Pháp luật việt nam về đánh giá tác động môi trường

Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 2006; Giáo trình đánh giá tác động môi trường của Hoàng Ngọc Khắc, Trường Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội, 2013; Đánh giá rủi ro và tác động môi trư

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

PHẠM THANH SƠN

HÀ NỘI - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi là:Phạm Thanh Sơn, học viên chuyên ngành Luật Kinh tế, Viện Đại học

Mở Hà Nội Tôi xin cam đoan rằng: Toàn bộ số liệu, kết quả nghiên cứu và nội dung trong luận văn này là hoàn toàn trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào tại Việt Nam

Tôi xin cam đoan rằng: mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và mọi thông tin trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc

Ngày 12 tháng 12 năm 2017

Tác giả

Phạm Thanh Sơn

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn Ban giám hiệu, Viện đào tạo sau Đại học, tập thể giảng viên khoa Luật Kinh tế - Viện Đại học Mở Hà Nội, luôn dành cho tôi những điều kiện hết sức thuận lợi để hoàn thành luận văn này

Tôi xin tỏ lòng kính trọng và chân thành biết ơn TS Hoàng Ly Anh đã nhận lời hướng dẫn tôi thực hiện luận văn này

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến quý thầy phản biện, quý thầy trong hội đồng chấm luận văn đã đồng ý đọc, duyệt và đóng góp ý kiến để tôi hoàn chỉnh luận văn và nghiên cứu trong tương lai

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT v

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1:MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 5

1.1 Một số vấn đề lý luận về đánh giá tác động môi trường 5

1.1.1 Khái niệm 5

1.1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của đánh giá tác động môi trường 8

1.1.3 Mục đích và ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường 13

1.1.4 Nội dung của pháp luật về đánh giá tác động môi trường 15

1.2 Vai trò của pháp luật đối với công tác đánh giá tác động môi trường 18

1.3 Pháp luật về ĐTM của một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam 21 KẾT LUẬN CHƯƠNG I 25

CHƯƠNG 2:THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁTÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ THỰC TIỄNTHI HÀNH Ở VIỆT NAM 26

2.1 Thực trạng quy định về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 26

2.1.1 Đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường 26

2.1.2 Quy định về nội dung đánh giá tác động môi trường 29

2.1.3 Quy định về thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường 36

2.1.4.Quy định về hoạt động sau thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường 46

2.1.5 Trách nhiệm pháp lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật về đánh

giá tác động môi trường 49

2.2 Thực tiễn thi hành quy định về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 50

2.2.1 Những ưu điểm, thành quả đã đạt được trong triển khai thi hành các quy định về ĐTM 50

2.2.2 Nhược điểm trong triển khai thi hành các quy định về ĐTM 55

2.2.3 Nguyên nhân của những thành công và nhược điểm của quá trình thực thi các quy định về đánh giá tác động môi trường 69

KẾT LUẬN CHƯƠNG II 77

CHƯƠNG 3:ĐỊNH HƯỚNG, MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 78

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường 78

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường 81 3.3 Một số giải pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đánh giá tác động môi trường 85

KẾT LUẬN CHƯƠNG III 87

KẾT LUẬN 89

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 92

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BĐKH : Biến đổi khí hậu

BVMT : Bảo vệ môi trường

ĐDSH Đa dạng sinh học

ĐMC Đánh giá môi trường chiến lược

ĐTM : Đánh giá tác động môi trường

KHCN&MT Khoa học công nghệ và môi trường

TN&MT Tài nguyên và môi trường

UBND Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Từ khi con người xuất hiện trên trái đất, con người đã không ngừng tiến hành các hoạt động kinh tế - xã hội, khoa học kỹ thuật để có một xã hội loài người văn minh như ngày hôm nay Trong quá trình đó, con người đã tác động không nhỏ vào môi trường tự nhiên mà chỉ cho đến những thập niên gần đây, con người mới bắt đầu thấy được tác hại của việc phát triển kinh tế - xã hội loài người đã ảnh hưởng nghiêm trọng như thế nào đến chính môi trường tự nhiên, môi trường sống của con người Với việc ý thức môi trường tự nhiên đang ngày càng suy thoái do sự phát triển kinh tế - xã hội, trong những thập niên gần đây con người đã bắt đầu quan tâm đến việc kiểm soát các hoạt động kinh tế - xã hội nhằm giảm tác động xấu đến môi trường và xã hội Đó chính là cơ sở cho việc hình thành và phát triển của công tác đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Ở thời kỳ đầu, ĐTM chỉ đơn giản là một hoạt động thuần chất kĩ thuật Tuy nhiên, trước những vai trò to lớn mà công tác này mang lại trong việc bảo vệ môi trường (BVMT) mà công tác này dần dần được điều

chỉnh bằng các quy định pháp luật về ĐTM

Việc cần thiết phải đánh giá toàn diện những hậu quả kinh tế, xã hội và môi trường trong quá trình thực hiện những dự án phát triển đã trở thành những nghĩa vụ pháp lí Chính vì vậy thuật ngữ ĐTM và ĐMC đã xuất hiện trong chính sách và luật pháp môi trường của một số nước Đây là những khái niệm pháp lí tương đối mới so với nhiều khái niệm pháp lí truyền thống khác Tuy nhiên, khác với nhiều khái niệm pháp lí khác phải mất tới hàng trăm năm mới hoàn thành sự nghiệp "toàn cầu hoá" của chúng, khái niệm ĐTM và ĐMC chỉ mới xuất hiện trong những năm gần đây đã trở thành định chế pháp lí phổ biến và xuất hiện nhanh chóng trong hệ thống pháp luật của đa số các nước trên thế giới1

Ở Việt Nam, chế định ĐTM đã được quy định trong Luật BVMT 1993, Luật BVMT 2005 và Luật BVMT 2014.Luật BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có những thay đổi đáng kể về ĐTM so với trước đây Do đó, em chọn đề tài

1

Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Môi trường, Hà Nội, 2015, trang 140

“Pháp luật Việt Nam về đánh giá tác động môi trường” làm đề tài luận văn tốt nghiệp của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

ĐTM là một vấn đề được các học giả quan tâm nghiên cứu nhiều trong những năm gần đây cả trên phương diện lý luận, pháp lý, trên phương diện kỹ thuật, phương diện quản lý nhà nước Đánh giá tác động môi trường là công cụ pháp lý và

kỹ thuật quan trọng để xem xét, dự báo tác động môi trường của các dự án Do đó, các công trình nghiên cứu gồm các lĩnh vực lý luận, kỹ thuật và pháp lý

Dưới phương diện lý luận và kỹ thuật, có nhiều công trình nghiên cứu về ĐTM, như:

Sách và giáo trình gồm các công trình sau đây:Đánh giá tác động môi trường: Phương pháp luận và kinh nghiệm thực tiễn của Lê Thạc Cán và tập thể tác giả, NxB Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội 1993;

Đánh giá Tác động Môi trường: Phương pháp và Ứng dụng của Lê Trình Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội 2000; Đánh giá Tác động Môi trường của Phạm Ngọc Hồ và Hoàng Xuân Cơ Nhà Xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội 2001 Hướng dẫn đánh giá tác động môi trường của Lương Mạnh Hải, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội 2006; Đánh giá tác động môi trường của Nguyễn Đình Mạnh, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 2006; Giáo trình đánh giá tác động môi trường của Hoàng Ngọc Khắc, Trường Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội, 2013; Đánh giá rủi ro và tác động môi trường của Nguyễn Văn Công và Nguyễn Văn Bé, Nhà xuất bản Đại học Cần Thơ 2012…

Dưới phương diện pháp lý cũng có rất nhiều công trình nghiên cứu về ĐGTĐMT được thực hiện tại Việt Nam, tiêu biểu như các bài viết nghiên cứu:

Phạm Hữu Nghị (2000), Những vấn đề đặt ra với pháp luật về đánh giá tác động

môi trường và các giải pháp hoàn thiện, Tạp chí Luật học, số 5/2000; Vũ Duyên

Thủy (2003), Bàn về hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, Tạp chí Luật học, số 2/2003; Lê Hồng (2004), Thực trạng và phương hướng hoàn

thiện các quy định pháp luật Việt Nam về đánh giá tác động môi trường,

Khóa luận tốt nghiệp, luận văn gồm:Trường Đại học Luật Hà Nội; Trần Thị

Quang Hồng, Trường Hồng Quang (2011), Hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 6/2011; Chu Thế

Quyền (2013), Hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam

hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội… Luận văn thạc

sĩ Pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam của Lê Thanh Tùng Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Năm 2013;

Luận án tiến sĩ:Pháp luật đánh giá tác động môi trường qua thực tiễn tại Hà Nội của Trần Lệ Thu Viện Hàn Lâm Khoa học Xã hội Việt Nam - Học viện Khoa học Xã hội, 2015

Từ khi các công trình này được công bố đã có những quy định mới về ĐTM

Do đó, việc nghiên cứu đề tài này là cần thiết và có tính thời sự

3 Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Về mục đích nghiên cứu: Việc nghiên cứu đề tài nhằm hệ thống hóa lại các vấn đề lý luận về ĐTM, đánh giá các quy định hiện hành về ĐTM để tìm ra những

ưu điểm, những nội dung còn bất cập hạn chế của các quy định và thực thi các quy định về ĐTM và đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐTM của Việt Nam

- Về đối tượng nghiên cứu: Đề tài có đối tượng nghiên cứu chính là các vấn

đề lý luận về ĐTM, Pháp luật về ĐTM, các quy định pháp luật về ĐTM và thực tiễn thi hành các quy định này của Việt Nam

- Về phạm vi nghiên cứu: Khái niệm ĐTM có thể được hiểu bao gồm các nhóm quy định về ĐMC, ĐTM và Kế hoạch BVMT (theo nghĩa rộng) hoặc chỉ là các quy định về ĐTM (theo nghĩa hẹp) Luận văn này chỉ đề cập tới các vấn đề lý luận cũng như các quy định của pháp luật về ĐTM theo nghĩa hẹp Có nghĩa là luận văn không đề cập tới các vấn đề của ĐMC và và Kế hoạch BVMT Luận văn cũng không đề cập tới ĐTM dưới góc độ là một hoạt động kỹ thuật mà phạm vi nghiên cứu đề cập tới các khía cạnh pháp lý của ĐTM Luận văn sẽ đề cập tới các quy định pháp luật đang có hiệu lực về ĐTM của Việt Nam

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin

và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật bao gồm phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử

Các phương pháp cụ thể được vận dụng khi viết luận văn là phương pháp phân tích, tổng hợp, chứng minh, hệ thống hoá pháp luật Luận văn tiến hành tổng hợp và phân tích các quy định trong các văn bản pháp luật về ĐTM

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

- Về ý nghĩa khoa học: Những kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ có giá trị tham khảo để các nhà khoa học tiếp tục nghiên cứu về pháp luật ĐTM nói chung và những kết quả của luận văn có thể được ứng dụng vào nghiên cứu, giảng dạy pháp luật về ĐTM tại các cơ sở đào tạo chuyên ngành

- Về ý nghĩa thực tiễn: Những kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ giúp cho

các nhà quản lý, nhà lập pháp nhìn nhận rõ hơn về những bất cập, hạn chế của pháp luật về ĐTM thông qua đó hoàn thiện pháp luật về ĐTM

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về đánh giá tác động môi trường và vai trò của pháp luật đối với hoạt động đánh giá tác động môi trường

Chương 2: Thực trạng quy định về đánh giá tác động môi trường và thực tiễn thi hành

Chương 3 Định hướng, một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đánh giá tác động môi trường

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 1.1 Một số vấn đề lý luận về đánh giá tác động môi trường

1.1.1 Khái niệm

Cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa chung, đầy đủ, làm thỏa mãn tất cả

về ĐTM Dưới đây là một số định nghĩa về ĐTM, qua những định nghĩa này có thể thấy sự đa dạng trong cách tiếp cận và định nghĩa về ĐTM:

Hai học giả Clark và Brian cho rằng: “Đánh giá tác động môi trường hoặc

phân tích TĐMT là sự xem xét một cách có hệ thống các hậu quả về môi trường của các đề án, chính sách và chương trình với mục đích chính là cung cấp cho người ra quyết định một bản liệt kê và tính toán các tác động mà các phương án hành động khác nhau có thể đem lại”

“Đánh giá tác động môi trường được coi là một kỹ thuật, một quá trình thu thập thông tin về ảnh hưởng môi trường của dự án từ người chủ dự án và các nguồn khác,

được tính đến, trong việc ra quyết định cho dự án tiến hành hay không”

“Đánh giá tác động môi trường là quá trình thu thập thông tin về ảnh hưởng, tác động của dự án đề xuất, phân tích các thông tin này và gửi kết quả tới người ra quyết định”2.

“ Đánh giá tác động môi trường của hoạt động phát triển kinh tế- xã hội là xác định, phân tích và dự báo những tác động lợi và hại, trước mắt và lâu dài mà việc thực hiện hoạt động có thể gây ra cho tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người tại nơi có liên quan tới hoạt động, trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng, tránh, khắc phục các tác động tiêu cực” 3

2

Phạm Ngọc Hồ- Hoàng Xuân Cơ (2009), Đánh giá tác động môi trường, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà

Nội., tr.10

3Lê Thạc Cán và tập thể tác giả (1993), Đánh giá tác động môi trường: Phương pháp luận và kinh nghiệm

thực tiễn, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội tr.5

Theo kinh nghiệm chung của quốc tế, ĐTM là một quá trình chính thức được

sử dụng để dự báo những hệ quả về môi trường (tích cực hay tiêu cực) của một kế hoạch, chính sách, chương trình, dự án trước khi quyết định thực hiện, đồng thời đề xuất các biện pháp để điều chỉnh tác động đến mức chấp nhận hoặc để nghiên cứu giải pháp công nghệ mới4

Nếu nhìn nhận dưới góc độ là một định chế pháp lý, ĐTM là hệ thống các quy tắc xử sự mà các chủ thể cần thực hiện khi tiến hành các dự án đầu tư có khả năng tác động đến môi trường Với cách tiếp cận này, có thể thấy rằng bản chất pháp lý của ĐTM chính là nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả cá nhân, tổ chức về bảo

vệ môi trường

Có thể nói, Hoa Kì là quốc gia đầu tiên trên thế giới chính thức đưa khái niệm ĐTM vào trong pháp luật môi trường của nước mình Năm 1970, Hợp chủng quốc Hoa Kì thông qua Luật về chính sách môi trường quốc gia Mục 102 khoản C

của Luật này quy định: “Các cơ quan của Nhà nước liên bang phải đưa vào bất kì

khuyến nghị hoặc báo cáo cho dự án xây dựng pháp luật, hay các hành động của Chính phủ có khả năng tác động đáng kể đến môi trường sống của con người, báo cáo chi tiết của người có thẩm quyền về:

- Tác động môi trường của hành động đó

- Những hậu quả môi trường không thể khắc phục được nếu như dự án đó

được thực hiện;

- Những giải pháp thay thế cho hành động;

- Mối liên hệ giữa việc sử dụng môi trường mang tính cục bộ trước mắt với việc duy trì và phát triển năng lực sản xuất dài hạn…” 5

Ngay sau đó, khái niệm ĐTM đã lan rộng sang nhiều hệ thống pháp luật khác, đầu tiên là Anh, sau đó tới Cộng hòa liên bang Đức và phần lớn các nước Bắc Âu Hiện nay, ở nhiều nước đã có các quy định pháp luật tương đối hoàn chỉnh về ĐTM

4 Mai Thế Toản, Đánh giá môi trường chiến lược, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội nghị môi trường toàn quốc lần thứ IV, Bộ tài nguyên và Môi trường, Hà Nội, 29/09/2015

5

Trường Đaị học Luật Hà nội, Giáo trình Luật Môi trường, NxB CAND, Hà Nội 2015, trang 149

Năm 1973 và 1977, các bộ trưởng bộ môi trường các nước thành viên EC đã nhóm họp để xem xét về chương trình hành động môi trường của Cộng đồng Ngày 27/6/1985 EC ra Hướng dẫn 85/337/EC về ĐTM như là bước thực hiện những thoả thuận đạt được tại các kì họp trên Các nước thuộc Cộng đồng châu Âu đã được yêu cầu đáp ứng các quy định của hướng dẫn trên Theo hướng dẫn của EC thì ĐTM là việc xác định, mô tả và đánh giá các hoạt động trực tiếp hoặc gián tiếp của dự án tới con người, hệ động, thực vật, đất, nước, không khí cũng như sự tác động qua lại lẫn nhau của các yếu tố này6

Theo Chương trình môi trường Liên hợp quốc, ĐTM “là quá trình nghiên

cứu nhằm dự báo các hậu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng

ĐTM xem xét việc thực hiện đề án sẽ gây ra những vấn đề gì với đời sống của con

người tại khu vực dự án, tới kết quả của chính dự án và của các hoạt động khác tại vùng đó Sau dự báo của ĐTM phải xác định các biện pháp làm giảm đến mức tối thiểu các tác động tiêu cực, làm cho dự án thích hợp với môi trường của nó”

Khoa học luật môi trường của Australia đưa ra định nghĩa như sau về ĐTM:

“Đánh giá tác động môi trường là cách thức đánh giá một dự án phát triển mà theo

đó những tác động có thể về môi trường được xác định và được giảm thiểu” 7

Luật BVMT 2014 được định nghĩa ở khoản 23 Điều 3 như sau: “Đánh giá

tác động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án

đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”

Tuy có rất nhiều cách tiếp cận và các định nghĩa khác nhau về ĐTM Tuy nhiên với bản chất là một hoạt động cụ thể trong xã hội liên quan đến lĩnh vực môi trường, hoạt động ĐTM có một số đặc điểm sau đây:

- Đánh giá tác động môi trường là quá trình xác định khả năng ảnh hưởng đến môi trường, xã hội và cụ thể là đến sức khỏe của con người;

- Từ đó đánh giá tác động đến các thành phần môi trường, vật lý, sinh học, kinh tế- xã hội nhằm giúp cho việc ra quyết định một cách hợp lý và logic;

- Đánh giá tác động môi trường còn được hiểu là cố gắng đưa ra các biện pháp, nhằm giảm bới những tác động có hại, kể cả việc áp dụng các biện pháp thay thế

1.1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của đánh giá tác động môi trường

1.1.2.1 Lịch sử hình thành và phát triển của đánh giá tác động môi trường trên thế giới

Việc xác định thời điểm ra đời của ĐTM không phải là dễ ràng Bởi vì, nếu xét về tính chất công việc thì hình như ĐTM đã có từ rất lâu Song nếu xét về thời gian

mà công việc này được gọi tên, được thừa nhận thì còn rất mới mẻ Vào năm 1969, Hoa

Kỳ thông qua Đạo luật chính sách môi trường (National Environment Protection Act- NEPA) , chính là thời điểm đánh dấu cho sự thừa nhận và ra đời của ĐTM8

Lý do chấp nhận việc chọn thời điểm ra đời của ĐTM ở trên là vì bản thân

“môi trường” và tầm quan trọng của nó được con người nhận thức từ rất lâu nhưng vấn đề BVMT cũng mới chỉ được nhắc đến và đặt ra kể từ cuối những năm 60 đầu những năm 70 của thế kỷ XX Ở thời điểm này, vấn đề môi trường sống của con người trở thành một vấn đề chính trị có tầm quan trọng trong xã hội, đòi hỏi các Nhà nước phải

có đường lối để giải quyết Trong Đạo luật chính sách môi trường của Hoa Kỳ đã quy định rằng tất cả những kiến nghị quan trọng ở cấp Liên bang về luật pháp, các dự án và các quy định hoạt động kinh tế, kỹ thuật lúc đưa ra xét duyệt để được Nhà nước chấp thuận phải kèm theo một báo cáo tường tận về tác động đến môi trường Bản hướng dẫn kèm theo luật trình bày một cách chi tiết mục đích, yêu cầu, nội dung, cách thực hiện báo cáo ĐTM Tiếp theo Hoa Kỳ, nhiều nước như Nhật Bản (1972), Canada (1973), Australia (1974), CHLB Đức (1975), Anh (1988) đã lần lượt ban hành những đạo luật hoặc quy định ở mức độ chặt chẽ khác nhau về ĐTM9

Trong những năm 1970-1980, một số nước đang phát triển đã ban hành những quy định về ĐTM Trong khu vực châu Á- Thái Bình Dương, các nước như Philippines (1977), Hàn Quốc (1981), Indonesia (1982), Thái Lan (1984),…đều đã

8

Lê Thạc Cán và tập thể tác giả (1993), Đánh giá tác động môi trường: Phương pháp luận và kinh nghiệm

thực tiễn, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội tr.7

9

Phạm Ngọc Hồ- Hoàng Xuân Cơ (2009), Đánh giá tác động môi trường, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà

Nội, tr.10.

có những quy định chính thức hoặc tạm thời về ĐTM và đã thực sự tiến hành nhiều báo cáo ĐTM cho các hoạt động phát triển của mình Theo số liệu từ Chương trình Môi trường Liên Hợp quốc (UNEP) cho thấy rằng tính đến năm 1985, có 3/4 những nước phát triển đã có quy định về ĐTM ở những mức độ khác nhau, hoặc ít nhất cũng đã hoàn thành một vài báo cáo ĐGTĐMT trên thực tiễn

Có thể thấy trong vòng 20 năm đầu khi ĐTM mới bắt đầu được thừa nhận và hình thành, đã được được rất nhiều quốc gia xem xét, áp dụng Tuy nhiên, yêu cầu đối với ĐTM, thủ tục thực hiện có sự khác nhau giữa các quốc gia và thường thể hiện ở những điểm sau: Loại dự án phải ĐTM; Vai trò của cộng đồng trong ĐTM; Thủ tục hành chính; Các đặc trưng lược duyệt

Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm đến công tác ĐTM Có thể kể ra những tổ chức có nhiều đóng góp cho sự hình thành và phát triển của hoạt động ĐTM là: Ngân hàng thế giới (WB); Ngân hàng phát triển châu

Á (ADB); Cơ quan phát triển quốc tế của Hoa Kỳ (USAID); Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP)…

Các ngân hàng lớn trên thế giới đã có những hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động ĐTM các dự án vay vốn của mình Tiếng nói của các ngân hàng trong trường hợp này rất có hiệu lực vì họ nắm trong tay nguồn tài chính mà các dự án rất cần cho sự đầu tư của mình Một công việc mà các tổ chức này thực hiện rất có hiệu quả

là mở các khóa học về ĐTM ở nhiều nơi trên thế giới, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển

Các nỗ lực quốc tế để phát triển hệ thống ĐTM được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau và có thể chia theo 4 nhóm sau đây10:

– Nhóm thứ nhất: Thừa nhận có tính pháp lý các văn bản quốc tế như hiệp ước (Treaty), hiệp định (Conventions) và nghị định thư (Protocol) Rất nhiều các hiệp ước, nghị định thư đã đề cập đến yêu cầu về ĐTM, ví dụ như Hiệp định Espoo

về ĐTM trong bối cảnh xuyên biên giới cần suy xét (1991); Nghị định thư về

10

Mai Thế Toản, Đánh giá môi trường chiến lược, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội nghị môi trường toàn quốc lần thứ IV, Bộ tài nguyên và Môi trường, Hà Nội, 29/09/2015

BVMT đối với vùng Nam cực (1991); Hiệp ước về đa dạng sinh học (1992); Hiệp định khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (1992)…

– Nhóm thứ 2: Thừa nhận không có tính pháp lý về các văn bản quốc tế như nghị quyết, khuyến nghị (recommendations) và bản tuyên bố (declarations) của các

tổ chức quốc tế;

– Nhóm thứ 3: Các tài liệu hướng dẫn phục vụ cho trợ giúp phát triển Các tài liệu này được phát triển bởi nhiều tổ chức quốc tế khác nhau, như Chương trình môi trường của Liên hiệp quốc (UNEP), Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), Liên hiệp các nước châu Âu (EU), Ngân hàng Thế giới; Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA), Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JIBIC)…

– Nhóm thứ 4: Hướng dẫn cho dự án nước ngoài

1.1.2.2 Lịch sử hình thành và phát triển của đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 11

Quá trình phát triển hệ thống ĐTM có thể chia thành 4 giai đoạn:

+) Giai đoạn 1, trước ngày 27 tháng 12 năm 1993, trước ngày ban hành Luật BVMT 1993

Từ năm 1983, Chương trình nghiên cứu về tài nguyên thiên nhiên và môi trường bắt đầu đi vào nghiên cứu phương pháp luận ĐTM Năm 1985, trong Nghị quyết về công tác điều tra cơ bản, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường, Hội đồng Bộ trưởng đã quy định trong xét duyệt luận chứng kinh tế –

kỹ thuật của các công trình xây dựng lớn hoặc các chương trình phát triển kinh tế –

xã hội quan trọng cần tiến hành ĐTM Cơ quan phụ trách vấn đề này ở cấp Trung ương là Uỷ ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước (năm 1990 đổi tên thành Ủy ban Khoa học Nhà nước và ngày 12 tháng 10 năm 1992 được đổi tên thành Bộ KHCN&MT Cục Môi trường là cơ quan thường trực quản lý các vấn đề môi trường ở cấp quốc gia bao gồm cả ĐTM Ở cấp địa phương lần lượt được thành lập

Sở KHCN&MT và trong bộ máy có Phòng Môi trường

11

Mai Thế Toản, Đánh giá môi trường chiến lược, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội

Đến đầu năm 1993, trong Chỉ thị số 73-TTg về một số công tác cần làm ngay

về BVMT, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ thị: “Các ngành, các địa phương khi xây dựng các dự án phát triển, kể cả dự án hợp tác với nước ngoài, đều phải thực hiện nội dung ĐTM trong các luận chứng kinh tế – kỹ thuật” Cho đến ngày 10 tháng 9 năm 1993, Bộ trưởng Bộ KHCN&MT đã ban hành bản “Hướng dẫn tạm thời về ĐTM”

Đóng góp quan trọng nhất của giai đoạn này là đã hình thành được cơ sở khoa học, phương pháp luận về ĐTM làm cơ sở cho việc hình thành hệ thống pháp luật về ĐTM cho các giai đoạn tiếp theo

+) Giai đoạn 2, từ ngày 27 tháng 12 năm 1993 đến ngày 01 tháng 7 năm 2006:

Ngày 27 tháng 12 năm 1993, Luật BVMT được Quốc hội thông qua và Chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 10 tháng 01 năm 1994 Đây là thời điểm rất quan trọng đối với công tác quản lý và BVMT của Việt Nam Chính phủ đã ban hành Nghị định số 175/CP ngày 18 tháng 10 năm 1994 về hướng dẫn thi hành Luật Bảo

vệ môi trường Nghị định 175/CP đã quy định cụ thể về ĐTM đối với các cơ sở

đang hoạt động cũng như đối với các dự án mới Nghị định 175/CP đã phát huy tác dụng khá tốt để bảo vệ môi trường đối với các cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch

vụ đã có từ trước khi Luật BVMT ra đời Ngoài những căn cứ kỹ thuật do các cơ quan, tổ chức quốc tế đưa ra (Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc – UNEP,

Tổ chức Y tế Thế giới – WHO, Ngân hàng Thế giới – WB…), để nâng cao chất lượng công tác ĐTM và theo yêu cầu của nhiều bộ, ngành, địa phương, nhất là các

cơ quan tư vấn lập Báo cáo ĐTM và các Chủ dự án, Bộ KHCN&MT đã ban hành một số hướng dẫn kỹ thuật lập Báo cáo ĐTM Trong giai đoạn này, đã hình thành được hệ thống pháp luật về ĐTM, trong đó các quy định về đối tượng thực hiện ĐTM, quy trình thực hiện ĐTM, nội dung của báo cáo ĐTM, thời gian thẩm định, thủ tục, trách nhiệm… đã được thiết lập

+) Giai đoạn 3, từ ngày 01 tháng 7 năm 2006 đến 31/12/2014

Ngày 01 tháng 7 năm 2006, Luật BVMT 2005 có hiệu lực, thay thế Luật BVMT 1993 Có 04 điểm nổi bật trong giai đoạn này là: (1) Công cụ ĐMC được hình thành chính thức trong Luật BVMT 2005; (2) CBM ra đời thay thế cho Bản

Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường; (3) Hoạt động kiểm tra, giám sát công tác bảo

vệ môi trường được quy định cụ thể trong hệ thống văn bản pháp luật; (4) Hình thành công cụ ĐTM áp dụng cho các đối tượng đã đi vào hoạt động sản xuất, kinh doanh dịch vụ nhưng chưa có báo cáo ĐTM hoặc Bản ĐĐTM hoặc CBM

Trong giai đoạn này, nhiều văn bản pháp luật liên tục được sửa đổi, bổ sung để điều chỉnh vấn đề ĐTM nhằm đáp ứng những thay đổi nhanh chóng của quá trình phát triển, ví dụ như: Chính phủ đã ban hành Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT (được bổ sung bởi Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28 tháng 02 năm 2008) và sau này được thay thế bởi Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2011 quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường

+) Giai đoạn 4, từ ngày 01 tháng 01 năm 2015 đến nay

Luật BVMT 2014 được ra đời thay thế cho Luật BVMT 2005 Tiếp theo Luật BVMT năm 2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày

14 tháng 2 năm 2015 quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường

để thay thế Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2011 Bộ TN&MT

đã ban hành Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 5 năm 2015 để thay thế Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18 tháng 7 năm 2011

Nhiều nội dung mới được quy định nhằm đáp ứng nhưng yêu cầu mới trong hoạt động bảo vệ môi trường của ĐTM như: Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã kế thừa và hoàn thiện quy định ĐMC, ĐTM và bổ sung thêm quy định về trách nhiệm lập Kế hoạch bảo vệ môi trường (KBM) KBM được áp dụng đối với dự án đầu tư không thuộc đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường và phương án sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không thuộc đối tượng phải lập dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư Như vậy, KBM có thể coi như một hình thức đơn giản của ĐTM

Với chiều dài hơn 20 năm lập pháp và lập quy về ĐTM, hiện nay, Việt Nam

đã có hệ thống pháp luật khá thống nhất và ổn định về vấn đề này Tuy nhiên, để tiến xa hơn trên con đường hội nhập quốc tế và phát triển bền vững, chúng ta vẫn cần phải học tập nhiều hơn kinh nghiệm của các quốc gia khác, hoàn thiện hơn nữa các quy định pháp luật và có cơ chế chặt chẽ hơn để đảm bảo thi hành đúng những quy định ấy trên thực tiễn

1.1.3 Mục đích và ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường

1.1.3.1 Mục đích của hoạt động đánh giá tác động môi trường

Mục đích của ĐTM là tìm ra những biện pháp tối ưu để hạn chế và giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường từ các hoạt động của dự án đầu tư; cung cấp thông tin cho việc ra quyết định để hoạt động của dự án đầu tư với môi trường và bảo đảm phát triển bền vững Mục đích này của ĐTM được biểu hiện cụ thể như sau:

Thứ nhất, ĐTM đối với một dụ án là nhằm đảm bảo cho dự án đó nếu được triển khai thực hiện trên thực tế thì nó sẽ giúp giảm một cách tối đa các tác động xấu và phát huy những tác động tích cực đến môi trường Điều đó giúp cho mọi đề xuất, mọi hoạt động trong các dự án dự kiến đảm bảo tốt về mặt kinh tế, đồng thời không có những tác động xấu, có ảnh hưởng đáng kể xảy ra làm suy giảm chất lượng môi trường

Thứ hai, ĐTM nhằm góp phần thềm tư liệu khoa học cần thiết cho việc quyết định phê duyệt một dự án phát triển, trước lúc có khái niệm cụ thể về ĐGTĐMT, thì việc quyết định một dự án phát triển thường dựa chủ yếu và phân tích tính hợp lý, khả thi và tối ưu về kinh tế kỹ thuật Còn nhân tố về môi trường thì bị bỏ qua hoặc không được chú ý đúng mức do không có công cụ phân tích phù hợp12

Thứ ba, thủ tục ĐTM cụ thể là việc bắt buộc phải có bảo cáo ĐTM trong hồ

sơ xét duyệt kinh tế- kỹ thuật giúp cho cơ quan xét duyệt dự án có đủ điều kiện để đưa ra một quyết định toàn diện và đúng đắn hơn về dự án đầu tư đó

12

Phạm Vân Anh (2008), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam,

Khóa luận tốt nghiệp, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr.11.

Thứ tư, ĐTMgóp phần đảm bảo nghĩa vụ BVMT của chủ thể thực hiện hoạt động phát triển được rõ ràng hơn, cụ thể hơn Họ phải xây dựng, thực hiện các biện pháp BVMT trong quá trình thực hiện các hoạt động phát triển và chịu trách nhiệm mang tính pháp ký về những nghĩa vụ này

1.1.3.2 Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường

Thứ nhất, ĐTM có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc xét duyệt và quyết định thực hiện một dự án phát triển, nhưng nó chỉ là một nhân tố bên cạnh những nhân tố khác của sự quyết định như nhân tố kỹ thuật, kinh tế, xã hội…

Thứ hai, ĐTM không có ý nghĩa phủ quyết đối với quyết định chung, người

có trách nhiệm quyết định cũng như người xây dựng báo cáo ĐTM không nên đối lập vấn đề BVMT với những vấn đề phát triển Phương pháp làm việc hợp lý nhất là hòa nhập ĐTM với việc đánh giá kinh tế- kỹ thuật- xã hội trong tất cả các bước của

dự án phát triển

Thứ ba ĐTM khuyến khích công tác BVMT hơn, đặc biệt là công nghệ xử lí chất thải, giảm thiểu tác động tiêu cực tới môi trường và giám sát môi trường Việc xem xét kỹ lưỡng dự án và những dự án có khả năng thay thế từ công tác ĐTM sẽ giúp cho các dự án hoạt động hiệu quả hơn ĐTM có thể được tiến hành theo nhiều phương án thực hiện dự án, với những so sánh về lợi hại của các tác động theo những phương án đó, trên cơ sở đó kiến nghị việc lựa chọn một phương án phù hợp cả yêu cầu phát triển và bảo vệ môi trường Chính vì thế, ĐTM góp phần giảm thiểu, hạn chế các tác động tiêu cực của dự án, hoạt động phát triển tới môi trường

Thứ tư, ĐTM có thể tiết kiệm được thời gian và tiền của trong thời hạn phát triển dài Qua các nhân tố môi trường tổng hợp được xem xét đến trong quá trình ra quyết định ở giai đoạn quy hoạch mà các cơ sở và Chính phủ tránh được những chi phí không cần thiết và đôi khi tránh được những hoạt động khắc phục hậu quả về môi trường trong tương lai

Thứ năm, ĐTM giúp cho Nhà nước, các cơ sở và cộng đồng có mối liên hệ chặt chẽ hơn trong BVMT Các đóng góp của cộng đồng trước khi các dự án được đầu

tư, hoạt động có thể nâng cao mối liên hệ cộng đồng và đảm bảo hiệu quả đầu tư

Thứ sáu, ĐTM góp phần ràng buộc trách nhiệm pháp lí của các chủ dự án, các cơ sở Một trong những nội dung quan trọng của quá trình ĐTM đó là hoạt động giám sát sau dự án Hoạt động này giúp cho cơ quan có thẩm quyền xem xét hoạt động của các cơ sở có vi phạm những gì mà họ đã cam kết trong báo cáo ĐTM đã được xét duyệt hay không

1.1.4 Nội dung của pháp luật về đánh giá tác động môi trường

Trên cơ sở khái niệm, mục đích, ý nghĩa của ĐTM, có thể xác định những nội dung cơ bản của pháp luật về ĐTM gồm các nội dung sau:

- Đối tượng của ĐTM Như định nghĩa đã nêu ở trên thì đối tượng của hoạt động ĐTM là các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội Có hoạt động mang tính vĩ

mô, tác động đến toàn bộ nền kinh tế - xã hội của quốc gia, của một địa phương lớn hoặc một ngành kinh tế, văn hóa - xã hội quan trọng Ví dụ những luật lệ, chính sách quốc gia, những chủ trương, chiến lược, những chương trình quốc gia về phát triển kinh tế - xã hội, những kế hoạch quốc gia dài hạn, những sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất trên các địa bàn lớn Có những hoạt động mang tính vi mô như, những đề án, công trình xây dựng cơ bản, dự án phát triển cụ thể, các dự án xã hội, dự án đầu tư khu công nghiệp, khu chế xuất, các cơ sở sản xuất, các công trình đang được vận hành Với các nội dung này có thể khái quát những đối tượng cần ĐTM là rất rộng

từ quy mô dự án đến quy mô ngành và cao hơn là mức độ tổng hợp quy mô vùng Với sự rộng lớn về đối tượng ĐTM nên pháp luật quốc gia khác nhau, ở thời điểm khác nhau sẽ ghi nhận đối tượng khác nhau, nhưng tựu chung lại thì đó có thể

là những nhóm đối tượng sau đây:

+ Các quy hoạch tổng thế phát triển vùng, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, bang, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các quy hoạch đô thi, khu dân cư;

+ Các dự án kinh tế, khoa học, y tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng; + Các dự án do tổ chức hoặc cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế đầu tư, viện trợ, cho vay hoặc liên doanh thực hiện trên lãnh thổ quốc gia

- Nội dung báo cáoĐTM Nội dung của báo cáo ĐTM cụ thể tuỳ thuộc vào: Nội dung và tính chất của hoạt động phát triển, tính chất và thành phần của môi

trường chịu tác động của hoạt động phát triển, yêu cầu và khả năng thực hiện đánh giá

Không thể có một khuôn mẫu cố định về ĐTM chung cho mỗi nước trên thế giới, cũng như chung cho mọi hoạt động phát triển tại một nước Nhưng kết quả của ĐTM của một hoạt động phát triển được thể hiện trên một văn bản được gọi là báo cáo ĐTM Nội dung của báo cáo ĐTM bao gồm chín nội dung sau:

+ Mô tả đại bàn nơi sẽ tiến hành hoạt động phát triển, đặc trưng kinh tế, kỹ thuật của hệ thống phát triển;

+ Xác định điều kiện biên, hoặc nói cách khác là phạm vi đánh giá;

+ Mô tả hiện trạng môi trường tại địa bàn đánh giá;

+ Dự báo những thay đổi về môi trường có thể xảy ra trong và sau khi thực hiện hoạt động phát triển;

+ Dự báo những tác động xảy ra đối với tài nguyên và môi trường, các khả năng hoàn nguyên hiện trạng hoặc tình trạng không thể hoàn nguyên;

+ Các biện pháp phòng tránh, điều chỉnh;

+ Phân tích lợi ích - chi phí mở rộng;

+ So sánh các phương án hoạt động khác nhau;

+ Kết luận và kiến nghị

Hoạt động ĐTM gồm có nhiều bước, vì vậy nội dung báo cáo ĐTM cụ thể được thực hiện theo mẫu hướng dẫn của cơ quan quản lý môi trường của các quốc gia, được pháp luật quy định13

- Thẩm định Báo cáo ĐTM : Hoạt động ĐTM chỉ có tác dụng và để bảo đảm vai trò của Nhà nước trong quản lý môi trường đối với các dự án đầu tư thì hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là một yêu cầu tất yếu, khách quan Phụ thuộc vào vai trò của ĐTM ở từng quốc gia, mức độ chi tiết của quy định

về hoạt động thẩm định Báo cáo ĐTM là khác nhau nhưng cần có những quy định như: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định, trình tự, thủ tục của hoạt động thẩm định, sự tham gia của các đối tượng khác vào hoạt động thẩm định như các

chuyên gia, các nhà khoa học… tổ chức chính trị - xã hội, xã hội – nghề nghiệp, cộng đồng… và hậu quả pháp lý của quá trình thẩm định

- Kiếm soát sau thẩm định: Hoạt động ĐTM chỉ có giá trị, ý nghĩa trên thực

tế khi kết quả thẩm định, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định được thực hiện trên thực tế muốn vậy, cần có hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định Với những nội dung nêu trên, ĐTM là một chế định pháp lý trong hệ thống pháp luật BVMT, là một trong những công cụ để BVMT hiệu quả Do đó, các quốc gia trên thế giới đều quy định ĐTMlà một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể thực hiện các hoạt động đầu tư Bản chất pháp lý của ĐTMđược thể hiện ở chỗ

nó là một nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu quản lý nhà nước về môi trường, từ nghĩa vụ luật định của tất cả các cá nhân, tổ chức trong việc BVMT

Bản chất của ĐTMtừ góc độ pháp lý được thể hiện ở những đòi hỏi sau đây của pháp luật:

Thứ nhất, mọi tổ chức, cá nhân nếu thực hiện dự án đầu tư phát triển có thể ảnh hưởng đến môi trường đều phải thực hiện việc phân tích và đánh giá tác động tới môi trường và phải tiến hành đề xuất các biện pháp thích hợp để BVMT trong quá trình triển khai dự án đầu tư

Thứ hai, nghĩa vụ thực hiện ĐTMgắn liền với chủ thể cụ thể, tức là chủ thể mong muốn tiến hành triển khai dự án đầu tư và đã đề xuất dự án có nguy cơ gây ảnh hưởng đến môi trường

Thứ ba, ĐTMkhông phải là một nghĩa vụ mang tính chất hình thức, mà là một nghĩa vụ mang tính nội dung Điều nay có ý nghĩa là khi xem xét, phê duyệt một dự án Các yếu tố về tác động tới môi trường cần phải được xem xét, cân nhắc một cách đầy đủ như các yếu tố vật chất khác của dự án14

14Chu Thế Huyền (2013), Hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam hiện nay, Luận

văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr.12

Như vậy, xét từ khía cạnh pháp lý, ĐTMlà một công cụ được sử dụng cùng với các công cụ khác để phòng ngừa và giảm thiểu những tác động tiêu cực, phát huy các tác động tích cực trong quá trình triển khai các dự án đầu tư góp phần vào

sự phát triển bền vững của các quốc gia Chúng ta có thể nhận thấy mục đích cơ bản

của quá trình ĐTM là bảo đảm hài hòa sự phát triển kinh tế- xã hội với BVMT

1.2 Vai trò của pháp luật đối với công tác đánh giá tác động môi trường

Là một lĩnh vực quan trọng trong hệ thống pháp luật môi trường của các quốc gia cũng như của Việt Nam, các quy định pháp luật luật về ĐTM có một vị trí quan trọng đối với hoạt động BVMT cũng như mục tiêu phát triển bền vững Mặc

dù công tác ĐTM là một hoạt động mang tính khoa học, kỹ thuật môi trường cao nhưng điều đó cũng không làm giảm đi vai trò của pháp luật đối với hoạtđộng ĐTM Điều đó được thể hiện ở những phương diện sau đây:

Thứ nhất, ở phương diện chung Các quy định về ĐTM cùng với các quy định khác của pháp luật BVMT tạo thành một hệ thống cơ sở pháp lý đầy đủ và chặt chẽ để Nhà nước cùng với các tổ chức kinh tế và xã hội thực hiện hoạt động BVMT Trong cơ sở pháp lý đó, các quy định về ĐTM chưa chắc đã đóng vai trò trung tâm, nhưng thiếu các quy định đó thì mục tiêu BVMT của pháp luật môi trường sẽ không thể thực hiện được hoặc thực hiện kém hiệu quả

Thứ hai, vai trò của pháp luật đối với hoạt động ĐTM Mặc dù hoạt động ĐTM là một hoạt động mang nặng tính khoa học - kỹ thuật – môi trường nhưng bản chất, mục đích của hoạt động này là nhằm làm hài hòa hóa giữa phát triển kinh tế -

xã hội và BVMT, nhằm bảo đảm lợi ích môi trường trong mối quan hệ này Các nhà đầu tư, khi thực hiện hoạtđộngcủa mình đều mong muốn có lợi nhuận cao nhất và

do đó họ không quan tâm hoặc không muốn quan tâm tới lợi ích môi trường khi thực hiện các dự án đầu tư Chính vì vậy, công cụ pháp lý được sử dụng để xác định nghĩa vụ pháp lý của họ Có thể khái lược vai trò của pháp luật đối với hoạt động ĐTMqua những khía cạnh sau đây:

- Pháp luật đưa hoạt động ĐTM - một công tác mang nặng tính khoa học kỹ thuật, thành một chế định pháp lý, có tính bắt buộc chung và được Nhà nước bảo

đảm thực hiện Bằng việc quy định đối tượng, nội dung, hình thức,… ĐTM, Nhà nước đã đưa hoạt động ĐTM trở thành một hành vi có tính bắt buộc cao, không còn

ở tình trạng “thích thì làm, không thích thì không làm” và thông qua đó, chế định pháp lý về ĐTM cùng với các chế định khác của pháp luật BVMT sẽ thực hiện có hiệu quả mục tiêu BVMT15

- Các quy định pháp luật về ĐTM là cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về môi trường nói chung và quản lý công tác ĐTM nói riêng Bằng việc phân cấp quản lý nhà nước về công tác ĐTM, Nhà nước

sẽ đưa hoạt động ĐTM trở nên quy củ, có trật tự và hiệu quả

- Các quy định pháp luật về ĐTM tạo ra một cơ sở pháp lý để các đối tượng

có liên quan thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình Các đối tượng này gồm: cơ quan nhà nước, chủ đầu tư, các tổ chức chính trị xã hội, xã hội – nghề nghiệp, các chuyên gia, các nhà khoa học, cộng đồng dân cư…

- Các quy định pháp luật về ĐTM, đặc biệt là nghĩa vụ thực hiện ĐTM của

chủ đầu tư dự án, là cơ sở pháp lý để Nhà nước giải quyết các trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ ĐTM, làm ảnh hưởng xấu đến môi trường

Từ vai trò của pháp luật đối với ĐTM cho thấy, từ một hoạt động mang tính chất khoa học - kỹ thuật – môi trường, hoạt động ĐTM đã được nâng tầm về vị trí, vai trò bằng các quy định pháp luật có tính bắt buộc cao

Từ phân tích trên đây có thể thấy, ĐTM có vai trò quan trọng đối với BVMT

và phát triển bền vững Để phát huy được vai trò trên đây, quá trình ĐTM phải đáp ứng được những yêu cầu nhất định sau đây:

Thứ nhất, ĐTM phải được đặt trong thể thống nhất của yêu cầu phát triển và không được đối lập với sự phát triển Theo quan điểm phát triển bền vững thì tất yếu phải cân đối, hài hòa giữa kinh tế, xã hội vàBVMT Để đạt được phát triển bền vững thì trong việc thực hiện các dự án đầu tư không thể thiếu đi sự lồng ghép các biện pháp giảm thiểu tác động tới môi trường và phải đặt ĐTM vào trong sự thống

15Nguyễn Đình Mạnh (2006), Đánh giá tác động môi trường, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, tr.21

nhất với hoạt động phát triển kinh tế - xã hội thì mới đảm bảo được các mục tiêu kinh tế - xã hội và môi trường trong một hoạt động phát triển

Thứ hai, ĐTM phải là công cụ hữu hiệu cho việc lựa chọn, quyết định có thực hiện hay không thực hiện dự án đầu tư Như đã nêu ở phần trên, ĐTM giúp các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền sàng lọc các dự án đầu tư, lựa chọn được nguồn lực đầu tư chất lượng Quá trình ĐTM cung cấp các tư liệu trong đó có sự phân tích,

dự báo những tổn thất có thể xảy ra đối với môi trường (đi kèm với các biện pháp

cụ thể) – đây chính là một trong những yếu tố giúp cho các cơ quan có thẩm quyền quyết định lựa chọn dự án một cách hợp lí và chính xác

Thứ ba, hoạt động ĐTM phải được thực hiện một cách khách quan, trung thực và khoa học Các vấn đề xem xét phải toàn diện và các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính khả thi Việc tiến hành ĐTM một cách thiếu khách quan hay thiếu trung thực sẽ vô hiệu hóa vai trò của ĐTM Nếu quá trình ĐTM không xác định, đánh giá đúng các tác động đến môi trường hay cố tình làm sai lệch đi những thông tin ấy thì rõ ràng không thể đưa ra giải pháp hợp lý nhằm hạn chế tổn thất đối với môi trường Còn ĐTM không được tiến hành một cách khoa học, chắc chắn sẽ không thể dự báo chính xác các hậu quả có thể xảy ra và như vậy những giải pháp

sẽ không chính xác, phù hợp và không hạn chế những hậu quả xấu cho môi trường

Do đó, yêu cầu về tính khách quan, trung thực và khoa học là tất yếu đối với quá trình ĐTM

Bên cạnh các yêu cầu nêu trên, quá trình ĐTM còn phải đáp ứng được những yêu cầu khác như: ĐTM phải được tiến hành trên cơ sở các quy chuẩn kỹ thuật môi trường Việt Nam; ĐTM phải là hoạt động mang tính chất liên ngành…Tất cả những yêu cầu trên đều nhằm đảm bảo rằng, ĐTM có thể đạt được mục đích cơ bản là bảo đảm sự cân bằng giữa phát triển kinh tế xã hội với BVMT, hay nói cách khác là bảo đảm sự phát triển bền vững của nhà đầu tư cũng như sự phát triển của đất nước

1.3 Pháp luật về ĐTM của một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam 16

Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên phát triển hệ thống ĐTM Từ năm 1969, việc phải tiến hành ĐTM đối với các dự án có quy mô lớn đã quy định trong Đạo luật về chính sách môi trường quốc gia (The National Environmental Policy Act) Tiếp đó,

hệ thống này đã được giới thiệu và áp dụng tại các nước EU, Châu Á, ví dụ như Úc (1974), Thái Lan (1975), Pháp (1976); Philipines (1978), Israel (1981) và Pakistan (1983)

Các nỗ lực quốc tế để phát triển hệ thống ĐTM được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau và có thể chia theo 4 nhóm sau đây:

– Nhóm thứ nhất: Thừa nhận có tính pháp lý các văn bản quốc tế như hiệp ước (Treaty), hiệp định (Conventions) và nghị định thư (Protocol) Rất nhiều các hiệp ước, nghị định thư đã đề cập đến yêu cầu về ĐTM, ví dụ như Hiệp định Espoo

về ĐTM trong bối cảnh xuyên biên giới cần suy xét (1991); Nghị định thư về BVMT đối với vùng Nam cực (1991); Hiệp ước về đa dạng sinh học (1992); Hiệp định khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (1992)…

– Nhóm thứ 2: Thừa nhận không có tính pháp lý về các văn bản quốc tế như nghị quyết, khuyến nghị (recommendations) và bản tuyên bố (declarations) của các

tổ chức quốc tế;

– Nhóm thứ 3: Các tài liệu hướng dẫn phục vụ cho trợ giúp phát triển Các tài liệu này được phát triển bởi nhiều tổ chức quốc tế khác nhau, như Chương trình môi trường của Liên hiệp quốc (UNEP), Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), Liên hiệp các nước châu Âu (EU), Ngân hàng Thế giới; Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA), Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JIBIC)…

– Nhóm thứ 4: Hướng dẫn cho dự án nước ngoài

Theo kinh nghiệm chung của quốc tế, ĐTM là một quá trình chính thức được

sử dụng để dự báo những hệ quả về môi trường (tích cực hay tiêu cực) của một kế hoạch, chính sách, chương trình, dự án trước khi quyết định thực hiện, đồng thời đề xuất các biện pháp để điều chỉnh tác động đến mức chấp nhận hoặc để nghiên cứu

16

Mai Thế Toản, Đánh giá môi trường chiến lược, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội nghị môi trường toàn quốc lần thứ IV, Bộ tài nguyên và Môi trường, Hà Nội, 29/09/2015

giải pháp công nghệ mới Quy trình ĐTM phổ biến trên thế giới được thể hiện tại Hình 1 Mặc dù việc đánh giá có thể dẫn đến các quyết định kinh tế khó khăn hoặc mối quan tâm/lo ngại về chính trị và xã hội nhưng ĐTM sẽ luôn bảo vệ môi trường bằng cách cung cấp một nền tảng vững chắc cho sự phát triển hiệu quả và bền vững

Tại Nhật Bản, ĐTM đã được giới thiệu từ 1972, tuy nhiên đến năm 1984 Chính phủ mới quy định chính thức về thực hiện ĐTM cho các dự án và tháng 6 năm 1997, “Luật Đánh giá tác động môi trường” (Environmental Impact Asessment Law) được ban hành Hàn Quốc ban hành “Luật đánh giá tác động môi trường” vào năm 1993 và Trung Quốc vào năm 2003

Đặc điểm hệ thống ĐTM Nhật Bản: Số loại hình cần bắt buộc ĐTM rất hạn

chế (ít hơn nhiều so với yêu cầu của Việt Nam), chỉ có 13 loại hình dự án cần lập báo cáo ĐTM (đường bộ, chỉnh trị sông, đường sắt, cảng hàng không, nhà máy điện, khu đổ thải, cải tạo đất, điều chỉnh sử dụng đất, khu dân cư mới, cơ sở hạ tầng khu công nghiệp, cơ sở hạ tầng thành phố mới, tổ hợp trung tâm phân phối, phát triển đất ở và đất công nghiệp do các tổ chức chuyên dụng) Mỗi loại hình có một số kiểu dự án và được chia thành 2 loại (class) dự án: dự án loại 1 (class – 1) và dự án loại 2 (class – 2), theo quy mô hoặc diện tích Mỗi loại có yêu cầu riêng về mức độ ĐTM Tuy nhiên, số loại hình dự án cần ĐTM ít như vậy có thể không phù hợp với nước ta trong giai đoạn hiện nay ĐTM được thực hiện rất thận trọng trong cả khâu nghiên cứu lập báo cáo và khâu thẩm định: Thời gian lập một báo cáo ĐTM cần trung bình 3 năm, chưa kể thời gian thẩm định Chính sự thận trọng này giúp các dự

án tại Nhật Bản hạn chế đến mức thấp nhất các tác động xấu đến môi trường tự nhiên và xã hội

Đặc điểm hệ thống ĐMC, ĐTM Trung Quốc: ĐTM và ĐMC đã được quy

định và thực hiện tại Hồng Kông – Trung Quốc trước cả Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa Hiện nay, hệ thống ĐTM, ĐMC của Hồng Kông đã hài hòa với các quốc gia tiên tiến, các công cụ này không chỉ xem xét các tác động đến môi trường vật lý, môi trường sinh học mà còn đến tác động xã hội, chú trọng sự tham gia cộng đồng

và công khai thông tin minh bạch nên được đánh giá thuộc loại tốt nhất châu Á

Trong khi đó, tại Hội nghị ba bên Nhật Bản – Hàn Quốc – Trung Quốc lần thứ 2 về ĐTM, ĐMC đã được tổ chức vào tháng 11 năm 2013 tại Đại học Kinh tế Chiba – Nhật Bản, Triệu Tiểu Hồng (Zhao Xiaohong) cho biết Bộ Bảo vệ môi trường Trung Quốc, mặc dù đã ban hành Luật ĐTM từ 2003 và mỗi năm có đến khoảng 30.000 báo cáo ĐTM và ĐMC (thực chất là “ĐTM cho quy hoạch: Plan – EIA”) đã được thực hiện cho các quy hoạch phát triển các vùng kinh tế, địa phương, ngành lĩnh vực, các lưu vực sông, các vùng kinh tế ven biển, vịnh biển… nhưng nhiều học giả Trung Quốc tự đánh giá: chất lượng ĐTM/ĐMC ở nước này vẫn còn chú trọng

“phòng ngừa là chính”, nặng hình thức, ít thực chất so với Hàn Quốc và các nước tiên tiến trên thế giới Tại Hội nghị này, khi đánh giá chất lượng của hệ thống ĐTM/ĐMC của Trung Quốc, Từ Hòa (Xu He) và Vương Huy Chí (Wang Huizhi), Trung tâm Nghiên cứu ĐMC – Đại học Nam Khai (Thiên Tân) cho rằng hiện nay ĐMC ở Trung Quốc chỉ có hiệu quả ở mức tương đối tốt ĐMC còn thiếu tính định lượng và để ĐMC có giá trị dự báo cao hơn cần phải giải quyết 2 vấn đề quan trọng: (1) Xác định và xây dựng các chỉ thị (indicators) để đánh giá; (2) Tìm các phương pháp định lượng và có thể đo lường được tác động và diễn biến môi trường do thực hiện quy hoạch (đây cũng là các vấn đề mà Việt Nam cũng đang mắc phải, cần được nghiên cứu trong thời gian tới để báo cáo ĐMC không phải là tài liệu chung chung, minh họa cho ý đồ của CQK, kém đặc thù và ít tính dự báo) Thách thức trong ĐMC ở Trung Quốc: ĐMC ở Trung Quốc (được phát triển từ ĐTM cho quy hoạch) đã được đưa vào Luật ĐTM từ 2003 thể hiện cam kết của lãnh đạo đất nước

về phát triển bền vững Tuy nhiên, theo tác giả Lam Ken-che (Viện ĐTM Hồng Kông), phần lớn các nỗ lực trong 10 năm qua chỉ là xây dựng quy trình và hoàn thiện các kỹ thuật, phương pháp đánh giá Về bản chất, các phương pháp sử dụng cho ĐMC (thực ra là ĐTM cho quy hoạch) là chưa phù hợp với sự thay đổi nhanh chóng của quy hoạch, sự tư nhân hóa các công ty nhà nước và thay đổi chính sách, chưa kể tác động do biến đổi khí hậu

Đặc điểm hệ thống ĐMC, ĐTM tại Hàn Quốc: Dựa theo các thông tin từ Hội

nghị ba bên Nhật Bản – Hàn Quốc – Trung Quốc lần thứ 2 về ĐMC – ĐTM và theo

thông tin từ Hiệp hội ĐTM Hàn Quốc (năm 2010), hiện nay ĐTM và ĐMC của Hàn Quốc là tiên tiến; cơ sở pháp lý về ĐTM và ĐMC rõ ràng; các phương pháp, quy trình đã được xây dựng hoàn chỉnh và ĐTM/ĐMC rất chi tiết, có nghiên cứu khoa học Do vậy, ĐTM và ĐMC đang là công cụ tốt cho định hướng “tăng trưởng xanh” với tham vọng đến 2020 Hàn Quốc trở thành 1 trong 5 quốc gia hàng đầu thế giới

về kinh tế xanh Các xu hướng chính trong nghiên cứu khoa học về ĐTM ở Hàn Quốc được tóm tắt trong báo cáo của Kim Taehyoung cho thấy từ năm 2008 đến

2012 riêng Viện Môi trường Hàn Quốc (Korea Environment Institute – KEI) đã công bố 106 bài báo trong đó có đến 57 nghiên cứu về ĐTM (chiếm 53,8%) Số lượng công trình nghiên cứu về các vấn đề môi trường đặc thù tăng nhanh và chiếm đến 70,4% tổng số công trình về ĐTM, trong khi số công trình về kỹ thuật ĐTM chỉ chiếm 18,9% Trong các năm gần đây, các công trình nghiên cứu về tác động do BĐKH và tác động sức khỏe, về năng lượng tái tạo ngày càng nhiều, trong đó số lượng công trình về BĐKH chiếm 4,4% trong tổng số các công trình trong 5 năm qua của KEI

KẾT LUẬN CHƯƠNG I

Khi các quốc gia xây dựng pháp luật môi trường thì đã hình thành chế định ĐTM Ở Việt nam, kể từ khi ban hành Luật BVMT đầu tiên vào năm 1993, chế định ĐTM đã được quy định trong luật này Kể từ đó đến nay, các quy định về ĐTM đã có nhiều lần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế trong từng giai đoạn phát triển của đất nước và quá trình phát triển kinh tế - xã hội và sự phát triển của pháp luật môi trường

Các quốc gia có pháp luật môi trường đều có chế định ĐTM Mặc dù mỗi quốc gia có quy định về ĐTM với các nhóm quy định cụ thể khác nhau nhưng đều

có những nhóm quy định về đối tượng phải thực hiện ĐTM, nội dung của ĐTM, cơ quan có thẩm quyền thẩm định ĐTM, trình tự thủ tục thẩm định ĐTM và hậu quả pháp lý của quá trình thẩm định ĐTM

Sự xuất hiện và tốn tại chế định ĐTM trong pháp luật môi trường được lý giải bởi mục đích, ý nghĩa mà chế định này đem lại cho hoạt động bảo vệ môi trường và vai trò rất quan trọng của chế định đối với Nhà nước, cộng đồng và chủ đầu tư dự án Với quan điểm phát triển bền vững đất nước thì trong hệ thống pháp luật môi trường cần có chế định ĐTM

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ

TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNGVÀ THỰC TIỄN

THI HÀNH Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng quy định về đánh giá tác động môi trường ở việt nam

2.1.1 Đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường

+) Loại dự án phải ĐTM:

Khoản 1 Điều 18 Luật BVMT năm 2014 đã xác định cụ thể ba (03) nhóm dự

án cần phải thực hiện ĐTM gồm: a) Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; b) Dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng; c)

Dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường

Đây là một trong những điểm tiến bộ về kỹ thuật lập pháp, bởi so với cách quy định theo hướng liệt kê của Luật BVMT năm 2005, quy định này có tính bao quát hơn trong việc giới hạn các dự án cần lập ĐTM, đồng thời tránh được khả năng

bỏ sót các dự án khi liệt kê

Khoản 1 Điều 18 Luật BVMT năm 2014 cũng quy định ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết, cụ thể các nhóm đối tượng phải thực hiện ĐTM Quy định như vậy nhằm bảo đảm tính linh hoạt và phù hợp với sự thay đổi và trình độ phát triển của đất nước, giảm thiểu khả năng phải sửa đổi luật xuất hiện thêm loại dự án mới cần phải thực hiện ĐTM Theo quy định tại khoản 1 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP thì đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường quy định tại Phụ lục II Nghị định này Phụ lục II Nghị định 18/2015/NĐ-CP liệt kê 110 loại

dự án, các dự án cải tạo, mở rộng, nâng cấp, nâng công suất tới mức tương đương với dự án thứ tự từ 1 đến 110 và dự án có hạng mục với quy mô tương đương hoặc tính chất tương tự các dự án thứ tự từ 1 đến 110 của Phụ lục này phải ĐTM Sự liệt

kê tại Phụ lục II Nghị định 18/2015/NĐ-CP là rõ ràng và minh bạch, đã loại bỏ

được sự không rõ ràng của quy định của Nghị định 29/2011/NĐ-CP trước đây Mục

146 Phụ lục II Nghị định 29/2011/NĐ-CP trước đây quy định: “Các dự án tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm, suy thoái môi trường phát sinh ngoài Phụ lục này do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường xem xét, quyết định” là một quy định không minh bạch và không rõ ràng

+) Đối tượng phải thực hiện ĐTM:

Khoản 1 Điều 19Luật BVMT năm2014 quy định: “Chủ dự án thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 18 của Luật này tự mình hoặc thuê tổ chức tư vấn thực hiện đánh giá tác động môi trường và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thực hiện đánh giá tác động môi trường.”

Như vậy, trách nhiệm thực hiện ĐTM là của chủ dự án Họ có thể tự mình thực hiện hoặc thuê tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM Dù chủ dự án tự mình thực hiện hay thuê tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM thì chủ dự án đầu tư đều phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thực hiện ĐTM

Khoản 1 Điều 13 Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định: Chủ dự án, tổ chức tư vấn khi thực hiện đánh giá tác động môi trường phải có đủ các điều kiện dưới đây:a)

Có cán bộ thực hiện đánh giá tác động môi trường đáp ứng điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều này;b) Có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên;c) Có phòng thí nghiệm, các thiết bị kiểm chuẩn được xác nhận đủ điều kiện thực hiện đo đạc, lấy mẫu, xử lý, phân tích mẫu về môi trường phục vụ việc đánh giá tác động môi trường của dự án; trường hợp không có phòng thí nghiệm, các thiết bị kiểm chuẩn đáp ứng yêu cầu, phải có hợp đồng thuê đơn vị có đủ năng lực

Khoản 2 Điều 13 Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định: Cán bộ thực hiện đánh giá tác động môi trường phải có trình độ đại học trở lên và phải có chứng chỉ

tư vấn đánh giá tác động môi trường đúng chuyên ngành

Quy định này về cơ bản không có sự thay đổi so với Luật BVMT năm 2005

và Nghị định 29/2011/NĐ-CP (Điều 16) Tuy nhiên, có sự bổ sung về điều kiện của

tổ chức, cá nhân tiến hành ĐTM là phải có chứng chỉ tư vấn ĐTM đúng chuyên ngành do Bộ TN&MT cấp Cho tới hiện nay, Bộ TN&MT chưa ban hành Thông tư

chính thức quy định về chứng chỉ hành nghề này mà chỉ đang đưa ra dự thảo Thông

tư (lần 2) về quản lý việc đào tạo, cấp chứng chỉ tư vấn đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường

Bên cạnh đó, Nghị định 18/2015/NĐ-CP cũng bỏ quy định tại khoản 2 Điều

16 Nghị định 29/2011/NĐ-CP: “Tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn lập báo cáo đánh giá tác động môi trường chịu trách nhiệm trước chủ dự án và trước pháp luật về các thông tin, số liệu của mình trong báo cáo đánh giá tác động môi trường.” Việc bỏ quy định này là hoàn toàn phù hợp vì mối quan hệ giữa chủ dự án và Tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM là mối quan hệ hợp đồng và theo quy định tại Khoản 1 Điều 19 Luật BVMT 2014 thì chủ dự án chịu trách nhiệm trước pháp luật

về kết quả thực hiện ĐTM

Có thể thấy, bên cạnh các yêu cầu về kỹ thuật thì yêu cầu về nhân lực trong quá trình thực hiện ĐTM cũng đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc quyết định hiệu quả của hoạt động ĐTM và chất lượng của báo cáo ĐTM Do đó, sự sửa đổi, bổ sung của pháp luật hiện hành về quy định này là hoàn toàn phù hợp và có tính khả thi

Quy định về chứng chỉ hành nghề đồng nghĩa với việc đòi hỏi cá nhân thực hiện ĐTM phải đáp ứng được những yêu cầu cần thiết theo quy định của pháp luật thì mới được phép thực hiện hoạt động ĐTM Điều này vừa đảm bảo chất lượng của đội ngũ cán bộ tiến hành ĐTM, vừa tạo sự thống nhất, rõ ràng trong hệ thống pháp luật môi trường, đồng thời gián tiếp tăng tính khả thi cho quy định pháp luật – tạo điều kiện thuận lợi và linh hoạt hơn trong việc sửa đổi điều kiện hành nghề của cá nhân, tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM cho phù hợp với tình hình thực tế ở các giai đoạn phát triển khác nhau

Tuy nhiên, với quy định khắt khe hơn về điều kiện thực hiện ĐTM thì có thể thấy tuyệt đại đa số, có thể nói là tất cả, các chủ đầu tư đều không đáp ứng được các điều kiện này và họ cũng không có nhu cầu đáp ứng vì hoạt động thực hiện ĐTM không phải là hoạt động thường xuyên Do đó, việc thực hiện ĐTM trên thực tế đều

do các tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM thực hiện

Việc Bộ TN&MT chưa ban hành Thông tư chính thức quy định về chứng chỉ hành nghề ĐTM cũng tạo ra những khó khăn nhất định đối với chủ dự án cũng như

tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM khi thực hiện ĐTM từ thời điểm Luật BVMT 2014

có hiệu lực đến nay

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 20 Luật BVMT 2014 thì: Chủ dự án phải lập lại báo cáo ĐTM trong các trường hợp sau: a) Không triển khai dự án trong thời gian 24 tháng kể từ thời điểm quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM; b) Thay đổi địa điểm thực hiện dự án so với phương án trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt; c) Theo đề nghị của chủ dự án

2.1.2 Quy định về nội dung đánh giá tác động môi trường

Điều 22 Luật BVMT 2014 quy định về nội dung chính của báo cáo ĐTM bao gồm:

1 Xuất xứ của dự án, chủ dự án, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án; phương pháp đánh giá tác động môi trường

2 Đánh giá việc lựa chọn công nghệ, hạng mục công trình và các hoạt động của dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường

3 Đánh giá hiện trạng môi trường tự nhiên, kinh tế - xã hội nơi thực hiện dự

án, vùng lân cận và thuyết minh sự phù hợp của địa điểm lựa chọn thực hiện dự án

4 Đánh giá, dự báo các nguồn thải và tác động của dự án đến môi trường và sức khỏe cộng đồng

5 Đánh giá, dự báo, xác định biện pháp quản lý rủi ro của dự án đến môi trường và sức khỏe cộng đồng

6 Biện pháp xử lý chất thải

7 Các biện pháp giảm thiểu tác động đến môi trường và sức khỏe cộng đồng

8 Kết quả tham vấn

9 Chương trình quản lý và giám sát môi trường

10 Dự toán kinh phí xây dựng công trình bảo vệ môi trường và thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động môi trường

11 Phương án tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường

Nghị định 18/2015/NĐ – CP chỉ quy định chi tiết hơn về vấn đề tham vấn cộng đồng mà không quy định chi tiết hơn về nội dung của báo cáo ĐTM Phụ lục 2.3 Ban hành kèm theo Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 5 năm

2015 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường quy định về cấu trúc và nội dung của bảo cáo ĐTM khá chi tiết và cụ thể (Xem phụ lục)

Khoản 4, 5, 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ – CP quy định về vấn đề tham vấn cộng đồng như sau:

4 Trong quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường, chủ dự án phải tiến hành tham vấn Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp xã) nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án; nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên đa dạng sinh học và sức khỏe cộng đồng

5 Việc tham vấn ý kiến của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án thực hiện theo quy trình sau đây: a) Chủ dự án gửi báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi

dự án kèm theo văn bản đề nghị cho ý kiến;

b) Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án có văn bản phản hồi trong thời hạn tối đa mười lăm (15) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được vănbản của chủ dự án, hoặc không cần có văn bản phản hồi trong trường hợp chấp thuận việc thực hiện dự án

6 Việc tham vấn cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án được tiến hành dưới hình thức họp cộng đồng dân cư do chủ dự án và Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án đồng chủ trì với sự tham gia của những người đại diện cho Ủy ban mặt trận Tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản được Ủy ban nhân dân cấp xã triệu tập Ý kiến của các đại biểu tham dự cuộc họp phải được thể hiện đầy đủ, trung thực trong biên bản họp cộng đồng

Vấn đề tham vấn cộng đồng của Luật BVMT năm 2014 và Nghị định 18/2015/NĐ – CP đã có những bước tiến so với trường đây, cụ thể:

Một là, Luật BVMT năm 2014 và và Nghị định 18/2015/NĐ – CP đã thể hiện sự mở rộng dân chủ và nâng cao trách nhiệm của mỗi cá nhân đối với công cuộcBVMT Đồng thời đây chính là sự thể chế hóa quyền con người đối với trường,

“Quyền con người được sống trong một môi trường trong lành” lần đầu tiên đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 – “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”

Hai là,Về kỹ thuật lập pháp, tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM được quy định thành một điều luật riêng, thay vì chỉ là một mục bắt buộc trong nội dung

của báo cáo ĐTM như Luật BVMT năm 2005

Quy định như vậy một mặt khẳng định được tầm quan trọng của vấn đề tham vấn trong ĐTM, tăng cường sự tham gia của xã hội dân sự vào trong quá trình thực hiện các hoạt động phát triển kinh tế xã hội, nâng cao hiệu quả của công tác dân chủ, đảm bảo người dân được biết và làm chủ mọi vấn đề liên quan tới chất lượng cuộc sống của mình đồng thời đây cũng là căn cứ để các văn bản dưới luật hướng dẫn cụ thể và chi tiết hơn về việc thực hiện tham vấn và thể hiện kết quả tham vấn trong báo cáo ĐTM,tạo cơ sở pháp lí trong quá trình tổ chức thực thi trên thực tế

Ba là, Cách thức quy định“Kết quả tham vấn”ngắn gọn, súc tích hơn so với cách định nghĩa của Luật BVMT năm 2005

Việc quy định thuật ngữ “kết quả tham vấn”theo quy định tại khoản 8 Điều

22 Luật BVMT năm 2014 đã thể hiện sự bao quát trọng tâm vấn đề về nội dung, sự

cô đọng hàm súc về từ ngữ, thay vì quy định “ý kiến của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp xã), đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; các ý kiến không tán thành việc đặt dự án tại địa phương hoặc không tán thành đối với các giải pháp bảo vệ môi trường phải được nêu trong báo cáo đánh giá tác động môi trường”như Luật BVMT năm 2005 trước đây

Bốn là, Pháp luật hiện hành mở rộng và linh hoạt hơn hình thức tham vấn ĐTM.

Luật BVMT năm 2014 và Nghị định 18/2015/NĐ – CP quy định đối tượng thực hiện tham vấn báo cáo ĐTM bao gồm: Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện

dự án và các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án Tuy nhiên nếu như theo quy định tại điểm a, b khoản 1 Điều 15 Nghị định 29/2011/NĐ-

CP thì đối với vấn đề tham vấn “Chủ dự án gửi văn bản đến Ủy ban nhân dân cấp

xã, đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án kèm theo tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp bảo vệ môi trường của dự án xin ý kiến tham vấn” Theo Nghị định 29/2011/NĐ-CP thì việc tổ chức họp xin ý kiến tổ chức và cộng đồng dân cư chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi dự án do Ủy ban nhân dân cấp xã chủ trì chỉ được tiến hành“trong trường hợp cần thiết” thì Khoản 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP đã thay bằng quy định “Việc tham vấn cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án được tiến hành dưới hình thức họp cộng đồng dân cư do chủ dự án và Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án đồng chủ trì” Có thể khẳng định rằng quy định của Nghị định 18/2015/NĐ-CP thể hiện sự dân chủ hơn, chặt chẽ hơn, chắc chắn hơn trong việc tham vấn Việc quy định hình thức tham vấn được tổ chức dưới hình thức họp cộng đồng dân cư nhằm phát huy tốt hơn tinh thần dân chủ, tăng cường sự tham gia của

xã hội vào trong hoạt độngphát triển kinh tế và BVMT, từ đó mang lại kỳ vọng nhiều hơn về kết quả tham vấn chất lượng, đồng thời hạn chế khả năng xuất hiện lợi ích nhóm trong quá trình ĐTM cũng như quá trình cấp phép đầu tư

Mặc dù đã có những tiến bộ nhất định nhưng những quy định về tham vấn cộng đồng hiện hành chưa tối đa hóa được quyền tham gia góp ý của những người chịu tác động bởi dự án

Khoản 2 Điều 21 Luật BVMT năm 2014:“Chủ dự án phải tổ chức tham vấn

cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án” Hướng dẫn thực hiện quy định này, Nghị định 18/2015/NĐ-CP yêu cầu chủ dự án phải tham vấn Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án Việc tham vấn Ủy ban nhân dân cấp xã và các tổ chức được thực hiện qua hình thức lấy ý kiến bằng văn bản, còn việc tham vấn cộng đồng dân cư được tiến hành dưới hình thức họp cộng đồng với sự tham gia của những người đại diện cho Ủy ban mặt trận Tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị - xã hội,

tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản được Ủy ban nhân dân cấp xã triệu tập Từ những quy định này có thể thấy được những điểm hạn chế sau:

Một là, Quy định hiện hành chưa đảm bảo được quyền tham gia góp ý của

người dân khu vực chịu ảnh hưởng trực tiếp của dự án

Pháp luật quy định cuộc họp cộng đồng do chủ dự án và UBND cấp xã chủ trì, thành phần tham dự chỉ gồm những người đại diện của cơ quan, tổ chức được

Ủy ban nhân dân triệu tập mà không hề có quy định nào tạo điều kiện cho người dân tham gia đối thoại Như vậy, thông thường UBND cấp xã triệu tập những người đứng đầu tổ chức, cộng đồng và những người này chưa chắc đã thể hiện được ý kiến, mong muốn của quần chúng nhân dân khi tham gia họp Bên cạnh đó, một vấn

đề chưa được pháp luật giải quyết là những người dân không được UBND cấp xã triệu tập có quyền tham gia cuộc họp này và có quyền có ý kiến hay không và những ý kiến này có được ghi vào biên bản cuộc họp hay không?

Hai là, Đối tượng tham vấn báo cáo ĐTM không bao gồm những người có chuyên môn về môi trường, BVMT

Báo cáo ĐTM có thể nói là một công trình khoa học về tác động tới môi trường của dự án, bởi trong đó hàm chứa nhiều nội dung mang tính khoa học chuyên ngành cao Những nội dung này đòi hỏi phải là người có chuyên môn về môi trường, BVMT hay về lĩnh vực đầu tư của dự án thì mới có thể hiểu được cặn

kẽ và chính xác Tuy nhiên, những đối tượng này lại không thuộc đối tượng pháp luật yêu cầu thực hiện tham vấn – điều này có thể ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng của vấn đề tham vấn về những vấn đề trong báo cáo ĐTM

Luật BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã kế thừa những nội dung của Báo cáo ĐTM của Luật BVMT 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành với những nội dung tương đối toàn diện Mặc dù vậy, nội dung của Báo cáo ĐTM còn có những nhược điểm, bất cập sau đây:

Thứ nhất, Nội dung báo cáo ĐTM chủ yếu chỉ tập trung vào khía cạnh đánh

giá tác động lên môi trường tự nhiên

Điều 22 Luật BVMT 2014 và Phụ lục 2.3 Ban hành kèm theo Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 5 năm 2015 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và