Thành lập, phân loại, thay đổi các đơn vị hành chính lãnh thổ là tiền đề để một quốc gia tiến hành các biện pháp phát triển kinh tế và quản lý xã hội. Kinh nghiệm về tổ chức, cải cách, đổi tên đơn vị hành chính ở Cộng hòa Pháp có thể gợi mở một số ý tưởng cho Việt Nam trong quá trình cải cách, tổ chức quản lý chính quyền địa phương hiện nay.
KINH NGHIÏåM QËC TÏË TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH Ở CỘNG HỊA PHÁP Nguyễn Hồng Anh* * PGS TS Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Từ khóa: Tổ chức đơn vị hành chính; đơn vị hành cấp xã, liên xã; đơn vị hành cấp tỉnh, vùng; Cộng hịa Pháp Lịch sử viết: Nhận : 15/09/2019 Biên tập : 01/10/2019 Duyệt : 05/10/2019 Tóm tắt: Thành lập, phân loại, thay đổi đơn vị hành lãnh thổ tiền đề để quốc gia tiến hành biện pháp phát triển kinh tế quản lý xã hội Kinh nghiệm tổ chức, cải cách, đổi tên đơn vị hành Cộng hịa Pháp gợi mở số ý tưởng cho Việt Nam trình cải cách, tổ chức quản lý quyền địa phương Article Infomation: Keywords: Organization of administrative units; commune and inter-commune administrative units; provincial and regional administrative units; French Republic Article History: Received : 15 Sep 2019 Edited : 01 Oct 2019 Approved : 05 Oct 2019 Abstract Establishment, classification and change of the territorial administrative units are a premise for a nation to take measures for economic development and social management The experience of organizing, reforming and renaming administrative units in the French Republic may provide a number of ideas for Vietnam in the process of reforming and managing the local administration today Đơn vị hành cấp xã Trong tổ chức đơn vị hành lãnh thổ Cộng hồ Pháp, ngun tắc tơn trọng tính tự nhiên vốn có cộng đồng lãnh thổ nguyên tắc hàng đầu - thể khía cạnh sau: a) Duy trì cộng đồng dân cư vốn có - đặc biệt cấp xã Trải qua nhiều thời kỳ lịch sử, đơn vị hành lãnh thổ Pháp đối tượng nhiều cải cách Tuy nhiên, 60 Số 19(395) T10/2019 cải cách, phân chia đơn vị hành Pháp không chạm đến xã - loại đơn vị hành lãnh thổ lâu đời, cổ xưa Xã vốn có nguồn gốc từ xa xưa giáo khu, vốn quần thể dân cư tự nhiên, tồn từ lâu đời, Nhà nước không lập nên xã mà làm việc thừa nhận tồn xã Như vậy, nguyên tắc phân loại đơn vị hành xã - thừa nhận trạng tự nhiên, vốn có cộng đồng dân cư sở KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Các xã Pháp dù quy mô, phạm vi địa lý hay kinh tế khác nhau, địa phương bình đẳng mặt pháp lý Chúng có chung thiết chế giống hưởng chung thẩm quyền Ý tưởng bình đẳng địa phương ý tưởng cốt lõi, đời với cách mạng tư sản Pháp Đây nguyên nhân dẫn đến thất bại cải cách nhằm xoá bỏ quy chế thống địa phương Người Pháp ln muốn trì di sản văn hoá, lịch sử, tinh thần cộng đồng - kể cộng đồng nhỏ bé nhất1 Vì vậy, cấp xã, việc phân loại đơn vị hành khơng dựa can thiệp Nhà nước: Nhà nước thừa nhận trạng vốn có Bởi vậy, việc phân chia đơn vị xã khơng dựa tiêu chí dân số, địa giới hành hay kinh tế Ví dụ: có xã có dân số 100 người, có xã - thành phố có số dân lớn - 300 000 tới hàng triệu người Bên cạnh xã nơng thơn nhỏ có thành phố lớn - có quy chế pháp lý xã, Paris Vì thừa nhận xã sở diện sẵn có, Pháp có tới 36.779 xã với số lượng dân cư khơng giống trình độ phát triển kinh tế xã hội khác biệt2 Tuy nhiên, quy chế chung cho địa phương khác hàm chứa nhiều bất cập Đặc biệt, q trình thị hoá làm gia tăng khác biệt này: nhiều xã nông thôn ngày thưa thớt niên thành phố, ngược lại đô thị lớn, dân số ngày đơng đúc tính chất cộng đồng truyền thống khơng cịn Sự khác biệt q lớn dẫn đến lực số địa phương không đủ để thực thi tất công việc tự quản giao b) Sự đời tổ chức liên xã Do Pháp có nhiều đơn vị hành cấp xã với quy mơ khác biệt (3.4970 xã, tính đến năm 2019) có tới 97,2 xã có số dân 10000 người Những xã nhỏ với quy mô dân số ỏi khơng đủ nguồn lực để thực dịch vụ công đáp ứng nhu cầu dân chúng Việc tồn nhiều xã manh mún khó để thực cơng việc chung quy hoạch lãnh thổ Mặt khác, việc sáp nhập xã lại khơng nhận ủng hộ từ địa phương - ý muốn bảo tồn truyền thống sắc vốn có từ lâu đời xã Để giải mâu thuẫn đó, sáng kiến đời: đời liên kết xã Hình thức mặt cho phép bảo tồn nguyên vẹn vị quyền xã; mặt khác có pháp nhân để thực thẩm quyền hay nhiệm vụ đòi hỏi nguồn lực lớn hay tập trung địa bàn lãnh thổ Việc thành lập liên xã phải cho phép ủy ban cấp tỉnh liên xã; sau tỉnh trưởng định danh sách thành viên liên xã; tiếp sau xã có tên danh sách phải tuyên bố tán thành thời hạn tháng (bằng biểu đa số tuyệt đối nội hội đồng dân cử xã) - sau đó, tỉnh trưởng định thành lập liên xã Lãnh đạo hoạt động liên xã gồm có chủ tịch liên xã, quan hành - cử lên từ đại diện xã thành viên Các tổ chức liên xã tên gọi chung cho hình thức hợp tác xã Đó mơ hình liên kết xã hình thức Rapport d'information n° 110 (2018-2019) de M. Mathieu DARNAUD, fait au nom de la commission des lois, déposé le novembre 2018, xem tại: http://www.senat.fr/rap/r18-110/r18-110_mono.html Tham khảo: Jean - Luc Boeuf, Manuela Magnan, Les collectivites territoriales et la decentralisation, Decouverte de la Vie publique, La documentation Francaises, 2007 Ministere de la Cohesation des territoire et des relations avec les collectivites teritoriales, “Les collectivites locales en chifres 2019”, https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2019-07/les_collectivites_locales _en _chiffres_2019.pdf Số 19(395) T10/2019 61 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË pháp lý pháp nhân công nhằm thực dịch vụ công; soạn thảo dự án phát triển kinh tế hay quy hoạch lãnh thổ Các liên xã tồn hình thức mềm - khơng có thu thuế riêng mà hoạt động dựa tài trợ xã thành viên; hình thức chặt chẽ - liên xã có quyền thu thuế - tổ chức có thẩm quyền quan trọng liên xã mềm Bên cạnh đó, pháp luật quyền địa phương Cộng hòa Pháp sử dụng thuật ngữ “các tổ chức liên kết địa phương” Thuật ngữ quy định rõ Bộ Luật chung quyền địa phương Ngồi Luật quyền địa phương, văn pháp quy quyền Pháp - ví dụ: Thơng tư Liên tịch ngày 20 tháng năm 2001 cụ thể hóa điều khoản liên quan đến hợp tác quốc tế địa phương - liệt kê rõ chủ thể liên địa phương Các tổ chức liên kết địa phương gồm: - Các đơn vị nghiệp hợp tác liên xã - bao gồm nghiệp đoàn liên xã; cộng đồng liên xã; cộng đồng quy hoạch đô thị; cộng đồng thành thị, nghiệp đoàn quy hoạch; - Các viện tổ chức liên tỉnh thành lập theo Điều L.5421-1 Bộ Luật chung quyền địa phương; - Các chi nhánh liên vùng thành lập theo Điều L.5421-1 Bộ Luật chung quyền địa phương; Các đơn vị liên xã/tỉnh/vùng khơng coi đơn vị hành lãnh thổ chúng tham gia vào lĩnh vực hoạt động định quyền địa phương tương ứng uỷ quyền Như vậy, đơn vị liên xã/tỉnh/vùng giải pháp tình để xử lý bất cập phân loại đơn vị hành lãnh thổ thời, không làm xáo trộn hệ thống quyền địa phương tồn Ưu điểm 62 Số 19(395) T10/2019 việc đời đơn vị liên xã/tỉnh/vùng là: chúng hồn tồn khơng thay đổi quy chế pháp lý địa phương, không tăng thêm nguồn lực hay đầu tư công - mà sáng kiến nội thành viên hoạt động phạm vi thẩm quyền, lĩnh vực thành viên lập chúng Đây tác phẩm địa phương, không đem đến thay đổi xáo trộn cấu hành lãnh thổ quốc gia Đơn vị hành cấp tỉnh, vùng Nếu xã đơn vị hành tự nhiên, tỉnh vùng đơn vị hành nhân tạo đời sau - Nhà nước chủ động đặt Sự đời đơn vị hành lãnh thổ tỉnh, vùng có đặc trưng sau: a) Cấp tỉnh Ngoại trừ đơn vị hành tự nhiên - tồn trước Nhà nước, việc lập đơn vị hành lãnh thổ theo ngun tắc khơng có đơn vị hành lãnh thổ thành lập cách đường đột, mà kết trình thử nghiệm lâu dài Trước Cách mạng tư sản Pháp, tổ chức lãnh thổ hành phức tạp, đơn vị hành chính, quân sự, giáo hội, tư pháp thuế chồng lấn lên khơng có ranh giới rõ ràng Đến đầu kỷ XVIII có sắc lệnh để thống địa giới hành quốc gia Sắc lệnh 17873 sáp nhập hội đồng số tỉnh cũ lại để tạo thành tỉnh Số lượng tỉnh Pháp 39 đơn vị - kết chiến tranh, từ kế thừa gia tộc, từ liên minh, từ quần cư địa lý Các đơn vị hành lãnh thổ có tên gọi tỉnh/ tổng cai trị thiết chế bổ nhiệm Vua, dòng tộc quyền quý Ngay sau sụp đổ triều đình phong kiến, báo cáo đệ trình lên nhà lập hiến - với nội dung phân chia lại lãnh thổ quốc gia thành 80 tỉnh chưa kể Paris, tỉnh chia ô thành 18 khu vực, có xã huyện; xã/ huyện KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË lại chia thành tổng4 Sự phân chia có ý đồ trị rõ: nhằm làm cho địa phương - với quy mô lãnh thổ dân số ỏi - khơng thể lấn át quyền trung ương Ngày 22/12/1789, sắc luật Quốc hội lập hiến Pháp ban hành để thay từ 75 tỉnh cũ (province) 85 tỉnh (département) dựa tiêu chí địa lý thuỷ văn5 Lý cải cách việc chia cắt tỉnh cũ tỏ khơng phù hợp để quyền trung ương kiểm soát địa phương này, để đơn giản hoá việc tổ chức lãnh thổ theo đơn vị hành thống nhất, tránh tình trạng rải rác khác biệt quy mơ, kích thước chồng chéo trùng lắp Ngày 13/1/1790, Quốc hội định sáp nhập điều chỉnh địa giới số tỉnh trước đó, ví dụ: nhập Clamecy vào tổng Nivernais; sáp nhập Forez, Beaujolais Lyonnais vào tỉnh; chia Alsace thành hai tỉnh; Paris ngoại ô tỉnh v.v Đến năm 1795, cấu trúc bên tỉnh có thay đổi, huyện thay vào thị xã Chính quyền trung ương tản quyền tập trung thủ phủ tỉnh, xã quyền tự chủ Đạo luật ngày 17/2/1800 lại sửa đổi lần cấu trúc tỉnh: tổng chia thành quận (thay huyện với số lượng nhỏ nên thành rộng hơn); tổng xã6 Thời kỳ đầu, phân chia đơn vị hành tỉnh thực theo nguyên tắc thuận lợi cho việc quản lý cơng việc quyền Sau nhiều lần điều chỉnh, đến nay, tỉnh chia lại theo nguyên tắc bảo đảm quản lý hành nội tỉnh: Lãnh thổ tỉnh vừa không lớn vừa đủ để quản lý cách dễ dàng từ thủ phủ tập trung dịch vụ hành b) Cấp vùng Ngay từ thời Đệ tam Cộng hoà, đối diện với nhu cầu liên kết kinh tế, số thí điểm quản lý vùng đề Năm 1954, sau thập kỷ kể từ Chiến tranh giới thứ hai chấm dứt, nhu cầu phân quyền cho địa phương trở lại Vùng lúc coi khu vực địa lý để chuẩn bị thực kế hoạch hoá kinh tế Sự kiện Uỷ ban Vùng mở rộng - vốn từ sáng kiến khu vực tư thừa nhận Tiếp sau đó, Chính phủ ban hành Nghị định ngày 30/6/1955 thành lập 21 vùng hoạch định kinh tế Về chất tổ chức liên tỉnh - hội nghị bao gồm tỉnh trưởng, nhằm điều phối chung chương trình, kế hoạch phát triển vùng - sau tham vấn ý kiến Uỷ ban vùng mở rộng7 Cuộc cải cách năm 1964 (Nghị định ngày 14/3/1964) lập 21 Vùng trưởng Bên cạnh có quan tham vấn Uỷ ban phát triển kinh tế vùng - bao gồm đại diện nhóm lợi ích xã hội nghề nghiệp hay nhóm cộng đồng8 Năm 1972 đánh dấu cải cách lớn liên quan đến cấp Vùng: nhu cầu phát triển kinh tế dẫn đến việc Nhà nước trao cho vùng số quyền tự quản Đạo luật ngày 5/7/1972 xác định tư cách vùng Tổ chức hành cơng tự quản (hoặc cịn gọi đơn vị nghiệp cơng).9 Vùng lúc có quan dân cử, có quan Cécile SOUCHON et Marie-Elisabeth ANTOINE, « La formation des départements », Histoire par l'image [en ligne], consulté le 23 novembre 2019 URL : http://www.histoire-image.org/fr/etudes/formation-departements Isabelle Bernier, “L’histoire de la creation des departements francais, https://www.futura-sciences.com/sciences/questions-reponses/histoire-histoire-creation-departements-francais-revolution-12312/, consulté le 20 novembre 2019 Marie-Ange Grégory, La cause départementaliste Genèses et réinventions d’une controverse politique franỗaise, thốse pour le doctorat en science politique, IEP Aix-en-Provence / Université Aix-Marseille, 2014 “La Region - une longue histoire”, http://regions-france.org/region-longue-histoire/, accede 20 novembre 2019 “La Region - 50 ans d’evolution - Chronologie”, https://www.vie-publique.fr/eclairage/20136-la-region-50-ans-devolution-chronologie, Publié janvier 2017, accédé 19 novembre 2019 “ La Region - 50 ans d’evolution - Chronologie”, https://www.vie-publique.fr/eclairage/20136-la-region-50-ans-devolution-chronologie, Publié janvier 2017, accédé 19 novembre 2019 Số 19(395) T10/2019 63 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË tư vấn quan hành - vùng trưởng So với xã tỉnh, vùng chưa phải đơn vị hành chính, chưa có tư cách pháp nhân, chưa có thẩm quyền tự riêng Phải đến năm 1982, Đạo Luật số 82-213 ngày 2/3/1982 quyền tự xã, tỉnh vùng (thường đuợc gọi Đạo luật Phân quyền) trao cho Vùng quy chế đơn vị hành lãnh thổ10 Vùng xác định đơn vị hành lãnh thổ - giống xã tỉnh Nhưng phải đợi đến lần sửa đổi Hiến pháp năm 2003 với Đạo Luật sửa đổi Hiến pháp số 2003-276 ngày 28/3/2003 Vùng ghi nhận thức Hiến pháp đơn vị hành lãnh thổ11 Cải cách đơn vị hành nước Cộng hoà Pháp Từ năm 1981, chồng chéo ba cấp hành địa phương (vùng, tỉnh, xã) gợi nên nhiều quan ngại việc chồng lấn sang thẩm quyền tỉnh; tồn tổ chức liên xã làm tổn hại đến thẩm quyền xã Thêm vào đó, vấn đề kinh phí, ngân sách phân định trách nhiệm Đây lý dẫn đến việc đời Uỷ ban cải cách đơn vị hành lãnh thổ - mà chủ tịch Edouard Balladur12 Ngày 1/3/2009, Uỷ ban cải cách đơn vị hành lãnh thổ trình Báo cáo, nhấn mạnh cần thiết để tăng cường thiết chế vùng - so với tương quan nước Châu Âu Theo đó, dân số trung bình vùng phải đạt từ 3-4 triệu người Năm 2009, Nghị Viện Pháp thông qua Luật cải cách đơn vị hành địa phương Theo đạo luật này, Hội đồng tỉnh bị xóa bỏ, tồn Hội đồng vùng nhiệm kỳ năm Vùng chuyển giao phần thẩm quyền Hội đồng tỉnh - trở thành chủ thể phát triển kinh tế Số lượng vùng điều chỉnh từ 22 vùng thành 14 (kể từ 3/6/2014) Đến ngày 6/1/2015, Nghị viện Pháp ban hành đạo luật giảm số lượng vùng 1313 Một số kinh nghiệm gợi mở cho Việt Nam Thứ nhất, đơn vị hành cấp sở (cấp xã), việc thành lập, nhập, chia đơn vị hành thường dựa tảng sẵn có, tức tồn cộng đồng lãnh thổ tự nhiên Nhà nước tôn trọng tồn sẵn có đơn vị hành này, xếp lại đơn vị hành có đặt quy chế cho chúng Thứ hai, đơn vị hành cấp tỉnh, vùng, việc phân chia dựa nguyên tắc bảo đảm quản lý Nhà nước (cấp tỉnh); bảo đảm định hướng phát triển kinh tế quốc gia (cấp vùng) Thứ ba, tiêu chí cụ thể phân chia đơn vị hành cấp tỉnh, vùng quy mơ dân số, khả phát triển kinh tế địa phương, khả bảo đảm cung ứng dịch vụ công địa bàn đơn vị hành chính… Thứ tư, thực tiễn cho thấy: đơn vị hành lãnh thổ Pháp xáo trộn, thường chủ yếu theo hướng giữ nguyên, có xu hướng sáp nhập đơn vị hành lãnh thổ nhỏ lại thành đơn vị lớn hơn, tạo tiền đề cho việc quản lý kinh tế, quy hoạch đô thị thuận lợi Số lượng đơn vị hành lãnh thổ thường có xu hướng giảm ngày nay 10 Loi n° 82-213 du mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des regions, xem tại: https://www.legifrance.gouv.fr 11 Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative l'organisation décentralisée de la République, consulté sur https://www.legifrance.gouv.fr/. 12 La rộforme de l'ộtat territorial, Nicolas Kada, Revue franỗaise d'administration publique 2012/1 (n° 141), pages 109 120 13 LOI n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier electoral consulte sur: https://www.legifrance.gouv.fr/ 64 Số 19(395) T10/2019 ... đổi xáo trộn cấu hành lãnh thổ quốc gia Đơn vị hành cấp tỉnh, vùng Nếu xã đơn vị hành tự nhiên, tỉnh vùng đơn vị hành nhân tạo đời sau - Nhà nước chủ động đặt Sự đời đơn vị hành lãnh thổ tỉnh,... chia đơn vị hành thường dựa tảng sẵn có, tức tồn cộng đồng lãnh thổ tự nhiên Nhà nước tôn trọng tồn sẵn có đơn vị hành này, xếp lại đơn vị hành có đặt quy chế cho chúng Thứ hai, đơn vị hành cấp... chia đơn vị hành cấp tỉnh, vùng quy mô dân số, khả phát triển kinh tế địa phương, khả bảo đảm cung ứng dịch vụ cơng địa bàn đơn vị hành chính? ?? Thứ tư, thực tiễn cho thấy: đơn vị hành lãnh thổ Pháp