Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP
2.1. Ưu điểm của hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp
2.1.5. Về nội dung thẩm định
Bộ Tư pháp đã thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo VBQPPL theo các nội dung pháp luật quy định và đã đạt được những kết quả sau:
a) Về sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Bộ Tư pháp đã thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản từ các góc độ khác nhau, gồm:
Thứ nhất, để thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước: Chẳng hạn, thẩm định về việc thể chế hóa đường lối, chủ trường của Đảng, chính sách của Nhà nước trong dự án Bộ luật Hình sự (sửa đổi), báo cáo thẩm định viết: “Việc sửa đổi Bộ luật Hình sự nhằm tiếp tục thể chế hóa đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng thể hiện trong văn kiện của Đảng như: Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển 2011); Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020; Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới (Nghị quyết số 08/NQ-TW); Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về
Chiến lược xây dựng và hoàn thiện HTPL Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48-NQ/TW); Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW)”.
Hoặc, để xác định sự cần thiết ban hành dự án Luật Trợ giúp pháp lý (sửa đổi), có thể căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng được thể hiện tại các văn kiện của Đảng để xác định, cụ thể: Tại Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định một trong những nhiệm vụ phát triển đất nước 05 năm 2011 - 2015 là “Tập trung giải quyết vấn đề việc làm và thu nhập cho người lao động, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tạo bước tiến rõ rệt về thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, giảm tỉ lệ hộ nghèo; cải thiện điều kiện chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân”; Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 cũng xác định: “Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nâng cao thu nhập, không ngừng cải thiện đời sống và chất lượng dân số của đồng bào các dân tộc thiểu số” và “Thực hiện có hiệu quả hơn chính sách giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ; đa dạng hóa các nguồn lực và phương thức để bảo đảm giảm nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn”; Nghị quyết số 15- NQ/TW ngày 01/6/2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 xác định:
“Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chính sách hỗ trợ hộ cận nghèo để giảm nghèo bền vững” và “Nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp xã hội, tiếp tục mở rộng đối tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp”; Kết luận số 63-KL/TW Hội nghị lần thứ 7 BCH TW khóa XI ngày 27/5/2013 một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách đến 2020: “… Có chính sách khuyến khích thúc đẩy phát triển số lượng và nâng cao chất lượng các dịch vụ công; tạo môi trường bình đẳng không phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập trong việc cung cấp dịch vụ cho người dân”. Tại điểm a, tiểu mục 1, mục IV, phần thứ I của Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 02/01/2014 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2014 đã coi hoạt động
trợ giúp pháp lý là một dịch vụ xã hội cơ bản của bảo đảm an sinh xã hội và phúc lợi xã hội: “tăng khả năng tiếp cận và bảo đảm mức tối thiểu về dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục, nhà ở, nước sinh hoạt, thông tin, trợ giúp pháp lý”.
Thứ hai, thực thi các cam kết trong các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên: ví dụ như: Để xác định sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 1269/2011/NQ-UBTVQH12 ngày 14/7/2011 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về biểu thuế bảo vệ môi trường, có thể căn cứ vào các lý do sau đây: Theo Lộ trình giảm thuế nhập khẩu xăng dầu trong ASEAN đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt về chủ trương và Bộ Công Thương thông báo chính thức với các nước ASEAN tại AEM 42 thì để thực hiện cam kết trong khu vực ASEAN, Việt Nam sẽ thực hiện Lộ trình cắt giảm thuế nhập khẩu các sản phẩm lọc dầu và hóa dầu; tiến tới xóa bỏ hoàn toàn thuế nhập khẩu các sản phẩm lọc dầu và hóa dầu trong ASEAN vào năm 2024, cụ thể:
- Đối với sản phẩm xăng dầu: thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN đã giảm về 0% từ năm 2014 đối với dầu mazút (FO); từ năm 2016 đối với dầu diezel (DO), dầu hỏa, nhiên liệu động cơ máy bay, dầu mỡ các loại;
từ năm 2024 đối với xăng.
- Đối với sản phẩm hóa dầu (polypropylen, benzen, para-xylen): thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN đã giảm về 0% từ năm 2012.
Việc cắt giảm thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN theo Hiệp định ATIGA đối với mặt hàng xăng dầu sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN) trong thời gian tới.
Thứ ba, quy định chi tiết thi hành VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc để hướng dẫn, quy định cụ thể các biện pháp thi hành VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Đơn cử, báo cáo thẩm định dự thảo Nghị định quy định cơ sở dữ liệu quốc gia về xử lý vi phạm hành chính viết: “Cơ sở dữ liệu về xử lý vi phạm hành chính là một công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính. Vì vậy, xây dựng cơ sở dữ liệu về xử lý vi phạm hành chính là một yêu cầu cần thiết ở nước ta hiện nay, điều này cũng đã được quy định cụ thể tại Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (Nghị định số 81/2013/NĐ-CP). Để các thông tin về xử lý vi phạm hành chính trên cơ sở dữ liệu bảo đảm tính chính xác, đầy đủ và kịp thời, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước đặt ra, thì việc xây dựng, quản lý, duy trì, cập nhật, khai thác và sử dụng cơ sở dữ liệu về xử lý vi phạm hành chính phải được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, khoa học và thống nhất”.
Thứ tư, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết những tồn tại, hạn chế và các vấn đề đặt ra của xã hội: có thể kể đến báo cáo thẩm định dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 14/2013/NĐ-CP ngày 05/02/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý viết: “Sau hơn 01 năm triển khai thực hiện, một số quy định của Nghị định số 14/2013/NĐ-CP đã bộc lộ một số bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn triển khai đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp và một số quy định của VBQPPL hiện hành, nhất là quy định về việc đào tạo, bồi dưỡng các chức danh tư pháp, trong đó có chức danh Trợ giúp viên pháp lý; quy định về các chức danh nghề nghiệp; quy định về mức bồi dưỡng đối với trợ giúp pháp lý, cộng tác viên trợ giúp pháp lý khi tham gia tố tụng… Vì vậy, để phù hợp với yêu cầu và điều kiện thực hiện cải cách tư pháp, pháp luật, phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành, Hội đồng nhất trí với thuyết minh về sự cần thiết ban hành Nghị định mà cơ quan chủ trì soạn thảo đã trình bày trong dự thảo Tờ trình Chính phủ”.
Hoặc: Để xác định sự cần thiết sửa đổi Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, có thể căn cứ vào các yêu cầu quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước để xác định: Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu gặp nhiều khó khăn, yêu cầu giám sát và cắt giảm chi tiêu công là mục tiêu hàng đầu của các quốc gia; vì vậy, việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước cần được sửa đổi, bổ sung để đáp ứng các yêu cầu mới, theo hướng:
- Cơ chế quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại đơn vị sự nghiệp công lập phải đổi mới phù hợp với tình hình thực tiễn, bao gồm vấn đề sử dụng tài
sản nhà nước trong việc hợp tác, liên kết nhằm khai thác hiệu quả tài sản nhà nước và cung cấp dịch vụ công tốt hơn.
- Việc sử dụng tài sản công ở một số nơi còn lãng phí, nhất là việc sử dụng hệ thống cảng biển ở một số địa phương hiệu quả thấp, không đạt được mục tiêu đầu tư đặt ra. Tình trạng đầu tư xây dựng quảng trường, trung tâm hội nghị, nhà văn hóa của một số địa phương vượt quá nhu cầu cần thiết, tần suất sử dụng thấp, kinh phí bảo dưỡng, duy trì lớn trong khi ngân sách nhà nước đang rất khó khăn, chưa phù hợp với thực tiễn, gây lãng phí.
- Một số chế độ quản lý, sử dụng tại thời điểm Luật được ban hành chưa được kiểm nghiệm trong thực tế, chưa đủ cơ sở để quy định trong Luật nên Quốc hội giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định như vấn đề mua sắm theo phương thức tập trung, xây dựng khu hành chính tập trung,...
các quy định này thực tế kiểm nghiệm đã phát huy tác dụng hoặc cần một pháp lý quy định cao hơn để thực hiện.
Thứ năm, đáp ứng yêu cầu bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh như khi thẩm định sự cần thiết ban hành Luật Công an xã, có thể căn cứ vào yêu cầu bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như sau: “Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng". Trong khi đó, hoạt động của Công an xã liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân ở cơ sở. Vì vậy, xây dựng Luật Công an xã để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, vừa bảo đảm cho hoạt động giữ gìn an ninh, trật tự của Công an xã được thuận lợi, vừa bảo đảm quyền con người, quyền công dân được thực hiện theo đúng quy định của Hiến pháp năm 2013”.
b) Về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Bộ Tư pháp đã có những nhận xét, kiến nghị về tên gọi của văn bản cần phù hợp với đối tượng, phạm vi điều chỉnh của các dự án, dự thảo được thẩm định, như: Phát biểu về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo Thông tư
quy định lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng VBQPPL, báo cáo thẩm định viết: “Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật nhất trí với đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo. Tuy nhiên, về tên gọi của dự thảo, Vụ có ý kiến như sau: Tên gọi của dự thảo là “Thông tư quy định lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng VBQPPL”, trong khi đó, nội dung dự thảo Thông chủ yếu mang tính chất hướng dẫn, không đưa ra các quy định mới. Vì vậy, sẽ hợp lý hơn nếu tên gọi của Thông tư được chỉnh lý thành “Thông tư hướng dẫn lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng VBQPPL”. Đề nghị đơn vị chủ trì soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc”.
Hay trường hợp đề nghị thay đổi phạm vi điều chỉnh để dự án, dự thảo phù hợp với chính sách pháp luật được thể hiện trong dự án, dự thảo. Ví dụ:
Khi xem xét, đánh giá về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của Luật Tiếp công dân, cơ quan thẩm định có thể đánh giá trên một số khía cạnh sau:
- Về phạm vi điều chỉnh: Việc ban hành Luật này là để tạo cơ sở pháp lý chung, thống nhất về tổ chức và hoạt động tiếp công dân của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiếp công dân. Vì vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật là phải những vấn đề cơ bản nhất trong tổ chức và hoạt động tiếp công dân mà tất cả các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiếp công dân phải thực hiện, gồm hoạt động tiếp công dân và mục đích tiếp công dân; các hình thức tiếp công dân; cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tiếp công dân; quyền và nghĩa vụ của công dân và các cơ quan, tổ chức trong hoạt động tiếp công dân; trình tự, thủ tục tiếp công dân tương ứng với từng hình thức tiếp công dân; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc tiếp công dân; các điều kiện bảo đảm tiếp công dân (về trụ sở tiếp công dân, tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí, chế độ chính sách cho cán bộ tiếp công dân).
Do vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật cần phải thể hiện theo hướng quy định khái quát thành những vấn đề cơ bản nêu trên mà không quy định theo hướng liệt kê đến những vấn đề chi tiết; bỏ quy định về khen thưởng, xử lý vi phạm vì không có nội dung mới và sẽ được thực hiện theo văn bản về thi đua, khen thưởng và xử lý vi phạm. Đồng thời, cần phải căn cứ vào nguyên tắc xác định phạm vi điều chỉnh nêu trên để thiết kế các quy định này theo hướng chỉ đặt ra quy trình chung nhất trong tổ chức và hoạt động tiếp công dân mà mọi
tổ chức, cơ quan phải tuân thủ; còn việc tổ chức thực hiện trong nội bộ của các cơ quan, tổ chức thì giao trách nhiệm ban hành quy chế của từng cơ quan, tổ chức mà không quy định dàn trải, chi tiết đến các hoạt động cụ thể của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Bên cạnh đó, việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật tới các quy định cụ thể về hoạt động tiếp công dân và trách nhiệm tiếp công dân của các cơ quan của Đảng, các cơ quan của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, các Ban của Hội đồng nhân dân, Đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân, người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội... là cần thiết để bảo đảm sự điều chỉnh thống nhất, toàn diện về hoạt động tiếp công dân. Tuy nhiên, cách thức quy định về tổ chức và hoạt động tiếp công dân của các cơ quan, tổ chức này cần phải đơn giản, rõ ràng, tránh sự phức tạp, không cần thiết và những quy định chưa thực sự phù hợp với đặc thù của hoạt động tiếp công dân cũng như phạm vi, lĩnh vực tiếp công dân của từng cơ quan, tổ chức đó.
Luật này chỉ nên thiết kế một điều quy định về trách nhiệm tiếp công dân và cơ chế phối hợp trong hoạt động tiếp công dân của các cơ quan, tổ chức này với các cơ quan quản lý nhà nước, còn việc tổ chức thực hiện việc tiếp công dân trong nội bộ của các cơ quan, tổ chức này thì thực hiện theo quy định, quy chế, điều lệ của các cơ quan, tổ chức đó.
- Về đối tượng áp dụng:
Đề nghị cần xác định đối tượng áp dụng của văn bản theo hướng khái quát, không quy định theo hướng liệt kê cụ thể từng đối tượng áp dụng cũng như tổ chức thi hành vì sẽ không đầy đủ, chính xác.
Bên cạnh đó, đề nghị thể hiện rõ cá nhân, tổ chức nước ngoài có thuộc đối tượng áp dụng Luật này hay không, vì với tên gọi của văn bản là “Luật Tiếp công dân”, thì đối tượng áp dụng chỉ là công dân Việt Nam mà không bao gồm cá nhân, tổ chức nước ngoài. Trong trường hợp để bảo đảm phù hợp với các quy định của Điều 81 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo về quyền và nghĩa vụ của người nước ngoài ở Việt Nam và nhằm ghi nhận quyền của tổ chức, cá nhân nước ngoài được đến các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiếp công dân để khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về các