Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP
1.4. Nội dung thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp
Ở một số nước, thẩm định dự án, dự thảo thường giới hạn ở nội dung vè tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống VBQPPL. Thẩm định sẽ đem lại cách nhìn khách quan hơn về nội dung, thẩm quyền, thủ tục, trình tự của một dự án (kể cả không phải là VBQPPL) và không chỉ dừng lại ở tính hợp pháp mà cả ở tính khả thi của dự án đó; đồng thời kết quả thẩm định là mang tính nhà nước (tính quyền lực), buộc các đối tượng có dự án phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định theo quy định của pháp luật. Việc xem xét nội dung văn bản là nhiệm vụ có thể coi là trọng tâm trong thẩm định.
Có sự khác nhau nhất định về nội dung thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL và thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL đối với tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo VBQPPL với mục đích, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản đã được thông qua, sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với văn bản được quy định chi tiết; ngôn ngữ, kỹ thuật; một số vấn đề khác có liên quan đến dự án, dự thảo văn bản… nhưng về cơ bản tập trung vào các nội dung sau: sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; sự phù hợp của nội dung chính sách/dự án, dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách/dự án, dự thảo văn bản với HTPL; các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách/điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản; tính tương thích của chính sách/dự án, dự thảo văn bản với Điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (CHXHCN) Việt Nam là thành viên; sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ
thủ tục hành chính của chính sách/dự án, dự thảo nếu chính sách/dự án, dự thảo liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, nếu chính sách/dự án, dự thảo liên quan đến vấn đề bình đẳng giới.
* Nội dung thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL
Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL được xem xét, đánh giá theo 06 nội dung sau:
a) Sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh
Đánh giá về sự cần thiết ban hành văn bản là đánh giá về các căn cứ để ban hành văn bản, trong đó đề cập đến cơ sở chính trị (đường lối chủ trương, nghị quyết của Đảng), cơ sở pháp lý (chính sách, Hiến pháp, pháp luật của nhà nước) và cơ sở thực tiễn, yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và hội nhập quốc tế… để chứng minh sự cần thiết phải có chính sách thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà Nhà nước thấy cần thiết để thiết lập trật tự pháp luật, tạo môi trường pháp lý cho kinh tế, xã hội phát triển và quốc phòng, an ninh được bảo đảm. Thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản thực chất là xem xét, đánh giá toàn diện về cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn có phải là căn cứ duy nhất để đề nghị ban hành VBQPPL hay không? Tuy nhiên, sự cần thiết ban hành mỗi văn bản sẽ dựa trên các căn cứ, nhiều lý lẽ khác nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố, chẳng hạn như tính chất của văn bản (là văn bản xây dựng mới hay sửa đổi, bổ sung); vấn đề mà văn bản điều chỉnh… Việc xem xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của VBQPPL cần phải xem xét, đánh giá trên các tiêu chí sau đây:
Tiêu chí thứ nhất: Đối tượng và phạm vi điều chỉnh của VBQPPL đã được xác định chính xác và đầy đủ. Phạm vi điều chỉnh không trùng lặp hoặc chồng chéo với phạm vi điều chỉnh của VBQPPL khác trong HTPL;
Tiêu chí thứ hai: Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh với nội dung chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng VBQPPL.
b) Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước
Với vai trò của pháp luật là hình thức đưa đường lối, chủ trương của Đảng đi vào cuộc sống, khi thẩm định về sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước cần xem xét, nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề sau đây:
Vấn đề thứ nhất: Những văn kiện của Đảng làm cơ sở cho việc ban hành chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL;
Vấn đề thứ hai: Xác định rõ đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước cần thể chế hóa thành chính sách của dự án, dự thảo VBQPPL và nội dung của chính sách đã bảo đảm thể chế hóa đường lối, chủ trương được thể hiện trong văn kiện của Đảng.
Trong trường hợp phát hiện chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL có quy định chưa phù hợp với nội dung văn kiện của Đảng nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất cơ quan có thẩm quyền xin ý kiến chỉ đạo của Đảng.
c) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật, tính khả thi của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện thực hiện bảo đảm thực hiện chính sách
(i) Về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật
Về tính hợp hiến: Khi thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL, cơ quan thẩm định cần phải bám sát những quy định của Hiến pháp để đánh giá đầy đủ, toàn diện về nội dung của chính sách đề xuất, bảo đảm chính sách đó đảm bảo tính hợp hiến, cụ thể hóa đầy đủ, chính xác quy định, nội dung, tinh thần của Hiến pháp. Trong nội dung thẩm định về tính hợp hiến, tùy thuộc vào nội dung của chính sách, cần phải xem xét, đánh giá về một hoặc một số vấn đề sau đây: chính sách trong đề nghị dựa trên cơ sở quy định của Hiến pháp;
chính sách trong đề nghị nhằm cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, đưa ra những giải pháp bảo đảm thi hành các quy định của Hiến pháp; chính sách trong đề nghị phù hợp với quy định của Hiến pháp về bản chất của Nhà nước;
chính sách trong đề nghị phù hợp với quy định của Hiến pháp về chế độ kinh tế; chính sách trong đề nghị phù hợp với quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; chính sách trong đề nghị phù hợp với quy định của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước.
Về tính hợp pháp của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL:
Trong nội dung thẩm định về tính hợp pháp, phải xem xét, đánh giá về các vấn đề sau đây: căn cứ pháp lý để ban hành chính sách là VBQPPL nào, căn cứ đó có chính xác là cơ sở pháp lý để đề nghị xây dựng, ban hành VBQPPL hay không; sự phù hợp của hình thức, nội dung VBQPPL với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản; sự phù hợp của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với quy định của Hiến pháp; sự phù hợp của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với chính sách được quy định trong các VBQPPL hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn. Trường hợp phát hiện chính sách có nội dung không phù hợp với quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền. Có xu hướng đề xuất thực hiện hiện chính sách dưới hình thức thí điểm, trong đó việc thí điểm sẽ có khả năng dẫn đến chưa phù hợp với văn bản pháp luật cao hơn hoặc chưa được pháp luật điều chỉnh, báo cáo thẩm định phải nêu rõ chưa phù hợp với văn bản/quy định nào và cần tán thành hay không, lý do của việc tán thành/không tán thành và đề xuất hướng xử lý.
Về tính thống nhất, đồng bộ của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: trong nội dung thẩm định về tính thống nhất của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL, phải xem xét, đánh giá về một số vấn đề chủ yếu sau:
Thứ nhất: Sự thống nhất, đồng bộ của các chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với các chính sách trong các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao
hơn. Nội dung các chính sách phải phù hợp với các quy định của VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn;
Thứ hai: Sự thống nhất, đồng bộ của các chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với các quy định của VBQPPL hiện hành khác do cơ quan cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề, đảm bảo không có chồng chéo, mâu thuẫn giữa nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với các quy định hiện hành.
Trường hợp có mâu thuẫn giữa nội dung chính sách với nội dung của một hoặc nhiều quy định trong VBQPPL hiện hành khác về cùng một lĩnh vực và trong Tờ trình đã có phương án giải quyết mâu thuẫn đó nhưng thấy phương án chưa hợp lý thì ngay trong báo cáo thẩm định phải chỉ rõ mâu thuẫn này và đề xuất cơ quan chủ trì soạn thảo phải có phương án giải quyết những mâu thuẫn đó. Trong trường hợp phát hiện quy định của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL không thống nhất, đồng bộ với quy định tại các văn bản hiện hành khác, báo cáo thẩm định phải phân tích rõ và đề xuất phương án xử lý.
ii) Về tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm định về tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL, phải xem xét, đánh giá dưới các góc độ sau đây:
Góc độ đầu tiên là sự phù hợp giữa nội dung chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL với điều kiện kinh tế - xã hội, theo đó dự báo sự phù hợp, sự tác động giữa chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội;
Góc độ thứ hai là sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL so với yêu cầu giải quyết vấn đề. Trong trường hợp các biện pháp thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL nhằm giải quyết vấn đề gây tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, đến các
đối tượng khác trong xã hội thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề nghị biện pháp khắc phục;
Góc độ thứ ba là có cơ chế bảo đảm thực thi chính sách theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện. Chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL có bảo đảm đầy đủ cơ chế để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản như nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện chưa?
Góc độ tiếp theo là dự báo sự phù hợp, sự tác động giữa chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL với điều kiện kinh tế xã hội và nhận thức, khả năng tuân thủ của tổ chức, cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (chính sách và giải pháp mang tính trung hạn và dài hạn), hạn chế đến mức thấp nhất việc đề xuất, xây dựng và ban hành chính sách một cách tuỳ tiện, ngẫu hứng, duy ý chí, để hướng tới việc bảo đảm cho các đạo luật - khi đã được ban hành - phải nằm trong một tầm nhìn chiến lược lâu dài mang tính quy hoạch tổng thể trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;
Góc độ nữa là đảm bảo sự phù hợp giữa chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL với chủ trương cải cách hành chính;
Góc độ thứ sáu là đảm bảo sự phù hợp giữa chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng VBQPPL với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí;
Góc độ thứ bảy là sự rõ ràng, cụ thể của chính sách để có thể hiểu đúng, hiểu thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng được ngay khi văn bản có hiệu lực thi hành mà không phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trừ trường hợp uỷ quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
d) Tính tương thích của nội dung chính sách với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên
Trong nội dung thẩm định về tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên phải nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề:
Vấn đề đầu tiên là mức độ chuyển hóa các quy định của điều ước quốc tế vào các nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL;
Vấn đề thứ hai là sự phù hợp giữa nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với quy định của các điều ước quốc tế có liên quan;
Vấn đề tiếp theo là những cản trở, khó khăn mà quy định của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL có thể gây ra đối với việc thực hiện điều ước quốc tế và đề xuất hướng giải quyết;
Vấn đề thứ tư là nghiên cứu, đánh giá về khả năng Việt Nam vận dụng quyền hoặc cơ hội (quy định tùy nghi) theo các điều ước quốc tế có liên quan để bảo vệ tối đa, hợp lý quyền và lợi ích hợp pháp của Việt Nam (nếu có);
Vấn đề thứ năm là sự phù hợp giữa nội dung của chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã có kế hoạch tham gia;
Vấn đề thứ sáu là quy định của chính sách trong đề nghị đã tận dụng được các cam kết liên quan đến quyền hoặc cơ hội của Việt Nam trong các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên để bảo vệ tối đa, hợp lý quyền và lợi ích hợp pháp của Việt Nam.
đ) Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới
Nếu nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL có liên quan đến thủ tục hành chính thì phải xem xét, đánh giá về sự cần thiết có thủ tục hành chính để thực hiện, tính hợp pháp, hợp lý. Theo đó, tập trung xem xét, đánh giá trên các nguyên tắc: đơn giản, dễ hiểu và dễ thực hiện; phù hợp với mục tiêu quản lý hành chính nhà nước; bảo đảm bình đẳng giữa các đối tượng thực hiện thủ tục hành chính; tiết kiệm thời gian và chi phí của cá nhân, tổ chức và cơ quan hành chính nhà nước; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, hiệu quả của thủ tục hành chính; thủ tục hành chính phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trên cơ sở bảo đảm tính liên thông giữa các thủ tục hành chính liên quan, thực hiện phân công, phân cấp rõ