Trách nhiệm của bộ tư pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, công tác kiểm tra văn bản QPPL thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp đã đạt được những kết quả tích cực thông qua việc tiếp tục tham mưu hoàn th

NGUYỄN THỊ CẨM TÚ

TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP TRONG VIỆC

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGUYỄN THỊ CẨM TÚ

TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP TRONG VIỆC

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi

Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, đƣợc trích dẫn đúng theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Cẩm Tú

Viết tắt Viết đầy đủ

Nghị định số 135/2003/NĐ-CP

Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4

4 Phương pháp nghiên cứu áp dụng 4

5 Những điểm mới của luận văn 4

6 Kết cấu của luận văn 5

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƯ PHÁP 6

1.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 6

1.1.1 Khái niệm 6

1.1.2 Vai trò, ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 12

1.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp 15

1.2.1 Trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp 16

1.2.1.1 Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp 19

1.2.1.2 Thẩm quyền tự kiểm tra của Bộ Tư pháp 22

1.2.2 Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp thực hiện 22

1.2.2.1 Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp 22

1.2.2.2 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp 24

1.2.3 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp 25

1.2.4 Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp thực hiện……… ……….…………28

1.2.4.1 Quy trình tự kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp……… 28

1.2.4.2 Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp……… 31

2.1 Kết quả đạt được của Bộ Tư pháp trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 372.1.1 Về số lượng văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra 372.1.2 Về chất lượng của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 402.2 Hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp 542.2.1 Hạn chế trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp 542.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp 60

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 66

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƯ PHÁP TRONG VIỆC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 68

3.1 Tiếp tục hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật… …683.1.1 Nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp……… ……….………….……… 683.1.2 Quy định cụ thể về thời hạn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật… 713.1.3 Ban hành văn bản quy định cụ thể việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 733.1.4 Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định về kinh phí phục vụ công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 753.1.5 Xây dựng, ban hành Bộ tiêu chí xác định văn bản trái pháp luật và Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 763.2 Tăng cường theo dõi, đôn đốc, hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, ngành, địa

pháp và với các Bộ, ngành, địa phương trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 793.4 Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức, phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp 803.5 Bảo đảm các điều kiện và ứng dụng công nghệ thông tin trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Tư pháp 823.5.1 Duy trì, tăng cường hơn nữa việc tiếp nhận thông tin từ các nguồn tin 823.5.2 Bảo đảm kinh phí và trang thiết bị làm việc 833.5.3 Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 84

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 85

KẾT LUẬN……… …… 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC 1

PHỤ LỤC 2

PHỤ LỤC 3

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Những năm qua, nhằm thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về

“xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật gắn với xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, chủ động hội nhập kinh tế, quốc tế”, các cơ quan

nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một số lượng rất lớn văn bản QPPL, qua

đó, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia và tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nước Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật nước ta vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế như: cồng kềnh, phức tạp, khó tiếp cận; còn mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều QPPL trái pháp luật hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhưng chưa được đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời… Trước thực trạng đó, với mong muốn nâng cao chất lượng văn bản QPPL, Nhà nước ta đã nỗ lực để đề

ra nhiều giải pháp và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm khắc phục tình trạng này Một trong số đó, phải kể đến hoạt động quan trọng là “kiểm tra văn bản QPPL”, khâu “hậu kiểm”, được thực hiện ngay sau khi văn bản được ban hành

Kiểm tra văn bản QPPL đã được quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục được quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 (trước đây được quy định tại Luật tổ chức Chính phủ 2001), Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (trước đây được quy định tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003), Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 (trước đây được quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004) Nhằm triển khai công tác kiểm tra văn bản QPPL trên thực tế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau

đó được thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010) và hiện

nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015

Để hoạt động kiểm tra văn bản thực sự trở thành công cụ quan trọng giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, chính quyền địa phương thực hiện hiệu quả nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật, góp phần xứng đáng vào công cuộc xây dựng, hoàn thiện, bảo đảm chất lượng của hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thì không thể không nói tới vai trò vô cùng quan trọng của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL hiện nay Thực tiễn thời gian qua cho thấy, công tác kiểm tra văn bản QPPL thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp đã đạt được những kết quả tích cực thông qua việc tiếp tục tham mưu hoàn thiện cơ bản về thể chế cũng như đổi mới phương pháp, cách thức tổ chức thực hiện, đã hoàn thành đảm bảo chất lượng một số lượng lớn văn bản, góp phần kịp thời định hướng dư luận, phản biện xã hội về tình hình ban hành, thực thi văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước, qua đó, tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của công tác tư pháp trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước Bên cạnh đó, vẫn còn nổi lên những hạn chế về chất lượng kiểm tra văn bản, về quản lý nhà nước, thực hiện vai trò đầu mối của Bộ Tư pháp trong hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản của các nước; những nguyên nhân về thể chế, nhận thức của Lãnh đạo các bộ, ngành, địa phương cũng như kinh nghiệm công tác, các điều kiện bảo đảm… cho thấy Bộ

Tư pháp chưa thể phát huy hết được năng lực thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp hiện nay

Xuất phát từ yêu cầu cấp bách nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Trách

nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình Với hy vọng sẽ góp phần

cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện để khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chế trong việc kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, đáp ứng tương xứng với vai trò là cơ quan

giúp Đảng, Nhà nước, trực tiếp là Chính phủ “trông coi về pháp luật”, nhất là trong bối cảnh xây dựng Chính phủ kiến tạo, liêm chính và phát triển

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Với mục tiêu của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật, từ khi công tác kiểm tra văn bản QPPL được chuyển giao sang các cơ quan của Chính phủ (năm 2003) đến nay, đã có nhiều bài viết, công trình quan trọng, có giá trị cao trong khoa học pháp lý nghiên cứu

về cơ sở lý luận cũng như thực tiễn của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này Tiêu biểu có thể kể đến như:

+ Các bài viết “Nhìn lại công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sau 05

năm triển khai - Kết quả và những vấn đề đặt ra” (TS Lê Hồng Sơn), “Thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian qua”

(ThS Lê Thị Uyên),… đăng trên số chuyên đề về “Kiểm tra và rà soát văn bản

quy phạm pháp luật” của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật xuất bản năm 2009;

+ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường/Trường Đại học Luật Hà Nội,

Tiến sĩ Bùi Thị Đào (chủ nhiệm đề tài): “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống

hóa văn bản QPPL”, Hà Nội, năm 2010;

+ Phạm Văn Dũng (2011), Luận án thạc sĩ: “Thực hiện pháp luật về

kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam”;

+ Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Luận án tiến sĩ luật học: “Kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”…

Và mới đây nhất, sau khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 được

ban hành có Luận án tiến sĩ: “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của

các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”, Nguyễn Văn Tuấn (2016) và

Luận án tiến sĩ: “Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban

Tư pháp hiện nay còn chưa được bóc tách, nghiên cứu riêng một cách đầy đủ, toàn diện, chi tiết Nhận thức về vai trò vô cùng quan trọng của Bộ Tư pháp trong công tác kiểm tra văn bản QPPL nên tác giả đã đặt vấn đề nghiên cứu

về trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL tại Luận văn nhằm tìm ra những kết quả cũng như tồn tại, hạn chế về thể chế cũng như công tác chuyên môn, nghiệp vụ và các điều kiện bảo đảm nhằm khắc phục toàn diện, triệt để, góp phần đưa Bộ Tư pháp thực sự trở thành cơ quan trọng yếu của Chính phủ trong xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược xây dựng, hoàn thiện và thi hành hệ thống pháp luật của đất nước

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL không chỉ là kiểm tra các văn bản QPPL theo thẩm quyền, trách nhiệm mà theo chức năng, nhiệm vụ được giao, Bộ Tư pháp còn giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản trong phạm vi cả nước

Vì vậy, trong phạm vi đề tài, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, pháp lý và thực trạng kiểm tra văn bản QPPL thuộc trách nhiệm của Bộ

Tư pháp trong phạm vi không gian ở Việt Nam, giai đoạn từ sau Hội nghị tổng kết 10 năm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đến nay (từ năm 2014 đến hết tháng 6/2017)

4 Phương pháp nghiên cứu áp dụng

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng

và phương pháp duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quán triệt đường lối chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế Các phương pháp cụ thể bao gồm: phương pháp thu thập, phân tích, liệt kê, tổng hợp tài liệu; phương pháp diễn giải, quy nạp và phương pháp so sánh

5 Những điểm mới của luận văn

- Kế thừa và khái quát được những vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản

QPPL, trong đó, làm rõ khái niệm, vai trò, ý nghĩa của kiểm tra văn bản QPPL; các quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp, qua đó làm rõ vị trí của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản trong tổng thể các cơ quan thực hiện chức năng kiểm tra văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay

- Phân tích và làm nổi bật những kết quả đạt được của Bộ Tư pháp trên

cơ sở số lượng văn bản QPPL được kiểm tra và chất lượng của hoạt động kiểm tra trong những năm qua; đánh giá thực trạng trong mối quan hệ với công tác kiểm tra văn bản các Bộ, ngành, địa phương Từ đó khẳng định vai trò quan trọng của Bộ Tư pháp trong công tác kiểm tra văn bản QPPL

- Đưa ra một số kiến nghị, giải pháp đồng bộ cả về thể chế, công tác chuyên môn, nghiệp vụ và các điều kiện bảo đảm thực hiện với lộ trình phù hợp, bảo đảm đưa hoạt động kiểm tra văn bản thực sự trở thành công cụ quan trọng của ngành Tư pháp giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong công cuộc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013

Có thể nói Luận văn là một công trình hoàn toàn mới, nghiên cứu bóc tách riêng về trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL

ở Việt Nam

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài Phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục kèm theo, Luận văn được kết cấu thành 3 Chương, gồm:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp

Chương 2: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách

nhiệm của Bộ Tư pháp

Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện trách nhiệm của Bộ

Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

CHƯƠNG 1:

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƯ PHÁP 1.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm

Đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là tính tối thượng của pháp luật Pháp luật được ban hành để đảm bảo phát huy quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo đảm quyền con người, bảo vệ quyền và lợi ích của mọi tổ chức,

cá nhân và cũng chính là cơ sở cho các thiết chế nhà nước được tổ chức và vận hành trong khuôn khổ pháp luật và có thể kiểm soát được Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa, tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập với thế giới,

Đảng và nhà nước ta đã đặt ra mục tiêu, yêu cầu đó là: “Xây dựng và hoàn

thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới cơ bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”1 Chính vì vậy, để Nhà nước thực sự là của nhân dân, pháp luật trong Nhà nước phải là phương tiện để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó, văn bản QPPL phải ngày càng được nâng cao về chất lượng để xứng đáng là thành phần cốt yếu trong hệ thống pháp luật Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất là nguyên tắc cơ bản của việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL Trong “vòng đời” của văn bản QPPL, có nhiều hoạt động để kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp và chất lượng của văn bản,

1 Đảng cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và

được thực hiện ở các khâu, đoạn của chu trình xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành pháp luật, với thẩm quyền, phương thức, nội dung thực hiện khác nhau, trong đó quan trọng phải kể đến là thẩm định, thẩm tra, giám sát, kiểm tra

và rà soát văn bản QPPL Cùng với rà soát, kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động “hậu kiểm”, được thực hiện sau khi văn bản được ban hành

Theo từ điển Tiếng Việt, kiểm tra có nghĩa là “tra xét, đánh giá xem có

đúng hay không” Còn Theo Thuật ngữ pháp lý do Nhà xuất bản Đại học

“sự kiểm tra phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra” Nếu

việc xem xét được thực hiện “kỹ lưỡng” thì kiểm tra không chỉ dừng lại ở việc đánh giá, nhận xét mà còn đưa ra được những phương án xử lý khác nhau làm cho đối tượng được kiểm tra hoàn thiện hơn với các quy định, quy chuẩn… tương ứng Như vậy, có thể hiểu, khi các chủ thể được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm tra, không phải chỉ dựa trên những tiêu chí, chuẩn mực nhất định (đó có thể là chuẩn mực pháp luật hoặc là chuẩn mực về khoa học)

để xem xét, đánh giá về tính đúng đắn của hành vi, của văn bản cũng như sự hợp lý của chúng mà thông qua đó còn phải đặt ra yêu cầu, phương án nhằm giúp cho đối tượng được kiểm tra trở nên đúng, phù hợp hơn với các tiêu chí

mà hoạt động kiểm tra hướng tới Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động của kiểm tra nói chung cũng được hiểu là xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL để kịp thời có biện pháp xử lý phù hợp và cao hơn nữa là nhằm nâng cao chất lượng cho chính văn bản QPPL đó

Hoạt động kiểm tra văn bản ở nước ta được tổ chức thực hiện bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ năm 2003 để đánh giá về tính hợp

hiến, hợp pháp, thống nhất của các văn bản từ cấp Bộ trưởng trở xuống3 Việc kiểm tra văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục được quy định tại Hiến pháp năm

2015), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (nay là Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015), Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2004, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và hiện nay là Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành Cho đến trước thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì chưa có định nghĩa chính thức nào về kiểm tra văn bản QPPL Đến Nghị định số 34/2016/NĐ-CP tại Khoản 4 Điều

2 quy định: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá,

kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”

Để hiểu rõ hơn về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, cần phân biệt hoạt động kiểm tra văn bản bản QPPL với các hoạt động thẩm định, thẩm tra chính sách, dự thảo văn bản QPPL (là hoạt động diễn ra trước khi ban hành văn bản) và hoạt động giám sát, rà soát văn bản QPPL (là hoạt động diễn ra sau khi ban hành văn bản) Cụ thể là:

(i) Kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động thẩm định, thẩm tra chính sách, dự thảo văn bản QPPL: Bản chất của hoạt động thẩm định, thẩm tra là

kiểm tra trước khi ban hành văn bản QPPL nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm bất hợp pháp, bất hợp lý có thể có trong dự thảo văn bản QPPL Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính

3 Sau khi Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 quy định bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện Kiểm sát nhân dân nhân, Chính phủ đã ban hành Nghị định đầu tiên quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003)

4 Hiến pháp năm 1992 (Khoản 1, Khoản 2 Điều 112; Khoản 4, khoản 5 Điều 114; Khoản 1 Điều 115; Điều 116; Điều 124) nay là Hiến pháp năm 2013 (Khoản 1, Khoản 5 Điều 96; Khoản 4 Điều 98; Khoản 1 Điều 99;

thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL Tuy nhiên, hai hoạt động này lại có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của

kết quả thực hiện Về đối tượng: thẩm định, thẩm tra được áp dụng đối với

chính sách (trong giai đoạn lập đề nghị) và dự thảo văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản QPPL đã được ban hành từ cấp

Bộ trưởng trở xuống Về thời điểm thực hiện: thẩm định, thẩm tra được thực

hiện trước khi văn bản QPPL được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau

khi văn bản QPPL được ban hành Về giá trị pháp lý của kết quả thực hiện: ý

kiến thẩm định, thẩm tra không có giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thông qua một dự thảo văn bản QPPL Vì vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản, những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo hay cơ quan đã ban hành Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự bất hợp pháp của văn bản QPPL có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý, thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó (Ví dụ: Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản QPPL của UBND huyện nếu phát hiện có dấu hiệu bất hợp pháp thì có quyền bãi bỏ văn bản đó)

(ii) Kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động rà soát văn bản QPPL: Rà

soát văn bản “là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật,

thể thấy, kiểm tra và rà soát văn bản QPPL đều là cơ chế “hậu kiểm” nhằm phát hiện những quy định trái pháp luật, không phù hợp với văn bản làm căn

cứ đối chiều, từ đó có biện pháp xử lý nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và khả thi của văn bản Tuy nhiên, giữa hai hoạt động này

luôn là hai hoạt động độc lập, chúng khác nhau cơ bản ở những nội dung như đối tượng, thời điểm tiến hành, phạm vi thực hiện, hình thức xử lý Theo đó, kiểm tra văn bản nhằm phát hiện và xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản ngay sau khi văn bản được ban hành (đình chỉ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật); rà soát văn bản QPPL được tiến hành trong suốt thời gian văn bản đang có hiệu lực thi hành khi có các sự kiện pháp lý nhất định như: tình hình kinh tế - xã hội đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản đó không còn phù hợp hoặc khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản mới mà trong văn bản đó chưa chỉ rõ những văn bản nào trước đây bị bãi bỏ, thay thế nhằm phát hiện quy định trái, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi

bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới Về đối tượng của hoạt động rà soát văn bản QPPL là toàn hệ thống văn bản QPPL (trừ Hiến pháp), còn đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản là những loại văn bản QPPL nhất định theo quy định của pháp luật mà không phải là toàn bộ hệ thống văn bản QPPL

(iii) Kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động giám sát văn bản QPPL:

Mục đích chung của hai hoạt động này là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản sau khi được ban hành, nhằm phát hiện được những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái Pháp luật hiện hành đã quy định rõ về phạm vi, đối tượng cũng như thẩm quyền, trình tự, thủ tục của hoạt động kiểm tra, giám sát văn bản QPPL Theo đó, có sự khác nhau về thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra và giám sát văn bản QPPL Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được quy định cụ thể tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trên cơ sở kế thừa Nghị định

số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành; còn hoạt động giám sát việc ban hành văn bản QPPL, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật được quy định cụ thể tại Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, ngoài ra, thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan thực hiện giám sát văn bản QPPL cũng được quy định rõ tại Luật này Về phạm vi, đối tượng, hoạt động giám sát văn bản QPPL được thực hiện đối với toàn hệ thống văn bản QPPL, bởi các chủ thể có thẩm quyền ở cơ quan quyền lực nhà nước hoặc cơ quan hành chính nhà nước Nhưng kiểm tra văn bản QPPL chỉ được thực hiện đối với văn bản của cơ quan hành chính nhà nước (văn bản QPPL từ cấp Bộ trưởng ban hành trở xuống các cấp chính quyền địa phương)

Như vậy, điểm chung giữa các hoạt động này đều là việc xem xét, đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL Tuy nhiên, kiểm tra văn bản QPPL có sự khác biệt cơ bản thể hiện ở chỗ được thực hiện bởi các cơ quan, người có thẩm quyền trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước để xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL từ cấp Bộ trưởng trở xuống sau khi văn bản đã được ban hành Trong khi đó, hoạt động thẩm định, thẩm tra chính sách được thực hiện đối với luật, pháp lệnh, một số nghị định và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; thẩm định, thẩm tra, giám sát được thực hiện đối với toàn bộ văn bản QPPL (trừ Hiến pháp) từ khi văn bản còn chưa được ban hành, tồn tại dưới dạng dự thảo văn bản (thẩm định, thẩm tra) hoặc trong suốt quá trình thuộc vòng đời của văn bản (giám sát)

Trong hoạt động xây dựng pháp luật cũng như hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung, tính hợp pháp luôn luôn phải được coi trọng Sự phục tùng pháp luật của các cơ quan công quyền, sự tôn trọng thứ bậc của văn bản là những yếu tố quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền

Từ các phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về kiểm tra văn bản QPPL như

sau: “Kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà

nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản QPPL, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp và yêu cầu chủ thể

có thẩm quyền kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản QPPL, đồng thời, kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó”

Từ cách hiểu trên đây, có thể thấy, về bản chất, kiểm tra văn bản QPPL

là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản sau khi được ban hành (hậu kiểm tra văn bản) nhằm phát hiện, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản trái pháp luật Để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản kiểm tra, người kiểm tra phải đánh giá toàn bộ nội dung và hình thức của văn bản được kiểm tra, cụ thể là: về căn cứ pháp lý để ban hành văn bản; về thẩm quyền ban hành văn bản, sự phù hợp của nội dung văn bản với quy định của pháp luật; về trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày của văn bản Khi phát hiện nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra có quyền và trách nhiệm kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý nội dung trái pháp luật đó theo quy định Đồng thời, kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người

có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật theo quy định của pháp luật

về trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự; đề xuất việc xem xét, xử lý trách nhiệm nói trên đối với cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật trong trường hợp người đó có lỗi

1.1.2 Vai trò, ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành nói chung và nâng cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng, thể hiện ở những điểm sau đây:

(i) Kiểm tra văn bản QPPL góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,

thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật

Mục đích của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, làm cho hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp Nếu coi hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL là biện pháp "phòng" những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL thì kiểm tra văn bản QPPL sau khi ban hành là biện pháp

"chống" Bởi thông qua kiểm tra văn bản QPPL, các cơ quan nhà nước phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết Hơn nữa hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong

dự thảo văn bản QPPL Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành

và có sự tham gia của nhiều chủ thể

(ii) Kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì trật

tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, lợi ích của Nhà nước và xã hội

Hiến pháp đã ghi nhận Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, vì nhân dân và do nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, theo đó, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các cơ quan nhà nước (các cơ quan này thay mặt nhân dân để thực hiện quyền lực) Văn bản QPPL của nhà nước thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhà nước cũng là của nhân dân Tuy nhiên, các văn bản này lại được ban hành thông qua các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, do đó, để đảm bảo chính xác và chắc chắn rằng, quyền lực của nhân dân được tuân thủ đúng Hiến pháp và pháp luật thì giữa các cơ quan nhà nước bên cạnh việc phân công, phối hợp còn cần phải kiểm soát lẫn

nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp mà Nhân dân giao phó Xuất phát từ quan điểm trên, có thể nói bản chất căn bản nhất của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những phương thức để các

cơ quan nhà nước kiểm tra, giám sát, kiểm soát lẫn nhau trong quá trình tổ chức thực hiện quyền lực

Thực tế cho thấy, một số văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được ban hành đã xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, lợi ích xã hội Vì vậy, thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nước đã kịp thời phát hiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, góp phần làm sạch hệ thống văn bản QPPL, điều này cũng có nghĩa phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lập lòng tin của người dân đối với nhà nước

(iii) Kiểm tra văn bản QPPL góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế

Văn bản QPPL ở Việt Nam là công cụ để Nhà nước quản lý kinh tế, tạo điều kiện cho nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được thực hiện và phát triển thuận lợi Chính sách, pháp luật của nhà nước có những tác động lớn đến sự phát triển của doanh nghiệp, quan trọng là sự đầu tư để phát triển, hội nhập Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật Muốn giảm thiểu những rủi ro thì trước hết các cơ quan nhà nước cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra

để loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn phù hợp với thực tế của văn bản QPPL, bảo đảm môi trường pháp lý lành

mạnh, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận

(iv) Kiểm tra văn bản QPPL góp phần nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Bên cạnh việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của

văn bản sau khi được ban hành, kiểm tra văn bản QPPL cũng có tác động mạnh mẽ trở lại tới hoạt động xây dựng pháp luật Thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản QPPL, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời, có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản QPPL Đối với hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL, thông qua việc kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: ban hành không đúng thẩm quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn mang tính hình thức… Việc phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót giúp nâng cao ý thức chấp hành kỷ luật ban hành văn bản QPPL, qua đó, các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản

1.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của

Bộ Tư pháp

Kiểm tra văn bản QPPL được ghi nhận lần đầu tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và được thể hiện đậm nét hơn khi Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 Đây là văn bản đầu tiên quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, trong đó, đã dành cả một chương riêng quy định

về giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật Đến năm 2002, Quốc hội sửa đổi Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, theo đó Chính phủ được trao thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND tỉnh, UBND tỉnh và tương đương ban hành, đồng thời, bỏ

đi thẩm quyền kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân Trên cơ sở Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra từ trung ương đến địa phương triển khai nhiệm vụ của mình Xuất phát từ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước, với số lượng tên loại văn bản quá nhiều, đồng thời, một chủ thể có quyền ban hành nhiều loại văn bản QPPL khác nhau đã gây ảnh hưởng đến quá trình xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Đó cũng là một trong những lý do để Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 thay thế cho Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) Với sự thay đổi về thẩm quyền theo hướng giảm bớt hình thức văn bản QPPL của một số chủ thể đã ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kiểm tra và xử lý đối với những văn bản đó Vì vậy, ngày 12/4/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ-CP Hiện nay, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được xác lập trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ chức chính quyền địa phương

2015, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Quy định của những văn bản pháp luật trên đây về kiểm tra văn bản QPPL đã khá bao quát về đối tượng, thẩm quyền cũng như quy trình, thủ tục thực hiện trong đó, có quy định về trách nhiệm của Bộ Tư pháp

1.2.1 Trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp

Trong tiếng Anh, có hai thuật ngữ cùng được hiểu là “trách nhiệm” là

“responsibility” và “accountability” Hai thuật ngữ này thường được dùng thay thế cho nhau nhưng có một sự khác biệt cơ bản giữa hai thuật ngữ này Trách nhiệm với nghĩa là “responsibility” thường được hiểu là việc phải làm, như

là bổn phận, nghĩa vụ Còn “accountability” có nghĩa rộng hơn responsibility, không chỉ có nghĩa là những việc phải làm, mà còn bao gồm việc đứng ra nhận và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc đó (bao hàm nghĩa

vụ giải thích, báo cáo, thông tin, biện giải về những việc đã làm khi thực hiện một việc nào đó và những hệ quả cũng như việc sẵn sàng chịu sự đánh giá, phán xét, thậm chí là trừng phạt cả về mặt pháp lý và đạo đức đối với những

hệ quả đó)

Ở nước ta hiện nay, cũng có nhiều cách hiểu và quan điểm khác nhau

về thuật ngữ “trách nhiệm” Trong phạm vi Luận văn nghiên cứu, tác giả tiếp cận thuật ngữ trách nhiệm theo nghĩa “responsibility” là việc phải làm, là thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao Theo quy định tại Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13/3/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp thì Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, kiểm soát thủ tục hành chính, phổ biến, giáo dục pháp luật; quản lý nhà nước về thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án và các công tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Như vậy, có thể thấy, Bộ Tư pháp có vai trò quan trọng không chỉ trong xây dựng, kiểm soát việc ban hành chính sách, pháp luật mà còn có vai trò “hạt nhân” đầu mối của bộ máy nhà nước bảo đảm hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật Trong một

theo đúng nghĩa, Bộ Tư pháp có vai trò, trách nhiệm đặc biệt quan trọng và có điều kiện thuận lợi nhất giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, phòng, chống “lợi ích

ngành”, “lợi ích nhóm” trong tham mưu, đề xuất chính sách, ban hành văn

bản QPPL Bộ Tư pháp có trách nhiệm đầu mối phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ triển khai thi hành Hiến pháp, trong đó có nhiệm vụ kiểm tra, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL

Theo quy định của pháp luật, đối tượng chủ yếu của hoạt động kiểm tra văn bản là văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tại khoản 1 Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì các văn bản này bao gồm: Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); Quyết định của UBND cấp tỉnh; văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); quyết định của UBND cấp huyện; nghị quyết của HĐND xã, phường, thị trấn

(sau đây gọi chung là cấp xã); quyết định của UBND cấp xã Ngoài ra, pháp

luật hiện hành cũng dự báo khả năng QPPL bị “bỏ sót” trong quá trình kiểm tra nên những văn bản có chứa quy phạm nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL; văn bản có chứa QPPL hoặc thể thức như văn bản QPPL do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành cũng được kiểm tra nhưng chỉ với phương thức từ các nguồn thông tin (ví dụ như: Công văn, thông báo, văn bản hành chính khác của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có chứa quy phạm pháp luật; các quyết định, công văn, thông báo, các văn bản hành chính khác do Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy phạm pháp luật; công văn, thông báo, văn bản hành chính khác của HĐND, UBND ban hành có chứa quy phạm pháp luật) nhằm hạn chế tối đa những tác động xấu của việc ban hành và thực hiện những QPPL trái pháp luật gây ra

So với quy định tại Nghị định số 40/2016/NĐ-CP, Nghị định số

34/2016/NĐ-CP không quy định đối tượng kiểm tra là “Thông tư liên tịch giữa

các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”, “Chỉ thị” của UBND các cấp,

bổ sung thêm hình thức văn bản QPPL của chính quyền địa phương đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cho phù hợp với quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 Việc giảm bớt hình thức văn bản QPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và UBND ban hành theo phương châm mỗi cơ quan chỉ ban hành một loại văn bản QPPL là bước tiến đáng kể trong quá trình đổi mới hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở nước ta

Hoạt động kiểm tra văn bản được kết hợp giữa việc tự kiểm tra văn bản của cơ quan, người ban hành văn bản với việc kiểm tra văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền

1.2.1.1 Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp

gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND các cấp, chính quyền điạ phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Chủ tịch

không những thực hiện trách nhiệm kiểm tra văn bản QPPL tương tự như các

bộ, cơ quan ngang bộ khác mà còn là cơ quan giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong hoạt động kiểm tra văn bản; chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản trong cả nước Với chức năng đó, Bộ Tư pháp được ví như “người gác cổng” cho Chính phủ nhằm không để “lọt” các quy định trái pháp luật có

cơ hội phát sinh hiệu lực trên thực tiễn Vị trí, chức năng này có thể nói lên được phần nào vai trò của Bộ Tư pháp trong kiểm tra văn bản QPPL Cụ thể như sau:

- Giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ kiểm tra văn bản của các Bộ,

cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị

7

Chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL được xác định cụ thể từ Điều 166 đến Điều

167 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Điều 113, 114 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

8 Cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra theo thẩm quyền các

hành chính - kinh tế đặc biệt:

+ Văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tư pháp bao gồm: (i)

Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang bộ đó hoặc liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước; nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; (ii) Nghị quyết do HĐND, quyết định do UBND cấp tỉnh, văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước; (iii) Các văn bản quy định liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành, văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành; (iv) Văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL, văn bản có chứa QPPL hoặc có thể thức và nội dung như văn bản QPPL do cơ quan, người không có thẩm quyền tại Bộ, ngành và địa phương ban hành khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức,

cá nhân và của các cơ quan thông tin đại chúng (gồm: văn bản có chứa QPPL

do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND; văn bản có chứa QPPL hoặc có thể thức như văn bản QPPL do Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành)

+ Thẩm quyền của Bộ Tư pháp về xử lý hoặc kiến nghị xử lý văn bản trái pháp luật: (i) Kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình

chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của các

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ liên quan đến ngành, lĩnh vực quản

lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang bộ, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp hoặc nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; (ii) Trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định: đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ thông tư trái pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành, quyết định trái pháp luật do UBND cấp tỉnh, UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý của Bộ Tư pháp hoặc nhiều ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước; đình chỉ việc thi hành nội dung trái pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đồng thời, yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thỏa thuận với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao cùng xử lý văn bản đó; đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp tỉnh, HĐND ở đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp hoặc nhiều

- Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản 10 , với các nội dung chính là:

(i) Xây dựng và tổ chức thực hiện văn bản, đề án, chương trình, kế hoạch

về kiểm tra văn bản

(ii) Chỉ đạo, hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện công tác kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương Nội dung chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc cơ bản bao gồm: việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện thể chế về kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương; tổ chức,

9 Điều 118, 119 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Quy định hiện hành đã không quy định thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp cùng như Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác về đình chỉ văn bản QPPL trái pháp luật của UBND cấp tỉnh

nhân sự, bố trí nguồn lực thực hiện công tác kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương; hoạt động kiểm tra văn bản (tự kiểm tra văn bản và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền) của các Bộ, ngành, địa phương

Cục Kiểm tra văn bản QPPL được giao chức năng, nhiệm vụ tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp triển khai thực hiện công tác kiểm tra văn bản thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp

1.2.1.2 Thẩm quyền tự kiểm tra của Bộ Tư pháp

Ngoài các chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn được thực hiện bởi các chủ thể

có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra văn bản của mình (Điều

111 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân, qua đó, kịp thời phát hiện nội dung sai trái

1.2.2 Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp thực hiện

1.2.2.1 Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp

Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thực sự có chất lượng, hiệu quả,

như sau:

Thứ nhất, việc kiểm tra phải bảo đảm tính toàn diện, kịp thời, khách

quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan, người ban hành văn bản; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan:

Cơ quan, người có thẩm quyền khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL phải dựa trên những tiêu chí về tính hợp hiến, hợp pháp theo quy định pháp luật để kết luận đối với văn bản đó và xem xét, đánh giá về mọi khía cạnh mà không được kết luận theo nhận định chủ quan và phiến diện, làm ảnh hưởng đến uy tín của chủ thể ban hành văn bản Việc kiểm tra kịp thời đặt ra yêu cầu cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, phát hiện nội dung trái pháp luật đúng thời điểm, giúp cho văn bản sau khi được ban hành không có “cơ hội” phát sinh hiệu lực, đưa vào áp dụng trong thực tiễn, gây thiệt hại cho đối tượng chịu sự tác động Ngoài ra, nguyên tắc kịp thời còn thể hiện ở việc cơ quan, người có thẩm quyền khẩn trương tổ chức kiểm tra những văn bản có nội dung trái pháp luật sau khi nhận được phản ánh của cơ quan, tổ chức, công dân và các phương tiện thông tin đại chúng Từ kết quả kiểm tra, phải khẩn trương xử lý hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật, nhằm hạn chế thấp nhất việc tiếp tục áp dụng văn bản trái pháp luật, có thể gây thiệt hại cho đối tượng chịu sự tác động của văn bản

Công khai, minh bạch là nguyên tắc khá quan trọng trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL Nguyên tắc này đòi hỏi từ khâu nhận văn bản để kiểm tra cho đến xem xét, đối chiếu với từng tiêu chuẩn để đưa ra kết luận về tính hợp pháp đối với văn bản QPPL được kiểm tra đều phải được công bố một cách rõ ràng Kết quả kiểm tra văn bản QPPL phải được công bố công khai trên website của cơ quan kiểm tra hoặc trên các phương tiện thông tin đại chúng Tuân thủ nguyên tắc này sẽ khắc phục được mọi biểu hiện tiêu cực có thể xảy ra trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL, đồng thời giúp cơ quan ban hành văn bản QPPL cũng như mọi tổ chức, cá nhân giám sát trở lại với cơ quan kiểm tra văn bản QPPL Ngoài ra, nguyên tắc này còn có ý nghĩa tạo

điều kiện cho cán bộ, công chức và người dân nâng cao hiểu biết của mình khi xem xét, đánh giá về chất lượng của văn bản QPPL

Sự phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình kiểm tra văn bản thể hiện trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước Sự phối hợp này thể hiện trong việc cơ quan ban hành có trách nhiệm gửi ngay văn bản QPPL đến

cơ quan có thẩm quyền kiểm tra trong thời gian luật định hoặc cung cấp các văn bản là đối tượng kiểm tra khi được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra yêu cầu Phối hợp tốt giữa các cơ quan nhà nước sẽ là điều kiện quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trên thực tế

Thứ hai, không được lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi,

gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật Nguyên tắc này đòi hỏi mọi hoạt động kiểm tra phải nhằm bảo vệ lợi ích chung, hạn chế tới mức thấp nhất những hành vi tiêu cực trong hoạt động kiểm tra văn bản

Thứ ba, sau khi kiểm tra văn bản, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm

tra văn bản phải có kết luận, thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật và phải chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra

1.2.2.2 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp

Bên cạnh việc quán triệt và tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên, việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt phương thức kiểm tra văn bản QPPL cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra Bộ Tư pháp thực hiện kiểm tra văn bản QPPL theo những phương thức sau đây:

- Phương thức tự kiểm tra thông tư và thông tư liên tịch do Bộ Tư pháp ban hành hoặc phối hợp ban hành: để bảo đảm tính chủ động, sự linh hoạt

trong quản lý hành chính nhà nước, tạo cơ hội tự xem xét, tự kiểm tra, tự sửa sai trước khi văn bản được cơ quan có thẩm quyền khác kiểm tra Bên cạnh

đó, cũng bảo đảm nguyên tắc kịp thời trong kiểm tra văn bản QPPL, văn bản QPPL do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành được chính cơ quan, người

có thẩm quyền đó tự kiểm tra Thông qua phương thức tự kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư pháp một lần nữa xem xét lại nội dung, hình thức, ngôn ngữ pháp lý của văn bản Việc tự kiểm tra nhằm đảm bảo cho văn bản QPPL luôn luôn đáp ứng với tình hình kinh tế - xã hội đồng thời không trái với những

quy định của cơ quan nhà nước cấp trên

Trong quá trình tự kiểm tra nếu phát hiện thấy văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm kịp thời đình chỉ việc thi

hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ văn bản QPPL đó

- Phương thức kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp:

Bộ Tư pháp có thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL khi nhận được văn bản

do cơ quan ban hành văn bản gửi đến hoặc tổ chức đoàn kiểm tra để kiểm tra văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn hoặc khi nhận được kiến nghị, yêu cầu từ các nguồn thông tin hoặc từ phía cá nhân, tổ chức Khi nhận được văn bản QPPL do cơ quan ban hành gửi đến hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức và cá nhân về văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp

do bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành, Bộ Tư pháp phải

tiến hành hoạt động kiểm tra đối với văn bản QPPL đó

1.2.3 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp

Việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản được Bộ Tư pháp thực hiện theo các nội dung bao gồm:

Thứ nhất, văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là có căn cứ

pháp lý cho việc ban hành: Đây là cơ sở để cơ quan, người có thẩm quyền xác

định sự cần thiết, nội dung vấn đề sẽ được điều chỉnh trong văn bản mà mình sẽ ban hành, bao gồm các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản, về vấn

đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản Đây phải là những văn

bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản sắp được ban hành, đang có hiệu lực hoặc đã được công bố hoặc ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải

có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản sắp được ban hành đó

Thứ hai, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, gồm thẩm quyền về

hình thức và thẩm quyền về nội dung: Như đã phân tích tại phần khái niệm

văn bản QPPL, thẩm quyền về hình thức nghĩa là cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL theo quy định tại Điều 4 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 Thẩm quyền về nội dung nghĩa là cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình (không phải là vô hạn) được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Thứ ba, nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật:

Trên cơ sở thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung đã được pháp luật quy định, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm nội dung phù hợp với Hiến pháp, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (cả chiều dọc và chiều ngang) và không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan

Thứ tư, văn bản được ban hành đúng thể thức, kỹ thuật trình bày: thể

thức là cách thức thể hiện văn bản, hay nói cách khác là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản (bao gồm phần mở đầu, phần nội dung, phần kết thúc) Thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được quy định cụ thể tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chương V Nghị định số 34/2016/NĐ-

CP, Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP Cụ thể như:

việc trình bày đúng Quốc hiệu; tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản; số, ký hiệu văn bản; địa danh và ngày, tháng, năm ban hành; tên của văn bản; nội dung văn bản (sự phù hợp với hình thức của văn bản, các quy định phải được trình bày rõ ràng, chính xác, ngôn ngữ sử dụng dễ hiểu, phổ thông)…

Ngoài ra, việc kiểm tra thể thức và kỹ thuật trình bày một văn bản QPPL không chỉ là việc đối chiếu với các quy định về việc có hay không có, đúng hay không đúng các thành phần thể thức của một văn bản QPPL mà cần phải chú trọng xem xét văn phong pháp lý có chặt chẽ, có thể tạo ra nhiều cách hiểu khác nhau, có “lỗ hổng” không? Có quy định chuyển tiếp để giải quyết các vấn đề có thể sẽ phát sinh sau khi văn bản có hiệu lực không? Nội dung này cần được chú trọng trong hoạt động kiểm tra văn bản Tuy nhiên, để đánh giá về vấn đề này thì đòi hỏi bề dày kinh nghiệm, trình độ của người kiểm tra văn bản, đồng thời, các nội dung này khó định lượng, vì vậy, cần nghiên cứu kỹ lưỡng để xây dựng các tiêu chí, cố gắng định lượng hóa để đánh giá nội dung này trong kiểm tra văn bản

Thứ năm, văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định

của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản: để đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch, việc

soạn thảo, ban hành văn bản QPPL phải theo trình tự thủ tục luật định và phải được đăng Công báo và đưa tin hoặc công bố phải tuân theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL được coi là một trong những dấu hiệu của văn bản QPPL Tuy nhiên, khi kiểm tra văn bản thì khó có thể phát hiện được văn bản đang được kiểm tra có được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục hay không Trường hợp văn bản bị phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật, thì cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản có thể phối hợp với

cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản đó để xem xét lại quá trình ban hành văn bản có theo đúng các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục ban hành văn bản không, từ đó xác định trách nhiệm của các cơ quan

liên quan và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền

1.2.4 Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp thực hiện

1.2.4.1 Quy trình tự kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động được thực hiện bởi cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành hoặc phối hợp ban hành ra văn bản đó tự xem xét, đánh giá tính hợp pháp văn bản do mình đã ban hành Tự kiểm tra văn bản nhằm giúp cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản đó phát hiện nội dung không còn phù hợp với pháp luật một cách sớm nhất để có biện pháp

xử lý kịp thời Hoạt động tự kiểm tra văn bản đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì và đề cao ý thức chấp hành đầy đủ thủ tục từ quá trình tham mưu, soạn thảo, thẩm định, ký ban hành văn bản, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản ở các cơ quan Tại Bộ Tư pháp, việc tự kiểm tra được thực hiện như sau:

(i) Gửi văn bản kiểm tra: Thông tư, Thông tư liên tịch ban hành của Bộ

trưởng Bộ Tư pháp sau khi được ký ban hành thì đơn vị chủ trì soạn thảo đã tham mưu cho Bộ trưởng ban hành có nhiệm vụ phát hành đồng thời phải gửi văn bản cho đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra (Cục Kiểm tra văn bản QPPL) để thực hiện việc tự kiểm tra văn bản Đối với văn bản liên tịch không chủ trì soạn thảo và phát hành nhưng là một bên ký, thì khi nhận được văn bản, Văn phòng Bộ có trách nhiệm sao gửi Cục Kiểm tra văn bản QPPL để tự kiểm tra Trường hợp các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp nhận được yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại chúng về văn bản trái pháp luật thì đơn vị đó có trách nhiệm phải gửi ngay

và phối hợp với Cục Kiểm tra văn bản QPPL để tự kiểm tra

(ii) Nhận văn bản tự kiểm tra: Cục Kiểm tra văn bản QPPL phải vào

"Sổ văn bản đến" để theo dõi việc gửi và nhận văn bản tự kiểm tra Mục đích

là để có thể theo dõi, kiểm tra được số văn bản là Thông tư, Thông tư liên tịch

do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành hoặc phối hợp ban hành đã được tự kiểm

tra, đồng thời cũng theo dõi được thời gian kiểm tra đối với văn bản đó

(iii) Tổ chức thực hiện tự kiểm tra: Khi nhận được văn bản, lãnh đạo

Cục Kiểm tra văn bản QPPL phân công chuyên viên thực hiện hoặc giao cho cộng tác viên nghiên cứu, thực hiện kiểm tra văn bản

Việc tự kiểm tra văn bản được thực hiện trên cơ sở đối chiếu tỉ mỉ, cẩn trọng từng nội dung văn bản được kiểm tra với văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung kiểm tra như: về căn cứ pháp lý ban hành, thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung, nội dung phù hợp với quy định của pháp luật, về thể thức, kỹ thuật trình bày để từ đó xem xét, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản Khi tự kiểm tra văn bản do Bộ trưởng Bộ Tư pháp liên tịch ban hành, Cục Kiểm tra văn bản QPPL có trách nhiệm tự kiểm tra các nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành Tư pháp, đồng thời, phối hợp với các cơ quan, đơn vị hữu quan đã ký văn bản liên tịch

để kiểm tra toàn bộ các nội dung của văn bản

Sau khi kiểm tra, người kiểm tra phải ký tên, ghi rõ ngày, tháng, năm kiểm tra vào góc trên bên phải của văn bản để xác nhận đã thực hiện việc kiểm tra Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra nộp kết quả kết luận văn bản không trái pháp luật và chuyển về bộ phận lưu trữ kết quả kiểm tra Nếu phát hiện nội dung trái pháp luật, người kiểm tra phải tiến hành các bước sau đây:

+ Bước 1: Lập Phiếu kiểm tra văn bản Phiếu kiểm tra văn bản là báo

cáo tóm tắt của người kiểm tra về kết quả kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật Phiếu này bao gồm các nội dung: tên người kiểm tra văn bản; cơ quan/đơn vị công tác; tên, số, ký hiệu; ngày, tháng, năm ban hành, cơ quan ban hành và trích yếu văn bản được kiểm tra; dấu hiệu trái pháp luật được phát hiện; căn cứ pháp lý để đối chiếu và ý kiến của người kiểm tra về nội dung trái pháp luật cũng như đề xuất xử lý; chữ ký của người kiểm tra văn bản Căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả gây

ra, người kiểm tra văn bản có thể đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp

luật; xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trái pháp luật trong trường hợp người đó có lỗi

+ Bước 2: Sau khi lập Phiếu kiểm tra, người kiểm tra phải lập và hoàn

thiện Hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình Lãnh đạo Cục Kiểm

tra văn bản QPPL Hồ sơ văn bản có nội dung trái pháp luật gồm: Văn bản được kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, Phiếu kiểm tra văn bản

và các tài liệu có liên quan

+ Bước 3: Lãnh đạo Cục Kiểm tra văn bản QPPL có trách nhiệm xem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mưu, trình văn bản, đồng thời phối hợp tổ chức họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, đơn vị đã tham mưu, chủ trì soạn thảo, trình văn bản, thống nhất những nội dung trái pháp luật, các biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản xử lý, báo cáo Bộ trưởng để kịp thời xử lý theo thẩm quyền (đối với văn bản liên tịch, thì việc trao đổi, thảo luận và kiến nghị xử lý cũng phải có sự phối hợp với các cơ quan đã ký văn bản liên tịch)

+ Bước 4: Lãnh đạo Cục Kiểm tra văn bản QPPL báo cáo Bộ trưởng về kết quả kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật

(iv) Kiến nghị xử lý nội dung trái pháp luật:

Sau khi thống nhất được những nội dung trái pháp luật, tuỳ theo mức

độ trái pháp luật, văn bản, Cục Kiểm tra văn bản QPPL báo cáo Lãnh đạo Bộ xem xét, xử lý theo các hình thức: Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn

bộ văn bản; Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản

(v) Kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật

Căn cứ vào nội dung trái pháp luật của văn bản và tính chất và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, Cục Kiểm tra văn bản QPPL có thể kiến nghị Bộ trưởng kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục

hậu quả do việc ban hành trái pháp luật gây ra, đồng thời, tổ chức kiểm điểm,

xác định trách nhiệm của tập thể, cá nhân

(vi) Công bố, lưu trữ kết quả kiểm tra

Kết quả xử lý văn bản trái pháp luật được phát hiện trong quá trình tự kiểm tra được đăng Công báo hoặc đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian chậm nhất sau 03 ngày làm việc, kể từ khi có quyết định xử lý của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật Cục Kiểm tra văn bản QPPL có trách nhiệm phối hợp với Văn phòng Bộ, Cục Công nghệ thông tin đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp, gửi đăng Công báo kết quả xử lý theo quy định Mục đích của hoạt động này là công khai để các đối tượng thuộc diện áp dụng văn bản có nội dung trái pháp luật trước đây biết và thực hiện theo văn bản mới sau khi đã được xử lý

Kết thúc quá trình kiểm tra, xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật,

người kiểm tra phải lập hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật Hồ sơ

này bao gồm: văn bản được kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, phiếu kiểm tra văn bản, thông báo, biên bản các cuộc họp giữa các bên, kết quả xử lý cuối cùng đối với văn bản và các tài liệu có liên quan khác

Hồ sơ về văn bản tự kiểm tra đã được xử lý cuối cùng được chuyển bộ phận Cơ sở dữ liệu nhằm xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản

1.2.4.2 Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp

Kiểm tra theo thẩm quyền là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ở bộ, ngành, địa phương đối với các văn bản có quy định liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương mình Kiểm tra theo thẩm quyền nhằm bảo đảm nội dung của văn bản đã ban hành phù hợp với pháp luật về lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành có liên quan trong văn bản đó Hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền thực chất là sự “kiểm soát chéo” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện pháp luật và có thể, từ hoạt động này mà những nội dung không phù hợp với pháp luật được phát hiện ở giai đoạn tự

kiểm tra sẽ được xem xét, đánh giá lại, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản Quy trình tổ chức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp được thực hiện theo các bước cơ bản quy định tại Điều 115 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP như sau:

(i) Gửi văn bản kiểm tra: để hoạt động kiểm tra văn bản được thường

xuyên, kịp thời và đầy đủ, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải ghi rõ trong mục “Nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do mình ban hành Theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, trong thời hạn chậm nhất 03 ngày làm việc kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phải gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra văn bản Cụ thể: văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành gửi đến Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp và tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo ngành, lĩnh vực; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do bộ, cơ quan ngang bộ đã liên tịch ban hành gửi đến Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp; văn bản do Bộ Tư pháp ban hành gửi đến Văn phòng Chính phủ

Trường hợp nhận và thu thập từ các nguồn khác: trên công báo; trên các phương tiện thông tin đại chúng; tổ chức, cá nhân cung cấp thì Cục Kiểm tra văn bản QPPL phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan tổ chức kiểm tra

(ii) Nhận và thu thập văn bản kiểm tra: Nhận và thu thập văn bản thuộc

thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tư pháp, Cục Kiểm tra văn bản QPPL phải mở

Sổ văn bản đến để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản được kiểm tra

(iii) Tổ chức kiểm tra văn bản: Việc kiểm tra được tổ chức tương tự

như tổ chức tự kiểm tra Lãnh đạo Cục Kiểm tra văn bản QPPL phân công chuyên viên kiểm tra hoặc cộng tác viên để kiểm tra văn bản

Cần lưu ý: Việc kiểm tra các văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà

nước thực hiện theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước và các quy định pháp luật có liên quan

(iv) Việc kiểm tra văn bản do người kiểm tra thực hiện trên cơ sở đối

chiếu nội dung văn bản được kiểm tra với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn nhằm xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản dựa trên các tiêu chí: có căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản, đảm bảo thẩm quyền ban hành văn bản, nội dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành, văn bản được trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo đưa tin hoặc công bố văn bản

Sau khi kiểm tra, người kiểm tra ký tên vào góc trên của văn bản để xác nhận đã thực hiện việc kiểm tra và đưa tên văn bản vào danh mục văn bản đã kiểm tra Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra nộp lại văn bản đã kiểm tra (có chữ ký ở góc trên) về bộ phận lưu trữ kết quả kiểm tra Nếu phát hiện văn bản được kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra văn bản phải có báo cáo về kết quả kiểm tra và đề xuất hướng xử lý,

trình Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản QPPL thông qua Phiếu kiểm tra văn

bản Phiếu kiểm tra văn bản gồm những nội dung sau: Tên người kiểm tra

văn bản; cơ quan/đơn vị công tác; tên, số, ký hiệu; ngày, tháng, năm ban hành, cơ quan ban hành và trích yếu văn bản được kiểm tra; dấu hiệu trái pháp luật được phát hiện; căn cứ pháp lý để đối chiếu và ý kiến của người kiểm tra về nội dung trái pháp luật cũng như đề xuất xử lý; chữ ký của người kiểm tra văn bản

Căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả gây

ra, người kiểm tra văn bản có thể đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trái pháp luật trong trường