Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TƢ PHÁP
1.5. Trình tự, thủ tục thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp
* Trình tự, thủ tục thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Bước 1: Gửi và tiếp nhận hồ sơ thẩm định
a) Gửi hồ sơ thẩm định
Trên cơ sở ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan lập đề nghị xây dựng VBQPPL có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và hoàn thiện hồ sơ dự án, dự thảo gửi Bộ Tư pháp thẩm định.
Về hồ sơ gửi thẩm định gồm các tài liệu sau đây:
- Hồ sơ thẩm định đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh (Điều 37 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015) gồm 05 tài liệu sau:
Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh;
đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh;
Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý;
Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.
- Hồ sơ thẩm định đề nghị xây dựng Nghị định gồm 06 tài liệu sau:
Tờ trình đề nghị xây dựng nghị định, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành nghị định; mục đích, quan điểm xây dựng nghị định; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của nghị định; mục tiêu, nội dung chính sách trong nghị định, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; thời gian dự kiến đề nghị Chính phủ xem xét, thông qua; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm việc thi hành nghị định;
Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định, trong đó phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết; mục tiêu ban hành chính sách; các giải pháp để thực hiện chính sách; các tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động của thủ tục hành chính, đánh giá tác động về giới (nếu có);
Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách;
Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; bản chụp ý kiến góp ý;
Đề cương dự thảo nghị định;
Tài liệu khác (nếu có).
Đối với Tờ trình và Báo cáo đánh giá tác động của chính sách, cơ quan lập đề nghị có trách nhiệm in và gửi bằng bản giấy; các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.
b) Tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ
Ngay sau khi nhận được hồ sơ đề nghị thẩm định, Văn phòng Bộ Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ theo đúng quy định tại khoản 1 Điều 37 hoặc Điều 87 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Trường hợp hồ sơ không đáp ứng yêu cầu thì Văn phòng Bộ đề nghị cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản bổ sung hồ sơ. Ngay sau khi nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định, Văn phòng Bộ có trách nhiệm chuyển ngay hồ sơ gửi thẩm định đề nghị xây dựng văn bản đến đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định, các đơn vị tham gia phối hợp thẩm định, đồng thời chuyển đến Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách một bộ hồ sơ để theo dõi, chỉ đạo.
Bước 2: Chuẩn bị và tổ chức thẩm định
Đơn vị được giao chủ trì thẩm định đề nghị có trách nhiệm:
Tiến hành kiểm tra tính đầy đủ về thành phần hồ sơ và nội dung của từng thành phần hồ sơ theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm định. Trường hợp phát hiện hồ sơ thẩm định chưa đầy đủ, thì trong vòng 01 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ thẩm định, Bộ Tư pháp có văn bản đề nghị Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị bổ sung hồ sơ theo đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định. Trong trường hợp cần thiết, có thể đề nghị cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định thuyết trình và cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan đến đề nghị xây dựng hoặc tổ chức các hội thảo, tọa đàm về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định.
Chuẩn bị thẩm định trên cơ sở quyết định theo một trong hai hình thức sau:
(i) Thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì lập đề nghị.
Đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định đề nghị căn cứ từng hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, có trách nhiệm đề xuất việc thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định và dự kiến số lượng, thành viên của Hội đồng để báo cáo lãnh đạo Bộ Tư pháp quyết định, phát hành công văn đề nghị các cơ quan, tổ chức cử người tham gia hoặc đề nghị cá nhân là chuyên gia, nhà khoa học tham gia; trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định.
Thành phần Hội đồng tư vấn thẩm định gồm: Chủ tịch là đại diện Lãnh đạo Bộ Tư pháp; thư ký là đại diện Lãnh đạo đơn vị được giao chủ trì thẩm định; thành viên là đại diện các Bộ: Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Văn phòng Chính phủ; các nhà chuyên gia, nhà khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của đề nghị xây dựng văn bản; đại diện một số đơn vị thuộc Bộ Tư pháp và các cơ quan, đơn vị khác có liên quan.
Xác định thời gian và tổ chức cuộc họp Hội đồng tư vấn thẩm định.
Đồng thời, gửi Giấy mời cùng Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định theo quy định tại khoản 1 Điều 37 đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hoặc Điều 87 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đối với đề nghị xây dựng nghị định cho các thành viên Hội đồng tư vấn thẩm định.
(ii) Tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định không do Bộ Tư pháp chủ trì lập đề nghị, có nội dung đơn giản, không liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực.
Đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định đề nghị căn cứ từng hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định trong thời hạn chậm chất là 07 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định; phát hành Giấy mời đề nghị các cơ quan, tổ chức cử người tham gia hoặc đề nghị cá nhân là chuyên gia, nhà khoa
học tham gia cuộc họp tư vấn thẩm định và gửi hồ sơ thẩm định đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia cuộc họp.
Thành phần cuộc họp tư vấn thẩm định gồm: đại diện các Bộ: Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Văn phòng Chính phủ; các nhà chuyên gia, nhà khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của đề nghị xây dựng văn bản; đại diện một số đơn vị thuộc Bộ Tư pháp và các cơ quan, đơn vị khác có liên quan.
Hoạt động thẩm định được thực hiện như sau:
(i) Thẩm định theo hình thức thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định:
- Tổ chức cuộc họp của Hội đồng tư vấn thẩm định dưới sự chủ trì của Chủ tịch Hội đồng. Phiên họp chỉ được tiến hành khi có sự tham gia ít nhất 2/3 tổng số thành viên của Hội đồng.
Trường hợp không thể tham dự phiên họp của Hội đồng, thành viên vắng mặt phải gửi Chủ tịch Hội đồng ý kiến thẩm định của mình bằng văn bản, trong đó thể hiện rõ quan điểm về các nội dung thẩm định quy định tại khoản 3 Điều 39, khoản 3 Điều 88 của Luật Ban hành VBQPPL 2015. Riêng thành viên vắng mặt là đại diện Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, nội dung văn bản thẩm định phải nêu rõ những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của bộ mình, trong đó tập trung vào nguồn tài chính, nguồn nhân lực và tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
- Cuộc họp của Hội đồng được tiến hành theo trình tự sau đây:
Đại diện cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định trình bày quá trình lập đề nghị, những nội dung cơ bản của đề nghị, trong đó tập trung trình bày về sự cần thiết ban hành, nội dung và tính khả thi của từng chính sách trong đề nghị; các vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau;
Đại diện đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định đề nghị cung cấp thông tin bổ sung liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định và nêu các vấn đề cần thảo luận;
Thành viên Hội đồng thảo luận về các nội dung thẩm định. Đại diện Bộ Tài chính có trách nhiệm phát biểu ý kiến đánh giá về nguồn tài chính thực hiện chính sách trong đề xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định; đại diện Bộ Nội
vụ phát biểu ý kiến đánh giá về nguồn nhân lực; đại diện Bộ Ngoại giao phát biểu ý kiến đánh giá về tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Đối với thành viên vắng mặt, Thư ký Hội đồng có trách nhiệm đọc ý kiến thẩm định của thành viên đó;
Đại diện cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phát biểu ý kiến tiếp thu, giải trình về những vấn đề thảo luận chưa thống nhất, còn có ý kiến khác nhau về đề nghị;
Chủ tịch Hội đồng tư vấn thẩm định kết luận và nêu rõ ý kiến của Hội đồng về việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định đủ điều kiện hoặc không đủ điều kiện trình Chính phủ để xem xét, thông qua.
- Trên cơ sở ý kiến của các thành viên và kết luận của Chủ tịch Hội đồng tư vấn thẩm định, Thư ký Hội đồng có trách nhiệm hoàn thiện biên bản phiên họp, trình Chủ tịch Hội đồng ký.
(ii) Thẩm định theo hình thức tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định:
- Tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định dưới sự chủ trì của đại diện lãnh đạo đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định. Trường hợp không thể tham dự cuộc họp, thành viên vắng mặt phải gửi trước ý kiến thẩm định bằng văn bản, thể hiện rõ quan điểm về các nội dung thẩm định quy định tại khoản 3 Điều 39, khoản 3 Điều 88 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Riêng thành viên vắng mặt là đại diện Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, nội dung văn bản tham gia thẩm định phải nêu rõ những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của bộ, trong đó tập trung vào nguồn tài chính, nguồn nhân lực và tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
- Cuộc họp tư vấn thẩm định được tiến hành theo trình tự sau đây:
Đại diện cơ quan lập đề nghị trình bày quá trình lập đề nghị, những nội dung cơ bản của đề nghị, trong đó tập trung trình bày về sự cần thiết ban hành, nội dung và tính khả thi của từng chính sách trong đề nghị; các vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau;
Đại diện lãnh đạo đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định cung cấp thông tin bổ sung liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định và nêu các vấn đề cần thảo luận;
Thành viên tham dự cuộc họp thảo luận về các nội dung thẩm định. Đại diện Bộ Tài chính có trách nhiệm phát biểu ý kiến đánh giá về nguồn tài chính thực hiện chính sách trong đề xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định; đại diện Bộ Nội vụ có trách nhiệm phát biểu ý kiến đánh giá về nguồn nhân lực; đại diện Bộ Ngoại giao có trách nhiệm phát biểu ý kiến đánh giá về tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên;
Thư ký cuộc họp tư vấn có trách nhiệm đọc văn bản góp ý kiến của thành viên Hội đồng vắng mặt;
Đại diện cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phát biểu ý kiến tiếp thu, giải trình về một số vấn đề thảo luận chưa thống nhất, còn có ý kiến khác nhau về đề nghị xây dựng văn bản;
Đại diện lãnh đạo đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định kết luận, trong đó, nêu rõ ý kiến về việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định đủ điều kiện hoặc không đủ điều kiện trình Chính phủ.
- Trên cơ sở ý kiến của các thành viên tham dự cuộc họp và kết luận cuộc họp tư vấn thẩm định, đơn vị được giao chủ trì thẩm định có trách nhiệm hoàn thiện biên bản cuộc họp.
Bước 3: Xây dựng Báo cáo thẩm định
Đơn vị được giao chủ trì thẩm định có trách nhiệm:
- Trên cơ sở biên bản cuộc họp Hội đồng tư vấn thẩm định hoặc cuộc họp tư vấn thẩm định và kết quả nghiên cứu hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, đơn vị thuộc Bộ Tư pháp được giao chủ trì thẩm định xây dựng dự thảo báo cáo thẩm định.
Báo cáo thẩm định phải đáp ứng các yêu cầu sau:
Thứ nhất, đảm bảo tính trung thực, chính xác. Theo đó, báo cáo thẩm định phải phản ánh trung thực, chính xác ý kiến thẩm định đối với các nội dung của đề nghị xây dựng văn bản, dự án, dự thảo văn bản.
Thứ hai, nội dung báo cáo phải cụ thể, rõ ràng thể hiện đầy đủ quan điểm của cơ quan thẩm định về các nội dung thẩm định theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Thứ ba, việc xây dựng báo cáo phải bảo đảm tính kịp thời, đúng thời hạn Luật định.
Báo cáo thẩm định là một trong những tài liệu bắt buộc trong hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL. Với tính chất quan trọng của hoạt động thẩm định như đã nêu, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định: Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) về nội dung thẩm định và ý kiến về việc đề nghị xây dựng văn bản đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Trong trường hợp Bộ Tư pháp kết luận đề nghị xây dựng văn bản chưa đủ điều kiện trình Chính phủ thì trả lại hồ sơ cho cơ quan chủ trì lập đề nghị. Cơ quan chủ trì lập đề nghị có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị xây dựng văn bản, đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến cơ quan thẩm định trước khi trình Chính phủ.
Báo cáo thẩm định phải nêu rõ đầy đủ các nội dung thẩm định theo quy định tại khoản 3 Điều 39, khoản 3 Điều 88 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; đồng thời có kết luận cụ thể về việc đề nghị xây dựng VBQPPL có đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ, cùng với việc nêu rõ lý do.
Báo cáo thẩm định được gửi đến cơ quan chủ trì lập đề nghị xây dựng VBQPPL chậm nhất 10 ngày kể từ ngày kết thúc thẩm định.
- Thời gian thẩm định đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ trong thời hạn 20 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, Nghị định.
Bước 4: Gửi, đăng tải báo cáo thẩm định
Gửi báo cáo thẩm định cho bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định chậm nhất là 10 ngày, kể từ ngày kết thúc phiên họp của Hội đồng tư vấn thẩm định hoặc cuộc họp tư vấn thẩm định.
Cục Công nghệ thông tin chịu trách nhiệm thực hiện việc đăng tải báo cáo thẩm định trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp, trừ trường hợp có quy định khác.
* Trình tự, thủ tục thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL Bước 1: Gửi, tiếp nhận hồ sơ thẩm định