Tham luận sau đây sẽ phân tích, làm rõ phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật Tài nguyên, môi trường biển cũng như mối quan hệ của Dự thảo Luật này với một số luật chuyên ngành. Từ đó, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị để cơ quan soạn thảo cân nhắc, xem xét chỉnh sửa và bổ sung Dự thảo Luật.
Phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ với một số luật chun ngành Vũ Hải Đăng1 Là một quốc gia ven biển với chiều dài bờ biển trên 3.260 km và các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền tài phán và quyền chủ quyền trên 1 triệu km2, các nguồn tài ngun, thiên nhiên biển đóng một vai trò hết sức quan trọng trong sự nghiệp đổi mới và phát triển kinh tếxã hội của Việt Nam. Tính đến thời điểm nay, ngành kinh tế biển và liên quan đến biển ước tính đóng góp khoảng 48% GDP của cả nước trong đó các ngành kinh tế diễn ra trên biển, tức là sử dụng trực tiếp tài ngun biển như dầu khí, hải sản, hàng hải, du lịch biển,… chiếm tới 98%.2 Cụ thể, trong năm 2012, Tập Đồn Dầu Khí Việt Nam đã sản xuất được 16,74 triệu tấn dầu thơ và condensate và 9,34 tỉ m3 khí (cho đến thời điểm hiện nay, tất cả các mỏ dầu khí đang hoạt động ở nước ta đều nằm trên biển).3 Trong năm 2012 Việt Nam đã đánh bắt được 1.796.400 tấn cá trên biển và hiện đang là một trong mười quốc gia xuất khẩu thủy sản lớn nhất thế giới.4 Đội tàu biển Việt Nam hiện có 1.793 chiếc với tổng trọng tải 6.9 triệu DWT.5 Bên cạnh đó, vùng biển Việt Nam hàng năm thu hút khoảng 70% số lượng khách quốc tế tới nước ta và 50% khách nội địa, mang lại 70% doanh thu cho ngành du lịch cả nước.6 Trong bối cảnh đó, việc có một hệ thống văn bản pháp luật chặt chẽ, hiệu quả, xuyên suốt để đảm bảo việc quản lý, bảo tồn, phát triển bền vững các nguồi tài ngun biển cũng như để bảo vệ mơi trường biển là hết sức quan trọng. Thực tế thời gian vừa qua cho thấy Việt Nam có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan tới tài ngun, mơi trường biển do nhiều Bộ, ngành khác nhau xây dựng như dầu khí, thủy sản, hàng hải, du lịch,…. Tuy nhiên, chúng ta chưa có một văn bản pháp luật quản lý tổng hợp và thống nhất về tài 1 Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân của tác giả 2 Xem Đặng Hương, “Biển Đơng và chiến lược biển Việt Nam” (29/1/2012) VnEconomy 3 PetroVietnam, “Hoạt động khai thác dầu khí năm 2012 và kế hoạch năm 2013” (20/3/2013), online: PetroVietnam 4 Statistics, online: Fisheries and Aquaculture Department 5 Cục Hàng hải Việt Nam: thực hiện nhiệm vụ trọng tâm năm 2014 (16/1/2014) online: Cục Hàng hải Việt Nam . 6 Quốc Phú, “Du lịch biển, đảo: làm sao biến tiềm năng thành thương hiệu” (19/12/2011) Tổ Quốc ngun, mơi trường biển và hải đảo. Điều này đã dẫn đến một số bất cập trong cơng tác quản lý và bảo tồn tài ngun mơi trường biển và hải đảo như các quy định liên quan đến quản lý tài ngun mơi trường biển trong các văn bản pháp luật đang có hiệu lực còn thiếu, chưa đầy đủ và đồng bộ, chưa đáp được u cầu triển khai thực hiện phương thức quản lý tổng hợp thống nhất tài ngun, mơt trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái; thiếu quy hoạch tổng hợp vùng bờ dẫn đến một số chức năng của vùng bờ bị khai thác q mức hay thiếu một tổ chức có thẩm quyền để chỉ đạo, điều phối chung.7 Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả cơng tác quản lý tổng hợp tài ngun, mơi trường biển và hải đảo, sửa đổi và nâng tầm pháp lý những quy định hiện hành liên quan đồng thời bổ sung những quy định còn thiếu, Bộ Tài ngun và Mơi trường đã đề xuất xây dựng Luật Tài ngun, mơi trường biển và hải đảo. Dự án xây dựng Luật này đã được khởi động từ năm 2008 và sau rất nhiều bổ sung, chỉnh sửa tới nay Bộ Tài ngun và Mơi trường đã đưa ra Dự thảo Luật lần hai để lấy ý kiến các Bộ, ngành Tham luận này sẽ phân tích, làm rõ phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật Tài ngun, mơi trường biển (1) cũng như mối quan hệ của Dự thảo Luật này với một số luật chun ngành (2). Từ đó, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị để cơ quan soạn thảo cân nhắc, xem xét chỉnh sửa và bổ sung Dự thảo Luật 1. Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật tài ngun, mơi trường biển và hải đảo Điều 1. Pham vi điều chỉnh của Dự thảo Luật tài ngun, mơi trường biển và hải đảo (Dự thảo Luật) quy định: Luật này quy định về quản lý tổng hợp, thống nhất các hoạt động điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong phạm vi vùng bờ, vùng biển Việt Nam và các đảo, quần đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong quản lý tổng hợp, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo Điều 4 (4) bổ sung: Quản lý tổng hợp, thống nhất tài ngun, mơi trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là phương thức quản lý nhằm bảo đảm tài 7 Xem Dự thảo Báo cáo về Dự án Luật Tài ngun, mơi trường biển và hải đảo của Bộ Tài ngun và Mơi trường ngun được khai thác, sử dụng hợp lý, duy trì tính tồn vẹn về chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái, bảo vệ mơi trường và phát triển bền vững Như vậy phạm vi điều chỉnh chính của Dự thảo Luật này là nhằm thể chế hóa phương thức quản lý biển dựa cách tiếp cận hệ sinh thái (ecosystem approach, ecosystembased management hoặc ecosystem management) đối với các vùng biển, bờ biển và hải đảo của Việt Nam. Điều này cũng đã được Thứ trưởng Chu Phạm Ngọc Hiển, lãnh đạo phụ trách tiếp lĩnh vực biển và hải đảo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, khẳng định trong buổi trả lời phỏng vấn ngày 21/1/2014.8 Phần này của tham luận sẽ giới thiệu tổng quan về phương pháp quản lý biển tổng hợp dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái (1.1) và phân tích các bước triển khai phương thức quản lý biển này (1.2). Cần lưu ý là quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã bao gồm cả quản lý tổng hợp, thống nhất (nhưng quản lý tổng hợp, thống nhất chưa chắc đã dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái). Do vậy theo ý kiến của tác giả tham luận, chỉ cần nói “quản lý tài ngun, mơi trường biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái” là đủ. Có thể cơ quan soạn thảo muốn nhấn mạnh vào ý quản lý tổng hợp và thống nhất trong Dự thảo Luật khi sử dụng cụm khái niệm “Quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái” 1.1 Phương pháp quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái Trên giới chưa có định nghĩa thống đối với khái niệm phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Theo Hội nghị thành viên của Cơng ước về Đa dạng sinh học thì phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là “một chiến lược quản lý tổng hợp đối với đất, nước và tài ngun sinh học nhằm đảm bảo bảo tồn và phát triển bền vững một cách cân bằng”.9 Ủy ban Helsinki (Cơ quan quản lý cấp khu vực biển Baltic)10 và Ủy ban OSPAR (Cơ quan quản lý cấp khu vực của biển Đông Bắc Đại Tây Dương)11 định nghĩa đây là “một phương thức quản lý tổng hợp tồn 8 Cụ thể Thứ trưởng Hiển đã nói “Dự án Luật tài ngun mơi trường biển và hải đảo nhằm thể chế hóa phương thức quản lý tổng hợp dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái, bảo đảm ngun tắc khơng làm thay quản lý ngành mà đóng vai trò điều phối, phối hợp các hoạt động quản lý ngành; giúp khắc phục các xung đột, mâu thuẫn trong quản lý ngành, góp phần sử dụng hợp lý, hiệu quả và bảo vệ tài ngun, mơi trường và các hệ sinh thái biển.”, xem: Kim Liên, “Luật Tài ngun, mơi trường biển và hải đảo: sẽ tạo đột phá về “chất” cho nhiệm vụ làm chủ biển khơi” (24/1/2014) Tài ngun và Mơi trường online. 9 Convention on Biological Diversity, Ecosystem approach, COP 5th meeting, Decision V/6 (2001) 10 Xem thêm thơng tin tại trang web HelCom: 11 Xem thêm thơng tin tại trang web OSPAR diện các hoạt động của con người dựa trên các kiến thức khoa học tốt nhất về hệ sinh thái và các biến đổi của nó, để xác định và thực hiện các biện pháp liên quan tới các tác động quan trọng đối với tình trạng của các hệ sinh thái biển, từ đó đạt được sự sử dụng bền vững các sản phẩm và dịch vụ của hệ sinh thái và cũng như gìn giữ tính ngun vẹn của hệ sinh thái”.12 Nhóm Thơng tin về Vùng bờ (Coastal Information Team), Chính quyền Bang British Columbia Canada thiết lập thì cho phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là “một phương pháp quản lý các hoạt động con người có tính dễ thích nghi nhằm đảm bảo các hệ sinh thái mạnh khỏe, hoạt động tốt và các cộng đồng dân sinh có thể cùng tồn tại với nhau. Mục đích là nhằm duy trì các đặc tính khơng gian và thời gian của các hệ sinh thái giúp các tài ngun sinh vật cấu thành và các quy trình sinh thái được duy trì cũng như cuộc sống của con người được đảm bảo và cải thiện”.13 Định nghĩa của phương thức quản lý biển dựa trên tiếp cận hệ sinh thái trong Dự thảo luật chứa đựng các ý chính của các định nghĩa vừa kể trên Mục tiêu lớn nhất của phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là nhằm thúc đẩy phát triển bền vững. Việc áp dụng phương thức quản lý này là nhằmduy trì tính ngun vẹn, khả năng hoạt động và thể trạng của hệ sinh thái để đảm bảo có đủ tài ngun thiên nhiên cho các thế hệ hiện tại và mai sau.14 Cụ thể, phương thức quản lý này giúp: Xây dựng một khn khổ lên kế hoạch và quản lý nhằm cân bằng các mục tiêu của bảo tồn và phát triển bền vững;15 Tổ chức các hoạt động khai thác hệ sinh thái của con người để đạt được sự sự cân bằng giữa việc sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên bắt nguồn từ 12 First Joint Ministerial Meeting of The Helsinki And OSPAR Commissions, “Towards an Ecosystem Approach to the Management of Human Activities”, The Statement on the Ecosystem Approach to the Management of Human Activities, Bremen, CHLB Đức, 25 – 26/06/2003 13 Coast Information Team, EcosystemBased Management Planning Handbook (2004), tr.4 14 Ocean and the law of the sea. Report of the Secretary General, GA, 61st session, Item No. 69 on the primary list, UN Doc. A/61/63 (2006), X. Ecosystem approach and oceans, p31 15 Report on the work of the United Nations Openended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea at its seventh meeting, UNGAOR, 61st session, Item No. 69 (a) on the primary list, UN Doc. A/61/156 (2006) các thành tố và quy trình của hệ sinh thái và đảm bảo khả năng của hệ sinh thái trong việc cung cấp các nguồn tài nguyên này ở một cách bền vững;16 Phục hồi và duy trì các chức năng của hệ sinh thái, dựa trên thực trạng, dồi dào tài ngun, đa dạng sinh học và các phẩm chất liên quan đến đời sống thơng qua một hệ thống quản lý hồn tồn thống nhất với các mục tiêu kinh tếxã hội, cho các thế hệ sau này và mai sau.17 Trong luật pháp quốc tế, phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái được nhắc đến trong nhiều cơng ước, tun bố, chương trình hành động quốc tế và nghị quyết của Liên Hiệp Quốc: Cơng ước Đa dạng sinh học năm 1992 đã xây dựng một khn khổ chính trịpháp lý quốc tế khá phát triển cho phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Tại lần họp thứ 2 của Hội nghị các thành viên của Cơng ước tại Jacácta, Inđơnêxia năm 1995, phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã được coi là một trong những khn khổ hành động ưu tiên của Cơng ước.18 Hội nghị cũng đồng ý coi phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là một ngun tắc chỉ dẫn cho việc thực hiện các hoạt động trong Chương trình hành động nhằm bảo vệ đa dạng sinh học vùng bờ biển và biển của mình.19 Trong Tun bố về Mơi trường và Phát triển năm 1992, phương thức tiếp cận hệ sinh thái đã được nhắc đến một cách gián tiếp trong một số ngun tắc của Tun bố. Ngun tắc 4 quy định để đạt được phát triển bền vững, bảo vệ mơi trường cần là một phần khơng thể tách rời của q trình phát triển. Ngun tắc 7 u cầu các quốc gia hợp tác để bảo tồn, bảo vệ và phục hồi thể trạng và tính ngun vẹn của hệ sinh thái trên trái đất.20 Chương trình Hành động Johannesburg 2002 khuyến khích các quốc gia áp dụng phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái trong quản lý 16 Pirot, J.Y., Meynell P.J. và Elder D, Ecosystem Management: Lessons from Around the World. A Guide for Development and Conservation Practitioners (Gland: IUCN, 2000) 17 Xem chú thích số 13 18 Convention on Biological Diversity, COP 2 Decision II/8 (1995) 19 See Convention on Biological Diversity, COP, 5th meeting, Decision V/3 (2000) 20 Rio Declaration on Environment and Development, Rio De Jainero, 3 – 14/06/1992 biển cũng như thúc đẩy quản lý thống nhất, đa ngành các vùng bờ biển và đại dương ở cấp độ quốc gia với thời hạn là năm 2010.21 Nghị quyết số 61/222 của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc năm 2007 cho rằng quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái cần tập trung vào quản lý các hoạt động của con người để duy trì hoặc nếu cần thì phục hồi thể trạng hệ sinh thái. Bên cạnh cũng cần duy trì sản phẩm và dịch vụ của mơi trường, cung cấp các lợi ích kinh tếxã hội để đảm bảo an tồn lương thực, gìn giữ sinh kế và đa dạng sinh học biển.22 1.2 Các bước triển khai phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái trong Dự thảo Luật Trong khn khổ của Cơng ước Đa dạng sinh học năm 1992, một số chỉ dẫn triển khai phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã được thơng qua, như: Quyết định V/6 của Hội nghị Thành viên lần thứ 6 năm 2000, đưa ra 12 nguyên tắc của phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái hướng dẫn áp dụng các nguyên tắc này;23 Quyết định VII/11 của Hội nghị Thành viên lần thứ 11 năm 2004 cung cấp thêm một số chỉ dẫn thực hiện các nguyên tắc của phương thức quản lý dựa trên tiếp cấp hệ sinh thái trên cơ sở đánh giá kinh nghiệm của các bên trong triển khai thực tế phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái.24 Ngoài ra một số học giả như Heather M. Leslie và Karen L. McLeod,25 Donald R. Rothwell và David VanderZwaag,26 Richard Beamish và ChrysEllen 21 Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, Introduction, World Summit on Sustainable Development, Johannesburg, 26/0804/09/2002 22 Oceans and law of the sea, GA Res. 61/122, UNGA OR, 61st session, UN Doc.A/RES/61/222 (2007), đoạn 119 23 Xem chú thích số 9 24 Convention on Biological Diversity, Ecosystem Approach, COP 7, Decision VII/11, Kuala Lumpur, Malaysia, 9 20/2/2004 25 Heather M. Leslie và Karen L. McLeod, “Confronting the challenges of implementing marine ecosystembased management” Frontiers in Ecology and the Environment 5, no. 10 (2007): 540548 26 Donald R.Rothwell và David L.VanderZwaag, Towards principled oceans governance. Australian and Canadian approaches and challenges: Principled oceans governance agendas. Lessons learned and future challenges, p.401 (London: Routledge, 2006) Neville27, William K. De la Mare,28v.v.cũng đề xuất nhiều phương thức, kinh nghiệm thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Dựa trên những chỉ dẫn đã nhắc tới ở trên đây thì một số quy định liên quan sau đây trong Dự thảo Luật có thể được coi là những bước cụ thể hóa phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái: Quy định mỗi vùng biển và hải đảo là một hệ thống tài ngun thống nhất và đa chức năng (Điều 6.2 và 6.3): Để thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thì trước hết phải xác định được rõ “hệ sinh thái” cần phải quản lý hay nói cách khác là đưa ra giới hạn địa lý của vùng quản lý. Điều 2 của Công ước Đa dạng sinh học định nghĩa hệ sinh thái là “một hệ thống tương tác giữa các cộng đồng thực vật, động vật và vi sinh vật với môi trường phi sinh vật xung quanh tạo thành một đơn vị chức năng”. Theo Quyết định số V/6 của Hội nghị Thành viên của Công ước Đa dạng sinh học thì con người cùng với những khác biệt văn hóa của mình là một phần khơng thể thiếu của nhiều hệ sinh thái. Liên quan đến hệ sinh thái biển, Cơng ước bảo tồn tài ngun sinh vật biển Nam Cực có định nghĩa “hệ sinh thái biển Nam Cực là hệ thống các mối quan hệ giữa tài ngun sinh vật biển Nam Cực với nhau và với mơi trường vật lý xung quanh”. Vùng quản lý phải được xác định dựa trên các đặc tính về địavật lý, địa sinh học, về sinh thái, về thành phần động, thực vật, xu hướng động vật cấp thấp cũng như các đặc tính về kinh tế xã hội, các hoạt động đang tồn tại, v.v Ngồi ra việc xác định vùng biển và hải đảo đa chức năng cũng hết sức quan trọng nhằm xác định rõ nguy cơ tranh chấp giữa bảo tồn và khai thác tài nguyên, giữa các ngành khai thác tài nguyên với nhau nhằm tạo tiền đề cho các biện pháp quản lý tổng hợp, thống nhất và đa ngành Các quy định về tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luật về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 9): Một trong những điều kiện không thể thiếu để thực hiện quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành công là sự tham gia của tất cả các Bộ, ngành, tổ chức, cá nhân liên quan vào q trình quản lý. Để làm được như vậy thì tất cả mọi người cần được tun truyền, giáo dục về vai trò của biển trong cuộc sống, về tầm quan 27 Richard Beamish & ChrysEllen Neville, “Ecosystem Bill of rights” in Donald R.Rothwell & David L.VanderZwaag, Towards principled oceans governance. Australian and Canadian approaches and challenges: Principled oceans governance agendas. Lessons learned and future challenges (London: Routledge, 2006) tr.233 28 William K. de la Mare, “Marine EcosystemBased Management as a Hierarchical Control System” Marine Policy, 29, issue 1 (2005): 5768 trọng của việc bảo vệ mơi trường biển, sử dụng bền vững tài ngun biển và bảo tồn đa dạng sinh học biển. Vì thế, việc tun truyền, phổ biến và giáo dục chính sách, pháp luật về tài ngun mơi trường biển và hải đảo là hết sức quan trọng Các quy định về công tác thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo (Chương II): Việc thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo là bước đi quan trọng nhằm thực thi quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Chiến lược này sẽ xác định các mục tiêu, mục đích chúng ta muốn đạt được đối với hệ sinh thái biển cũng như các phương hướng, biện pháp chúng ta dự định triển khai để đạt được những mục tiêu, mục đích này. Q trình thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài ngun, bảo vệ mơi trường biển và hải đảo cần phải có sự tham gia của tất cả các Bộ, ban, ngành, tổ chứcđồn thể liên quan để đảm bảo tính tồn diện và tổng hợp của chiến lược Các quy định về cơng tác điều tra cơ bản tài ngun, mơi trường biển và hải đảo (Mục 1 Chương III): Để tiến hành quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái cần có đầy đủ thơng tin về tình hình sinh thái, kinh tếxã hội, chính trị, v.v. của khu vực quản lý liên quan. Chính vì thế cơng tác điều tra cơ bản tài ngun, mơi trường biển và hải đảo đóng một vai trò rất quan trọng để việc thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành cơng. Kết quả điều tra sẽ cung cấp cho chúng ta một bức tranh tổng thể nhất về tình trạng biển, đảo Việt Nam, đặc biệt là các vấn đề còn tồn đọng để từ đó có những biện pháp cần thiết Các quy định về quản lý tổng hợp vùng bờ (Chương IV): Quản lý tổng hợp vùng bờ là bước đi cụ thể thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Vùng bờ là một khu vực có nhiều đặc tính tự nhiên, xã hội quan trọng cần được tính đến trong quản lý như là nơi tiếp giáp giữa lục địa và đại dương, là khu vực có nhiều biến động về địa chất, là nơi có nhiều hệ sinh thái phong phú và giàu có (rừng ngập mặn, san hơ, cỏ biển,v.v.) và là nơi tập trung nhiều hoạt động khai thác và sử dụng tài nguyên của con người. Quản lý tổng hợp vùng bờ sẽ giúp vượt qua được những khó khăn do sự phân mảnh về quản lý nhà nước từ trước đến nay và đảm bảo tất cả các Bộ, ban, ngành, đồn thể, cộng đồng, cá nhân có thể tham gia vào cơng tác quản lý vùng bờ.29 29 Biliana CicinSain và Robert W. Knecht, Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices (Washington, D.C: Island Press, 1998), tr.39 Các quy định về quan trắc, giám sát tổng hợp và hệ thống thơng tin, cơ sở dữ liệu về tài ngun, mơi trường biển và hải đảo (Chương VII): Việc thường xun giám sát tình trạng hệ sinh thái và tính hiệu quả của các biện pháp quản lý có vai trò rất quan trọng.30 Giám sát sẽ giúp cập nhật thơng tin về tình trạng và xu hướng biến đổi của hệ sinh thái, tình hình đạt được các mục tiêu, mục đích đề ra và hiệu quả của các biện pháp quản lý đã triển khai, từ đó có thể giúp đánh giá việc thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái có thành cơng hay khơng. Giám sát phải tính đến cả các thơng tin, kiến thức khoa học mới, sự thay đổi trong hoạt động của con người và các áp lực lên hệ sinh thái và hoạt động của con người theo thời gian.31 Các quy định về Ủy ban quốc gia về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 82) và cơ chế phối hợp trong quản lý tổng hợp, thống nhất tài ngun, mơi trường biển và hải đảo (Điều 83): Để thực thi phương thức quản lý quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành cơng thì cần có một khn khổ quản lý tổng hợp vững chắc, đa ngành, có đủ thẩm quyền để đưa ra các quyết định chính trị cần thiết cũng để giải quyết những chồng chéo, khác biệt giữa các bên liên quan.32 Ngồi ra cũng cần phải có một cơ chế phối hợp rõ ràng, minh bạch, xun suốt giữa tất cả các Bộ, ngành liên quan để đảm bảo cho thơng tin được chia sẻ giữa các Bộ, ngành một cách thuận lợi, tạo điều kiện quan trọng cho việc triển khai các chính sách liên quan đến nhiều Bộ, ngành khác nhau cũng như để giúp các bộ, ngành có thể hiểu và đưa các mục tiêu, mục đích tổng thể vào trong quyết sách liên quan đến các vấn đề do mình quản lý Quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên (Điều 85): Như đã nói ở trên, để việc thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành cơng, ngồi sự vào cuộc của các bộ, ngành liên quan còn cần cả sự tham gia của các các đồn thể, tổ chức, cộng đồng dân cư. Việc quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong việc phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước trong khai thác, sử dụng tài ngun, bảo vệ mơi trường biển và hải đảo hiệu quả, bền vững và nghiêm chỉnh là cần thiết. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật cũng có 30 Xem chú thích số 22 31 Xem Heather M. Leslie và Karen L. McLeod, chú thích số 25 32 Oceans and the law of the sea, Report of the SecretaryGeneral, UNGA OR, 61st session (2006), Doc. A/61/63, tr.53 những quy định để tạo điều kiện cho các cơ quan, đồn thể, cộng đồng dân cư và cá nhân liên quan tham gia vào cơng tác này như quy định về cung cấp thơng tin, lấy ý kiến khi đưa ra quyết định (ví dụ Điều 36, 40). Quy định về nguồn lực cho quản lý tổng hợp, thống nhất tài ngun, mơi trường biển và hải đảo (Điều 86): Thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái có thể sẽ có chi phí khá cao, đặc biệt là khi phải thực hiện những chuyến thăm dò, khảo sát trong những vùng biển rộng lớn cũng như phải tạo điều kiện để nhiều Bộ, ngành, tổ chức, cá nhân tham gia vào q trình quản lý. Vì lý do đó, cần phải đảm bảo nguồn tài chính vững chắc cho việc thực hiện quản lý thường xun. Theo Dự thảo Luật, ngồi ngân sách nhà nước, có thể sử dụng: đóng góp, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong nước và ngồi nước; tiền sử dụng khu vực biển; lệ phí từ việc cấp phép khai thác, sử dụng tài ngun biển, hải đảo; cấp phép nhận chìm, đổ thải ở biển; tiền bồi thường thiệt hại về mơi trường biển, hải đảo; tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài ngun, mơi trường biển và hải đảo theo quy định của pháp luật,….Nhiều tổ chức quốc tế sẵn sàng cung cấp tài trợ cho các dự án thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái như Quỹ Hỗ trợ các Hoạt động Mơi trường tồn cầu (Global Environmental Facility), Ngân Hàng Thế giới (World Bank); Ngân hàng Phát triển Châu Á (Asian Development Bank),v.v 2. Mối quan hệ với một số Luật chun ngành Do có phạm vi điều chỉnh là quản lý tổng hợp, thống nhất các hoạt động điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài ngun và bảo vệ mơi trường các vùng biển và hải đảo Việt Nam dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái, Dự thảo Luật có liên quan tới tất các ngành, hoạt động sử dụng các tài ngun và bảo vệ mơi trường trên các vùng biển và hải đảo Việt Nam. Phần này của tham luận sẽ phân tích mối quan hệ giữa Dự thảo Luật với một số luật chun ngành điển hình liên quan đến các hoạt động sử dụng tài ngun và bảo vệ mơi trường biển và hải đảo. Do thời gian khơng cho phép và do muốn tập trung các nét chính, tác giả sẽ chỉ phân tích mối quan hệ giữa Dự thảo Luật với các văn bản Luật liên quan mà khơng đi vào các văn bản dưới Luật (như Nghị định, Thơng tư, v.v.). Cụ thể, các Luật chuyên ngành sẽ đi sâu phân tích bao gồm: Luật Biển Việt Nam năm 2012; Luật Thủy sản năm 2003; Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi năm 2008); 10 Bộ Luật Hàng hải năm 2005; Luật Du lịch năm 2005; Luật Đất đai năm 2003; và Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 2.1 Luật Biển Việt Nam, 2012: Luật này quy định về các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán Việt Nam theo luật pháp quốc tế, quản lý nhà nước đối với các hoạt động trong vùng biển Việt Nam, đặc biệt là các hoạt động phát triển kinh tế biển.33 Luật Biển Việt Nam cung cấp khung pháp lý dựa trên luật pháp quốc tế cho tất cả các hoạt động diễn ra trong các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam bao gồm tất cả các hoạt động được nói đến trong Dự thảo Luật (điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài ngun và bảo vệ mơi trường) Luật Biển đưa ra các ngun tắc về hợp tác quốc tế về biển (Điều 6) trong đó có nội dung hợp tác quốc tế điều tra, nghiên cứu biển; khai thác bền vững tài ngun biển và bảo vệ mơi trường biển. Dự thảo Luật đưa ra các quy đinh liên quan tới nội dung hợp tác quốc tế về tài ngun, mơi trường biển và hải đảo (Chương VIII) Luật Biển đưa ra các ngun tắc chung về gìn giữ, bảo vệ tài ngun và mơi trường biển (Điều 35). Dự thảo Luật quy định chi tiết về kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường biển và hải đảo; ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển và nhận chìm, đổ thải ở biển (Chương VI). Luật Biển quy định về mặt ngun tắc đối với việc cấp phép cho tàu thuyền, tổ chức, cá nhân nước ngồi tiến hành nghiên cứu khoa học trong vùng biển của Việt Nam (Điều 36). Dự thảo Luật đưa ra những quy định cụ thể hơn thẩm quyền cấp phép, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân nước ngồi trong việc tiến hành nghiên cứu khoa học trong vùng biển Việt Nam (Mục 3, Chương III) Luật Biển quy định về phát triển kinh tế biển (Chương IV) đặc biệt là quy hoạch phát triển kinh tế biển (Điều 44). Quy hoạch này có thể ảnh hưởng đến chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài ngun, bảo vệ mơi trường 33 Luật Biển Việt Nam số 18/2012/QH13 được Quốc Hội khóa XIII kỳ họp thứ 3 thơng qua ngày 21 tháng 6 năm 2012 11 biển và hải đảo trong Dự thảo Luật (Chương II) do đa phần các ngành kinh tế biển hiện nay đều là các hoạt động sử dụng tài ngun biển. 2.2 Luật Thủy sản, 2003:34 Luật này quy định về các hoạt động thủy sản trên đất liền, hải đảo và các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam Luật Thủy sản cũng quy định một cách gián tiếp là hoạt động thủy sản phải được quản lý thống nhất dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Cụ thể Điều 4 quy định hoạt động thủy sản bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảo vệ, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản, tính đa dạng sinh học, bảo vệ mơi trường và cảnh quan thiên nhiên. Điều 7 quy định về trách nhiệm bảo vệ mơi trường sống của các lồi thủy sản Điều 5 của Luật Thủy sản cơng nhận ngun tắc phát triển bền vững trong phát triển thủy sản. Quy định này phù hợp với các quy định về việc thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển trong Dự thảo Luật Các hành vi bị cấm trong Luật Thủy sản (Điều 6) và Dự thảo Luật (Điều 8) là tương đồng và bổ sung cho nhau Điều 9 quy định về quy hoạch và quản lý khu bảo tồn vùng nước nội địa, bảo tồn biển và đièu 15 quy định việc phân vùng biển, phân tuyến khai thác thủy sản. Các quy hoạch, phân vùng này có ảnh hưởng đến việc thiết lập quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo Luật (Mục 2, Chương IV) Điều 14 quy định về điều tra, nghiên cứu nguồn lợi thủy sản. Các kết quả điều tra, nghiên cứu có thể được sử dụng cho điều tra cơ bản tài ngun, mơi trường biển và hải đảo được quy định trong Dự thảo Luật (Mục 1, Chương III). 2.3 Luật Dầu khí, 199335 (sửa đổi năm 200836): Luật này quy định về hoạt động tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí trong phạm vi các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam 34 Luật Thủy Sản, Luật số 17/2003/QH11 do Quốc hội khố XI, kỳ họp thứ 4 thơng qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 35 Luật Dầu khí do Quốc Hội khóa IX thơng qua ngày 6 tháng 7 năm 1993 36 Luật số 10/2008/QH12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật dầu khí do Quốc Hội khóa XII thơng qua ngày 3 tháng 6 năm 2008 12 Điều 4 và Điều 5 quy định về ngun tắc việc các tổ chức, cá nhân tiến hành các hoạt động dầu khí phải tn thủ các quy định của pháp luật Việt Nam bảo vệ mơi trường và thực thi các biện pháp phòng ngừa, loại trừ và khắc phục sự cố ơ nhiễm mơi trường. Dự thảo Luật quy định chi tiết hơn về một số biện pháp phòng ngừa, loại trừ và khắc phục sự cố ơ nhiễm trên biển (Mục 1 & 2, Chương VI) Điều 38 quy định Nhà nước quyết định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển ngành cơng nghiệp dầu khí. Các chiến lược, quy hoạch phát triển dầu khí trên biển sẽ có ảnh hưởng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo 2.4 Bộ Luật Hàng Hải, 2005:37 Bộ Luật này quy định về hoạt động hàng hải diễn ra trên các vùng biển của Việt Nam Điều 63 quy định về quy hoạch phát triển cảng biển. Quy định này có thể liên quan tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo Luật 2.5 Luật Du lịch, 2005:38 Luật này quy định về tài ngun du lịch và hoạt động du lịch, bao gồm cả tài ngun và hoạt động du lịch trong các vùng biển, đảo của Việt Nam Điều 13 định nghĩa và phân loại các loại tài ngun du lịch. Theo định nghĩa này thì các vùng biển đảo của Việt Nam hồn tồn có thể là tài ngun du lịch. Điều 14 quy định về điều tra, đánh giá, phân loại tài ngun du lịch. Các kết quả điều tra, đánh giá, phân loại tài ngun du lịch biển có thể dùng cho điều tra cơ bản tài ngun, mơi trường biển và hải đảo Chương III quy định về quy hoạch phát triển du lịch. Các quy định này sẽ ảnh hưởng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài ngun biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài ngun vùng bờ trong Dự thảo 37 Bộ Luật Hàng Hải Việt Nam, số 40/2005/QH11 do Quốc hội khóa XI thơng qua ngày 14 tháng 6 năm 2005 38 Luật số 44/2005/QH11về Du lịch do Quốc hội khóa XI thơng qua ngày 14 tháng 6 năm 2005 13 2.6 Luật Đất Đai, 2003:39 Luật này quy định về chế độ quản lý và sử dụng đất đai, bao gồm cả đất đai trong các vùng bờ và hải đảo Việt Nam Các quy định trong Luật Đất đai có hiệu lực đối với vùng bờ và các hải đảo. Về cơ bản, các quy định liên quan trong Dự thảo Luật là phù hợp với các quy định của Luật Đất Đai. Tuy nhiên, các quy định về quy hoạch, sử dụng đất (mục 2, chương II) có thể có ảnh hướng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài ngun biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài ngun vùng bờ trong Dự thảo 2.7 Luật Bảo vệ mơi trường, 2005:40 Luật này quy định về hoạt động bảo vệ mơi trường chính sách, biện pháp và nguồn lực để bảo vệ mơi trường; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo vệ mơi trường, trong đó có cả mơi trường biển Nhiều quy định về bảo vệ mơi trường nói chung như những quy định chung (Chương I), tiêu chuẩn mơi trường (Chương II), bảo tồn và sử dụng hợp lý tài ngun thiên nhiên (Chương IV), bảo vệ mơi trường trong ni trồng thủy sản (Điều 47),… có thể áp dụng mutatis mutandis cho cơng tác sử dụng hợp lý tài ngun và bảo vệ mơi trường biển Mục 1 Chương VII của Luật Bảo vệ mơi trường đưa ra một số ngun tắc chung về bảo vệ mơi trường biển và bảo tồn và sử dụng hợp lý tài ngun biển, kiểm sốt, xử lý ơ nhiễm mơi trường biển, tổ chức phòng ngừa, ứng phó cố mơi trường biển. Mục này có nhiều khả năng sẽ trùng với Chương VI Bảo vệ mơi trường biển và hải đảo trong Dự thảo Luật. Tuy nhiên, các quy định trong Chương VI của Dự thảo Luật cụ thể hơn trong Lu ật b ảo v ệ môi trường biển. Điều 55(4) của Mục này cũng khẳng định “bảo vệ môi trường biển phải gắn với quản lý tổng hợp tài nguyên và môi trường biển phục vụ phát triển bền vững”. Các điều 94, 95, 97 của Luật Bảo vệ môi trường quy định về quan trắc môi trường, điều 99 quy định về báo cáo hiện trạng môi trường cấp tỉnh, điều 101 quy định về báo cáo môi trường quốc gia. Các thông tin thu thập được từ hoạt động quan trắc mơi trường cũng như báo cáo mơi trường quốc gia đều có thể sử dụng trong điều tra cơ bản tài ngun, mơi trường biển và hải đảo Một số kiến nghị 39 Luật Đất đai số 13/2003/QH 11 do Quốc Hội khóa XI thơng qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 40 Luật Bảo vệ mơi trường số 52/QH 11 do Quốc Hội khóa XI thơng qua ngày 29 tháng 11 năm 2005 14 Từ các phân tích nói trên, thay cho kết luận, tác giả xin đề xuất một số ý tưởng nhằm bổ sung, chỉnh sửa Dự thảo Luật để cơ quan chủ trì soạn thảo Dự thảo Luật cân nhắc, xem xét: Về phạm vi địa lý của Dự thảo Luật, cần tính đến việc một số khu vực biển, hải đảo của nước ta còn đang có tranh chấp, chưa được phân định và bị nước ngồi chiếm đóng như hai quần đảo Hồng Sa và Trường Sa để từ đó cân nhắc, xem xét có những quy định phù hợp Trong tình hình đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay, việc thiết lập thêm những cơ chế liên ngành như Ban hay Ủy ban mới là khơng phù hợp với chủ trương, chính sách tinh giản bộ máy hành chính của Nhà nước ta. Vì vậy việc thiết lập một Ủy ban quốc gia về tài ngun, mơi trường biển và hải đảo là khơng nên mà nên sử dụng trên cơ sở củng cố, gia tăng vai trò các cơ chế hiện có, đặc biệt là Ủy ban Nhà nước về Biển ĐơngHải đảo, cũng như là một cơ chế quản lý đa ngành tổng hợp, thống nhất về biển và hải đảo Để thực hiện thành cơng phương thức quản lý tổng hợp, thống nhất, việc xây dựng một cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương hiệu quả, xun suốt là rất quan trọng. Đặc biệt đây còn có thể là một cơ chế hữu hiệu nhằm giải quyết các bất đồng, tranh chấp về quan điểm, thẩm quyền, phương thức thực hiện có thể xảy ra giữa các bên liên quan trong q trình xây dựng và thực thi chính sách. Tuy nhiên, trong Dự thảo Luật chỉ nhắc đến cơ chế này mà khơng có bất cứ quy định nào về mặt nội dung. Theo đó, các quy định chi tiết cụ thể về cơ chế này sẽ do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Để nhấn mạnh tầm quan trọng của cơ chế này, xin kiến nghị bổ sung các quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ chế này, ít nhất là về mặt ngun tắc, trong dự thảo Luật Một số điều khoản trong Dự thảo Luật có trùng lặp với các Luật chun ngành khác. Mặc dù về nội dung cụ thể thì khơng bị “vênh” nhau nhưng về mặt tổ chức thì rõ ràng là có sự trồng chéo. Do đó, đối với các nội dung như hoạt động nghiên cứu khoa học và cơng nghệ về biển và hải đảo, quản lý các hải đảo, bảo vệ mơi trường biển đề nghị cân nhắc đưa về chỉ quy định thống nhất trong một Luật và các văn bản khác chỉ dẫn chiếu đến khi cần thiết. Với những gì đã quy định về ngun tắc trong Luật khác, nên xem xét quy định chi tiết hơn trong các văn bản dưới Luật thay vì nói đến trong Dự thảo Luật Các quy định về chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài ngun, bảo vệ mơi trường biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài ngun vùng bờ sẽ có liên quan đến rất nhiều quy hoạch liên quan đến khai thác, sử dụng tài ngun biển và vùng bờ được quy định trong các Luật khác như quy hoạch phát triển kinh tế biển (quy định trong Luật biển); quy 15 hoạch và quản lý khu bảo tồn vùng nước nội địa, bảo tồn biển và phân vùng biển, phân tuyến khai thác thủy sản (Luật Thủy sản); chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển ngành cơng nghiệp dầu khí (Luật Dầu khí); quy hoạch phát triển cảng biển (Bộ Luật Hàng hải) quy hoạch phát triển du lịch (Luật Du lịch); hay quy hoạch, sử dụng đất (Luật đất đai). Trên thực tế có thể xảy ra trường hợp các quy hoạch ngành có sự chồng chéo, bất đồng chẳng hạn như một khu vực vừa có thể được quy hoạch thành khu vực khai thác dầu khí song lại vừa có thể được quy hoạch thành khu vực khai thác thủy sản. Do vậy, đề nghị cân nhắc có thể bổ sung thêm vai trò cho chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài ngun, bảo vệ mơi trường biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài ngun vùng bờ như một cơng cụ giúp rà sốt, kiểm tra và thậm chí là giải quyết những chồng chéo, bất đồng này 16 ... thảo Luật này với một số luật chun ngành (2). Từ đó, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị để cơ quan soạn thảo cân nhắc, xem xét chỉnh sửa và bổ sung Dự thảo Luật 1. Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật tài ngun, mơi trường biển và ... tồn cầu (Global Environmental Facility), Ngân Hàng Thế giới (World Bank); Ngân hàng Phát triển Châu Á (Asian Development Bank),v.v 2. Mối quan hệ với một số Luật chun ngành Do có phạm vi điều chỉnh là quản lý tổng hợp, thống nhất các hoạt động ... Từ các phân tích nói trên, thay cho kết luận, tác giả xin đề xuất một số ý tưởng nhằm bổ sung, chỉnh sửa Dự thảo Luật để cơ quan chủ trì soạn thảo Dự thảo Luật cân nhắc, xem xét: Về phạm vi địa lý của Dự thảo Luật, cần tính đến vi c một số khu vực