Bài giảng Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công - Trần Ngọc Hoàng

Bài giảng Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công - Trần Ngọc Hoàng trình bài nội dung về quan niệm tài chính công, quản lý tài chính công, công cụ lý thuyết quản lý phúc lợi công, lược sử quan điểm về tài chính công,... Mời các bạn cùng tham khảo.

TỔNG QUAN VỀ  TÀI CHÍNH CƠNG & QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG Trần Ngọc Hồng, LHU Tháng 3/2018 Nội dung I II III IV Quan niệm tài cơng Quản lý tài công Công cụ lý thuyết nghiên cứu phúc lợi công Lược sử quan điểm tài cơng Quan niệm tài cơng 1.1 Về Khu vực cơng Theo cẩm nang thống kê Tài chính phủ (GFS) năm 2014 IMF xây dựng, kinh tế quốc gia chia thành hai khu vực: Khu vực công khu vực tư nhân Khu vực công bao gồm: khu vực Chính phủ chung đối tượng Chính phủ kiểm sốt, thường DN cơng mà hoạt động chủ yếu tham gia vào hoạt động SXKD theo quy luật thị trường Các DN công bao gồm: DN công tài DN cơng phi tài DN cơng tài bao gồm DN cơng tiền tệ DN cơng tài phi tiền tệ Quan niệm tài cơng 1.1 Về Khu vực công Khu vực công                    Chính    quyề n    bang    (1)            Khu    vực (3)           Ngân    sách     Chính phủ chung  Chính  quyền  TW  (1)                      Ngồi    ngân sách   DN cơng  Chính  quyền  địa  phương  Quỹ   an sinh  XH (2)  DN cơng   DN cơng   tài chính  phi tài chính  (1)  Khu  vực (3)                     Quỹ    an sinh  XH  DN công  tiền tệ                             NHTW       Quan niệm         NHTM    công   DN công  phi tiền tệ                    Quỹ     ĐTPT   Hình 1.1: Các bộ phận cấu thành của khu vực cơng           Cty tài  chính            Quan niệm tài cơng 1.1 Khu vực cơng "Chính phủ chung - general government" hiểu theo nghĩa rộng thuật ngữ "Chính phủ" tiếng Việt Chính phủ tiếng Việt dùng để quan hành nhà nước cấp cao nhất, quan hành nhà nước TW Việt Nam Chính phủ chung quốc gia theo GFS bao gồm: quan công quyền đơn vị trực thuộc, tổ chức thực quyền lập pháp, tư pháp hành pháp vùng lãnh thổ Khu vực Chính phủ chung thường bao gồm: quyền TW, quyền bang (nếu có) quyền địa phương 1.1 Khu vực cơng Bộ máy lập pháp và  Ngun thủ quốc gia Bộ máy hành pháp  (Chính phủ, bộ, UBND) Bộ máy tư pháp  (Tòa án, viện kiểm sát) Bộ máy nhà nước Khu vực cơng DN cơng tài chính,  DN cơng phi tài chính DN tư nhân Hộ gia đình Khu vực tư N ề n K i n h T ế 1Quan niệm tài cơng 1.1 Khu vực cơng Các tổ chức thuộc KV Chính phủ chung đều  có những đặc điểm chung sau đây: ­  Về  chức  năng  kinh  tế:  Cung  cấp  các  hàng  hóa, dịch vụ cho xã hội cơ bản mang tính phi  thị  trường  và  phân  phối  lại  thu  nhập.  Nguồn  thu  chính  của  các  tổ  chức  này  là  từ  các  khoản đóng góp bắt buộc như: thuế, ngồi ra  còn  có  các  nguồn  tài  trợ  và  các  khoản  thu  nhập khác  ­ Được định hướng và kiểm sốt bởi cơ quan  quyền lực Nhà nước: ­ Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nước  chịu trách nhiệm pháp lý cuối cùng đối với tài  sản và nợ phải trả của các tổ chức này.  THẤT BẠI THỊ TRƯỜNGThất 1.2 Khái niệm tài cơng bại khu vực tư nhân Tình trạng thị trường (tư nhân) cung cấp tối ưu số hàng hóa, dịch vụ hay khơng thể giải tối ưu vấn đề xã hội Hàng hóa không thể cung cấp: - Hàng hóa công Những vấn đề không thể giải quyết: - Ngoại tác tiêu cực - Tình trạng độc quyền - Cung cấp thông tin hoàn hảo - Phân phối thu nhập mong muốn chung của xã hợi Quan niệm tài cơng Chính phủ xuất từ thất bại khu vực tư nhân …Sứ mạng của chính phủ là hành động vì lợi  ích cộng đồng và cung cấp hàng hóa, dịch vụ  theo lợi ích cộng đồng.  …Lợi ích cộng đồng còn được hiểu ra ngồi  phạm vi lãnh thổ một quốc gia …Nhưng khơng phải chính phủ ln đúng  trong mọi trường hợp. Có nhiều trường hợp  chính phủ thất bại.    Quan niệm tài cơng 1.2 Khái niệm tài cơng Chính  phủ  (hay  KV  Chính  phủ  chung)  luôn  phải  đảm  nhận  những  nhiệm  vụ lớn  lao  của  cả  quốc  gia,  dân  tộc  và  thuộc  về  các  chức  năng  vốn  có  của  nhà  nước.  Cùng  với  q  trình  phát  triển  KTXH,  đặc  biệt  là  khi  nền  KTTT  bộc  lộ  những  hạn  chế  vốn  có  khơng  thể  tự  giải  quyết  thì  chức  năng  quản  lý  kinh  tế  của  Nhà  nước  cũng  ngày  càng  được  chú  trọng mở rộng hơn. Chính vì vậy, Chính phủ  ln  cần  có  nguồn  lực  tài  chính  lớn  để  đáp  ứng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm  vụ  của  mình.  Từ  đó  xuất  hiện  khái  niệm  Tài  chính cơng QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG Tư tưởng cận đại  Trường  phái  Trọng  Thương  với  các  nhà  kinh  tế  học  điển  hình  như:  Thomas  Mun  (1571­1641)  người  Anh,  Antoine  Montchrechien  (1575­1629)  người  Pháp,  Jean  Bapstiste  Colbert  (1618­1683)  người  Pháp.  Nổi  bật  hơn  cả  là  J.  B.  Colbert,  Bộ  trưởng Tài chính thời Vua Louis XIV.   Các  nhà  kinh tế  đã  đề cao vai  trò  của  nhà  nước  trong  việc  bảo  hộ  hàng  nội  địa  bằng  thuế  nhập  khẩu  và  những  trợ  cấp  đối  với  sản  xuất  công  nghiệp trong nước.   Họ  ủng  hộ  những  can  thiệp  của  nhà  nước  vào  hoạt  động  kinh  tế  và  đương  nhiên  là  chấp  nhận  mở rộng mức độ hoạt động của khu vực cơng.  QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH  Adam Smith (1723­1790) khơng đánh giá cao vai  CÔNG Tư tưởng cận đại trò  của  nhà  nước.  Ơng  cho  rằng:  nhà  nước  chỉ  nên tập trung vào ba vai trò: quốc phòng, bảo hộ  cơng  dân  tránh  khỏi  những  bất  cơng  do  người  khác gây ra, và cung cấp cơng trình cơng cộng.   Nhà  nước  khơng  nên  can  thiệp  vào  kinh  tế  mà  hãy để trật tự tự nhiên chi phối – đó là những quy  luật kinh tế khách quan hay  “bàn tay vơ hình”.  CNTB  có  đủ  điều  kiện  để  cho  những  quy  luật  này  điều  khiển  nền  kinh  tế  mà  không  cần  đến  nhà nước.   Xuất phát tảng đó, A Smith khơng cho nên mở rộng quy mô thu nhập công QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG David Tư tưởng cận đại Ricardo (1772-1823) thừa kế phát triển học thuyết Adam Smith thuế D Ricardo cho thuế phần sản phẩm đất đai công nghiệp thuộc quyền sử dụng nhà nước Thuế làm tăng thu nhập nhà nước làm giảm khả đầu tư, giảm khả tiêu dùng làm chậm tốc độ tăng cải Nhìn chung, D Ricardo chủ trương thuế ơn hòa hạn chế tăng thuế QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH  Vilfredo Pareto (1848­1923), người Ý, kế thừa  CÔNG thành  cơng  Léon  Walras  (1834­1910)  –  bậc  Tư tưởng cận đại thầy của trường phái Lausanne.   Tư  tưởng  của  V.  Pareto  gắn  liền  với  kinh  tế  học phúc lợi. Ông nhận thấy trong những điều  kiện  nhất  định,  thị  trường  cạnh  tranh  có  thể  phân bổ nguồn lực theo cách có lợi cho người  này và gây bất lợi cho người khác.   Ơng cho rằng việc phân bổ nguồn lực kinh tế  chỉ  đạt  hiệu  quả  hoặc  tối  ưu  khi  chúng  được  phân bổ theo một cách mà không một cách tái  phân  bổ  nào  có  thể  làm  một  người  thuận  lợi  hơn mà khơng làm người khác xấu đi.   Đó gọi là Pareto efficiency hoặc tối ưu Pareto QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH  Đến  COÂNG Tư tưởng đại giai  đoạn  trường  phái  Tân  cổ  điển  nửa  đầu  thế  kỷ  XX  thì  vai  trò  của  nhà  nước  cũng  không được đề cập nhiều hơn chút nào.   Các  học  giả  tiêu  biểu  của  trường  phái  này,  Robert Lucas, F. Muth, cùng quan điểm với hai  nhà khai sáng trường phái cổ điển, khơng nhìn  nhận  nhà  nước  có  ảnh  hưởng  to  lớn  đến  phát  triển  kinh  tế.  Rõ  ràng,  kể  từ  khi  CNTB  ra  đời  cho đến bây giờ,  ở hầu  hết quốc gia, khu vực  tư nhân vẫn là khu vực sản xuất chủ chốt trong  việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ. Nên có cơ  sở  thực  tiễn  để  nhiều  học  giả  cho  rằng  trong  khu vực đó tồn tại một cơ chế phân bổ nguồn  lực  hữu  hiệu  mà  khơng  cần  sự  can  thiệp  của  chính phủ.  Tư tưởng đại - điểm  Phi tập trung: - Phân cấp thuế - Phân cấp chi - Phân cấp cung cấp hàng hóa cơng  “Vote with feet”  “Free-rider”  Phí người sử dụng (User Fee)  Nợ công Tư tưởng hiện đại - điểm chính • Ngân sách theo chương trình mang tính trung hạn; • Kết hợp ngân sách với hoạch định phát triển quốc gia; • Mức đợ minh bạch ngày càng cao • Ngoài kiểm soát tuân thủ, còn hướng đến hiệu suất hiệu quả • Mang tính cạnh tranh (cạnh tranh với thị trường tư, cạnh tranh giữa chính quyền địa phương,…) QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH Một CÔNG Tư tưởng hiên đai  ̣ ̣ khía cạnh khơng thể bỏ qua bàn đến tài công đại thu nhập công trường hợp thể liên bang  Tại có nhiều đơn vị quyền phép thu thuế cung cấp hàng hóa cơng Từ nảy sinh tư tưởng phi tập trung hóa phân cấp tài  Phi tập trung hóa tài việc quyền trung ương khơng dành tồn thu nhập cơng mà phân chia phần cho quyền địa phương  Phân cấp tài việc CQTW trao cho CQĐP quyền thu để cung cấp hàng hóa cơng ĐP QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG Tư tưởng hiên đai  ̣ ̣  Đức  Giáo  hồng  John  Paul  II  đã  có  quan  điểm  cho  rằng:  “Cộng  đồng  tầng  lớp  bên  trên  không  nên  can  thiệp  vào  đời  sống  nội  bộ của cộng đồng tầng lớp thấp dưới… mà  nên hỗ trợ khi họ cần và giúp phối hợp hoạt  động của họ với hoạt động của phần xã hội  còn  lại,  ln  trên  quan  điểm  vì  lợi  ích chung”[1] [1] Public Finance, 4th Edition, Harvey S Rosen, IRWIN 1995, page 507 QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG  Trong  chính  thể  liên  bang  có  trao  quyền  tự  chủ  Tư tưởng hiên đai  ̣ ̣ tài  chính  rộng  rãi  cho  chính  quyền  địa  phương,  cư  dân  ở  mỗi  vùng  lãnh  thổ  sẽ  phân  tích  tương  quan  giữa  số  thuế  nộp  cho  chính  quyền  địa  phương  và  hàng  hóa  cơng  do  chính  quyền  địa  phương  cung  cấp.  Qua  đó  họ  sẽ  tự  động  di  chuyển  đến  những  nơi  mà  họ  cho  rằng  tương  quan này là tối  ưu. Hiện tượng di chuyển nói trên  được gọi là hành động  bỏ phiếu bằng chân (vote  with feet).   Trong  trường  hợp  chính  thể  thống  nhất  phi  liên  bang, phi tập trung hóa được đề cập đến với một  mức độ kém hơn.  QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG  Một  khía  cạnh  lịch  sử  khác  của  thu  nhập  công  Tư tưởng hiên đai  ̣ ̣ hiện đại là hai vấn đề (1)  người hưởng thụ không  trả  tiền  (free  rider)  và  (2)  lệ  phí  người  sử  dụng  (user fee).   Trường  phái  đề  cập  đến  những  vấn  đề  trên  là  trường  phái  Lựa  chọn  công  (Public  Choice)  gồm  các  nhà  chính  trị  học  và  kinh  tế  học  của  Virginia  Polytechnic  Institute  (Viện  Bách  khoa  Virginia)  và  Đại  học  Rochester­New  York  như:  James  Buchanan – giải Nobel năm 1986, Gordon Tullock,  Duncan  Blachk,  Anthony  Downs,  William  Niskanen,  Albert  Breton,  Robert  Tollison  và  T.  Borcheding.  Tư tưởng hiên đai  ̣ ̣ QUAN ĐIỂM VỀ TÀI (i) J Buchanan cho rằng: “… ai có xu hướng CHÍNH cho trở thành người hưởng thụ khơng trả tiền, COÂNG trường hợp miễn trừ, tức hưởng thụ lợi ích thứ cải tài sản tiêu dùng chung mà góp chút vào chi phí.”[1] Each person will try to get the benefit of a public good without paying for it That is, each person will try to get a “free ride” at the expense of others who pay Tâm lý hưởng thụ miễn phí cho thấy tính thiếu công hiệu việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng (i) Lệ phí người sử dụng không túy mang ý nghĩa khoản thu nhập công mà biện pháp kinh tế nâng cao ý thức cộng đồng cho người dân ­[1] Lịch sử tư tưởng kinh tế, tập 2: Các tác giả đương đại, A. Gélédan  chủ biên, bản tiếng Việt, Nhà xuất bản khoa học xã hội, Hà Nội 1996,  trang 532 QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG  Vấn đề  người hưởng thụ khơng trả tiền  và lệ phí  Tư tưởng hiên đai  ̣ ̣ người  sử  dụng  đặc  biệt  đáng  được  quan  tâm  tại  các  quốc  gia  đang  chuyển  đổi  từ  cơ  chế  cung  cấp,  kế  hoạch  hóa  tập  trung  sang  cơ  chế  thị  trường.   Ở những quốc gia này, ý niệm về việc hưởng thụ  khơng trả tiền ít nhiều đã được hình thành nên khi  chuyển  sang  cơ  chế  trao  đổi  ngang  giá  đã  có  những  cú  sốc  đối  với  những  tầng  lớp  người  vốn  từng sống trong sự bao cấp của chính phủ.   Ở một thái cực khác, chính phủ thoạt đầu dè dặt  ấn định lệ phí và phí, sau đó lại rơi vào tình trạng  thiếu  kiểm  sốt  những  khoản  lệ  phí,  phí  do  các  cấp chính quyền bên dưới đặt ra QUAN ĐIỂM VỀ TÀI CHÍNH  CÔNG Joseph Stiglizt Tài chính  cơng ngày càng có vai trò to lớn  đối với q  trình  phát  triển  kinh  tế  của  một  quốc  gia.  Ơng  nói:  “Thâm hụt ngân sách liên bang đi kèm đã báo động các  nhà kinh tế thuộc tất cả các trường phái chính trị và tri  thức. Vì vậy, khơng còn nhiều thời gian để tìm hiểu xem  lấy đâu ra tiền để trang trải mà cần phải có đủ thời gian  để xem xét chi tiêu như thế nào.”   Trong bối cảnh đó, thu nhập cơng từ các sắc thuế nội  địa đơi khi khơng đủ tài trợ chi những khoản chi khổng  lồ của chính phủ. Như vậy,  thâm hụt và vay nợ nổi lên  thành  một  vấn  đề  gay  gắt.  Khơng  chỉ  có  quốc  gia  nghèo mới đi vay nợ mà gần như mọi quốc gia đều đi  vay.  Nếu  so  với  những  giai  đoạn  trước  thì  đây  cũng  chính  là  những  khía  cạnh  nổi  bật  của  tài  chính  cơng  hiện đại nói chung và cơ cấu thu nhập cơng nói riêng.  Tư tưởng quản lý khu vực công (từ 1980 đến nay) Quản trị công mới (New Public Management) Good Governance ... III IV Quan niệm tài cơng Quản lý tài cơng Cơng cụ lý thút nghiên cứu phúc lợi công Lược sử quan điểm tài cơng 1 Quan niệm tài cơng 1.1 Về Khu vực công Theo cẩm nang thống kê Tài chính phủ... thực  hiện chính sách tài chính cơng của nhà nước.  Quản lý tài cơng 2.1 Khái niệm Quản lý tài cơng    CS tài chính cơng và QLTCC có sự khác biệt nhất  định.  CS tài chính cơng tập trung vào trả lời câu hỏi ... khơng mà có đơn vị dự tốn cấp 1, cấp 2, cấp 3, cấp  4   Quản lý tài cơng 2.1 Khái niệm Quản lý tài cơng Quản lý tài chính cơng khơng đơn thuần là cơng việc  kế  tốn  và tài chính về các  hoạt  động  thu,  chi,