Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X đã ghi nhận quan điểm về xây dựng nhà nước

MỞ BÀI

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X đã ghi nhận quan điểm vềxây dựng nhà nước pháp quyền XHCN do dân vì dân với mục tiêu chiến lượcphát triển là đưa đất nước ta đến năm 2020 về cơ bản trở thành một nước côngnghiệp, hiện đại Để thực hiện mục tiêu đó, Đảng đã chỉ rõ phải “đổi mới và hoànthiện khung pháp lý”, thực hiện phương châm “Nhà nước quản lý xã hội bằngpháp luật Mọi cơ quan tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụchấp hành Hiến pháp và pháp luật”, đòi hỏi văn bản pháp luật, trong đó văn bảnquy phạm pháp luật (VBQPPL) được ban hành cần đảm bảo không chỉ về sốlượng mà còn đảm bảo cả về chất lượng của chúng Có thể thấy, chất lượngVBQPPL được ban hành phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ chặt chẽ quy trìnhsoạn thảo và ban hành VBQPPL, một trong những khâu quan trọng cơ bản đó làhoạt động thẩm định và báo cáo thẩm định dự báo VBQPPL Chính vì vậy, nhóm

chúng em chọn đề tài số 3 “Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật Cho ví dụ minh họa.”

I HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VBQPPL:

1 Khái niệm:

Với cách hiểu thông thường, Từ điển Giáo dục Khoa học Tiếng Việt năm

2006 giải thích “thẩm định” là “xem xét để xác định”.

Dưới góc độ pháp lý, theo Tù điển Luật học do Viện khoa học pháp lí Bộ

Tư pháp biên soạn thì “thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra

kết luận mang tính pháp lí bằng văn bản về một vấn đề nào đó Hoạt động này dotổ chức và cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện…Việc thẩm định có thểtiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như: thẩm định dự án, thẩm định báocáo thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch ”

Còn Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành theo Quyết địnhsố 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định nghĩa hoạt

động dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét đánh giá về nội dung hình thức củadự án, dự thảo nhằm đame bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đông bộcủa dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật” Đây có thể coi là cách tiếp cận thể

hiện rõ nét nhất bản chất cũng như đặc trưng của hoạt động thẩm định.

2 Đối tượng và chủ thể của hoạt động thẩm định :

Đối tượng của hoạt động thẩm định ở trung ương được quy định chi tiết ởLuật Ban hàn văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và một số văn bản có liên

quan Theo đó, chỉ có một số dự thảo sau cần thẩm định: dự thảo Luật, pháplệnh; Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội (Điều 36 Luật ban hành VBQPPL); dựthảo nghị quyết của Chính Phủ ( Khoản 1, Diều 63 Luật ban hành VBQPPL); dựthảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Khoản 3, Điều 67 Luật ban hànhVBQPPL); thông tư của Bộ trượng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, các văn bảnliên tịch khác.

Cũng theo quy định của pháp luật hiện hành thì chủ thể có quyền tiến hành

hoạt động thẩm định ở trung ương gồm: Bộ Tư pháp hoặc Hội đồng thẩm địnhpháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo (Khoản 6, Điều36 Nghị định 24/CPquy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luậtban hành VBQPPL).

3 Quy trình tiến hành hoạt động thẩm định :

Quy trình hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL được quy định tại điều 36Luật ban hành VBQPPL và được cụ thể hóa tại quy chế thẩm định dự thảoVBQPPL ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chínhphủ Theo đó, hoạt động này bao gồm các bước như sau:

Thứ nhất, soạn thảo chuẩn bị hồ sơ và gửi hồ sơ thẩm định.Thứ hai, phân công nghiên cứu thẩm định.

Thứ ba, tổ chức nghiên cứu dự thảo hoàn thiện và gửi văn bản thẩm định.

II VAI TRÒ CỦA HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH VBQPPL:

Trong thời gian qua, đặc biệt là hơn hai thập kỉ của thời kì đổi mới, ViệtNam đã có những bước tiến quan trọng trong hoạt động xâu dựng pháp luật Hiệnnay, các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến hoạt động xây dựng đã dầndần xác lập được một quy trình tương đối hợp lí, dân chủ và đồng bộ về thủ tụctrình tự soạn thảo, ban hành VBQPPL Vai trò của hoạt động thẩm định đã đượcghi nhận và đánh giá dưới nhiều góc độ khác nhau:

Thứ nhất, thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm

quyền nói chung và cơ quan nhà nước ở trung ương nói riêng là một giai đoạnquan trọng, không thể thiếu trong quy trình ban hành VBQPPL Đây là khâu cuốicùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành vănbản ( đối với dự thảo nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chínhphủ; Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) hoặc trước khiChính phủ xem xét thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án Luật, Nghị quyếtcủa Quốc hội).

Thứ hai, hoạt động thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự

thảo VBQPPL, góp phần đảm bảo tính khả thi của VBPL Với tư cách là cơ quan

tham mưu, là “người gác cổng” các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt độngthẩm định, có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trungthực giúp cơ quan hữu qua tiếp cận được dự thảo VBQPPL một cách nhanh nhấtsâu nhất, có trọng tâm nhất điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng, chính xácvà thỏa đáng câu hỏi “đồng ý hay không” đối với mọi vấn đề của dự thảo, giúpVBQPPL được thông qua thuận lợi Mặt khác cùng với việc cung cấp thông tin vềdự thảo dưới góc độ vừa toàn diện vừa mang tính chuyên môn thẩm định Đâycòn là cơ sở để giải thích thuyết phục những ý đồ lập pháp, là cơ sở để giải thíchluật sau này Chỉ thông qua công tác thẩm định, cơ quan có thẩm quyền mới đánhgiá dược những mặt được và chưa được của các dự thảo VBQPPL và từ đó đảmbảo tính khả thi cũng như đề ra biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dựthảo.

Thứ ba, thẩm định còn có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với cơ quan

soạn thảo Đóng vai trò là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của cơ quanchủ trì, soạn thảo, thẩm định góp phần không nhỏ trong việc nâng cao tráchnhiệm của cơ quan này Những tham vấn trong báo cáo thẩm định được cơ quanchủ trì soạn thảo tiếp thu kịp thời sửa đổi bổ sung đã mang lại chất lượng cao hơncho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này Từ đó, cơ quan chủ trìsoạn thảo dần đân hoàn thiện hơn cả về kĩ năng lẫn trách nhiệm trong quả trìnhsoạn thảo VBQPPL.

Thứ tư, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám

sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bảnquy phạm pháp luật- một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước Thẩm quyềnthẩm định được giao cho những chủ thể nhất định nhưng hoạt động này đòi hỏi sựphối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết các chủ thể thâm gia vào quá trình

xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Các bước từ chuẩn bị dự án,lập dự thảo đến trình dự án Luật đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định và ngược lạikết quả thẩm định cũng có tác động không nhỏ đến các giai đoạn trên Có thểđánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản quy phạmpháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một quy trình thẩm định tương đối hợp lívà khoa học Nếu thẩm định không chuẩn xác và được tiến hành không đảm bảoyêu cầu về mặt chuyên môn sẽ mangđến cho chủ thể có thẩm quyền khác tronghoạt động soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng cácvăn bản quy phạm pháp luật được ban hành Ở góc độ khác, khi có sự tham giacảu Hôi đồng thẩm định các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo văn bản cònnâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hoàn thành tốt và ngày cànghoàn thiện hơn nữa công việc được giao

Ngày 16/12/2009, đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hà Nội rút ngẫunhiên ba hồ sơ do Sở Tư pháp thẩm định thì thấy cả ba hồ sơ đều không có biênbản tổng hợp ý kiến, giải trình của các đơn vị liên quan góp ý vào dự thảo quyếtđịnh, Sở Tư pháp chỉ làm nghĩa vụ thẩm định về hình thức văn bản, trong khi nộidung còn sơ sài Ông Nguyễn Tiến Dũng, Phó Trưởng đoàn đại biểu Quốc hộithành phố yêu cầu Sở Tư pháp phải nghiêm túc tiến hành đúng quy trình, cáchthức thẩm định làm tốt vai trò tham mưu trong quá trình xây dựng và ban hànhquyết định chỉ thị của Ủy ban nhân dân.(1)

Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật, Thủ tướng Chính Phủ đã ban hành Quyết định số05/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 kèm theo là Quy chế thẩm định dựán, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Tiếp đó, Ủy ban nhân dân các tỉnh,thành phố (như: Nghệ An, Bình Định, Quảng Ninh…) cũng ban hành các Quyếtđịnh Ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa

1()http://www.hanoimoi.com.vn/

bàn tỉnh nhằm cụ thể triển khai công tác thẩm định dự thảo VBQPPL Việc triểnkhai đã đạt được nhiều kết quả đáng mừng

Thực hiện Quyết định số 3492/2006/QĐ-UBND ngày 09/11/2006 củaUBND tỉnh về việc ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định, trình dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật của HDND, UBND tỉnh, trong 6 tháng đầu năm 2010, Sở Tưpháp đã tiến hành thẩm định 42 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các Sở,Ban, Ngành đề nghị thẩm định, đạt 100% văn bản QPPL của tỉnh đều được thẩmđịnh theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,UBND Trong đó có 01 Chỉ thị, 07 Nghị quyết và 34 quyết định, tăng 14 văn bảnso với cùng kỳ 6 tháng đầu năm 2009 Cũng trong thời gian này, thực hiện giaiđoạn III Đề án 30 của UBND tỉnh, Sở Tư pháp đã thẩm định 08 dự thảo quyếtđịnh sửa đổi các quyết định có nội dung quy định về thủ tục hành chính nằmtrong danh mục các văn bản cần kiến nghị đơn giản hóa thủ tục hành chính thuộcthẩm quyền giải quyết của UBND tỉnh

III GIÁ TRỊ PHÁP LÝ CỦA BÁO CÁO THẨM ĐỊNH DỰ THẢOVBQPPL:

Giá trị pháp lý của một văn bản chính là tính hiệu lực của văn bản đó đốivới đối tượng tiếp nhận.

Báo cáo thảm định dự thảo VBQPPL là văn bản ghi lại kết quả làm việccủa hội đồng thẩm định sau khi thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật,tức là ghi nhận lại ý kiến đánh giá của họ đối với dự thảo văn bản quy phạm phápluật làm cơ sở cho cấp trên xem xét dự thảo, cân nhắc việc thông qua hay khôngthông qua dự thảo Nội dung của Báo cáo sẽ xem dự thảo đó đã có chất lượng hay

chưa? điểm nào được? điểm nào chưa được? đã phù hợp với mục đích ban hànhloại văn bản đó chưa?

Vì vậy, về giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định sẽ có 2 khía cạnh:

Thứ nhất, nó bắt buộc phải có trong hồ sơ dự thảo VBQPPL để trình cấp

có thẩm quyền xem xét Việc pháp luật quy định cần phải có báo cáo thẩm địnhtrong hồ sơ dự án luật, dự án pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốchội (Khoản 4 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008) Đồngthời yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm nghiên cứu nghiêmtúc, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý hoàn thiện dự thảo Luật, pháp lệnh,nghị quyết trình Chính phủ, đã khẳng định vai trò, giá trị pháp lý của Báo cáothẩm định là một trong những cơ sở bắt buộc, quan trọng cho việc ban hànhVBQPPL.

Thứ hai, nội dung của báo cáo phải gồm 2 phần: phần nhận định đánh giá

về chất lượng dự thảo, sự phù hợp của dự thảo với thực tế, yêu cầu thực tế đặt ravà mục đích ban hành văn bản

Phần kết luận nêu ý kiến đề xuất thông quan, không thông qua, cần cânnhắc, cần sửa chữa chỗ nào chưa phù hợp để cơ quan soạn thảo tiếp thu ý kiến, cơquan có thẩm quyền thông qua dự thảo có cơ sở để xem xét, quyết định việcthông qua hay không thông qua dự thảo.

Tức nội dung của nó là ý kiến tư vấn về toàn bộ dự thảo cho cho cơ quancó thẩm quyền thông qua dự thảo để cơ quan này xem xét dự thảo một cách toàndiện trước khi quyết định cuối cùng Ý kiến tư vấn chứ không phải ý kiến chỉ đạonên nội dụng của nó mang tính chất khuyến nghị, đề nghị chứ không mang tínhchất bắt buộc.

Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL là một dạng của văn bản hành chính.Về nguyên tắc, ý kiến thẩm định mang tính chất tư vấn Thông qua báo cáo thẩmđịnh, cơ quan chủ trì soạn thảo, xem xét và tiếp thu và chỉnh lý theo ý kiến thẩm

định, đặc biệt là vấn đề tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và kĩ thuật soạnthảo văn bản Nên báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL không có giá trị bắt buộcngười tiếp nhận nó phải thi hành, nó chỉ đơn thuần chứa đựng thông tin mà chủthể thẩm định xem xét sự phù hợp của quy định nêu trong dự thảo với quy địnhkhác của pháp luật và thực tiễn, tức là nó báo cáo kết quả công việc mà chủ thểthẩm định đã làm, có đề xuất trong đó là có thông qua dự thảo hay không, nhữngđiểm nào dự thảo hoàn chỉnh, điểm nào chưa hoàn chỉnh Đây sẽ là cơ sở quantrọng để chủ thể có thẩm quyền xem xét thông qua hoặc không thông qua dựthảo; chứ không phải nó là văn bản chỉ đạo chủ thể có thẩm quyền bắt buộc phảithông qua dự thảo hay không thông qua dự thảo.

Ngoài ra, báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL cũng khẳng định vai trò,trách nhiệm của cơ quan thẩm định theo hướng cơ quan này phải chịu tráchnhiệm về nội dung thẩm định.

Với một báo cáo cụ thể: Báo cáo thẩm định Dự án Luật Khoáng sản (sửađổi), nhóm em xin làm rõ tính pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL.\

Báo cáo thẩm định Dự án Luật Khoáng sản sửa đổi do hội đồng thẩm địnhbao gồm những thành viên có chuyên môn, kiến thức pháp lý, môi trường thựchiện việc thẩm định Nội dung của Báo cáo là sự đánh giá về: sự cần thiết banhành Luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án Luật; sự phù hợp của nộidung dự án Luật với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến,hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án Luật trong hệ thống pháp luật; tínhtương thích của dự án Luật với điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chú nghĩaViệt Nam là thành viên; tính khả thi của dự án Luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạnthảo

Ngoài ra còn có một số điểm còn nhiều ý kiến khác nhau như: về phân cấpthẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản, về thẩm quyền lập quy hoạchthăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản, về thẩm quyền cấp giấy phépkhai thác, chế biến khoáng sản.

Báo cáo thẩm định sẽ là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền xem xét thông quahoặc không thông qua dự thảo; có tính chất tham khảo cho cơ quan chủ trì soanthảo Vì thế báo cáo thẩm định Dự án Luật Khoáng sản sửa đổi của Hội đồngthẩm định sẽ được gửi cho cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản nghiên cứu, tiếp thu;không phải là văn bản chỉ đạo chủ thể có thẩm quyền bắt buộc phải thông qua Ởđây, Báo cáo Dự án Luật Khoáng sản sửa đổi đã được Bộ Tài nguyên môi trườngnghiên cứu, tiếp thu; thể hiện trong Báo cáogiải trình tiếp thu ý kiến của Hội đồngthẩm định của Bộ Tư pháp về Dự án Luật Khoáng sản (sửa đổi) Trong Báo cáonày, Bộ đã nêu lên ý kiến riêng, thể hiện sự tiếp thu cũng như giải trình nhữngđiểm chưa đồng thuận với Hội đồng thẩm định Như vậy, Báo cáo thẩm định dựthảo Luật Khoáng sản tạo tiền đề, cơ sở để cơ quan có thẩm quyền có cái nhìntoàn diện nhất, xem xét lại những nội dung quan trọng trước khi Luật được thôngqua và đi vào cuộc sống

KẾT LUẬN

Có thể nói, trong công cuộc đổi mới và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tếcủa đất nước ta hiện nay, vai trò của pháp luật ngày càng quan trọng Pháp luậtđang thực sự trở thành một trong những công cụ chủ yếu và hiệu quả để Nhànước quản lý kinh tế, xã hội- một yếu tố đảm bảo cho sự phát triển kinh tế, xã hộimột cách bền vững Chính vì vậy, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ngàycàng trở nên cấp thiết, giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPLđạt kết quả.