Pháp luật về tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng đã tạo cơ sở pháp lý để các Bộ, ngành, địa phương thực hiện thống nhất việc tuân thủ các điều kiện, trình tự, thủ tục, bảo đảm đúng thẩm quyền và trách nhiệm trong việc thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc phạm vi quản lý.
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT hoÀn thiện pháp LuẬt tỔ chỨc đƠn vị SỰ nghiệp cÔng LẬp Ở nưỚc ta Nguyễn Minh Phương* * PGS TS Trường Đại học Nội vụ Hà Nội Thông tin viết: Từ khố: Đơn vị nghiệp cơng lập, dịch vụ cơng, quyền tự chủ Lịch sử viết: Nhận : 11/01/2020 Biên tập : 19/01/2020 Duyệt : 21/01/2020 Article Infomation: Keywords: Public non-business unit; public services; autonomy Article History: Received : 11 Jan 2020 Edited : 19 Jan 2020 Approved : 21 Jan 2020 Tóm tắt: Pháp luật tổ chức đơn vị nghiệp cơng lập nói chung Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 quy định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị nghiệp cơng lập nói riêng tạo sở pháp lý để Bộ, ngành, địa phương thực thống việc tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục, bảo đảm thẩm quyền trách nhiệm việc thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị nghiệp công lập thuộc phạm vi quản lý Tuy nhiên, bối cảnh mới, quán triệt yêu cầu Đảng Nhà nước đổi tổ chức hoạt động đơn vị SNCL, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật tổ chức đơn vị nghiệp công lập Abstract: Legal regulations on organization of the public non-business units in general and Decree No 55/2012 / ND-CP dated June 28, 2012 providing for the establishment, reorganization and dissolution of the public non-business units in particular have provided a legal ground for the ministries, sectors and localities to uniformly comply with the conditions, steps and procedures, to ensure the right competence and responsibility in establishment, reorganization and dissolution of the public non-business units under their management However, in the new context, thoroughly grasping the Party and Governments’ requirements on the organization and operation of public non-business units, it is necessary to continue to improve the law on the organization of public non-business units Sự cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện quy định tổ chức đơn vị nghiệp công lập Các đơn vị nghiệp cơng lập (SNCL) có vai trị chủ đạo, vị trí then chốt việc bảo đảm cung cấp dịch vụ nghiệp công bản, thiết yếu, nâng cao khả tiếp cận chất lượng dịch vụ nghiệp công cho tầng lớp nhân dân Để tạo sở pháp lý cho việc tổ chức quản lý đơn vị Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 43 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT SNCL, Chính phủ ban hành Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 quy định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL (Nghị định số 55) Nghị định số 55 quy định điều kiện, trình tự, thủ tục, thẩm quyền thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL; phân loại đơn vị SNCL Theo đó, điều kiện thành lập đơn vị SNCL quy định gồm: a) Xác định cụ thể mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ; b) Phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị SNCL cấp có thẩm quyền phê duyệt (nếu có); c) Có trụ sở làm việc đề án quy hoạch cấp đất xây dựng trụ sở cấp có thẩm quyền phê duyệt (trường hợp xây dựng trụ sở mới); trang thiết bị cần thiết ban đầu; nguồn nhân kinh phí hoạt động theo quy định pháp luật Điều kiện tổ chức lại đơn vị SNCL, gồm: a) Thực việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đơn vị SNCL; b) Phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị SNCL cấp có thẩm quyền phê duyệt (nếu có) Giải thể đơn vị SNCL có điều kiện sau: a) Khơng cịn chức năng, nhiệm vụ; b) Ba năm liên tiếp khơng hồn thành nhiệm vụ hoạt động khơng có hiệu theo đánh giá quan có thẩm quyền thành lập; c) Theo yêu cầu xếp tổ chức đơn vị SNCL để phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị SNCL cấp có thẩm quyền phê duyệt Các quy định Nghị định tạo sở pháp lý để bộ, ngành, địa phương thực thống việc tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục, bảo đảm thẩm quyền trách nhiệm việc thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý Tuy nhiên, thực trạng tổ chức hoạt động đơn vị SNCL cịn nhiều bất cập “Cơng tác đổi hệ thống tổ chức đơn vị SNCL chậm Quy hoạch mạng lưới đơn vị SNCL chủ yếu cịn theo đơn vị hành chính, chưa trọng quy hoạch theo ngành, lĩnh vực, đặc điểm vùng, miền nhu cầu thực tế Hệ thống tổ chức đơn vị nghiệp cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo; quản trị nội yếu kém, chất lượng, hiệu dịch vụ thấp Chi tiêu ngân sách nhà nước cho đơn vị SNCL lớn, số đơn vị thua lỗ, tiêu cực, lãng phí”1 Một nguyên nhân hạn chế nhiều văn pháp luật đơn vị SNCL chậm ban hành chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung phù hợp với bối cảnh, yêu cầu mới, cụ thể: - Về phạm vi điều chỉnh, Nghị định số 55 chưa quy định đơn vị SNCL có trụ sở đặt nước đơn vị SNCL thuộc tổ chức hành khác thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh đơn vị nghiệp theo mô hình doanh nghiệp; quy định điều kiện, tiêu chí thành lập đơn vị SNCL chưa chặt chẽ đầy đủ; chưa quy định số lượng người làm việc hưởng lương từ ngân sách nhà nước (biên chế) tối thiểu thành lập mới, tổ chức lại đơn vị SNCL số lượng lãnh đạo, quản lý cấp phó đơn vị SNCL ; Nghị số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương (khóa XII) tiếp tục đổi hệ thống tổ chức quản lý, nâng cao chất lượng hiệu hoạt động đơn vị SNCL 44 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 4(404) - T2/2020 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT - Nhiều quy định Đảng liên quan đến đổi tổ chức máy hoạt động đơn vị SNCL cần thể chế hoá: Nghị số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 Bộ Chính trị tinh giản biên chế cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Nghị số 27-NQ/TW ngày 21/5/2018 Trung ương (khóa XII) cải cách sách tiền lương cán bộ, cơng chức, viên chức, lực lượng vũ trang người lao động doanh nghiệp; Nghị số 19-NQ/TW NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương (khóa XII) tiếp tục đổi hệ thống tổ chức quản lý, nâng cao chất lượng hiệu hoạt động đơn vị SNCL; - Nhiều quy định pháp luật liên quan đến tổ chức hoạt động đơn vị SNCL ban hành mới: Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định khơng cịn hình thức thơng tư liên tịch bộ; đó, cần quy định rõ thẩm quyền trách nhiệm Bộ quản lý ngành, lĩnh vực đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ; Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 Chính phủ quy định chế tự chủ đơn vị nghiệp cơng; Nghị số 08/NQ-CP ngày 08/01/2018 Chính phủ Chương trình hành động Chính phủ thực Nghị số 19NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII tiếp tục đổi hệ thống tổ chức quản lý, nâng cao chất lượng hiệu hoạt động đơn vị SNCL đặt yêu cầu phải xếp, tổ chức lại đơn vị SNCL; đồng thời đẩy mạnh trao quyền tự chủ quy định rõ số lượng cấp phó đơn vị SNCL; Luật Sửa đổi, bổ sung số Điều Luật Cán bộ, công chức Luật Viên chức bổ sung quy định “việc chuyển đổi đơn vị nghiệp sang mơ hình doanh nghiệp, trừ đơn vị nghiệp lĩnh vực y tế giáo dục; chế độ quản lý đơn vị SNCL theo nguyên tắc bảo đảm tinh gọn, hiệu quả”2 Trong bối cảnh đó, việc hồn thiện quy định tiêu chí, điều kiện thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực phải bước đầu tiên, tạo sở pháp lý vững cho việc tổ chức lại đơn vị SNCL, đồng thời khắc phục vướng mắc trình tổ chức lại đơn vị SNCL, tránh cách làm khác nhau, phương án khác tổ chức lại đơn vị SNCL Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật tổ chức đơn vị nghiệp công lập Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định tiêu chí phân loại, điều kiện thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực - Thống quy định việc thành lập đơn vị SNCL thực khơng có đơn vị SNCL cung cấp loại hình dịch vụ khu vực ngồi cơng lập Xem khoản Điều Luật sửa đổi, bổ sung số Điều Luật Cán bộ, công chức Luật Viên chức năm 2019 Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 45 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT cung cấp, không cung cấp không muốn cung cấp Đơn vị SNCL thành lập cần đảm bảo điều kiện khả tự chủ tài chính, nhiệm vụ, tổ chức máy, nhân - Việc sáp nhập, hợp thực đơn vị SNCL có lĩnh vực hoạt động, sáp nhập đơn vị SNCL có quy mơ nhỏ, hoạt động khơng hiệu quả, khơng phục vụ quản lý nhà nước hoạt động lĩnh vực có khả xã hội hóa cao Việc sáp nhập, hợp để giảm đầu mối, tăng quy mô, lực cung cấp dịch vụ công, đa dạng hóa loại hình cung cấp dịch vụ cơng - Việc giải thể đơn vị SNCL thực với đơn vị SNCL yếu kém, đơn vị SNCL cung cấp loại hình dịch vụ mà đơn vị SNCL cung cấp tốt hơn, hiệu loại hình dịch vụ mà khu vực ngồi cơng lập sẵn sàng cung cấp, Nhà nước giám sát, kiểm sốt chất lượng, công thụ hưởng dịch vụ Thứ hai, bổ sung nguyên tắc thành lập, tổ chức lại, giải thể tự chủ tổ chức máy đơn vị SNCL theo hướng: Một đơn vị SNCL cung ứng nhiều dịch vụ nghiệp cơng loại để hạn chế việc thành lập đơn vị SNCL; đơn vị SNCL thành lập (kể đơn vị SNCL thuộc đơn vị SNCL thuộc doanh nghiệp nhà nước) phải tự bảo đảm chi thường xuyên chi đầu tư (trừ trường hợp phải thành lập để cung ứng dịch vụ nghiệp công bản, thiết yếu); đơn vị SNCL hoạt động khơng hiệu tổ chức lại giải thể; việc tổ chức lại đơn vị SNCL không làm tăng thêm số lượng người hưởng lương từ ngân sách nhà nước cấp có thẩm quyền 46 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 4(404) - T2/2020 phê duyệt, bảo đảm thực quy định số lượng cấp phó đơn vị thực tinh giản biên chế theo quy định Thứ ba, bổ sung quy định số lượng người làm việc hưởng lương từ ngân sách nhà nước (biên chế) tối thiểu thành lập mới, tổ chức lại đơn vị SNCL (có tính đến yếu tố mức độ tự chủ tài đơn vị SNCL tính chất đặc thù đơn vị SNCL có trụ sở nước ngồi), phù hợp với quy mơ, tính chất, phạm vi hoạt động đơn vị SNCL, khắc phục tình trạng manh mún tổ chức tình trạng số người giữ chức vụ lãnh đạo nhiều số người không giữ chức vụ lãnh đạo đơn vị SNCL, cụ thể: - Đối với đơn vị SNCL ngân sách nhà nước (NSNN) bảo đảm chi thường xuyên đơn vị SNCL tự bảo đảm phần chi thường xuyên số lượng biên chế tối thiểu 15 người, trừ đơn vị công lập cung ứng dịch vụ nghiệp công bản, thiết yếu thành lập theo quy định luật chuyên ngành, đặc biệt lĩnh vực giáo dục y tế - Đối với đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên chi đầu tư số lượng biên chế tối thiểu thực theo Đề án thành lập, tổ chức lại Đề án tự chủ cấp có thẩm quyền phê duyệt - Đối với đơn vị nghiệp có trụ sở nước ngồi số lượng người làm việc Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án thành lập đơn vị SNCL Thứ tư, việc sáp nhập, hợp nhất, chia tách, thay đổi vị trí pháp lý, thay đổi tên gọi điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ đơn vị SNCL thực chất hình thành đơn vị SNCL Vì vậy, xây dựng Đề án tổ chức lại đơn vị SNCL, việc làm rõ THỰC TIỄN PHÁP LUẬT nội dung theo Đề án thành lập đơn vị SNCL phải bổ sung nội dung thực trạng hoạt động đơn vị SNCL trước tổ chức lại; phương án xử lý vấn đề nhân sự, tổ chức máy, tài chính, tài sản, đất đai vấn đề khác có liên quan; văn quan có thẩm quyền xác nhận tài chính, tài sản, đất đai, khoản vay, nợ phải trả vấn đề khác có liên quan (nếu có); trách nhiệm người đứng đầu đơn vị SNCL cá nhân có liên quan việc thực phương án tổ chức lại đơn vị SNCL thời hạn xử lý ) Thứ năm, bổ sung quy định tự chủ tổ chức máy đơn vị SNCL (gồm 04 nhóm theo mức độ tự chủ tài chính: tự bảo đảm chi thường xuyên chi đầu tư; tự bảo đảm chi thường xuyên; Tự bảo đảm phần chi thường xuyên; NSNN bảo đảm chi thường xuyên); quy định nguyên tắc, điều kiện thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, số lượng cấu thành viên Hội đồng quản lý đơn vị SNCL, bảo đảm kế thừa quy định phù hợp Nghị định số 16/2015/NĐ-CP Thứ sáu, bổ sung quy định số lượng cấp phó đơn vị SNCL, cụ thể: - Đối với đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên chi đầu tư số lượng cấp phó đơn vị thực theo Đề án thành lập (trong trường hợp thành lập mới) Đề án tự chủ đơn vị cấp có thẩm quyền phê duyệt - Đối với đơn vị SNCL NSNN bảo đảm chi thường xuyên đơn vị nghiệp công lập tự bảo đảm phần chi thường xuyên: + Đơn vị SNCL thuộc Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có từ 20 người làm việc công chức, viên chức trở xuống bố trí khơng q 02 cấp phó; có 20 người làm việc công chức, viên chức bố trí khơng q 03 cấp phó + Đơn vị SNCL cịn lại khơng q 02 cấp phó + Căn khung số lượng cấp phó đơn vị SNCL nêu trên, cần ban hành Nghị định quy định cụ thể tiêu chí xác định số lượng cấp phó giao Bộ trưởng Bộ quản lý ngành, lĩnh vực hướng dẫn cụ thể số lượng cấp phó đơn vị SNCL chưa tự chủ theo ngành, lĩnh vực, bảo đảm phù hợp với đặc thù loại hình đơn vị SNCL Thứ bảy, thẩm quyền trách nhiệm cá nhân, tổ chức, cần bổ sung nội dung sau: - Bổ sung thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục dịch vụ công bản, thiết yếu ngành, lĩnh vực - Bổ sung thẩm quyền trưởng quản lý ngành, lĩnh vực ban hành văn đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực quản lý, hướng dẫn việc thành lập, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cấu tổ chức, quy chế hoạt động Hội đồng quản lý đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực, mối quan hệ Hội đồng quản lý với người đứng đầu đơn vị SNCL quan quản lý cấp trên; ban hành quy định tiêu chuẩn, điều kiện bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên Hội đồng quản lý, Chủ tịch Hội đồng quản lý phù hợp với quy định pháp luật - Bổ sung quy định phân cấp cho trưởng, thủ trưởng quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, người đứng đầu tổ chức Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà khơng phải đơn vị SNCL Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 47 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT UBND cấp tỉnh định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên (trong trường hợp tổ chức lại), đơn vị nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên chi đầu tư thuộc phạm vi quản lý, trừ đơn vị SNCL định thành lập theo quy định luật chuyên ngành - Bổ sung thẩm quyền, trách nhiệm Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ, người đứng đầu tổ chức Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà khơng phải đơn vị SNCL phê duyệt Đề án tự chủ đơn vị SNCL phạm vi quản lý; hướng dẫn, kiểm tra, giám sát thực theo Đề án phê duyệt; định thành lập Hội đồng quản lý phê duyệt Quy chế hoạt động Hội đồng quản lý đơn vị SNCL; định bổ nhiệm Chủ tịch thành viên khác Hội đồng quản lý đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý theo quy định pháp luật - Bổ sung thẩm quyền, trách nhiệm Bộ trưởng Bộ Nội vụ tham gia ý kiến với Bộ quản lý ngành, lĩnh vực việc ban hành văn quy định - Cần quy định thẩm quyền, trách nhiệm Bộ trưởng Bộ Tài hướng dẫn trình cấp có thẩm quyền ban hành văn quy định xử lý tài chính, tài sản tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL theo quy định pháp luật chuyên ngành hướng dẫn việc giao vốn, tài sản cho đơn vị SNCL để thực cung ứng dịch vụ nghiệp công theo quy định pháp luật - Bổ sung quy định thẩm quyền 48 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 4(404) - T2/2020 UBND cấp tỉnh việc định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL thuộc tổ chức hành khác thuộc UBND cấp tỉnh theo quy định pháp luật chuyên ngành; bỏ thẩm quyền phê duyệt quy hoạch mạng lưới đơn vị SNCL thuộc cấp quản lý để thực thống theo quy hoạch mạng lưới đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực Thủ tướng Chính phủ phê duyệt hướng dẫn Bộ trưởng Bộ quản lý ngành, lĩnh vực Đối với nội dung tự chủ tổ chức máy đơn vị SNCL, cần bổ sung: - Thẩm quyền trách nhiệm UBND cấp tỉnh phê duyệt Đề án tự chủ đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý; định thành lập Hội đồng quản lý phê duyệt Quy chế hoạt động Hội đồng quản lý đơn vị SNCL thuộc thẩm quyền quản lý theo quy định pháp luật chuyên ngành hướng dẫn quản lý ngành, lĩnh vực - Thẩm quyền trách nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh định bổ nhiệm Chủ tịch thành viên khác Hội đồng quản lý đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý theo quy định pháp luật - Bổ sung quy định về: thẩm quyền, trách nhiệm UBND cấp huyện việc thành lập đơn vị SNCL theo quy định pháp luật chuyên ngành phân cấp UBND cấp tỉnh; thẩm quyền, trách nhiệm thủ trưởng đơn vị SNCL việc thực chế tự chủ cấp có thẩm quyền phê duyệt chế độ cung cấp thông tin, báo cáo đơn vị SNCL để phục vụ công tác quản lý n ... phục vướng mắc trình tổ chức lại đơn vị SNCL, tránh cách làm khác nhau, phương án khác tổ chức lại đơn vị SNCL Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật tổ chức đơn vị nghiệp công lập Thứ nhất, sửa... NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 47 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT UBND cấp tỉnh định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên (trong trường hợp tổ chức lại), đơn vị nghiệp công lập tự bảo... nhiệm việc thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý Tuy nhiên, thực trạng tổ chức hoạt động đơn vị SNCL nhiều bất cập ? ?Công tác đổi hệ thống tổ chức đơn vị SNCL chậm Quy