Một số vấn đề cần giải quyết khi xây dựng hệ thống quy hoạch tích hợp (some concerning issues to develop integrated planning system)

Một số vấn đề cần giải xây dựng hệ thống quy hoạch tích hợp TS Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức TĨM TẮT u cầu tích hợp lập thực thi quy hoạch, quy hoạch đô thị quản lý phát triển xu hướng chung giới việc đưa nguyên tắc quy trình vào dự thảo Luật quy hoạch tích cực Tuy nhiên, tích hợp khơng cần thống cách hiểu mà cần chuẩn bị cho thay đổi có tính cấu trúc gồm phương pháp quy hoạch, xây dựng lực kỹ thuật, đặc biệt xếp thể chế Bài viết thảo luận số vấn đề cần giải đưa nội dung tích hợp vào quy hoạch thị nói riêng hệ thống quy hoạch nói chung Việt Nam Từ khóa: hệ thống quy hoạch, quy hoạch tích hợp, quy hoạch thị, quy hoạch tổng thể, quản lý phát triển Cách hiểu tích hợp quản lý phát triển a) Khái niệm Trong lĩnh vực quản lý phát triển, tích hợp hiểu ‘yêu cầu xem xét đồng thời tổng hợp loại hình quy hoạch/vấn đề liên ngành cấp độ khác không gian lãnh thổ nhằm lựa chọn giải pháp thực thi, giải thấu đáo mối quan hệ qua lại ngành (và cấp), lập quy hoạch thực thi’ Nếu coi tích hợp yêu cầu hay nguyên tắc để bên tham gia lập quy hoạch thực thi phối hợp hành động hướng tới mục tiêu phát triển chung, giảm thiểu mâu thuẫn chồng chéo, tiết kiệm nguồn lực, thúc đẩy hợp tác1 việc áp dụng nguyên tắc khác mức độ cách thực tùy vào yêu cầu cụ thể Có lĩnh vực, vấn đề cần quy trình phối hợp hay tích hợp mức độ thấp, có lĩnh vực vấn đề phải tích hợp cách sâu sắc đầy đủ số ngành cấp suốt q trình hành động Tích hợp phương pháp tiếp cận suốt trình quy hoạch thực thi (Patrik Tornberg, 2011) Hệ thống quy hoạch áp dụng nguyên tắc tích hợp hệ thống quy hoạch có tính mục tiêu định hướng thực thi (Gerd turowski, 2002) Tính mục tiêu thực thi đạt Định nghĩa tác giả Trang thơng qua q trình giám sát thích ứng với thực tiễn hướng mục tiêu lâu dài Hệ thống quy hoạch (không gian) đại coi trọng việc tích hợp để giải đồng vấn đề, tổ chức liên quan, cấp độ không gian Cơ sở để hệ thống tích hợp hiệu trì hệ thống số giám sát đánh giá chiến lược làm công cụ định hướng mục tiêu tích hợp lập kế hoạch giám sát q trình thực b) Nhu cầu tích hợp công tác quy hoạch Trong bối cảnh phát triển nay, phương pháp tiếp cận tích hợp để giải toán phát triển trở nên quan trọng Xu hướng chuyển sang tiếp cận hệ thống, chiến lược, tham gia từ năm 60-70 kỷ trước phương Tây định hình hệ thống quy hoạch áp dụng phổ biến giới hall (Tewdwr-Jones Mark Hall Peter, 2011) Có thể tóm lược cần thiết đổi hệ thống quy hoạch tích hợp sau:  Khu vực thị nói riêng hay quốc gia hệ thống phức, phụ thuộc lẫn vận động (Chadwick George, 1978) đòi hỏi quản lý phát triển tích hợp Việc phân chia ngành để quản lý hệ thống vốn khó rành mạch lại ln vận động dẫn tới ‘xô lệch’ chồng chéo chức năng, xung đột lợi ích ngành khoảng trống trách nhiệm quản lý Việc bảo vệ mục tiêu lợi ích ngành theo ‘thiết kế’ ban đầu theo ‘thực tế’ thường dẫn tới ngành thực thể có trách nhiệm quản lý địa hạt họ đạt lợi ích cao kết tình trạng cát hay ‘silo’ khó tránh khỏi Ngun tắc tích hợp giải pháp cho vấn đề cho trình quản lý phải quy hoạch;  Tính bất định thị trường bối cảnh phát triển dẫn đến thay đổi phương pháp quy hoạch tích hợp Hệ thống phức vận động làm cho nhu cầu không ổn định, tương tác thành phần biến đổi, tác động giải pháp khơng dễ dự đốn Từ phía doanh nghiệp, hệ thống định phải thay đổi theo hướng chiến lược để thích ứng với công nghệ mới, thị trường biến động (Henry Mintzberg, 1994) Khu vực công hoạt động chế thị trường phải thay đổi để đối mặt với bất định thông qua cách thức phối hợp hành động theo mục tiêu chiến lược Quá trình quy hoạch gắn kết với quản lý cần có đủ thơng tin tích hợp để lựa chọn tối ưu;  Thách thức phát triển thời đại phát triển bền vững hay ứng phó biến đổi khí hậu mục tiêu phát triển tổng hợp cần phối hợp nhiều ngành Phát triển bền vững đòi hỏi quan quản lý theo lãnh thổ không đô thị mà cấp độ lãnh thổ ngành giải hợp tác chặt chẽ thơng qua tích hợp chiến lược nguyên tắc phát triển lập quy hoạch thực thi quản lý phát triển vào cấp độ không gian (European Union, 2007) Sự cần thiết phải tích hợp đặt lựa chọn phát triển theo ngành ảnh hưởng đa chiều Trang tới lĩnh vực khác, đặc biệt môi trường Tương tự vậy, ứng phó với biến đổi khí hậu tác động tới nhiều ngành lĩnh vực đòi hỏi phải hợp tác chặt chẽ từ khâu lập quy hoạch chiến lược, sách thực thi;  Sự phụ thuộc lẫn số nhóm ngành đặc thù ngành nói chung dẫn tới phải tích hợp sâu số ngành để có kết Ngày lĩnh vực ngành kỹ thuật phát triển độc lập (Booher D Innes J., 2003) Ùn tắc giao thông giải từ ngành giao thông mà phải quy hoạch đô thị (R Cervero, 2001) Thách thức ứng phó biến đổi khí hậu hay bảo vệ mơi trường phụ thuộc vào nỗ lực nhiều ngành khác Sự phụ thuộc cao hay mối quan hệ phức tạp đa chiều, việc tích hợp cần sâu rộng;  Xu hướng quản trị đại đòi hỏi phối hợp tốt Xu hướng cải cách hành phi tập trung hóa, trao quyền tự chủ, liên kết cơng tư nhằm phát huy lực sáng tạo quyền địa phương (Edgar Pieterse, 2000, Kioe Sheng Yap and R.S Mohit, 1998, B Jessop, 2002, J Coaffee and P Healey, 2003, UNCRD, 1998) Vấn đề cốt lõi hệ thống quản trị (governance) hệ thống không cần ‘sở hữu’ nguồn lực đạt kết thông qua chế ‘lãnh đạo’ thay đạo điều hành Việc phối hợp bên không lệ thuộc cần hệ thống theo dõi giám sát tốt hơn, công tác điều phối hiệu tất dẫn đến lập quy hoạch thực thi tích hợp Những vấn đề cân nhắc áp dụng quy hoạch tích hợp a) Mơ hình quy trình linh hoạt u cầu tích hợp hệ thống quy hoạch cần linh hoạt phù hợp với yêu cầu Hệ thống quy hoạch có yêu cầu phương pháp tiếp cận tích hợp khác để giải vấn đề có mức độ phức tạp yêu cầu chất lượng khác Căn vào yêu cầu thực tế, có nhiều cấp độ phối hợp khác tương ứng với cấp độ tích hợp khác Quy hoạch giao thơng thị nhìn chung cần tích hợp mức độ cao, việc tổ chức tích hợp khó có cơng thức yêu cầu thực tế khu vực quy hoạch, lực thể chế cách thức tổ chức máy dẫn đến cấp độ cách thức tích hợp khác (Angela Hull, 2005) Tổng kết số mẫu hình tích hợp quy hoạch nay, hình dung mức độ tích hợp quy hoạch gồm có: i) Các ngành cấp chia sẻ nguồn liệu có điều phối tổng hợp phương án không yêu cầu thay đổi phương pháp lập quy hoạch ngành phải tích hợp; Trang ii) bổ sung thêm yêu cầu điều chỉnh phương pháp lập quy hoạch ngành để tích hợp có hiệu quả; iii) bổ sung u cầu thay đổi phương pháp quản lý phát triển ngành để tích hợp quy hoạch trình thực thi tích hợp đa ngành; iv) làm cho ngành hợp mục tiêu chiến lược, sách, hành động chương trình đồng (Xem hình dưới) tích hợp quản lý, xây dựng quy hoạch, sách & giám sát thực tích hợp quy hoạch q trình quản lý liên ngành sử dụng số chiến lược tích hợp chiến tích hợp có điều chỉnh phương pháp quy lược sách biện điều phối ngành hoạch ngành tích hợp pháp quản lý liên tích hợp quy ngành thực thi quy trình hoạch theo trạng điều chỉnh phương quy hoạch, hợp tác định phù hợp với mối pháp quy hoạch sử quan hệ mức độ định quản lý dụng liệu tích hợp chia sẻ liệu quản ảnh hưởng theo ngành địa phương để khai thác hiệu lý thống chuẩn mực kỹ thuật, công cụ điều phối chia sẻ liệu định lựa chọn phương án Hình 1: Các cấp độ tích hợp quy hoạch quản lý phát triển Nguồn: tác giả Vì vậy, hệ thống tích hợp khơng phải giống hồn tồn cách thức tích hợp từ xuống mà hệ thống có nhiều mức độ tích hợp cho khu vực, loại hình khác để làm thực cần thiết thực thi Mức độ tích hợp khu vực thị lớn, phát triển nhanh cần tích hợp với chất lượng số liệu khác, quy trình khác so với thị nhỏ phát triển chậm; ngành có quan hệ phụ thuộc chặt chẽ với cần tích hợp sâu lĩnh vực khác (ví dụ giao thơng sử dụng đất) Tất nhiên, yếu tố lực điều kiện thực thi thực tế ảnh hưởng tới lựa chọn mức độ tích hợp lộ trình để tích hợp đầy đủ mong muốn b) Quy trình thay đổi dẫn đến thể chế thay đổi kế hoạch thay đổi Quy trình thực thi tích hợp có nhiều bước dẫn tới thay đổi quy trình phối hợp, chế định, xếp thể chế Việc lựa chọn mức độ tích hợp khác dẫn tới điều chỉnh quy trình tích hợp ngành loại đồ án Có thể hình dung bước sau: Trang  Đánh giá mức độ phụ thuộc lẫn thực thi kết đầu ra, bên tham gia xác định phạm vi phối hợp gì, cần tích hợp khâu nào, có khác biệt ưu tiên cơng cụ hỗ trợ nào;  Lựa chọn thống phương pháp đánh giá, từ nguồn liệu tiêu chuẩn kỹ thuật để kết nối cập nhật, cách tiếp cận phương pháp dự báo kết quả;  Thống kế hoạch thực phương pháp điều chỉnh cần thiết;  Cơ chế định với trách nhiệm phải lựa chọn tối ưu với chế giải khác biệt tiêu chí đánh giá, mâu thuẫn quan điểm bối bên có sức ảnh hưởng khác đến kết cuối (Xem hình dưới) Kế hoạch, quy trình Phương pháp Phạm vi •phạm vi nghiên cứu •chủ thể tham gia •chủ đề thảo luận •điều chỉnh phạm vi •cách tiếp cận •tiêu chí đánh giá •cơ sở & nguồn liệu •tiêu chuẩn áp dụng •phương pháp dự báo • •khung thời gian •cơ chế phối hợp •quy trình điều chỉnh Lựa chọn, định •tiêu chí đánh giá •cơ chế giải xung đột •cơ chế hoạt động Hội đồng/đánh giá độc lập Hình 2: yếu tố xem xét để lựa chọn quy trình tích hợp quy hoạch Nguồn: tác giả Chú ý việc xây dựng quy trình định mâu thuẫn cần nghiên cứu Có vấn đề khu vực sử dụng nguyên tắc dân chủ, phổ thơng đầu phiếu để lựa chọn có mâu thuẫn chưa tối ưu phù hợp Nếu để ý có ngành lệ thuộc ngành khác quy hoạch nguồn nước phải phụ thuộc theo nhu cầu phát triển nông nghiệp và công nghiệp, xong nguồn nước thực khan quy hoạch nơng nghiệp cơng nghiệp lại phải thay đổi thích nghi với khả đáp ứng nguồn nước mức độ ưu tiên để lựa chọn phương án có xung đột lợi ích mục tiêu khác Bên cạnh đó, thị hay điểm dân cư lại có sức mạnh trị, kinh tế khác nhau, hay phụ thuộc vào theo nhóm vấn đề Vì vậy, chế định phải đủ linh hoạt để phản ánh chất vấn đề việc ‘ngành lĩnh vực quan trọng’ cách tiếp cận chung, việc định phải dựa vào nhiều yếu tố cụ thể Bên cạnh đó, quy trình kế hoạch thực phải điều chỉnh cho phù hợp, đặc biệt vấn đề quy hoạch cấp ‘chờ cấp điều chỉnh’ Bản chất quy hoạch tích Trang hợp chiến lược dựa vào số liệu trình quản lý cập nhật nên việc làm trước làm sau quan trọng tất bám sát thực tiễn Trong dự thảo Luật có quy định có đồ án cấp cấp làm sau cần linh hoạt Về logic khó đảm bảo điều cấp thường phải nhìn rõ xu hướng có vấn đề định Thực tế ‘ơm’ nhiều việc ‘ngâm’ lâu để cấp chờ thực tiễn đòi hỏi hàng ngày bất hợp lý Tất nhiên bỏ qua thứ tự dưới, xong cần linh hoạt thực tiễn đòi hỏi đơi phải cập nhật trước để ‘học tập’ Cách làm quy hoạch tích hợp nước ngồi cho thấy dựa vào số liệu cập nhật liên tục cấp có khác biệt cấp xem xét sớm hỗ trợ điều chỉnh theo thực tế Như quy tắc thứ tự thời gian lập quy hoạch cấp độ không gian từ xuống linh hoạt Tất nhiên quy hoạch cấp cần làm đồng thời để tích hợp đảm bảo hiệu Nhìn chung, việc tích hợp dẫn tới phải viết lại nhiều quy trình làm việc định, tổ chức lại chức nhiệm vụ quan điều phối, bổ sung đối tác tham gia theo vùng cần giải Các vùng cụ thể nhóm cụ thể muốn tích hợp phải tổ chức Nhóm đặc nhiệm, Tổ liên ngành, Ủy ban, Hội đồng, Cơ quan Điều phối chuyên trách cho loại công việc tùy theo cứu cụ thể Đây vấn đề quan trọng cần ban hành kèm theo hướng dẫn thực Luật c) Nguyên tắc định dựa vào chứng đồng thuận Tích hợp đòi hỏi lực kỹ thuật để hỗ trợ việc định theo chứng Phương pháp định theo chứng dựa vào liệu (data driven) đòi hỏi ngành có lực kỹ thuật đồng từ quan thực thi giám sát tư vấn xây dựng phương án Muốn thuyết phục bên khác chuyên môn quy hoạch vật thể (xây dựng) với phi vật thể (kinh tế xã hội), có xác định theo vị trí (giao thơng, xây dựng) khơng cần xác định vị trí cụ thể (nơng nghiệp) cần có yêu cầu riêng cách thức giải riêng Vấn đề cốt lõi nguyên tắc để định dựa tảng số liệu phải tin cậy, phương pháp đánh giá phải rõ ràng, tiêu chí phải phù hợp, lập luận dễ chấp nhận Điều dẫn đến yêu cầu xây dựng đội ngũ chuyên gia, phân tích, đánh giá, xây dựng đồng thuận quản lý thực thi địa phương Quy hoạch tích hợp phải kèm với xây dựng ‘nội lực’ việc thuê tư vấn sử dụng ‘ngoại lực’ (outsourcing) để làm quy hoạch kiểu ‘sản phẩm’ thay đổi Tích hợp đòi hỏi lực xây dựng đồng thuận dựa tảng thể chế văn hóa Cơng nghệ phát huy bên có điều kiện tham gia hợp tác với thực chất Điều kiện bao gồm tảng kinh tế dạng hệ thống khuyến khích ràng buộc bên chia sẻ khai thác liệu bền vững dựa chế thị trường Các bên tham gia đồng thuận lựa chọn khơn ngoan, hợp lý mặt Trang xã hội xây dựng chế đảm bảo tham gia, đối thoại cởi mở minh bạch (phương pháp quy hoạch giao tiếp - communicative planning) (P Healey, 1999, 2006) (Xem hình dưới) (tầng kỹ thuật- lực tích hợp kỹ thuật) phân tích & mơ phỏng, xây dựng giải pháp (tầng thể chế & pháp lý - lực hợp tác & định) kết nối, chia sẻ, định (tầng kinh tế - lực tạo giá trị thương mại) tạo liệu trì hệ thống (tầng xã hội & văn hóa - lực phản biện, trao đổi giá trị) giải xung đột, văn hóa trao đổi Hình 3: tảng xã hội để khai thác công nghệ quy hoạch tích hợp Nguồn: tác giả Thách thức trước mắt xây dựng lực kỹ thuật; nhiên, để bên khác chun mơn thống với mục tiêu giải pháp không cần chứng kỹ thuật mà cần lực thể chế để ràng buộc họ, lực văn hóa trao đổi để đạt đồng thuận Q trình giải xung đột lợi ích hợp tác thiếu tảng kinh tế để trì sở liệu, tảng văn hóa trao đổi, tư phản biện, tảng thể chế để triển khai thực thi nghiêm túc, có hiệu Chú ý xung đột dẫn tới chia rẽ hệ thống trị Hoa Kỳ xuất phát từ văn hóa trao đổi, người Mỹ thực tế d) Xây dựng gốc rễ hệ thống quy hoạch Cộng đồng Châu Âu (EU) coi quy hoạch tổng thể không gian (spatial comprehensive plan) phận hệ thống quy hoạch có chức kết nối quy hoạch ngành quy hoạch không gian lãnh thổ cấp độ khác với hệ thống quy hoạch thị2 Nhìn chung quốc gia có hệ thống quy hoạch tích hợp xây móng quyền thị tự chủ Mơ hình cho phép họ lập thực thi quy hoạch Tham khảo mơ hình quy hoạch tổng thể khơng gian Đức báo cáo Hiệp hội đô thị Đức CITIES, G A O 2011 Integrated Urban Development Planning and Urban Development Management – Strategies and instruments for sustainable urban development Hannover Trang thị tích hợp cấp sở, đặc biệt tích hợp quy hoạch nguồn lực cấp độ không gian việc kết nối vào Trong đó, dự thảo Luật quy hoạch xây hệ thống móng quy hoạch tổng thể cấp tỉnh vốn lỏng lẻo Cấp tỉnh cấp quyền tương đối tự chủ, có lực lập quy hoạch, chịu trách nhiệm nhiều mặt lĩnh vực khả điều phối phân bổ nguồn lực phù hợp với tiếp cận từ xuống; nhiên, vấn đề chỗ sử dụng ranh giới tỉnh để quy hoạch vùng kinh tế hay vùng đô thị không hợp lý Cấp độ quy hoạch vùng vốn ‘rỗng’ quy hoạch vùng tỉnh chất linh động, có tính ràng buộc thấp, chế thực thi lỏng lẻo quy hoạch định hướng Nếu chất vùng tỉnh lại gắn kết kém, gắn mặt nông nghiệp hay hành quy hoạch vùng dùng để tích hợp xem xét phân bổ nguồn lực không hiệu Quy hoạch tỉnh vĩ mơ nên khó có điều kiện lấy ý kiến hay kết nối với người dân nên thường hạn chế tính thực tiễn tính tham gia Chính vậy, quốc gia khác chọn móng vững để xây hệ thống thị có mối liên kết chặt chẽ, có nhu cầu ổn định, làm tảng để kết nối quy hoạch khơng gian lãnh thổ cấp độ lớn Nhìn lịch sử, quy hoạch thị có từ hàng ngàn năm nhằm giải nhu cầu định cư người, gắn kết tự nhiên với xã hội, giải hài hòa mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhiều ngành kỹ thuật, kinh tế, xã hội thông qua môi trường không gian vật thể Quy hoạch thị có tính ràng buộc cao thực thi sở vững để định vị xác lập khuôn khổ cho tổ chức không gian lãnh thổ cấp độ cao Tại nước ta, dù có khoảng 35% dân số sống thành thị, 70% GDP giá trị sản xuất tạo từ Các thành phố tiêu thu 70% nhu cầu lượng, hàng hóa xu hướng thị hóa, phát triển thị ngày làm cho thị đóng vai trò lớn hệ thống tổ chức không gian quốc gia Nên Luật quy hoạch xác định vai trò vị trí quy hoạch đô thị hệ thống quy hoạch tiệm cận với cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch quốc tế Bản thân quy hoạch đô thị tích hợp khơng nên coi ngành Đưa hệ thống bắt rễ xuống cấp sở, thay tới thành phố trực thuộc trung ương hay cấp tỉnh kỳ vọng tạo bệ phóng cho nhiều thành phố loại 1, trực thuộc tỉnh động giống Đà Nẵng trao quyền Có thể hình dung hệ thống quy hoạch dựa vào tảng hệ thống thị với mơ hình tích hợp tùy theo nhu cầu sau: Trang Hệ thống quy hoạch tổng thể không gian quốc gia Quy hoạch quốc gia/vùng liên tỉnh Quy hoạch vùng tỉnh/vùng đặc biệt Quy hoạch vùng (đô thị) bao gồm đô thị khu vực nông thôn, quy hoạch ngành Quy hoạch, sách, chiến lược quản lý phát triển đô thị Quy hoạch nguồn lực (KTXH) Quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch giao thơng Tích hợp cấp độ Quy hoạch ngành Quy hoạch ngành quốc gia, chiến lược, sách phát triển theo cấp độ, địa phương, theo ngành Quản lý triển khai, sách, giám sát Quy hoạch HTKT khác Tích hợp cấp độ Tích hợp cấp độ Tích hợp cấp độ (thậm chí 1) theo vùng lĩnh vực Hình 4: đề xuất hệ thống quy hoạch dựa vào gốc quy hoạch đô thị Nguồn: Tác giả e) Cấu trúc tầng bậc tuân thủ hệ thống quy hoạch Dự thảo đề xuất hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ với quan hệ từ xuống, yêu cầu tuyệt đối tuân thủ Tuy nhiên, hệ thống quy hoạch đại xây dựng nguyên tắc kết hợp xuống lên quan hệ, tức tôn trọng nguyên tắc từ xuống (lợi ích đại cục) phản hồi từ lên (khác biệt địa phương) mối quan hệ cấp Thiết kế hệ thống phản ánh chất quy hoạch thỏa thuận, cần linh hoạt có tính tương đối giải pháp Trong bối cảnh Việt Nam, nhiều quy hoạch cấp ‘trên’ có vấn đề độ tin cậy dự báo, tính cập nhật, khả phản ánh khác biệt mô hình mong muốn thực tiễn địa phương Nếu áp dụng nguyên tắc ‘trên’ phủ định cách máy móc dẫn đến bất cập thân hệ thống chưa hoàn chỉnh đồng Vì cần làm rõ nguyên tắc ‘dưới’ theo nghĩa tơn trọng phục tùng lợi ích đại cục nhất tôn trọng giải pháp cụ thể quy hoạch cấp độ không gian lớn vùng quốc gia thường cố định nguyên tắc chung, linh hoạt giải pháp quy hoạch có tính đa ngành Cần Trang tránh hiểu phục tùng lợi ích quốc gia thành phục tùng lựa chọn giải pháp Hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ, tuân thủ cần hiểu tn thủ lợi ích khơng lệ vào phương án f) Xây dựng lực điều chỉnh thể chế cần thời gian Hệ thống quy hoạch châu Âu nước phát triển tham khảo hình thành họ có tảng quy hoạch thị tích hợp, định chiến lược, tham gia việc tích hợp cấp độ cao không gặp nhiều trở ngại họ xây từ Tổ chức quyền tự chủ đòi hỏi sở phải xây dựng lực quản lý quy hoạch gắn với nguồn lực Họ xây nhà có móng, tập trung lực từ xuống Chính quyền thị chưa hình thành, quy hoạch đô thị chủ yếu phê duyệt, lực tư vấn từ bên ngoài, nguồn lực ‘trên’ cấp phát Năng lực quản lý tích hợp hệ thống sẵn sang thị trực thuộc trung ương, nơi có tảng tự chủ nguồn lực thiết kế, triển khai quy hoạch Tất điều chỉnh kỹ thuật thể chế cần thời gian Chuyển đồ sử dụng công nghệ CAD không tương thích để tích hợp thuận lợi vào hệ thống quản lý quy hoạch sử dụng công nghệ GIS cần thời gian Xây dựng chế tích hợp số liệu điều phối lập quy hoạch, quản lý phát triển, định dựa vào chứng cần thời gian Lo ngại nhiều chuyên gia chỗ tích hợp dẫn tới rắc rối quy trình với xung đột quyền lực dẫn tới treo lại hiệu lực nhiều quy hoạch chạy ổn định có sở Rõ ràng xáo trộn xảy cần thời gian điều chỉnh thách thức đặt quan điều phối phải hợp tác chặt chẽ với bên để chuẩn bị cho q trình chuyển đổi Khơng đơn giản quy định mà phải bao gồm kế hoạch cụ thể giải xung đột để nội dung – cũ, phương án thay thế, dự phòng phải tiên liệu đầy đủ trước thay đổi Nhìn chung, làm nhiều ba năm tâm; không nên cứng nhắc thời hạn cho tất cấp ngành Nếu số địa phương số hóa liệu chuyển đổi hệ thống sở liệu đất đai làm đươc nhanh Vĩnh Long, Đồng Nai Nhìn chung, làm đến đâu bỏ cũ không thiết tất ba năm tất cấp độ Một số vấn đề tích hợp quy hoạch thị Hệ thống quy hoạch tổng thể đưa yêu cầu quy hoạch thị vào tích hợp mức độ chưa rõ Tuy nhiên, xu hướng chung muốn hệ thống tích hợp thành phần phải xây dựng tảng Bên cạnh đó, thân quy hoạch thị cần phải tích hợp để thực tốt chức Phần đánh giá số vấn đề liên quan đến xây dựng quy hoạch thị tích hợp, gồm phương pháp lập Trang 10 quy hoạch, vấn đề tích hợp nội ngành xây dựng, tích hợp với quản lý thực thi, tích hợp với ngành khác, với cấp độ vùng quốc gia a) Phương pháp quy hoạch đô thị theo ‘sản phẩm’ rào cản Hệ thống quy hoạch nặng thiết kế sản phẩm Hệ thống quy hoạch thời Việt Nam theo quy trình thiết kế sản phẩm quy hoạch khảo sát  phân tích ‘vẽ’  phê duyệt Đầu q trình quy hoạch đồ án mô tả tương lai mong muốn (aspired end-game) trở thành đầu vào quan thực thi Quá trình thiết kế giả định tăng trưởng dân số GDP dài hạn với nguồn lực đảm bảo (do tập trung vào tay Nhà nước), bên thống lợi ích, khơng tính đến yếu tố cạnh tranh Sản phẩm quy hoạch mang nặng tính chuyên gia, thể dạng ‘tổng mặt bằng’ (master plan) na ná giống phóng to tranh tương lai từ tổng thể tới chi tiết Hệ thống quy hoạch đại từ bỏ cách làm master plan từ năm 60-70 kỷ trước chuyển sang tiếp cận hệ thống (tích hợp), tham gia, chiến lược Quy hoạch chung không câu nệ phải vẽ ‘mặt bằng’ mà tập trung vào kiểm soát xu hướng chiến lược phân bổ nguồn lực tương ứng với khả mục tiêu đặt Quy hoạch chi tiết ràng buộc chặt chẽ hình thức phát triển thơng qua nội dung xây dựng sở tham gia cam kết nguồn lực thực thi Hệ thống giám sát giúp việc điều chỉnh sách khuôn khổ pháp lý lập quy hoạch chi tiết theo khu vực có tính thực tiễn Đồng thời, nhiều công cụ thực thi quy hoạch bổ sung để giải theo vấn đề thúc đẩy hợp tác công – tư phát triển Hệ thống đòi hỏi tích hợp thực để lập quy hoạch hai trở thành q trình lặp hòa nhập, chí khơng phân biệt rõ ràng Có thể hình dung khác biệt hai phương pháp quản lý phát triển thơng qua bảng hình vẽ Bảng So sánh đặc điểm hai mơ hình quy hoạch truyền thống chiến lược Nguồn: tác giả Đặc trưng Cách tiếp cận Quy hoạch Tìm kiếm lời giải thỏa mãn kỳ vọng ‘viễn cảnh tương lai’ xác định trong khứ vẽ tiêu kỹ thuật không gian cụ thể3 Quy hoạch ‘quy trình’ ‘Lái’ trình phát triển theo hướng theo ‘tín hiệu’ từ số phát triển chiến lược tổng hợp liên ngành chiến lược thực thi, đặc biệt chiến lược sử dụng nguồn lực Chỉ số chiến lược chất lượng khơng gian sống có tính tổng hợp, tiêu khu đất số đặc tính hình thể khu đất cơng trình Trang 11 Viễn cảnh Căn theo ý chí mong muốn tổng hợp nhu cầu để chọn hình ảnh tương lai Căn theo kịch xây dựng từ số liệu thực tế để hình dung lựa chọn hướng Mục tiêu & ưu tiên Hình ảnh sản phẩm tương lai (xa), ưu tiên thỏa mãn quy chuẩn thành cụ thể Trạng thái phát triển tương lai (gần), ưu tiên cải thiện trạng giám sát xu hướng Cơ sở định hướng Thiết lập chiến lược theo viễn cảnh tương lai mong muốn (10-25 năm) (aspired end-game driven) Thiết lập chiến lược thích ứng theo liệu cập nhật hàng năm (data driven) định hướng dự báo dài hạn theo kịch (10-20 năm) (scenario planning) Cơ sở điều chỉnh Cho phép điều chỉnh cục cần thiết, xong chủ yếu thông qua ‘thương lượng’ theo tình cụ thể ‘tùy biến’ quan quản lý chun mơn (thẩm quyền hành chính/kỹ thuật) Điều chỉnh theo khu vực có biến động, dựa kết giám sát hệ thống số chiến lược, có kết hợp với thương lượng theo tình với quyền địa phương (thẩm quyền trị) Mối quan hệ với quản lý thực thi Tách bạch quy hoạch quản lý sau bàn giao sản phẩm quy hoạch Không tách bạch, công bố quy hoạch cập nhật theo yêu cầu Cách thức tham gia Tham gia chủ yếu sau có phương án quy hoạch không chất vấn, không tham gia thực thi Tham gia suốt trình, từ đầu xác định vấn đề, có phương án, chất vấn có yêu cầu, tham gia trình thực thi Quy hoạch theo sản phẩm Khảo sát, đánh giá, thiết kế, phê duyệt sản phẩm Ràng buộc khu vực - cập nhật điều chỉnh Thực thi, có điều chỉnh cục Ràng buộc khu vực - cập nhật điều chỉnh Đánh giá, điều chỉnh/ thiết kế sản phẩm Ràng buộc khu vực - cập nhật điều chỉnh Quy hoạch theo quy trình, tạo khn khổ, định hướng chiến lược giám sát theo số Hình 5: so sánh hai quy hoạch đô thị theo ‘sản phẩm’ theo ‘quy trình’ Nguồn: tác giả Trang 12 Những khác biệt cho thấy nhu cầu để xây dựng quy hoạch tích hợp chưa cao Muốn chuyển sang tích hợp, dù sớm hay muộn cần thay đổi phương pháp tiếp cận, phương pháp lập đồ án đặc biệt quản lý thực thi Tất nhiên thay đổi cần thời gian nguồn lực, xong thử nghiệm xây dựng chiến lược phát triển đô thị (CDS) Quảng Nam 2012-2014 ví dụ điển hình khả áp dụng quy hoạch chiến lược Vấn đề nằm tâm trị ủng hộ cấp thay đổi b) Nâng cao tính tích hợp quy hoạch xây dựng Quy trình lập đồ án quy hoạch chưa đảm bảo tích hợp sử dụng đất hạ tầng kỹ thuật Lẽ việc sử dụng số liệu thống phương pháp dự báo làm quy hoạch xây dựng cho phép vấn đề hạ tầng kỹ thuật giải tổng thể, thống tích hợp Tuy nhiên, thực tế nhiều quy hoạch chun ngành hạ tầng điện, viễn thơng, nước chống ngập, cấp nước không làm đồng thời với quy hoạch chung (sử dụng đất) thời gian, dẫn tới khác số liệu đầu vào, cách tính tốn dự báo giải pháp đáp ứng khơng có tương tác hai chiều để tối ưu Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng cách bố trí vốn theo dự án ngành dọc, phân bổ nguồn lực chiết giảm, quy trình ‘chờ nhau’, đồ án cấp chậm dẫn đến đồ án khác chậm theo Giai đoạn triển khai quy hoạch chậm làm theo số liệu khơng nói chung hội để điều chỉnh đồng đồ án khác không điều chỉnh theo Dự thảo Luật đề xuất thống lộ trình, quy trình để đồ án giải pháp quản lý tích hợp cần thiết; nhiên, yêu cầu đảm bảo tiến độ thời gian thách thức lớn quan điều phối ngành Trong bối cảnh lực có hạn, việc đẩy nhanh tiến độ tảng liệu yếu không song hành với lực điều kiện dẫn đến chất lượng khó đảm bảo ngành, ảnh hưởng tới sản phẩm tích hợp Thiếu tích hợp quy hoạch giao thông sử dụng đất thách thức lớn Một số ngành hạ tầng kỹ thuật tự giải vấn đề quy hoạch sử dụng đất có vấn đề cấp nước sử dụng giếng khoan hay bơm tăng áp chỗ, thoát nước sử dụng giải pháp bơm hút, chống ngập cục theo khu vực Tuy nhiên, việc tổ chức giao thông phụ thuộc vào hoạch sử dụng đất bố trí hành lang khơng gian thị khó mở rộng chi phí khả Đầu tư cho giao thông liên quan đến đền bù giải phóng mặt thường chậm trễ Về mặt kỹ thuật, phương pháp quy hoạch giao thông sử dụng số liệu thực tiễn quy hoạch thị làm theo dự báo xa, làm thời điểm khác số liệu nguồn khác dẫn đến vênh (Khuat Viet Hung, Trang 13 2010)4 Sự lệch pha nhiều mặt làm cho quy hoạch giao thông không chạy kịp theo quy hoạch sử dụng đất hành lang giao thơng lẫn bố trí mở rộng mạng lưới giao thơng cơng cộng Trong đó, hai loại hình khơng lập điều chỉnh song song với khơng thể phát triển bền vững (R Cervero, 2001) Khó khăn để nâng cao hiệu sử dụng xe buýt Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh phản ánh nhu cầu thách thức để tích hợp hai quy hoạch Về hình thức, làm cho quy hoạch (xây dựng) thị tích hợp cách tổ chức lại quy trình đồng thời gian lập quy hoạch Tuy nhiên, để tích hợp cần đồng số liệu – sử dụng số liệu quản lý, đồng trình thực thi với đầu tư nguồn lực Những yêu cầu dẫn tới củng cố quyền lực để quan quản lý theo lãnh thổ đặc biệt cấp độ đô thị chủ động điều phối giải vấn đề tích hợp nội quy hoạch thị c) Tích hợp quy hoạch đô thị với quy hoạch kinh tế xã hội trình thực thi Thách thức lớn quy hoạch thị tích hợp với nguồn lực thực Cách làm dự báo dài hạn 15 đến 20 năm dựa số giả định tăng trưởng dân số tăng trưởng GDP theo tỉnh huyện có độ tin cậy thấp5 Dù quy hoạch xây dựng có cập nhật số liệu từ quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (KTXH) đầu kỳ quy hoạch dự báo giả định số tăng trưởng mức cao dự báo dài hạn thường dẫn tới nhu cầu đầu tư lớn, khó để ưu tiên triển khai bối cảnh nguồn lực khan Bản thân quy hoạch phê duyệt chưa có ràng buộc cụ thể phải cân nguồn lực thực thi mà có ràng buộc ‘mơ hồ’ sử dụng hiệu nguồn lực Đồng thời, quy hoạch KTXH khó lựa chọn ưu tiên đầu tư quy hoạch thiếu đánh giá tác động liên ngành để khẳng định tính cấp thiết Trong nhiều trường hợp, việc bố trí đầu tư dựa vào thỏa thuận trị thay vào chứng tính cấp thiết so sánh phương án (Lawrie Wilson, 2016) Quy hoạch KTXH cấp độ đô thị (tỉnh huyện) bao gồm quy hoạch phi không gian (thực kế hoạch) cần phải tích hợp với quy hoạch (xây dựng) đô thị thông qua hệ thống giám sát Báo cáo giám sát hàng năm quy hoạch KTXH trở thành nguồn tích hợp với quy hoạch thị cho phép bố trí nguồn vốn không gian lãnh thổ Chuyên ngành kỹ thuật giao thông áp dụng quy chuẩn để bố trí hành lang giao thơng đường hệ thống vận tải công cộng gồm đường bộ, đường sắt, đường thủy phải chờ lập quy hoạch chuyên ngành giao thông vận tải riêng giải Quy hoạch Hà Nội phê duyệt năm 2011 giả định thu nhập bình quân đầu người năm 2025 16’500USD thành phố có khả đầu tư khoảng 90 tỉ USD cho hạ tầng để xây đô thị vệ tinh mạng lưới Metro hệ thống giao thông thoát nước đồng - xa so với thực tế Trang 14 cập nhật phù hợp hơn, kết nối theo không gian tốt Về bản, báo cáo KTXH ban hành kèm theo số giám sát Tuy nhiên vấn đề phải điều chỉnh để số chiến lược, có đủ độ tin cậy, cập nhật trực tiếp từ trình quản lý Về bản, quy hoạch tích hợp quản lý tích hợp chiến lược Mơ hình phản ánh nội dung cốt lõi quy hoạch tích hợp quản lý phát triển tích hợp dựa hệ thống theo dõi đánh giá Quy hoạch không gian vật thể triển khai song hành với chiến lược quy hoạch/kế hoạch nguồn lực Hệ thống theo dõi đánh giá theo năm sở để cập nhật đồ án chi tiết phân khu Việc điều chỉnh chiến lược dựa đánh giá triển khai theo năm có thay đổi lớn ảnh hưởng đến phải cập nhật có tính chiến lược (Xem hình dưới) Quy hoạch tích hợp (chiến lược) Theo dõi đánh giá Quy hoạch vật thể đô thị/ phân khu Cập nhật chiến lược (khi cần thiết) Chiến lược phân bổ nguồn lực (quy hoạch KTXH) quy hoạch phân khu/chi tiết Quản lý phát triển theo khu vực Kế hoạch nguồn lực (tích hợp chương trình ĐT) Theo dõi - đánh giá - điều chỉnh (năm) Hình 6: mơ hình quy hoạch quản lý phát triển tích hợp Nguồn: tác giả Tuy nhiên, việc ràng buộc việc thực thi thách thức lớn trị, hành chính, kỹ thuật Cơ chế giám sát điều chỉnh công khai ảnh hưởng tới chủ thể sử dụng quyền tùy biến để điều chỉnh cục dự án phát triển phân bổ vốn đầu tư cơng Nhìn chung chế đụng chạm đến ‘sân sau’ lợi ích nhóm nên cần tâm trị lớn để thay đổi Lập quy hoạch theo thực thi đòi hỏi tư vấn nâng cao lực phương án quy hoạch phải dự báo theo xu hướng thị Trang 15 trường, bổ sung đánh giá nguồn lực lựa chọn phương án phát triển tối ưu d) Tích hợp quy hoạch đô thị khu vực mở rộng cấp độ vùng Việc gắn kết quy hoạch khớp nối hạ tầng với vùng, với đô thị lân cận, khu công nghiệp, khu du lịch, khu vực nông thôn quy hoạch ngành thách thức trình mở rộng Các vấn đề vùng đô thị lớn Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh tắc nghẽn, nhiễm, sụt lún đất, thiếu hụt tiện ích nhà khơng giới hạn khu vực nội thị mà lan tỏa bên ngồi, tới vùng có nhu cầu lại theo ngày (commuting zone), vùng có quan hệ lưu vực (catchment area) chôn lấp, xả thải sử dụng nguồn nước Các khu vực dự án phát triển nằm ranh giới nội thị thiếu chế quản lý đầu tư hạ tầng trì tiện ích công cộng theo giá tiêu chuẩn Giải vấn đề phát triển tích hợp đa cấp độ theo khơng gian vùng thách thức lớn Tích hợp quản lý cấp độ vùng đòi hỏi xếp thể chế phù hợp Vùng đô thị khơng có cấp quyền tương ứng phải tổ chức ‘Ủy ban’ ‘Tổ chuyên trách kiêm nhiệm’ thuộc tỉnh tỉnh để điều phối giải mâu thuẫn Nhiều vấn đề liên ngành cần ủy nhiệm đại diện định phù hợp với phạm vi ảnh hưởng mối quan hệ Ví dụ quản lý nguồn nước cần có đại diện quyền thượng nguồn hạ nguồn Vấn đề nước thải vùng ảnh hưởng, đại diện cộng đồng doanh nghiệp thủy sản, nông nghiệp, ngành cấp nước, nông nghiệp) Vùng đô thị tỉnh dễ điều phối nguồn lực đạo tập trung vùng liên tỉnh ln gặp thách thức thẩm quyền, sở liệu, chế thảo luận, phối hợp phương pháp xây dựng đồng thuận cấp độ phù hợp, với đối tác phù hợp Tuy nhiên, vùng tỉnh thường gặp khó khăn cấp tỉnh quản lý thành phố có mối quan tâm ưu tiên khác Vùng đô thị cấp độ cần ưu tiên giải điểm giao thoa kết nối không gian với đô thị vào hệ thống quy hoạch quốc gia Nếu chế triệu tập, thảo luận, định không phản ánh chất vấn đề, không phản ánh mối quan hệ thực tế quan hệ kinh tế, trị vùng, khơng đảm bảo tham gia nhóm lợi ích có khả ảnh hưởng tới kết theo thực tế dù có quy hoạch xong khó ràng buộc thực thi có hiệu Việc xếp thể chế để tạo chế định phù hợp vấn đề phức tạp khó có cơng thức chung, xong hình dung siêu đô thị cực lan tỏa nhiều tỉnh vùng tỉnh có trung tâm thứ cấp (vùng thành phố Hồ Chí minh/ Hà Nội) khác với chùm đô thị đa trung tâm trải dài nhiều tỉnh (Huế, Đà Nẵng, Hội An, Quảng Ngãi) Có lẽ thách thức lớn xây dựng lực chế để có tốc độ phát triển nhanh phát huy trách nhiệm Trang 16 Kết luận Có thể coi quy hoạch tích hợp quy hoạch thấm nhuần phương pháp định chiến lược – hay ‘dĩ bất biến ứng vạn biến’ Thực tích hợp quy hoạch hướng tới xây dựng hệ thống quy hoạch đại đòi hỏi nhiều thay đổi sử dụng số chiến lược để định hướng quản lý thay đổi tảng sở liệu phù hợp với yêu cầu tích hợp, xây dựng chế định dựa chứng theo tiếp cận chiến lược, thay đổi phương pháp lập quản lý thực thi quy hoạch từ ‘sản phẩm’ sang ‘q trình’, đặc biệt đảm bảo tích hợp quy hoạch thực thi tích hợp quy hoạch không gian cấp độ quy hoạch khơng gian với quy hoạch nguồn lực Tích hợp đòi hỏi điều chỉnh thể chế nâng cao lực cần thời gian chuẩn bị tiếp cận khác cho lĩnh vực khu vực khác Các điều chỉnh thể chế cần đảm bảo hợp tác cung cấp, chia sẻ, khai thác, ni dưỡng nguồn liệu báo cáo có chất lượng, đảm bảo chế tham gia phản biện bên chuyên môn đại diện nhóm lợi ích, chế định dựa chứng, bên cạnh cách tiếp cận quyền uy truyền thống Việc xây dựng lực then chốt để đảm bảo khả giám sát tập trung, định kịp thời, tổ chức phối hợp thực Các lĩnh vực khác cần quy trình yêu cầu phối hợp khác nhau, vào yêu cầu thực tiễn, lực, nguồn lực Hệ thống quy hoạch tổng thể tích hợp phải xây dựng tảng quy hoạch thị tích hợp Khu vực đô thị vùng đô thị gốc rễ hệ thống quy hoạch lãnh thổ Các lớp không gian ‘trên đô thị’ phải coi quy hoạch đô thị ưu tiên thân quy hoạch đô thị phải tích hợp Xây dựng quyền thị có tính tự chủ để tích hợp nguồn lực, thực thi, điều phối có hiệu Đây nhu cầu nội xu hướng chung Để xây dựng hệ thống quy hoạch tích hợp cần giải nhiều vấn đề kỹ thuật, kinh tế, thể chế, văn hóa trao đổi Những thay đổi lớn sâu sắc cần hình dung đầy đủ chuẩn bị cho q trình triển khai Có thể cho khách hàng khơng cần biết chuyện ‘bếp núc’ chuyện nhà hàng Tuy nhiên, người nấu không chuẩn bị đủ lực, nguyên liệu, phương tiện trước nhận ‘đặt hàng’ TP Hồ Chí Minh, 12/05/2017 Trang 17 Tài liệu tham khảo CERVERO, R 2001 Integration of urban transport and urban planning In: FREIRE M., S R (ed.) The Challenge of Urban Government Washington DC: World Bank Institute CITIES, G A O 2011 Integrated Urban Development Planning and Urban Development Management – Strategies and instruments for sustainable urban development Hannover COAFFEE, J & HEALEY, P 2003 'My voice: My place': Tracking transformations in urban governance Urban-Studies, 2003, 19999 GEORGE, C 1978 A systems view of planning: towards a theory of the urban and regional planning process, Oxford, Pergamon Press HALL PETER, T.-J M 2011 Urban and regional planning, London, Routledge HEALEY, P 1999 Institutionalist analysis, communicative planning, and shaping places Journal-of-Planning-Education-and-Research, 1999, 1211 HEALEY, P 2006 Territory, integration and planning In: PHILIP, A & MARK, T.-J (eds.) Territory, Identity and Spatial Planning Routledge HULL, A 2005 Integrated transport planning in the UK: From concept to reality Journal of Transport Geography, 13, 318-328 HUNG, K V 2010 Quy hoach tich hop giao thong thi Quan ly giao thong thi, 2010 Hanoi Hanoi INNES J., B D 2003 Collaborative policymaking: governance through dialogue In: HAJER, M W., H (ed.) Deliberative Policy Analysis Understanding Governance in the Network Society Cambridge, UK: Cambridge University Press JESSOP, B 2002 Liberal, neo-liberal and urban governance Antipode, 34, 452472 MINTZBERG, H 1994 The fall and rise of strategic planning Havard Business Review, Jan Feb PIETERSE, E 2000 Participatory urban governance, Practical Approaches, Regional Trends and UMP Experiences Nairobi, Kenya TORNBERG, P 2011 Making Sense of Integrated Planning Challenges to Urban and Transport Planning Processes in Sweden, Stockholm, KTH Royal Institute of Technology TUROWSKI, G 2002 Spatial Planning In Germany Structures and Concepts, Hannover, European Community UNCRD 1998 Metropolitan Governance and Planning in Transition: Asia Pacific Cases In: S.EDRALIN, J (ed.) Research report series 31 Trang 18 UNION, E 2007 Leipzig Charter on Sustainable European Cities European Union WILSON, L 2016 Overview of the current urban development framework in Vietnam YAP, K S & MOHIT, R S 1998 Reinventing local government for sustainable cities in Asia: implementing the Habitat II agenda in education and training Regional Development Dialogue, 19, 87 Trang 19 ... quy hoạch thực thi tích hợp Những vấn đề cân nhắc áp dụng quy hoạch tích hợp a) Mơ hình quy trình linh hoạt Yêu cầu tích hợp hệ thống quy hoạch cần linh hoạt phù hợp với yêu cầu Hệ thống quy hoạch. .. thị cần phải tích hợp để thực tốt chức Phần đánh giá số vấn đề liên quan đến xây dựng quy hoạch thị tích hợp, gồm phương pháp lập Trang 10 quy hoạch, vấn đề tích hợp nội ngành xây dựng, tích hợp. .. Luật quy hoạch xác định vai trò vị trí quy hoạch đô thị hệ thống quy hoạch tiệm cận với cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch quốc tế Bản thân quy hoạch thị tích hợp không nên coi ngành Đưa hệ thống