Đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA) là khung đo lường hiệu quả hoạt động để đánh giá và báo cáo điểm mạnh, điểm yếu của hệ thống quản lý tài chính công. PEFA thường đánh giá Chính phủ, chính quyền địa phương đạt được những cải thiện bền vững trong lĩnh vực quản lý tài chính công. Từ quá trình nghiên cứu và thực tiễn xây dựng tại địa phương, bài viết giới thiệu những luận cứ khoa học cơ bản về PEFA, kinh nghiệm giải trình tài chính công tại TP. Đà Nẵng và đề xuất khuyến nghị đối với đánh giá chi tiêu công – giải trình tài chính cấp địa phương ở Việt Nam.
DIỄN ĐÀN KHOA HỌC ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TÀI CHÍNH CẤP ĐỊA PHƯƠNG TS PHAN QUẢNG THỐNG - Kho bạc nhà nước TP Đà Nẵng Đánh giá chi tiêu công trách nhiệm giải trình tài (PEFA) khung đo lường hiệu hoạt động để đánh giá báo cáo điểm mạnh, điểm yếu hệ thống quản lý tài cơng PEFA thường đánh giá Chính phủ, quyền địa phương đạt cải thiện bền vững lĩnh vực quản lý tài cơng Từ q trình nghiên cứu thực tiễn xây dựng địa phương, viết giới thiệu luận khoa học PEFA, kinh nghiệm giải trình tài cơng TP Đà Nẵng đề xuất khuyến nghị đánh giá chi tiêu cơng – giải trình tài cấp địa phương Việt Nam Từ khóa: Chi tiêu cơng, quản lý tài cơng, địa phương, Đà Nẵng, giải trình tài Public expenditure assessment and accountability (PEFA) is a framework measures performance to evaluate and report the strengths and weaknesses of the public financial management system PEFA is usually used to evaluate the Government, local auhotiries on the aspects of sustainable achievements in public financial management On the basis of studies and practices, the paper introduces fundamental theoretical issues of PEFA, experience in public financial accountability in the city of Danang and then recommends solutions to the public expenditure assessment and financial accountability at local levels in Vietnam Keywords: Public expenditure, public financial management, locales, Danang, financial accountability Ngày nhận bài: 29/6/2017 Ngày hoàn thiện biên tập: 22/7/2017 Ngày duyệt đăng: 29/7/2017 Tổng quan đánh giá chi tiêu cơng trách nhiệm giải trình tài PEFA đánh giá 500 lần 150 quốc gia giới, có Việt Nam (2013) Được biết, với đồng thuận tầm quan trọng quản lý tài cơng kinh tế-xã hội, chương trình PEFA đối tác phát triển quốc tế khởi xướng từ năm 2001, bao gồm: Ủy ban châu Âu, Quỹ Tiền tệ quốc tế, WB, Pháp, Na Uy, Thụy Sỹ Anh quốc Từ đến nay, PEFA trở thành chuẩn mực công nhận hoạt động đánh giá quản lý tài cơng Chương trình PEFA có sứ mệnh chung nhằm cải thiện quản lý tài cơng quốc gia hay quyền địa phương; Hỗ trợ quốc gia/địa phương phát triển bền vững Một ban đạo gồm đối tác quản lý chương trình họp lần/năm thành lập Ban thư ký triển khai hoạt động nhằm xây dựng trì khung đánh giá PEFA, đào tạo, theo dõi đánh giá PEFA khắp giới Khung đánh giá PEFA cập nhật bổ sung thường xuyên, khung đánh giá địa phương năm 2016 Đặc điểm chung PEFA đánh giá hiệu hoạt động theo nội dung quản lý tài cơng như: Chiến lược tài khóa, độ tin cậy ngân sách, minh bạch, kiểm sốt tài chính, thơng tin quản lý, trách nhiệm giải trình, đánh giá lực đảm bảo kỷ cương ngân sách, hiệu suất phân bổ nguồn nhân lực hiệu suất cung cấp dịch vụ công… Phương pháp luận PEFA trình bày Khn khổ đánh giá hiệu quản lý tài cơng dựa điểm số định lượng cho 31 số 94 nội dung đánh giá hiệu nhóm thành trụ cột bao trùm tồn khía cạnh hệ thống quản lý tài cơng quốc gia/địa phương PEFA trình đánh giá dựa chứng thơng lệ quản lý tài khu vực cơng, có xét đến thơng tin thống kê khía cạnh khác thu chi 2-3 năm gần Mỗi số chấm theo thang điểm A, B, C D Cơ sở cho điểm yêu cầu tối thiểu đề phương pháp luận Hầu hết 59 DIỄN ĐÀN KHOA HỌC số bao gồm từ hai nội dung đánh giá trở lên, “cộng lại với nhau”, sử dụng phương pháp chấm điểm cụ thể PEFA M1 M2 Tuy nhiên, PEFA không đánh giá nguyên nhân dẫn đến hiệu hoạt động quản lý tài cơng tốt yếu kém, khơng đánh giá sách tài phủ/chính quyền địa phương Đánh giá tài cơng theo khung PEFA: Nhìn từ thực tiễn TP Đà Nẵng Trong khn khổ chương trình hợp tác, phân tích, hỗ trợ quản lý tài công Ngân hàng Thế giới (WB) TP Đà Nẵng (Chương trình AAA, từ tháng 3/2016 đến tháng 4/2017), WB hỗ trợ Thành phố hoàn thiện báo cáo Đà Nẵng địa phương nước thực đánh giá tài cơng theo khung PEFA Theo đánh giá tóm lược tổng quan Ngân hàng Thế giới, nhìn chung kỷ luật tài TP Đà Nẵng hợp lý, yếu tố tổ chức thực dự toán khả dự báo nguồn lực, mua sắm đấu thầu, theo dõi nợ đọng chi chế kiểm soát nội bộ, minh bạch tài cơng thực hiệu TP Đà Nẵng trung tâm công nghiệp hàng đầu miền Trung Việt Nam, Thành phố có mức thu nhập bình qn đầu người cao miền Trung Việt Nam với GDP bình quân đầu người đạt 2.908 USD (2015) tốc độ tăng trưởng kinh tế 9,8% (2015) TP Đà Nẵng đánh giá địa phương đầu nỗ lực tạo môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, lọt vào nhóm “Rất tốt” thể qua kết xếp hạng đứng đầu toàn quốc Chỉ số lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI năm 2009, 2010, 2013, 2014, 2015, 2016) Lợi chủ yếu nhờ vào sở hạ tầng TP Đà Nẵng tốt, hiệu suất cao đào tạo lao động, chế quản lý minh bạch lãnh đạo động Với mục tiêu chung PEFA xây dựng báo cáo đánh giá toàn diện hiệu hệ thống tài cơng TP Đà Nẵng sở Khung đo lường hiệu PEFA (năm 2016), báo cáo phân tích hiệu tồn khía cạnh hệ thống quản lý tài cơng Thành phố cơng cụ giúp quyền Thành phố đưa đề xuất cải thiện hệ thống quản lý tài cơng thơng qua thông lệ tốt quốc tế Báo cáo đưa sở để xem xét đo lường đề xuất cải cách tài cơng tương lai TP 60 Đà Nẵng Cụ thể, báo cáo PEFA cung cấp cho quyền TP Đà Nẵng đối tác phát triển thông tin quan trọng sau: (i) Đánh giá hiệu quản lý tài cơng TP Đà Nẵng năm 2016 dựa phương pháp luận PEFA Trong đó, đánh giá điểm mạnh điểm yếu kết điều hành ngân sách như: Kỷ luật tài nói chung, chiến lược phân bổ nguồn lực chất lượng cung ứng dịch vụ cơng (ii) Cơ sở để quyền Thành phố đưa phân tích đối thoại cải cách quản lý tài cơng, từ đề xuất mục tiêu hỗ trợ chiến lược kế hoạch hành động Đồng thời, báo cáo cung cấp thơng tin hữu ích cho phận theo dõi giám sát quyền Thành phố Phạm vi đánh giá báo cáo PEFA nghiên cứu khảo sát thực địa diễn từ tháng đến tháng 12/2016 Hầu hết số đánh giá sở liệu năm ngân sách 2015 năm ngân sách trước (2014 2013) Kết điểm số PEFA TP Đà Nẵng đạt điểm A, điểm B+, điểm B, điểm C+, điểm c, điểm D+ điểm D Theo đánh giá tóm lược tổng quan WB, nhìn chung kỷ luật tài Thành phố hợp lý, yếu tố tổ chức thực dự toán khả dự báo nguồn lực, mua sắm đấu thầu, theo dõi nợ đọng chi chế kiểm soát nội bộ, minh bạch tài cơng thực hiệu quả, góp phần thực kỷ luật tài tồn hệ thống Tuy nhiên, số thu ngân sách đánh giá chưa tốt, chi ngân sách cịn chênh so với dự tốn ban đầu Những rủi ro kỷ luật tài cịn tồn tại, cụ thể như: Việc giám sát rủi ro tài quan, đơn vị nghiệp cơng lập cịn yếu, đặc biệt việc giám sát nghĩa vụ nợ dự phòng rủi ro dự án “hợp tác công tư” Bên cạnh đó, điểm yếu hệ thống quản lý tài cơng Thành phố chưa thực dự tốn ngân sách trung hạn chiến lược tài trung hạn Theo nhận định WB, hầu hết khía cạnh hệ thống quản lý tài cơng vận hành hiệu quả, giúp quyền TP Đà Nẵng hồn thành mục tiêu tài ngân sách Tuy nhiên, WB lưu ý rằng, quyền địa phương phải hoạt động giới hạn khn khổ Chính phủ quy định Một số đề xuất, khuyến nghị Cấp quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung TÀI CHÍNH - Tháng 8/2017 ương cấp đóng vai trị quan trọng chi tiêu công cung ứng dịch vụ công theo phạm vi tổng mức chi tiêu Chính quyền địa phương có chức năng, nhiệm vụ chi là: Giáo dục đào tạo (nhiệm vụ chi lớn với tỷ lệ tối thiểu 20%), an ninh - quốc phòng, nghiệp y tế, kinh tế, đảm bảo xã hội, khoa học cơng nghệ thơng tin, văn hóa, thể dục thể thao nghiệp môi trường Những nhiệm vụ chi quy định cụ thể Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) với ưu tiên cụ thể cho thời kỳ/ năm triển khai thực thực tế Tham gia báo cáo PEFA cấp địa phương nói đợt “tổng duyệt” quản lý tài NSNN địa phương, nhằm nâng cao minh bạch, hiệu quả, lành mạnh tài cơng trước yêu cầu áp dụng Luật NSNN (2015, áp dụng từ 2017) Luật Đầu tư công (2015) theo nội dung trọng tâm như: Kỷ luật tài nói chung, chiến lược phân bổ nguồn lực chất lượng cung ứng dịch vụ công - Khuyến nghị thứ địa phương cần đẩy mạnh thực kỷ luật tài Thể chế quản lý, thực báo cáo thu NSNN, cấu thu so với dự tốn thu ln có xu hướng ước tính thấp dự toán, “xin” cấp Trung ương giao dự toán thu thấp khả thu địa phương Tương tự, chi NSNN ln có có xu hướng chênh lệch với dự tốn giao ban đầu Theo thơng lệ quốc tế, để đạt điểm số cao, mức chênh lệch số thực chi ngân sách dự toán gốc năm gần không (+/-) 5% - Khuyến nghị thứ hai: Trong chiến lược phân bổ nguồn lực cấp địa phương, cần trọng lập ngân sách chiến lược tài khóa dựa sách, Luật NSNN 2015 áp dụng từ 2017 Nghị định 31/2017/NĐ-CP ngày 23/3/2017 lập, phân bổ ngân sách năm từ năm 2018 năm từ 2021… Bên cạnh đó, chế phân cấp thu nội địa, thu xuất nhập tuân thủ quy định trung ương, quan Thuế, Hải quan có tổ chức ngành dọc để thực nhiệm vụ tài - ngân sách, vậy, địa phương cần quan tâm sách thu phí, lệ phí, quản lý chế thu, chi đơn vị nghiệp công lập địa bàn phù hợp, đảm bảo khía cạnh đánh giá số - Khuyến nghị thứ ba: Cần kết nối kiểm soát tiền lương, thay đổi bảng lương quan quản lý biên chế cán bộ, công chức (cơ quan Nội vụ) với quan quản lý tiền lương (đơn vị sử dụng ngân sách quan Tài chính) quan quản lý chi lương Tiến đến kết nối tự động sở liệu quản lý nhân lương, thay đổi lương kế toán đơn vị cập nhật hàng tháng sở định bổ nhiệm, nâng bậc lương quan, đơn vị - Khuyến nghị thứ tư: KBNN kiểm sốt chi NSNN theo Thơng tư 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 quy định chế độ kiểm soát, toán khoản chi NSNN qua KBNN Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/1/2016 kiểm soát khoản chi đầu tư xây dựng chi nghiệp có tính chất đầu tư; Chi đặc biệt an ninh, quốc phòng; Chi cho hoạt động Đảng Cộng sản Việt Nam KBNN có quyền từ chối khoản chi không chế độ, tiêu chuẩn quy định… Tuy nhiên, thực tế, tra nhà nước, kiểm tốn nhà nước cịn nhiều kết luận giảm chi, xuất tốn nộp NSNN q trình hậu kiểm theo chức Vì vậy, cần nâng cao hiệu quả, chế tài, quy trình kiểm sốt chi chặt chẽ việc chấp hành chi NSNN qua KBNN - Khuyến nghị thứ năm: Thực đánh giá tài cơng theo khung PEFA thông tin kết xuất từ hệ thống TABMIS coi đầy đủ đáng tin cậy Phân tách nhiệm vụ quy định rõ như: Quy định người nhập/người phê duyệt/ kế tốn Từng bước quy trình xác nhận kiểm tra thông tin đầu vào từ người nhập trước nên khả sai sót Tuy nhiên, hệ thống TABMIS có khả lập báo cáo tổng hợp thu, chi hàng tháng cho tất cấp quyền, chi tiết theo lĩnh vực, nội dung kinh tế đơn vị hành chưa bóc tách số liệu chi từ nguồn kết chuyển năm trước sang chi từ nguồn dự toán năm tại, nên việc so sánh số thực chi với dự toán ngân sách khó Bên cạnh đó, biểu mẫu báo cáo tình hình thực dự tốn năm khơng quán với biểu mẫu dự toán toán (đặc biệt mục chi đầu tư), gây khó khăn cho việc đánh giá tiến độ thực dự tốn Do đó, KBNN cần tiếp tục hồn thiện hệ thống báo cáo tình hình thực ngân sách nhằm quán với phạm vi xây dựng phương thức phân loại ngân sách, tạo điều kiện theo dõi việc thực NSNN biện pháp chỉnh sửa hiệu Nhìn chung, PEFA cơng cụ hữu hiệu hỗ trợ phủ/chính quyền địa phương nâng cao lực quản lý tài cơng, thơng qua đánh giá cấp địa phương TP Đà Nẵng, PEFA tiếp tục hỗ trợ nhiều mặt quản lý ngân sách theo Luật NSNN 2015, quản lý ngân sách theo kế hoạch trung hạn, quản lý đầu tư công… Tài liệu tham khảo: Báo báo PEFA Việt Nam 2013; Báo cáo PEFA TP Đà Nẵng 2016; Các website: mof.gov.vn, worldbank.org, actionaid.org, gso.gov.vn… 61 ... đóng vai trị quan trọng chi tiêu cơng cung ứng dịch vụ công theo phạm vi tổng mức chi tiêu Chính quyền địa phương có chức năng, nhiệm vụ chi là: Giáo dục đào tạo (nhiệm vụ chi lớn với tỷ lệ tối... kém, khơng đánh giá sách tài phủ /chính quyền địa phương Đánh giá tài cơng theo khung PEFA: Nhìn từ thực tiễn TP Đà Nẵng Trong khn khổ chương trình hợp tác, phân tích, hỗ trợ quản lý tài cơng Ngân... biện pháp chỉnh sửa hiệu Nhìn chung, PEFA công cụ hữu hiệu hỗ trợ phủ /chính quyền địa phương nâng cao lực quản lý tài cơng, thơng qua đánh giá cấp địa phương TP Đà Nẵng, PEFA tiếp tục hỗ trợ nhiều