Một số cách tiếp cận về yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách

Tùy theo cách tiếp cận khác nhau mà các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách cũng không giống nhau. Nghiên cứu này trình bày yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách từ nhiều cách tiếp cận (mô hình) khác nhau như mô hình hợp lý, mô hình quản lý, mô hình phát triển tổ chức, mô hình thư lại, mô hình chính trị và mô hình nhận thức.

Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật MỘT SỐ CÁCH TIẾP CẬN VỀ YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH Ngơ Hồi Sơn* TĨM TẮT Tuỳ theo cách tiếp cận khác mà yếu tố ảnh hưởng đến thực sách khơng giống Nghiên cứu trình bày yếu tố ảnh hưởng đến thực sách từ nhiều cách tiếp cận (mơ hình) khác mơ hình hợp lý, mơ hình quản lý, mơ hình phát triển tổ chức, mơ hình thư lại, mơ hình trị mơ hình nhận thức Từ khố: Yếu tố ảnh hưởng; thực sách; mơ hình FACTORS INFLUENCE ON POLICY IMPLEMENTATION ABSTRACT Different approaches indicate variety of factors that influence on policy implementation This paper carries out a literature review about factors of policy implementation from variety of approaches (models) such as rationale model; management model; organisation development model, bureaucratic model, political model and cognitive model Keywords: Influencing factors; policy implementation; model giả có cách tiếp cận khác yếu tố ảnh hưởng đến q trình thực sách Điều với chất khoa học sách cơng sách với q trình thực riêng, đặc thù, nên yếu tố ảnh hưởng đến trình thực khác nhau, với mức độ ảnh hưởng khác Với mong muốn góp phần làm phong phú thêm lý thuyết thực sách công tiếng Việt, viết tiến hành tổng thuật số cách tiếp cận với nhóm yếu tố khác ảnh hưởng đến trình thực sách KHÁI NIỆM THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH Là bước quy trình sách, thực sách nhiều nhà nghiên cứu quan tâm với nhiều cách hiểu khác Ferman (1990) quan niệm thực sách “là xảy mong đợi sách kết sách thu được” Khi bình luận cách hiểu này, Wheat (2010) cho cách hiểu “khơng cịn để bàn cãi” q chung chung mơ hồ Theo đó, Wheat (2010) ủng hộ quan niệm Mazmanian Sabatier (1983, MỞ ĐẦU Là ngành nghiên cứu giảng dạy Việt Nam nên hệ thống lý thuyết sách cơng nói chung thực sách nói riêng tiếng Việt nghèo nàn đơn điệu Nhiều vấn đề lý thuyết phong phú đa dạng sách cơng chưa chạm tới Các yếu tố ảnh hưởng đến trình thực sách chủ đề bị bỏ ngỏ Đa phần tác giả nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến thực sách thường liệt kê cách chung chung yếu tố mà họ cho có ảnh hưởng Tuy nhiên, chất khoa học đa dạng phong phú cách tiếp cận, nên thật khó khăn để đưa danh sách thống yếu tố ảnh hưởng đến thực sách bối cảnh, sách Ngược lại với xu hướng Việt Nam, nhà nghiên cứu nước ngồi cố gắng cụ thể hố gắn nghiên cứu họ vào bối cảnh thực sách khác Nhờ đó, tác * ThS Giảng viên Trường Đại học Quốc tế, Đại học Quốc gia Tp HCM, 130 Một số cách tiếp cận sách, đầu ra, chủ thể hình thành sách, người thực hiện, người khởi động chương trình Mục đích hướng tới phương trình tìm lợi ích từ đầu sách Đây cách tiếp cận phù hợp với mong đợi nhà đánh giá sách họ ln hướng tới lợi ích nhìn thấy Tuy nhiên, hạn chế cách tiếp cận thực tế việc thực sách cịn mang lại giá trị vơ học rút từ thất bại sách, tăng lên lực tổ chức lực lãnh đạo Khan Khandaker (2016) quan niệm thực sách việc triển khai pháp luật mà chủ thể tổ chức khác làm việc để sử dụng thủ tục kỹ thuật nhằm đưa sách vào thực tế để đạt mục tiêu Từ khái niệm này, rút ba vấn đề Thứ nhất, thực sách gắn với việc thực pháp luật Thứ hai, thực sách gắn với q trình tương tác chủ thể có liên quan với thủ tục kỹ thuật phù hợp Thứ ba, thực sách hướng đến việc đạt mục tiêu sách thực tế Nói cách khác, tác giả cho thực sách quy trình bao gồm đầu vào, đầu ra, chủ thể tham gia quy trình thủ tục Đó tương tác chủ thể với hướng đích mục tiêu sách thực tế Nguyễn Hữu Hải (2016, tr 127) đề xuất “Tổ chức thực thi sách đưa tồn trình hoạt động chủ thể theo cách thức khác nhằm thực hóa nội dung sách cơng cách hiệu quả” Với cách tiếp cận này, tổ chức thực sách yêu cầu tất yếu khách quan để trì tồn sách với tư cách cơng cụ vĩ mô theo yêu cầu quản lý nhà nước Nhược điểm cách tiếp cận nằm chỗ tác giả mặc định q trình thực sách đương nhiên “hiệu quả” Trên thực tế việc thực sách hàm chứa nhiều rủi ro dẫn đến tr.1): “thực sách việc cơng chức triển khai định sách thơng qua để thực quyền lực thống” Một số tác giả quan niệm thực sách gắn với việc hình thành có chủ đích phận nhà nước để làm để ngừng làm việc (Mazmanian Sabatier 1989); thực sách tác động thực tế hành động nhà nước (Mazmanian Sabatier 1989) Cách tiếp cận tác giả O’toole (2000) phê phán đồng chủ thể sách với hành động chủ thể mà cịn q nhấn mạnh đến mối quan hệ nhân nỗ lực chủ thể tác động đầu (outcomes) sách Trên thực tế, việc thực sách địi hỏi cần có nhìn nhận tính chất đa chủ thể hành động sách khách hàng, nhà trị, chủ thể khác có ảnh hưởng từ bên ngồi sách (O’toole, 2000) Nói cách khác, q trình thực sách cần phải nhấn mạnh đến phối hợp chủ thể bên (O’toole, 2000) Ramesh (2008) hiểu thực sách gồm hai q trình hai cấp độ vĩ mô vi mô Ở cấp độ vĩ mô, thực sách hành động quyền liên bang nơi mà sách ban hành Ở cấp độ vi mơ việc thực sách quyền bang, quyền sở nơi mà sách tạo kết thực tế Với quan niệm này, thực sách dịng chảy chiều từ xuống dưới; thực sách kết tiếp nối trình hoạch định sách Bởi q trình thực sách q trình góp phần vào giai đoạn hình thành sách (Hupe & Hill, 2007) Cách tiếp cận có nhược điểm đơn giản hóa vai trị giai đoạn thực sách tồn quy trình sách Lane (2000) tốn học cho thực sách hàm số thực sách y biến số 131 Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật khơng thành cơng Cụm từ “tồn q trình hoạt động chủ thể” mà tác giả sử dụng tương đối rộng đề cập đến vấn đề tổ chức thực sách chủ thể thực Tóm lại thực sách việc tổ chức nguồn lực có cách có chủ đích để đưa sách nhà nước (do quan quan khác ban hành) vào thực tế CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH Tác giả Nguyễn Hữu Hải (2016, tr 139145) đưa số yếu tố ảnh hưởng đến thực sách tính chất vấn đề sách; mơi trường thực sách; mối quan hệ đối tượng thực sách; tiềm lực đối tượng sách; đặc tính đối tượng sách; lực thực sách cán bộ, công chức; mức độ tuân thủ bước quy trình tổ chức thực sách; điều kiện vật chất để thực sách; đồng tình, ủng hộ người dân Smith (1973) liệt kê số yếu tố ảnh hưởng đến trình thực sách thân sách ban hành, nhóm tham gia, quan thực yếu tố thuộc mơi trường sách Bản thân sách ban hành mức độ phức tạp, rộng hẹp nội dung, nội hàm sách Nhóm tham gia đối tượng liên quan tương tác với q trình thực sách Cơ quan thực chủ thể đưa sách vào thực tế với nội hàm quan trọng cấu tổ chức nhân sự, lãnh đạo quan nhà nước, khả đạt mục tiêu chương trình thực sách hay cịn gọi lực thực sách Yếu tố thuộc mơi trường bao gồm mơi trường bên mơi trường bên ngồi Mơi trường bên nhà hoạch định sách, nhóm tham gia, kỹ thuật áp dụng việc hoạch định thực sách Mơi trường bên ngồi liên quan đến mơi trường trị, kinh tế, quốc tế môi trường khoa học công nghệ Hai cách tiếp cận có điểm chung mong muốn hình thành nên danh sách đồng yếu tố ảnh hưởng đến q trình thực sách cho sách Tuy nhiên, điều vốn khơng thể xảy nghiên cứu khoa học vốn đa dạng phong phú cụ thể với bối cảnh sách cụ thể Một yếu tố ảnh hưởng mạnh mẽ đến q trình thực sách A hồn tồn khơng ảnh hưởng đến q trình thực sách B Hơn nữa, trình nghiên cứu, thật khó khăn cho tác giả lại đưa tất yếu tố ảnh hưởng (có thể có) vào mơ hình nghiên cứu Vì làm trọng tâm, trọng điểm nghiên cứu Lập luận cho thấy cần thiết phải xem xét yếu tố ảnh hưởng đến thực sách theo bối cảnh, cách tiếp cận khác Tuỳ theo cách tiếp cận khác nhiều mơ hình thực sách khác nhau, yếu tố ảnh hưởng đến thực sách khác Có số mơ hình thực sách mơ hình hợp lý (Rationale Model), mơ hình quản lý (Management Model), mơ hình phát triển tổ chức (Organisational Development Model), mơ hình thư lại (Bureucratic Model), mơ hình trị (Political Model) (Khan & Khandaker 2016) Mỗi mơ hình, tùy theo cách tiếp cận mà đưa yếu tố tác động đến hiệu thực sách Trước hết Mơ hình hợp lý nhấn mạnh đến hợp lý tồn q trình thực sách Theo mơ hình này, q trình thực sách phải đảm bảo tính hợp lý từ sách hợp lý đến kế hoạch, phân công hơp lý Theo đó, yếu tố ảnh hưởng đến trình thực sách rõ ràng mục tiêu sách Mục tiêu sách rõ ràng quan trọng cho toàn hoạt động thực sách; đồng thời để đánh giá hiệu trình thực Ngồi ra, tính xác qn kế 132 Một số cách tiếp cận chất nhà thực sách hiểu thơng điệp gói ghém sách (Spillane ctg, 2002); (2) Các nhà hoạch định xem thân sách yếu tố “kích tạo” dành cho nhà thực Khi q trình thực sách không thành công, họ cho nguyên nhân chủ yếu thơng điệp sách khơng rõ ràng tính “kích tạo” sách chưa đủ mạnh, khơng phù hợp với mong đợi, lợi ích chủ thể thực sách, chủ thể thực cho họ khơng nhận lợi ích từ q trình thực sách (Spillane ctg, 2002) Thế thật bất ngờ, nhà nghiên cứu khẳng định người thực sách ln có khuynh hướng làm việc chăm chỉ, để đảm bảo sách thực mà khơng quan tâm đến lợi sách mang đến cho họ (Spillane ctg, 2002) Hơn nữa, việc mặc định chủ thể thực hiểu thông điệp nhà hoạch định chuyển tải sách biểu khuynh hướng đơn giản hóa vấn đề Những nhà hoạch định bỏ qua phức tạp “con người cảm xúc” (human sense-making) chủ thể thực sách (Spillane ctg, 2002) Những người làm sách tập trung vào vấn đề “có vẻ” hợp lý theo họ hợp lý, chẳng hạn phù hợp mặt tổ chức, nguồn lực, kỹ thuật mức độ rõ ràng mục tiêu mà quên khả hiểu biết sách, niềm tin, thái độ người thực sách (Spillane ctg, 2002) yếu tố định Vì hiểu biết, niềm tin thái độ người thực sách định cách họ cắt nghĩa sách hành động thực sách họ Khi đó, thúc đẩy hiểu biết chủ thể thực sách sách mà họ thực yếu tố cốt lõi định thành công thực sách Chính lẽ mà tác giả (Spillane ctg, 2002) đề xuất khung phát triển hiểu biết giành cho người thực hoạch, phân công nhiệm vụ rõ ràng chi tiết, tiêu chuẩn phù hợp, giám sát hợp lý yếu tố tác động tích cực đến việc thực sách Trong đó, Mơ hình quản lý mạnh yếu tố thuộc quản lý Mơ hình cho yếu tố thuộc quản lý tác động ảnh hưởng đến thực sách Các yếu tố gồm ngân sách, cấu trúc tổ chức, giao tiếp, tham gia người, thiết bị công nghệ phù hợp, địa điểm phù hợp Mơ hình phát triển tổ chức lại nghiêng khía cạnh liên quan đến phát triển tổ chức lãnh đạo hiệu quả, động cơ, tham gia người, xây dựng nhóm, tính đắn định Mơ hình thư lại nhấn mạnh đến cách thức tầng bậc thực sách Mơ hình cho yếu tố ảnh hưởng tới trình thực sách bao gồm phân quyền hợp lý cho cấp sở; khả cấp dưới; vấn đề kiểm soát hành vi; cam kết cấp sở Những yếu tố “thư lại” định hiệu q trình thực sách Mơ hình trị đề cập đến yếu tố liên quan đến trị tổ chức q trình thực sách Sự phức tạp liên đới hành động, khả thương lượng, hài hòa nhà trị, động trị, khả tối thiểu hóa áp lực trị yếu tổ ảnh hưởng đến thực sách Ở Mơ hình nhận thức (Cognitive model), yếu tố liên quan đến nhận thức, hiểu biết sách định đến thành cơng việc q trình thực sách Mơ hình cho rằng, mơ hình vừa trình bày có đưa yếu tố tác động đến thực sách hồn tồn có ý nghĩa Tuy nhiên, yếu tố dừng lại vấn đề thiết chế (Conventional Account) vốn hàm chứa nhiều hạn chế (Spillane ctg, 2002) Sự hạn chế nằm hai khía cạnh: (1) Các nhà hoạch định sách ln hướng đến giả định mang tính 133 Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật trước thực Chủ thể thực sách cần học tập sách mà họ chuẩn bị thực Không đợt tập huấn có ý nghĩa với chủ thể thực hiện, góp phần làm tăng hiểu biết, gắn bó cam kết họ sách Nhờ mà q trình thực sách hiệu - Mức độ nhìn thấy hạn chế từ thực tế chủ thể thực sách Khi tiếp cận sách mới, chủ thể thực sách có khuynh hướng “dè chừng” với sách Để hạn chế “dè chừng” này, chủ thể ban hành sách cần chủ thể thực thấy rằng, sách khơng phải xuất phá từ đưa xuống mà xuất phát từ hạn chế lĩnh vực mà chủ thể thực vụ trách Làm vậy, chủ thể thực sách cảm thấy “dễ chịu” “thiện cảm” với sách họ hiểu rằng, sách thiết kế, xây dựng để giải vấn đề họ, họ thực sách làm cho vấn đề họ tốt Thảo luận ứng dụng Như trình bày trên, mơ hình có cách tiếp cận khác yếu tố ảnh hưởng đến thực sách Có thể tóm tắt khái quát thành bảng đây: sách nhằm giúp họ hiểu hơn, rõ sách mà họ thực Theo đó, yếu tố ảnh hưởng đến q trình thực chiện sách gồm: - Mức độ thay đổi mà sách tạo Spillane ctg (2002) cho sách thân tạo thay đổi Tuy nhiên thay đổi chia thành 03 mức độ: thay đổi bước, thay đổi mạnh mẽ, thay đổi hoàn toàn Chủ thể thực sách thường có khuynh hướng cắt nghĩa sách cách liên kết với nhiệm vụ, mà họ thực Cho nên với sách khơng tạo thay đổi rõ nét, chủ thể thực có khuynh hướng hiểu theo kiểu “đánh đồng” với nhiệm vụ họ thực hiện, làm cho trình thực bị sai lệch Khi mức độ thay đổi sách lớn, họ bị “sốc” nhờ đó, họ cảnh giác hơn, tìm hiểu kỹ sách Nhờ mà hiểu biết họ sách tốt hơn, q trình thực hiệu - Sự giao tiếp chủ thể hoạch định hoạch định chủ thể thực thi Sự giao tiếp hai chủ thể tăng, hiểu biết chủ thể thực thi tăng - Cơ hội học tập, tập huấn sách Bảng 1: Các yếu tố ảnh hưởng đến thực sách Mơ hình Mơ hình hợp lý Yếu tố ảnh hưởng đến thực sách Sự rõ ràng mục tiêu sách; Tính xác quán kế hoạch Sự rõ ràng chi tiết phân công nhiệm vụ Tiêu chuẩn phù hợp Sự giám sát hợp lý Mơ hình quản lý Ngân sách Cấu trúc tổ chức Giao tiếp bên Sự tham gia người Thiết bị công nghệ Địa điểm phù hợp Mơ hình phát triển tổ chức Sự lãnh đạo hiệu Động quan thực Sự tham gia người Xây dựng nhóm thực Tính đắn định 134 Một số cách tiếp cận Mơ hình thư lại Mơ hình trị Mơ hình nhận thức Sự phân quyền hợp lý cho cấp sở Khả cấp sở Vấn đề kiểm soát hành vi Sự cam kết cấp sở Mức độ phức tạp liên đới hành động Khả thương lượng q trình thực sách Sự hài hồ nhà trị Động trị Sự tối thiểu hố áp lực trị Mức độ thay đổi mà sách tạo Sự giao tiếp chủ thể hoạch định chủ thể thực thi (Mức độ giao tiếp chủ thể thực chủ thể xây dựng sách) Cơ hội học tập, tập huấn sách trước thực Mức độ nhìn thấy hạn chế từ thực tế chủ thể thực sách (Nguồn: Tác giả tổng hợp) nhà nghiên cứu kết hợp nhiều mơ hình với KẾT LUẬN Mỗi mơ hình nghiên cứu khác đưa nhóm yếu tố khác tác động đến thực sách Điều phù hợp với đặc thù hoạt động nghiên cứu khoa học đa dạng, phong phú cải tạo thực tiễn, khoa học sách cơng Mơ hình hợp lý mạnh đến tính hợp lý q trình tổ chức thực sách Mơ hình quản lý cho yếu tố quản lý ảnh hưởng đến tổ chức thực sách Mơ hình phát triển tổ chức nhấn mạnh đến lãnh đạo quan thực sách Mơ hình thư lại nhấn mạnh đến tính thứ bậc tổ chức xem yếu tố ảnh hưởng đến trình thực sách Mơ hình trị cho yếu tố liên quan đến thoả hiệp trị, thương lượng quyền lực ảnh hưởng đến thực sách Cuối cùng, mơ hình nhận thức cho chủ thể thực sách đóng vai trị định nên hiểu biết, niềm tin, thái độ, động cam kết họ yếu tổ ảnh hưởng đến thực sách Mỗi mơ hình có ưu điểm khác việc lựa chọn để sử dụng cần quan tâm đến số lưu ý Thứ nhất, việc lựa chọn mơ hình cần phải dựa vào nội dung sách Với sách có nội dung rõ ràng, cụ thể khơng có nhiều tranh luận mơ hình hợp lý khơng phù hợp Thứ hai, lựa chọn mơ hình để nghiên cứu cần vào chất trình thực sách Nếu quan thực sách định thành cơng q trình thực sách mơ hình nhận thức mơ hình phát triển tổ chức lựa chọn phù hợp Với sách mà q trình thực chúng bị hạn chế vấn đề trị tương tác trung ương địa phương mơ hình thư lại mơ hình trị phù hợp Thông thường, quốc gia phát triển, mơ hình nhận thức, mơ hình phát triển tổ chức, mơ hình quản lý, mơ hình hợp lý thường phù hợp nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến thực sách Trong đó, nước phát triển, mơ hình thư lại, trị lại có khuynh hướng phù hợp Thứ ba, trình nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến thực sách, 135 Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật TÀI LIỆU THAM KHẢO 1.Nguyễn Hữu Hải 2016, Chính sách cơng: Những vấn đề (tái lần thứ hai), NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2.Ferman, B 1990, When failure is success: implementation and Madisonian Government, In Palumbo DJ, Calista DJ, (eds) 3.Hupe, P & Hill, M 2007, Street-level bureaucracy and public accountabilities, Public Administration Vol 85, No 2, tr 279–299 4.Khan, A., R., Khandaker, S 2016, A Critical Insight into Policy Implementation and Implementation Performance, Public Policy and Administration, Vol 15, No 4, p 538–548 5.Lane, J., E 2000, The Public Sector: Concepts, Models and Approaches, Sage, London 6.Mazmanian, D., Sabatier, P., (eds) 1981, Effective Policy Implementation, Lexington Books: Lexington, MA 7.O’Tootle, L., J 2000, Research on Policy Implementation: Assessment and Prospects, Journal of Public Administration Research and Theory, 10(2000):2, pp 263-288 8.Ramesh, G 2008, Policy-Implementation Frame: A Revisit, South Asian Journal of Management; Jan-Mar 2008; 15, 1; ProQuest Central pg 42 9.Smith, T 1973, The policy implementation process, Policy sciences, Vol 4, No 2, tr 197-209 10 Spillane, J., P ctg, 2002, Policy implementation and cognition: Reframing and refocusing implementation research, Review of Educational Research, Fall 2002, 72,3, ProQuest Central 11 Wheat, D 2010, What can system dynamics learning from the public policy implementation literature?, Systems Research and Behavioral Science, 26, 425-442 (2010), DOI:10.1002/sres.1039 136 ... xét yếu tố ảnh hưởng đến thực sách theo bối cảnh, cách tiếp cận khác Tuỳ theo cách tiếp cận khác nhiều mơ hình thực sách khác nhau, yếu tố ảnh hưởng đến thực sách khác Có số mơ hình thực sách. .. 139145) đưa số yếu tố ảnh hưởng đến thực sách tính chất vấn đề sách; mơi trường thực sách; mối quan hệ đối tượng thực sách; tiềm lực đối tượng sách; đặc tính đối tượng sách; lực thực sách cán bộ,... chức thực sách chủ thể thực Tóm lại thực sách việc tổ chức nguồn lực có cách có chủ đích để đưa sách nhà nước (do quan quan khác ban hành) vào thực tế CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH