Hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của bộ tư pháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƢ PHÁP TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI TRỊNH HỒNG LÊ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Hiến pháp - Hành Mã số : 8380102 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Thị Đào HÀ NỘI - NĂM 2018 LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn đến Thầy giáo, Cô giáo Trường Đại học Luật Hà Nội miệt mài dạy dỗ, truyền thụ kiến thức cho em suốt trình học tập trường để chuẩn bị hành trang cho sống tương lai Đặc biệt, em xin gửi lời tri ân đến Cô giáo PGS.TS Bùi Thị Đào, người tận tình hướng dẫn, bổ sung kiến thức chuyên ngành kinh nghiệm quý báu để em hoàn thành Luận văn Cuối cùng, em xin tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến gia đình bạn bè, đồng nghiệp bên cạnh động viên, cổ vũ tạo điều kiện thuận lợi để em hoàn thành nhiệm vụ học tập cách tốt Em xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày 26 tháng năm 2018 Học viên Trịnh Hồng Lê LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu khoa học độc lập riêng Các kết nêu Luận văn chưa công bố cơng trình khác Các số liệu Luận văn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, trích dẫn theo quy định Tôi xin chịu trách nhiệm tính xác trung thực Luận văn TÁC GIẢ LUẬN VĂN Trịnh Hồng Lê DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHXHCN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa HTPL : Hệ thống pháp luật HĐND : Hội đồng nhân dân QPPL : Quy phạm pháp luật VBQPPL : Văn quy phạm pháp luật UBND : Ủy ban nhân dân MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU ……………………………………………………………… NỘI DUNG ………………………………………………………………… Chƣơng NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP 1.1 Khái niệm thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 1.2 Đối tượng, yêu cầu nguyên tắc thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 11 1.2.1 Đối tượng thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 11 1.2.2 Yêu cầu thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 12 1.2.3 Nguyên tắc thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật ………………………………………………………………………………… 13 1.3 Ý nghĩa thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp ……………………………………………………………… 15 1.4 Nội dung thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 16 1.5 Trình tự, thủ tục thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 28 Kết luận Chương 1: 42 Chƣơng THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP 43 2.1 Ưu điểm hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 43 2.1.1 Về số lượng dự án, dự thảo thẩm định 44 2.1.2 Về chất lượng thẩm định……………………………………… 45 2.1.3 Về tiến độ, thời hạn thẩm định 45 2.1.4 Về hoạt động phối hợp công tác thẩm định 46 2.1.5 Về nội dung thẩm định 48 2.2 Những hạn chế hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp nguyên nhân dẫn đến hạn chế hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 60 2.2.1 Những hạn chế hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 60 2.2.2 Nguyên nhân dẫn đến hạn chế hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 62 Kết luận Chương 2: 68 Chƣơng GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP 69 3.1 Hoàn thiện quy định pháp luật hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 69 3.2 Các giải pháp tổ chức thực nhiệm vụ thẩm định văn quy phạm pháp luật 72 3.2.1 Đối với Bộ Tư pháp 72 3.2.2 Đối với Bộ, quan ngang 755 3.3 Các giải pháp điều kiện bảo đảm cho thẩm định 77 3.3.1 Về nguồn lực tài 77 3.3.2 Về nhân lực 77 3.3.3 Về thông tin phục vụ công tác thẩm định 80 3.4 Các giải pháp khác 81 3.4.1 Nâng cao chất lượng dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 81 3.4.2 Về chế phối hợp thẩm định văn quy phạm pháp luật 81 3.4.3 Cơ chế phối hợp quan thẩm định quan thẩm tra 84 3.4.4 Giải pháp kiểm soát chất lượng thẩm định 86 Kết luận Chương 3: …………………………………………………….… 88 KẾT LUẬN …………………………………………………………… 89 LỜI MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Pháp luật phạm trù gắn liền với đời phát triển Nhà nước, công cụ để Nhà nước thực nhiệm vụ, chức quản lý xã hội Pháp luật tự mang tính định hướng hành vi chủ thể nói chung hành vi hoạt động quản lý Nhà nước nói riêng, thể tập trung tồn vẹn ý chí Nhà nước Vì vậy, xây dựng hệ thống pháp luật (HTPL) thống đồng hoạt động đặc biệt quan trọng Nhà nước lịch sử xã hội Để nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật (VBPPL), hoàn thiện quy trình hoạt động xây dựng VBQPPL, bên cạnh việc sử dụng biện pháp thiết lập hệ thống nguyên tắc, chuẩn mực mang tính “kim nam” cho tồn HTPL; quy trình xây dựng VBQPPL từ soạn thảo, lấy ý kiến đối tượng chịu tác động văn việc giải thích pháp luật; giám sát; kiểm tra, xử lý văn bản; pháp điển hóa… hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm chủ thể có thẩm quyền nói chung Bộ Tư pháp nói riêng phương thức quan trọng mang tính “phòng ngừa”, trọng sử dụng từ lâu, đem lại chất lượng khả áp dụng thực tế nhằm khắc phục hạn chế, bất cập việc xây dựng ban hành văn trước trình quan có thẩm quyền ban hành Hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ghi nhận lần Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002; Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004; Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 sau Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, từ hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL thức trở thành cơng đoạn quan trọng cần thiết trình lập pháp, lập quy Đặc biệt, hoạt động quy định cụ thể văn cụ thể hóa Quyết định số 280/1999/QĐ-BTP ngày 27/9/1999 Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quy chế thẩm định án, dự thảo VBQPPL; Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2017 Thủ tướng Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL; Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/4/2010 Bộ trưởng Bộ Tư pháp thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL; Quyết định số 1598/QĐ-BTP ngày 08/7/2014 Bộ Tư pháp thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Quyết định số 2410/QĐ-BTP ngày 27/11/2017 Bộ trưởng Bộ Tư pháp thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL dự án, dự thảo VBQPPL Thẩm định đề nghị xây dựng dự án, dự thảo VBQPPL nhiệm vụ trọng tâm Bộ Tư pháp, Bộ quan tâm để thực cách kịp thời, có chất lượng Mục đích hoạt động thẩm định nhằm bảo đảm tính đắn, hài hịa hoạch định sách pháp luật, thể tư đổi mới, bảo đảm dân chủ, thực đắn quyền người, quyền công dân, thể cụ thể hóa định hướng trị pháp lý Đảng văn bản, quy phạm cụ thể, bảo đảm văn pháp luật quan Chính phủ chủ trì soạn thảo đáp ứng tiêu chí HTPL tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch; bảo đảm cân đối, đồng thể chế kinh tế, trị, xã hội, môi trường, bảo vệ quyền người Trong thời gian qua, cơng tác thẩm định, góp ý dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo nói riêng cơng tác thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL nói chung Bộ Tư pháp đạt kết khả quan, góp phần nâng cao chất lượng văn soạn thảo, bảo đảm tiến độ thơng qua, trình ký ban hành Tuy nhiên, hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp bộc lộ số tồn định như: chất lượng báo cáo thẩm định chưa đồng đều, nội dung thẩm định nặng hình thức, thời hạn thẩm định cịn chậm so với quy định Thực tế xuất phát từ vài nguyên Luật Ban hành VBPPL năm 2015 bổ sung nhiều điểm mới, yêu cầu cao hơn, chặt chẽ quy trình xây dựng, ban hành văn bản; đội ngũ công chức trực tiếp làm công tác thẩm định thiếu; phối hợp quan chủ trì soạn thảo quan thẩm định, Bộ, ngành chưa chặt chẽ; điều kiện cần thiết để thực hoạt động thẩm định chưa đáp ứng yêu cầu… Xuất phát từ lý trên, em định chọn đề tài “Hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp” làm đề tài Luận văn Tình hình nghiên cứu đề tài Cho đến nay, hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL nhiều người nghiên cứu, phân tích nhìn nhận góc độ khác nhau, hình thức chủ yếu viết báo, tạp chí, tham luận, hội thảo, luận văn, luận án như: Luận văn ThS Đoàn Thị Tố Uyên “Một số vấn đề lý luận ban hành VBQPPL Việt Nam nay”, “Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định VBQPPL” Bộ Tư pháp năm 2002; Chuyên đề thông tin khoa học pháp lý “Cơ sở lý luận thực tiễn nhằm hoàn thiện chế thẩm định Bộ Tư pháp dự án, dự thảo VBQPPL” Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp số tháng năm 2002; Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL” Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp số 11/2007; Bài viết “Nâng cao chất lượng xây dựng thẩm định VBQPPL” - Tạp chí Dân chủ pháp luật năm 2009 tác giả Nguyễn Quốc Việt; Bài viết “Thực trạng giải pháp nhằm nâng cao hiệu hoạt động đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp tính thống HTPL” TS Hồng Văn Tú, Viện Nghiên cứu Lập pháp; Bài viết “Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL” - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số năm 2002 TS Hoàng Thị Ngân, Th.S Nguyễn Thị Hạnh, Bộ Tư pháp; Bài viết “Nâng cao chất lượng thẩm định VBQPPL - số vấn đề lý luận thực tiễn” - Tạp chí Dân chủ pháp luật số năm 2011 tác giả Trương Thị Hồng Hà; Bài viết “Nâng cao hiệu hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL” - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng năm 2012 Th.S Phí Thị Thanh Tuyền, Đại học Luật Hà Nội; Bài viết “Bàn thêm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL” - Tạp chí Quản lý nhà nước tháng 10 năm 2016 tác giả Vũ Thị Hương Thảo; Bài viết “Hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp quyền người” - Tạp chí Nhà nước pháp luật, số năm 2017 tác giả Nguyễn Văn Hiển… Những cơng trình nghiên cứu giải thích tảng lý luận thực tiễn cho hoạt động thẩm định VBQPPL theo quy định đạo Luật ban hành qua thời kỳ Tuy nhiên, đến chưa có luận án hay luận văn tập trung nghiên cứu, đánh giá hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp Vì vậy, Luận văn hướng tới nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp từ Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ban hành Theo quy định Luật, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thẩm dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định Chính phủ, định Thủ tướng Chính phủ So với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, việc bổ sung trách nhiệm thẩm định đề nghị sách trách nhiệm nặng nề quan trọng Hơn nữa, Luật quy định thẩm quyền Bộ Tư pháp phát biểu kết luận đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo VBQPPL có đủ điều kiện chưa đủ điều kiện trình Chính phủ Đây bổ sung phù hợp, giúp nâng cao vai trị Bộ Tư pháp, với trách nhiệm quan chủ trì soạn thảo với chất lượng dự án, dự thảo văn tiến hành soạn thảo Mục đích nghiên cứu đề tài Mục đích bước đầu nghiên cứu đề tài xác định vấn đề lý luận QPPL thẩm định VBQPPL Từ có sở để nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp phương diện kết đạt được, hạn chế, nguyên nhân hoạt động này, đồng thời đề xuất số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp thời gian tới, tạo đà đẩy mạnh công tác thẩm định VBQPPL, phát huy vị vai trò quản lý nhà nước Bộ Tư pháp công tác xây dựng pháp luật Đối tƣợng, giới hạn phạm vi nghiên cứu đề tài 4.1 Đối tượng nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu đề tài quy định pháp luật thực tiễn hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bộ Tư pháp 4.2 Giới hạn phạm vi nghiên cứu đề tài Phạm vi nghiên cứu đề tài hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBPPL Bộ Tư pháp khoảng thời gian từ năm 2016 đến hết tháng năm 2018 Phƣơng pháp luận phƣơng pháp nghiên cứu đề tài DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Tiếng Việt Bộ Tư pháp (2017), Quyết định số 2410/QĐ-BTP Bộ trưởng Bộ Tư pháp thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL dự án, dự thảo VBQPPL, Hà Nội Bộ Tư pháp (2002), Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định VBQPPL, Nxb Tư pháp, Hà Nội Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội Chính phủ (2007), Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật, Hà Nội Chính phủ (2016), Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng năm 2016 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Hà Nội Trương Thị Hồng Hà (2011), “Nâng cao chất lượng thẩm định văn quy phạm pháp luật - số vấn đề lý luận thực tiễn”, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, Hà Nội Nguyễn Thị Hạnh - Hoàng Thị Ngân (2002), “Thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, Hà Nội Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Hà Nội Quốc hội (2015), Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Hà Nội 10 Phí Thị Thanh Tuyền (2012), Nâng cao hiệu hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Hà Nội 11 Đồn Thị Tố Uyên (2009), “Khái niệm văn quy phạm pháp luật nhìn từ góc độ lý luận thực tiễn”, Tạp chí Luật học, Hà Nội 12 Viện Khoa học pháp lý (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa Nxb Tư pháp, Hà Nội 13 Viện Khoa học pháp lý (2002), “Chuyên đề sở lý luận thực tiễn nhằm hoàn thiện chế thẩm định Bộ Tư pháp dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật”, Hà Nội 14 Viện Khoa học pháp lý (2007), “Chuyên đề Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật”, Hà Nội 15 Nguyễn Quốc Việt (2009), “Nâng cao chất lượng xây dựng thẩm định văn quy phạm pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, Hà Nội Website 16 http://baophapluat.vn/tu-phap/nang-cao-nang-luc-can-bo-tham-dinh-vanban-quy-pham-phap-luat-380826.html ... tắc thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 11 1.2.1 Đối tư? ??ng thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật 11 1.2.2 Yêu cầu thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp. .. Chƣơng THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP 43 2.1 Ưu điểm hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp 43... lý luận hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp Chương 3: Giải pháp nhằm