốc gia biển cịn chưa hồn thiện Vì vậy, phạm vi viết này, tác giả xin trao đổi nét thực trạng quy định pháp luật biên giới quốc gia biển Nhà nước ta nhằm góp phần nâng cao nhận thức biên giới quốc gia biển hoàn thiện quy định pháp luật biên giới quốc gia biển thời gian tới Từ khóa: biên giới quốc gia biển, khu vực biên giới biển, đường sở, lãnh hải Nhận bài: 19/02/2018; Hoàn thành biên tập:21/03/2018; Duyệt đăng: 02/04/2018 Abstract: Vietnam is a sea nation with large seas, long coastlines and thousands of large and small islands, the identification and management of the nation sea borders gets difficulties because the provisions of the law on the national sea borders have not been perfect Therefore, within the scope of this article, I would like to discuss the basics of reality of law provisions on the national sea borders in order to contribute to heighten awareness of the national sea borders and improve the legal provisions on the national sea borders in the coming time Key words: the national sea borders, sea border regions, baselines, territorial waters Date of receipt: 19/02/2018; Date of revision: 21/03/2018; Date of approval: 02/04/2018 Biển hải đảo phận lãnh thổ thiêng liêng Tổ quốc, không gian sinh tồn hệ người Việt Nam nơi “hiểm yếu” kẻ thù dễ bề xâm nhập Lịch sử dân tộc Việt Nam ghi nhận 10/14 tiến công kẻ thù dùng đường biển để xâm lược nước ta Trong kháng chiến chống Mỹ, đường Hồ Chí Minh biển với tàu không số chuyển vào chiến trường miền Nam lực lượng vũ khí để góp phần làm nên chiến thắng lịch sử mùa xuân năm 1975 Ngày nay, biển hải đảo không gian kinh tế, trị, quốc phịng, an ninh nước nên việc quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia biển (BGQGTB) mối quan tâm hàng đầu Nhà nước ta Tuy nhiên, hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB quan nhà nước, lực lượng chức nhiều mặt hạn chế mà nguyên nhân sở pháp lý cho hoạt động cịn chưa hồn thiện Vì vậy, phạm vi viết này, tác giả xin trao đổi bất cập kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam BGQGTB Khái quát thực trạng pháp luật bảo vệ biên giới quốc gia biển nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Pháp luật BGQGTB phận pháp luật biên giới quốc gia (BGQG), chuyên điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trình xác định, quản lý, bảo vệ BGQGTB Từ năm 1975 trở trước, quy định pháp luật quốc gia BGQGTB không phát triển ngoại trừ việc thành lập lực lượng chuyên trách quản lý, bảo vệ biên giới, bờ biển lực lượng Công an nhân dân vũ trang, Bộ đội Biên phòng Sau Đại thắng mùa xuân năm 1975, nước nhà giành độc lập, non sông thu mối Thực lời dạy Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Ngày ta có ngày, có trời, có biển Bờ biển ta dài, tươi đẹp, ta phải biết giữ gìn lấy nó”2, Nhà nước ta xúc tiến xây dựng quy định pháp luật để bảo vệ chủ quyền biển, đảo BGQGTB Tổ quốc Thạc sỹ, Giảng viên chính, Khoa Pháp luật - Học viện Biên phịng Xem: Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh - Bộ Tư lệnh Bộ đội Biên phòng (2001), Quan điểm Chủ tịch Hồ Chí Minh Đảng Cộng sản Việt Nam cơng tác Biên phịng, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.9 71 HỌC VIỆN TƯ PHÁP Văn pháp lý khẳng định chủ quyền biển, đảo sở pháp lý cho việc xác định BGQGTB Nhà nước ta Tuyên bố ngày 12/5/1977 lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế thềm lục địa Việt Nam Kể từ đến nay, có nhiều văn pháp luật biển, đảo BGQGTB ban hành, tạo lập hành lang pháp lý cho việc xác định, quản lý, bảo vệ BGQGTB, như: Tuyên bố ngày 12/11/1982 đường sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam, Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng năm 1997, Luật BGQG năm 2003, Luật Biển Việt Nam năm 2012… Tuy nhiên, quy định pháp luật quốc gia BGQGTB văn quy phạm pháp luật hành nhiều điểm bất cập, như: Một là, chưa quy định rõ trường hợp, chủ thể có thẩm quyền xác định biên giới quốc gia biển nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Về trường hợp xác định BGQGTB Với tính chất “là đường vạch để phân định vùng lãnh hải quốc gia với vùng biển tiếp liền mà quốc gia ven biển có quyền chủ quyền với nội thủy, lãnh hải quốc gia khác có bờ biển đối diện hay kề bên”3, BGQGTB Việt Nam bao gồm BGQGTB lục địa BGQGTB đảo, quần đảo Tuy nhiên, Nghị định số 140/2004/NĐ-CP ngày 26/6/2004 Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật BGQG quy định trường hợp xác định BGQGTB nơi lãnh hải, nội thủy vùng nước lịch sử Việt Nam tiếp giáp với lãnh hải, nội thủy vùng nước lịch sử nước láng giềng Việc xác định BGQGTB không thuộc trường hợp BGQGTB đảo, quần đảo chưa quy định cụ thể Trên thực tế, Việt Nam phải hợp tác với Trung Quốc Campuchia để xác định (hoạch định) BGQGTB, vấn đề đạt phần thông qua việc ký kết Hiệp định phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế thềm lục địa Vịnh Bắc Bộ Việt Nam Trung Quốc vào ngày 25/12/2000 Hiệp định xác định rõ “biên giới lãnh hải” Việt Nam Trung Quốc khu vực ngồi cửa sơng Bắc Ln đoạn nối liền điểm có tọa độ cụ thể quy định Điều II Hiệp định Tuy nhiên, từ điểm số đến cửa Vịnh chưa xác định cụ thể Đảo quần đảo thuộc chủ quyền Việt Nam phận tách rời lãnh thổ Việt Nam Chúng có vùng biển lục địa nên việc xác định BGQGTB chúng đương nhiên, phù hợp với pháp luật quốc tế Tuy nhiên, nay, việc xác định nguyên tắc chúng có BGQGTB, tức ranh giới ngồi lãnh hải, chưa có quy định sở pháp lý cần thiết vững cho việc xác định BGQGTB đảo, quần đảo, quần đảo Hoàng Sa Trường Sa, công tác quản lý đảo thực tế nhiều hạn chế - Về chủ thể có thẩm quyền xác định BGQGTB Lãnh thổ BGQG phận quan trọng cấu thành chủ quyền quốc gia có quốc gia có quyền định vấn đề liên quan đến chúng sở ý chí nhân dân Nhà nước chủ thể đại diện cho quốc gia Chính phủ thường quan có quyền ký kết điều ước quốc tế để xác định biên giới biển Tuy nhiên, nơi không chồng lấn với nội thủy, lãnh hải quốc gia láng giềng quan có thẩm quyền xác định BGQGTB lại vấn đề mà pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể Quốc hội quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có quyền định vấn đề quan trọng đất nước, có việc phê chuẩn, định gia nhập chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế liên quan đến chủ quyền quốc gia Trong lĩnh vực quốc phòng an ninh, Ủy ban quốc phòng an ninh Quốc hội thực thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh giám sát việc thực luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội thuộc lĩnh vực quốc phòng an ninh Chính phủ - quan hành nhà nước cao nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực quản lý thống lĩnh vực đời sống xã hội Theo Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thực biện pháp để bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ Tổ quốc Nếu coi Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr.172, 173 72 Số 2/2018 - Năm thứ Mười Ba việc xác định BGQGTB biện pháp để bảo vệ chủ quyền biển, đảo việc tổ chức thực biện pháp vấn đề để ngỏ điều chỉnh pháp luật Bộ Ngoại giao quan Chính phủ thực chức quản lý nhà nước đối ngoại với nhiều nội dung, có cơng tác biên giới, lãnh thổ quốc gia Đối với việc xác định BGQGTB, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với quan có liên quan tham mưu việc xác định biên giới phạm vi chủ quyền quốc gia vùng biển, hải đảo; xây dựng phương án hoạch định biên giới Bộ Quốc phòng - quan có chức quản lý nhà nước quốc phịng phạm vi nước, có nhiệm vụ quản lý, bảo vệ biên giới, vùng biển, đảo, quần đảo với nội dung cụ thể, nội dung chủ trì, phối hợp với quan có liên quan để “quản lý nhà nước bảo vệ BGQG”, “quản lý, bảo vệ BGQG”, bảo vệ chủ quyền vùng biển, đảo, quần đảo, không nội dung thể trách nhiệm Bộ Quốc phòng xác định hay tham gia vào việc xác định BGQGTB Như vậy, Bộ Ngoại giao quan có trách nhiệm rõ ràng việc xác định BGQGTB, dừng lại việc tham mưu xác định xây dựng phương án hoạch định BGQGTB Những công việc nào, quan thực chưa quy định Bên cạnh đó, quan giao nhiệm vụ đánh dấu đường BGQGTB tọa độ hải đồ sau xác định chưa có quy định cụ thể Hai là, quy định đường sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải - cho việc xác định BGQGTB chưa đầy đủ Đường sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải (gọi tắt đường sở) đường ranh giới phía lãnh hải phía nội thủy, quốc gia ven biển hay quốc gia quần đảo định phù hợp với Công ước Liên hợp quốc Luật Biển năm 1982 để làm sở xác định phạm vi vùng biển thuộc chủ quyền quyền tài phán quốc gia, xác định đường BGQGTB BGQGTB đường song song với đường sở cách đường sở khoảng cách vừa chiều rộng lãnh hải Vì vậy, để xác định BGQGTB, cần phải xác định đường sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Kể từ Tuyên bố ngày 12/11/1982 đường sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam đến nay, ngoại trừ cách diễn giải đường sở có thay đổi văn quy phạm pháp luật (Luật BGQG, Luật Biển Việt Nam) quy định việc xác định đường sở chưa đạt thêm bước tiến Theo đó, nước ta có đường sở khơng “khép kín”, chạy dọc theo bờ biển từ tỉnh Kiên Giang đến tỉnh Bình Trị Thiên (nay tỉnh Quảng Trị) dừng lại (hai điểm đầu cuối cịn để ngỏ chưa xác định cụ thể nằm vùng nước lịch sử Việt Nam - Campuchia nằm cửa Vịnh Bắc Bộ) Như vậy, khu vực biển: vịnh Bắc Bộ vùng nước Việt Nam - Campuchia chưa có đường sở Việc xác định đường sở đảo quần đảo thuộc chủ quyền Việt Nam hay bị chiếm giữ trái phép chưa xác định Điều đồng nghĩa với việc khơng có để xác định BGQGTB nơi chưa có đường sở Ba là, quy định chế độ pháp lý biên giới quốc gia biển chưa đầy đủ Luật BGQG năm 2003 dành riêng Chương II với 10 điều để quy định chế độ pháp lý BGQG, khu vực biên giới khơng có tách biệt rạch rịi chế độ pháp lý BGQG với chế độ pháp lý khu vực biên giới hay chế độ pháp lý loại BGQG với Điều bắt nguồn từ yêu cầu xác định không gian (vùng) cần thiết cho việc triển khai hoạt động quản lý Nhà nước BGQG Mọi hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB thực không gian từ vùng bờ đến vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền quốc gia “Chế độ” thuật ngữ dùng “khi đề cập đến hệ thống nguyên tắc, quy tắc, thủ tục thể chế”4 Theo đó, chế độ pháp lý BGQGTB hệ thống nguyên tắc, quy tắc, thủ tục thể chế BGQGTB quốc gia ven biển đặt nhằm khẳng định chủ quyền quốc gia Xem: Lê Minh Nghĩa (1996), Cơ sở khoa học việc hoạch định quản lý vùng biển, thềm lục địa Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ thuộc Chương trình Biển KT-03, Bộ Khoa học, Cơng nghệ Mơi trường, Hà Nội, tr.43 73 HỌC VIỆN TƯ PHÁP biển tổ chức thực thi có hiệu hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB Nhà nước Hiện nay, nội dung chế độ pháp lý BGQGTB bao gồm vấn đề bản, như: - Hệ thống quy tắc quản lý hoạt động người, phương tiện khu vực biên giới biển quản lý, bảo vệ an ninh, trật tự cửa cảng biển; - Tổ chức máy, trách nhiệm quản lý, bảo vệ BGQGTB, chế độ, sách chủ thể thực tham gia thực quản lý, bảo vệ BGQGTB; - Hành vi vi phạm, chế tài thủ tục xử lý vi phạm quản lý, bảo vệ BGQGTB Tuy nhiên, vấn đề tồn nhiều điểm chưa phù hợp, như: quy tắc quản lý hoạt động người, phương tiện khu vực biên giới biển áp dụng chung cho vùng bờ, nội thủy, lãnh hải; chế phối hợp, phân công nhiệm vụ quan, lực lượng quản lý, bảo vệ BGQGTB chưa rõ ràng; hành vi vi phạm pháp luật quản lý, bảo vệ BGQGTB chưa quy định đầy đủ, chế tài thủ tục xử lý vi phạm pháp luật chưa phù hợp với đặc thù địa bàn khu vực biên giới biển Thực tế nay, nội dung chế độ pháp lý BGQGTB ghi nhận nhiều văn quy phạm pháp luật khác nhau, chưa mang tính hệ thống Pháp luật BGQGTB sở pháp lý cho hoạt động quản lý, bảo vệ BGQGTB Nhà nước ta Vì vậy, thiếu hồn thiện chế định pháp luật có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động quản lý, bảo vệ chủ quyền biển, đảo Nhà nước ta Kiến nghị hoàn thiện pháp luật biên giới quốc gia biển Luật BGQG năm 2003 văn có hiệu lực pháp lý cao quy định BGQG; chế độ pháp lý BGQG; xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG khu vực biên giới Qua gần 15 năm tổ chức thực hiện, Luật BGQG văn có liên quan bộc lộ bất cập so với thực tiễn, quy định BGQGTB Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung quy định cần thực để đáp ứng yêu cầu quản lý, bảo vệ BGQGTB bối cảnh nguy xâm phạm chủ 74 quyền biển hải đảo Việt Nam hữu Cụ thể sau: Một là, quy định rõ trường hợp, chủ thể có thẩm quyền xác định biên giới quốc gia biển Các quy định pháp luật cần xác định rõ hai trường hợp xác định BGQGTB, là: Nhà nước Việt Nam tự xác định BGQGTB phù hợp với quy định Công ước Luật biển năm 1982 Việt Nam hợp tác với nước láng giềng để xác định biên giới biển (đường biên giới quốc tế) Trường hợp thứ tiến hành nơi nội thủy, lãnh hải, vùng nước lịch sử Việt Nam không tiếp giáp đối diện nội thủy, lãnh hải, vùng nước lịch sử nước láng giềng đảo, quần đảo Việt Nam Trường hợp thứ hai pháp luật quy định cần bổ sung vai trò chứng lịch sử, pháp lý thực tế đàm phán ký kết điều ước quốc tế nhằm bảo đảm lợi ích đáng bên tham gia đàm phán nhận đồng tình, ủng hộ nhân dân Chủ thể có thẩm quyền xác định BGQGTB phải quan Quốc hội trao quyền quản lý thống lĩnh vực đời sống xã hội, tức Chính phủ Do việc xác định quản lý, bảo vệ BGQGTB liên quan đến hoạt động nhiều quan Chính phủ nên cần xác định vai trò trách nhiệm quan vấn đề cụ thể, như: - Bộ Tài nguyên Môi trường (trực tiếp Tổng cục Biển hải đảo) quan chủ trì, phối hợp với quan có liên quan nghiên cứu, đánh giá tham mưu cho Chính phủ yếu tố tự nhiên (đặc trưng địa hình khu vực biên giới biển) có liên quan đến việc xác định BGQGTB, địa hình bờ biển, thủy triều lục địa, đảo ven bờ lựa chọn làm điểm sở - Bộ Quốc phòng (trực tiếp Bộ đội Biên phòng, Hải quân, Cảnh sát biển) có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với quan có liên quan nghiên cứu, đánh giá tham mưu yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh biển để Chính phủ lựa chọn định vị trí điểm sở, xác định đường sở - Bộ Ngoại giao tham mưu cho Chính phủ xác định BGQGTB, xây dựng phương án hoạch Số 2/2018 - Năm thứ Mười Ba định BGQGTB xúc tiến hoạt động đàm phán để ký kết điều ước quốc tế xác định biên giới biển - Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Ngoại giao quan có liên quan nghiên cứu, đánh giá tham mưu cho Chính phủ bảo đảm tính pháp lý, trình tự, thủ tục việc xác định BGQGTB - Các bộ, ngành khác có liên quan thực tham mưu cho Chính phủ vấn đề liên quan đến xác định BGQGTB phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Để việc phối hợp chủ thể tiến hành thuận lợi hiệu quả, cần thành lập Ủy ban chuyên trách xác định BGQGTB thuộc Chính phủ Ủy ban gồm thành viên làm việc kiêm nhiệm số bộ, quan ngang mà chức năng, nhiệm vụ có liên quan trực tiếp đến việc xác định BGQGTB Bộ Tài nguyên Môi trường, Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố ven biển Thủ tướng Chính phủ trực tiếp lãnh đạo hoạt động Ủy ban Sau kết thúc việc xác định BGQGTB, Ủy ban giải thể Hai là, khẩn trương soạn thảo ban hành Pháp lệnh đường sở Nhận thức rõ tầm quan trọng việc xác định đường sở việc hoạch định biển nói chung, xác định BGQGTB nói riêng, Nhà nước ta có chủ trương xây dựng Pháp lệnh đường sở, thể Nghị Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ công tác xây dựng pháp luật từ đến hết nhiệm kỳ Quốc hội khóa IX (ngày 28/10/1995) Thời gian qua, nhiều nguyên nhân, có vấn đề địa hình khu vực biên giới biển phức tạp, quần đảo Hồng Sa, Trường Sa cịn bị tranh chấp, nên việc xây dựng Pháp lệnh đường sở biển không xúc tiến Công đấu tranh bảo vệ chủ quyền quần đảo Hoàng Sa đảo thuộc quần đảo Trường Sa cịn lâu dài phức tạp Vì vậy, cần tích cực nghiên cứu xây dựng Pháp lệnh đường sở với quy định phù hợp với điều kiện tự nhiên biển, đảo Việt Nam Công ước Luật biển năm 1982 Trong đó, cần ưu tiên xây dựng quy định đường sở vịnh Bắc Bộ, vùng nước lịch sử Việt Nam - Campuchia đường sở đảo để làm cho việc phân định vùng biển đường BGQGTB Ba là, cần quy định đầy đủ nội dung chế độ pháp lý biên giới quốc gia biển văn quy phạm pháp luật Chính phủ ban hành Chế độ pháp lý BGQGTB cần bổ sung nguyên tắc sách quản lý, bảo vệ BGQGTB; phạm vi không gian quản lý, bảo vệ BGQGTB chủ thể, Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quân… chế phối hợp quản lý, bảo vệ BGQGTB không gian cụ thể, biển vùng biển, đảo thuộc chủ quyền Việt Nam nhằm tạo phân công, phân nhiệm rõ ràng tổ chức quản lý, bảo vệ BGQGTB, đồng thời, bảo đảm phối hợp, hiệp đồng tốt, tránh chồng chéo, cản trở lẫn Vấn đề cấu tổ chức, chế độ, sách chủ thể nên tách thành văn riêng Nguyên tắc quản lý, bảo vệ BGQGTB cần ghi nhận tư tưởng chủ đạo làm sở cho việc thực quản lý, bảo vệ BGQGTB tình Các sách quản lý, bảo vệ BGQGTB phải hướng đến mục tiêu phát huy sức mạnh tồn xã hội, quyền nhân dân vùng biển, đảo, đặc biệt ngư dân; phát huy vai trò lực lượng thực thi pháp luật biển, Bộ đội Biên phòng - lực lượng chủ trì, phối hợp với quan nhà nước, lực lượng vũ trang nhân dân khác thực quản lý, bảo vệ BGQGTB Các quy tắc quản lý hoạt động người, phương tiện khu vực biên giới biển cần phân thành nhóm: nhóm quy tắc quản lý chung quy tắc quản lý khu vực đặc thù, như: cửa cảng, đảo, nội thủy, lãnh hải Trên sở quy tắc này, cần xác định hành vi bị cấm, hành vi vi phạm pháp luật, chế tài, thủ tục thẩm quyền xử lý vi phạm, đặc biệt, cần quy định thủ tục xử lý vi phạm; biện pháp ngăn chặn bảo đảm xử lý vi phạm cho phù hợp với điều kiện thực thi pháp luật biển lực lượng (Xem tiếp trang 86) 75 ... hợp, chủ thể có thẩm quyền xác định biên giới quốc gia biển nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Về trường hợp xác định BGQGTB Với tính chất “là đường vạch để phân định vùng lãnh hải quốc gia. .. nhà nước cao nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có quyền định vấn đề quan trọng đất nước, có việc phê chuẩn, định gia nhập chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế liên quan đến chủ quyền quốc gia. .. lĩnh vực quốc phòng an ninh, Ủy ban quốc phòng an ninh Quốc hội thực thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh giám sát việc thực luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội thuộc