Một số vấn đề lý luận xây dựng quyền thị Việt Nam tham khảo mơ hình quyền đô thị tự chủ Nhật Bản TS Nguyễn Ngọc Hiếu1 Tóm tắt: Các thị Việt Nam đứng trước hội thay đổi lớn mặt thể chế với đời quyền phù hợp với sống Luận để xây dựng quyền thị phù hợp có nhiều, xong đặc trưng quyền thị trao quyền rộng rãi (tự chủ) tinh thần cốt mơ hình quốc tế Bài viết trao đổi nhiều luận xây dựng quyền thị sử dụng mơ hình quyền thị Nhật Bản mẫu hình tham khảo Từ khóa: quyền thị tự chủ, kinh nghiệm Nhật Bản, phân cấp quản lý, mơ hình quản lý thị Bối cảnh Q trình thị hóa Việt Nam diễn đồng thời với trình chuyển đổi kinh tế, thể chế kinh tế - trị đại hóa nhiều mặt dẫn đến điều chỉnh không theo kịp yêu cầu thực tiễn, bối cảnh phát triển nhanh Tốc độ phát triển nhanh, đặc biệt đô thị lớn vòng 20 năm qua thách thức lớn cho q trình đổi hệ thống quyền đô thị GDP khu vực đô thị tăng từ 50% (1980-1990) đến 80% GDP nước (2000-2010); chúng tạo 20%- 30% dân số khoảng 4% diện tích quốc gia Mức độ tập trung hoạt động, tính chất phức tạp, yêu cầu quản lý cao đô thị lớn ngày cànkhác biệt so với tính chất quản lý lãnh thổ nói chung hay quản lý lĩnh vực nơng thơn Khoảng cách mục tiêu xây dựng máy „tập trung, thống nhất, thông suốt, máy tinh gọn hợp lý, tăng cường tính chuyên nghiệp, giải nhanh gọn công việc người dân’ (Government, 2011) thực tế khu vực đô thị ngày lớn Những bất cập không khu vực quản lý thị, mà có tính hệ thống Có thể quan sát dấu hiệu đùn đẩy trách nhiệm cấp tồn nhiều việc hai, ba cấp có trách nhiệm nghị không rõ ràng cấp giải vấn đề (Doan Loan, 2012) Trong thiết kế hệ thống, cấp sở, cấp dân bầu, cấp có trách nhiệm chưa quy mối Cấp hệ thống hành trở thành cấp lệ thuộc cấp giao việc trách nhiệm, không tương xứng (Hao Vo Tri, 2012) TS Nguyễn Ngọc Hiếu, Phó Trưởng Khoa Quản lý nhà nước đô thị nơng thơn, Học viện Hành © Dr Hieu Nguyen 2012 Trang Bộ máy quyền nhận thức vấn đề tập trung trách nhiệm vào người đứng đầu tính giải trình Tuy nhiên vấn đề không đơn giản việc chịu trách nhiệm giải trình phải trở thành tảng cho máy quản lý với người đứng đầu đô thị chịu trách nhiệm giải trình cao với tồn thể dân cư họ Mơ hình tổ chức quyền thị giới thường đảm bảo điều cách để thị dân trực tiếp bầu người đứng đầu Thể chế Việt Nam chưa cho phép điều diễn ra, tiếng nói cải cách thức đề xuất Đà Nẵng từ năm 2008 Các đề xuất lặp lại thảo luận gần (2010-2012) thường xuyên nghiêm túc Vấn đề khơng nằm nhánh hành mà nằm hệ thống trị Bộ máy hành Việt Nam xây dựng đan xen với hệ thống trị; cho phép cán bộ/cơng chức đóng nhiều vai: lúc giám sát nghị viện/nghị trường, lúc lại lãnh đạo cấp ủy chủ trương, lúc lại trực tiếp giải cơng việc Sự chồng chéo trách nhiệm bố trí nhân dẫn đến nể nang, xung đột lợi ích, giảm tính phê phán khách quan Đặc biệt, nhiều cấp Hội đồng nhân dân mang tiếng quan quyền lực nghị đưa khơng có thực lực nguồn thu ngân sách thẩm quyền hành cấp kèm nhiều Nghị khơng có khả thực thi Hội đồng nhân dân lệ thuộc vào Ủy ban nhân dân mặt tổ chức hành tài khó đảm bảo chức giám sát Vấn đề trao quyền rộng rãi cho thị có nhiều chuyển biến, xong chưa đồng Tại đô thị lớn, vấn đề tự chủ2 tài ngày trở nên rõ ràng cấp thiết Sau Pháp lệnh Thủ đô năm 2000 Nghị định 93/CP năm 2001, Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh quyền tự chủ rộng rãi phân cấp ngân sách để chủ động thực nhiệm vụ đầu tư phát triển (Government, 2001; National Assembly, 2000) Luật Ngân sách 2002 (hiệu lực từ 2004) đẩy mạnh phân cấp cho địa phương, đặc biệt cấp tỉnh thu từ đất đai chi đầu tư phát triển (National Assembly, 2002) Tuy nhiên, việc phân cấp cấp tỉnh chưa đến với cấp đô thị trực thuộc tỉnh trực thuộc huyện Bộ máy cách thức quản lý thị trấn giống xã huyện giống thành phố thị xã trực thuộc tỉnh Cấp tỉnh chưa định mức thu phí, lệ phí, sách ưu đãi Đây vấn đề tranh luận cân nhắc mơ hình tới Tự chủ có tính tương đối, khơng phải tự chủ hoàn toàn mà tự chủ mặt phân cấp đa số lĩnh vực thuộc địa phương quản lý © Dr Hieu Nguyen 2012 Trang Dù mức độ tác động bất cập mơ hình quản lý thị hành tới phát triển bền vững thiếu cứ; nhiên, nhận diện rõ ràng vấn đề giai đoạn kinh tế khó khăn Sự thiếu hụt trầm trọng đất dành cho phát triển hạ tầng khó biện minh đất đai nằm tay Nhà Nước Sự dư thừa nguồn cung nhà ở, hàng trăm dự án bỏ không, chung cư trung cao cấp cần đến năm để bán hết Hà Nội minh chứng cho việc thành phố khẳng định dự án tuân thủ quy hoạch định hướng (Dragon Capital, 2012) Quy hoạch Hà Nội năm 2011 „vẽ‟ dự án vượt xa nhu cầu thực tế Quy hoạch nhìn 15-30 năm dường „hỗ trợ‟ hợp thức hóa dự án bao chiếm đất bỏ hoang tràn lan lại khơng có sở để „phanh‟ dự án chưa cần thiết Đây khơng lỗi hệ thống quy hoạch mà máy quản lý phát triển, dự báo, định Các dự án phát triển phê duyệt có đủ hạ tầng xã hội đến thực khơng có khơng có quan nhà nước đứng chịu trách nhiệm phản ánh hiệu lực thực thi máy hành Trong bối cảnh đó, có điểm sáng nơi đề cao trách nhiệm giải trình Nếu nhìn riêng vào máy quản lý, Đà Nẵng chưa có nhiều khác biệt; lại đầu thực chế dân chủ trực tiếp, tâm trị cao để đổi toàn diện Tuy nhiên, học Đà Nẵng địa phương học hay muốn làm thành công giải bất cập xã hội, an ninh trật tự, môi trường không đơn giản xuất phát từ quyền tự chủ mà kèm với trách nhiệm giải trình, rõ ràng hình thành quyền lực đánh giá cơng việc Những đề xuất Đà Nẵng cần ủng hộ nhân rộng địa phương khác từ Trung Ương Trong xu cải cách chung, vấn đề cải cách quyền thị nhìn nhận tích cực với chủ trương từ trung ương đồng thuận nhiều địa phương Năm 2012, địa phương góp ý cho dự thảo Hiến pháp hướng đến giải vấn đề có tính cốt lõi hình thành quyền lực; sở trách nhiệm bất tín nhiệm; cách thức giám sát máy hành pháp địa phương trung ương Những đề xuất hợp chức danh bí thư chủ tịch, bỏ cấp Hội đồng nhân dân trung gian, bầu trực tiếp chức danh chủ tịch UBND cấp xã thị trấn Hà Nội; bỏ HĐND cấp quận phường, đổi tên UBND thành UBHC trao quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm cho HĐND cấp; HĐND giám sát đại biểu cấp trung gian Đà Nẵng (UBND Da Nang, 2011) Tựu trung lại, luồng tư tưởng chia sẻ chung xu hướng cải cách là: © Dr Hieu Nguyen 2012 Trang Bỏ bớt quan quyền lực cấp trung gian cấp địa phương để Hội đồng nhân dân thực với thực quyền; Giảm đầu mối giám sát, đạo tập trung quyền lực cho quyền thị cấp – cấp có thẩm quyền ngân sách; Tập trung quyền lực cho người đứng đầu đô thị, đồng thời tăng trách nhiệm giải trình giám sát; Gia tăng thực quyền cho quan giám sát Hội đồng nhân dân Tuy nhiên, thân đề xuất chịu thách thức u cầu đổi khó thực khơng đổi phương thức hoạt động bao gồm cách thức hình thành, chế hoạt động luật lệ, hệ thống khuyến khích, cơng cụ quản lý để đảm bảo chức quyền nhằm đáp ứng đòi hỏi tương lai khu vực thị nói riêng đất nước Điều đòi hỏi q trình cải cách phải diễn đồng bộ, sâu rộng, cần bước đột phá vào khâu then chốt tài chính, nhân sự, xây dựng sách riêng, định riêng lĩnh vực quy hoạch Cho đến nay, nhiều nội dung mang tính then chốt thảo luận cần cân nhắc lựa chọn như: Chính quyền thị có khác biệt để quản lý tốt so với tại? Nếu bỏ bớt cấp trung gian xu hướng quy mô dân số đô thị để thực hiệu giám sát thực hành dân chủ khơng cấp sở? Xu hướng trao quyền tự chủ nhiều cho đô thị rõ, trao quyền cho thị có quy mơ khác theo tiêu chí nào? Cấp trao quyền sao? Sự hình thành quyền lực tính danh có phải vấn đề khơng? Nâng cao tính danh quyền làm nào? Nhân đứng đầu quyền thị có nên theo chế tranh cử bầu trực tiếp nước phát triển đề xuất Đà Nẵng không? Việc lựa chọn nhân trung gian quan quản lý trung gian sử dụng mơ hình nào? Thi tuyển cạnh tranh hay giới thiệu bổ nhiệm truyền thống? © Dr Hieu Nguyen 2012 Trang Nghị Hội đồng nhân dân có trở thành hiệu lực pháp luật với ngân sách tương ứng khơng? Đơ thị có ngân sách chủ động với loại phí – thuế riêng đáp ứng theo thực tế khơng? Các thuế phí nên trao cho quyền tự thu chịu trách nhiệm? Đơ thị có ban hành sách riêng chế đặc thù để triển khai nhiệm vụ không? 10.Mối quan hệ với cấp tỉnh tự chủ đô thị trực thuộc tỉnh? 11.Đô thị loại vùng liên kết phối hợp với đô thị vùng nào? Mỗi đô thị vùng tự chủ đến đâu? Những vấn đề so sánh tìm hiểu từ số luận đề tham khảo mơ hình quyền thị Nhật Bản Một số luận yêu cầu quản lý quyền thị 2.1 Đơ thị khu vực định cư có lối sống thị Khác với nơng thơn, sống thị có tính chun mơn hóa lao động nên cư dân sống lệ thuộc vào hệ thống dịch vụ hạ tầng tiện ích đáp ứng nhu cầu thiết yếu Khu vực tồn lệ thuộc vào hệ thống hạ tầng định cư, hạ tầng kinh tế sản xuất bao gồm hạ tầng kỹ thuật hạ tầng xã hội Hệ thống kết cấu hạ tầng cần phải đầu tư, tài trợ, quản lý, trì chăm sóc người có chun mơn Trong khu vực thị tồn nhiều không gian công cộng hạ tầng dung chung cần bảo trì chăm sóc để đảm bảo chất lượng sống Kinh phí trách nhiệm trì khu vực thuộc cộng đồng Khu vực dễ bị tổn thương tính phức tạp hệ thống kỹ thuật hạ tầng, mật độ hoạt động sản xuất, tính chất phụ thuộc dịch vụ quản lý xã hội 2.2 Đơ thị cộng đồng xã hội có tổ chức cần quản lý tập trung © Dr Hieu Nguyen 2012 Trang 2.3 Đô thị thực thể kinh tế dựa tảng vốn xã hội sáng tạo Trong nguồn vốn khu vực kh, nguồn vốn lao động, tài nguyên tự nhiên, khoa học công nghệ Giá trị đô thị Mơ hình quyền thị (tự chủ) Nhật Bản 3.1 Hệ thống đô thị Nhật Bản dù cơng nghiệp hóa đẩy mạnh thị hóa trước Việt Nam trăm năm, hình thành máy quyền thị có nhiều nét quản lý cộng đồng xã hội kiểu nông thơn tự quản Dù có cải cách phân chia cấp độ tự quản để quản lý đô thị tốt tinh thần đặc điểm bất biến hàng trăm năm qua Xã hội đô thị dù „vơ danh tính (anonymous) tổ chức quản lý cộng đồng với người đứng đầu đại diện cho thị có trách nhiệm cao Từ kỷ XIX XX, chế ủy nhiệm bổ nhiệm theo vùng (thế kỷ 19) thay xây dựng quyền thị bầu gián tiếp Thị trưởng (trước năm 1945), bầu trực tiếp Thị trưởng Hội đồng (sau năm 1945) (nhieu tac gia, 2012) Chú ý trao quyền hay trách nhiệm đứng đầu thực chất trao cho cấp quyền mà thực chất trao cho người dân người dân trực tiếp bầu người đứng đầu đại diện Hội đồng địa phương Việc tơn trọng tự „đồn thể‟ „người dân‟ địa phương thể thành tinh thần cốt lõi hiến pháp (Quoc hoi Nhat ban, 1946) Nội dung “đoàn thể tự quản” thiết lập đoàn thể địa phương với tư cách pháp nhân độc lập từ nhà nước; lấy đoàn thể khu vực đưa vào hành địa phương; “người dân tự quản” xóa bỏ can thiệp quyền trung ương vào hành địa phương, xử lý cách tự chủ dựa ý người dân thuộc địa phương Khi tơn trọng quyền Nhà nước tin tưởng giao cho dù Thị trưởng hay Trưởng thôn quyền điều hành phạm vi giảm thiểu can thiệp hành từ cấp Ngược lại, người đứng đầu chịu giám sát Hội đồng địa phương – quan quyền lực địa phương cách thực chất © Dr Hieu Nguyen 2012 Trang Về mặt hệ thống, thị Nhật Bản có ngưỡng xếp loại thị cao Việt Nam bậc Đô thị loại ngưỡng Nhật Bản coi đô thị, thị loại tương đương làng (Xem bảng dưới) Đô thị loại Hệ thống đô thị Việt Nam (6loại) Hệ thống đô thị Nhật Bản (tính đơn vị quận thị lớn – loại chế đặc biệt vùng đô thị lớn) Loại ngoại lệ - đặc biệt - vùng đô thị lớn Đô thị vùng - 50 vạn đến triệu dân (VN đô thị loại đô thị trực thuộc trung ương tỉnh Nhật Bản trao quyền tự chủ tồn diện 10 19 Đơ thị VN loại trực thuộc tỉnh tương đương loại đến 4; Nhật Bản thị bình thường, dân số >5 vạn 90 785 0,4vạn