Đầu tư công bao gồm 3 nguồn: ngân sách nhà nước, vốn vay và doanh nghiệp nhà nước. Đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước trong giai đoạn đỉnh cao chiếm gần 60% tổng vốn đầu tư của toàn xã hội, còn trong giai đoạn hiện nay ở mức trên dưới 40%.
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH - MARKETING KHOA ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC - TIỂU LUẬN KẾT THÚC MƠN HỌC Bộ mơn: Phân tích sách cơng PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG GVHD: PGS.TS NGUYỄN NGỌC HÙNG Họ tên : Lớp : TP HCM, Tháng 7/2018 1 Xác định vấn đề sách đầu tư cơng phân tích bối cảnh 1.1 Cảm nhận tìm kiếm vấn đề sách đầu tư cơng Đầu tư công bao gồm nguồn: ngân sách nhà nước, vốn vay doanh nghiệp nhà nước Đầu tư khu vực kinh tế nhà nước giai đoạn đỉnh cao chiếm gần 60% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, giai đoạn mức 40% Mặc dù đánh giá đầu tư công giảm giảm vai trò nhà nước mà hồn tồn bị động Mặc dù có thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu Chính phủ, theo đó, tái cấu đầu tư cơng tập trung vào cắt giảm đầu tư cơng, ưu tiên bố trí vốn cho dự án sớm hồn thành, giảm tình trạng đầu tư cơng dàn trải, chậm hồn thành, nợ xây dựng bản, đội vốn đầu tư so với dự toán… thực tế chưa thực hiệu “Sau tượng đài, sau khu hành tập trung khơng biết tiếp tục nghĩ để đầu tư cơng, bối cảnh nguồn lực Đánh giá vấn đề tái cấu đầu tư công nay, TS Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương cho vấn đề vơ gai góc Ơng Cung ví von đầu tư cơng giống người có nhiều bệnh, có bệnh lây sang người khác, có người lại sử dụng bệnh Trong đó, TS Đặng Đức Đạm - nguyên phó trưởng Ban nghiên cứu Thủ tướng Chính phủ - cho thấy triệu chứng bệnh đầu tư công điều trị thuốc giảm sốt với kháng sinh, chưa xác định nguyên nhân bệnh, chưa chữa thuốc đặc hiệu nên nhiều bệnh có triệu chứng nhờn thuốc Theo ông Đạm, Luật đầu tư công luật thủ tục, nội dung nên phương thuốc hữu hiệu chữa bệnh đầu tư dàn trải, lãng phí Nhận định vấn đề này, TS Nguyễn Tú Anh, Trưởng ban Ban Chính sách kinh tế vĩ mơ CIEM cho rằng, kẽ hở lớn đầu tư cơng trì quan chủ quản, vừa quan phê duyệt dự án đầu tư công, vừa sở hữu doanh nghiệp thực hiện, vừa quan giám sát, thẩm tra dự án Nếu tiếp tục chế nguy trục lợi từ dự án đầu tư cơng lớn, chi phí thực dự án bị đẩy lên cao cuối dẫn đến bất ổn kinh tế vĩ mô, đẩy nợ công tăng nhanh 1.2 Định nghĩa cụ thể hóa vấn đề sách đầu tư cơng + Định nghĩa vấn đề sách: - Điểm lại từ ngày triển khai công đổi tới nay, kinh tế nước ta trải qua nhiều đợt đầu tư "theo phong trào", nhiều "hội chứng đầu tư" xuất Nào đua đầu tư xây dựng nhà máy bia, thuốc lá, tiếp đến xi măng lò đứng, mía đường, lắp ráp xe máy, sản xuất bột sắn, đánh bắt xa bờ, xây dựng cảng biển, khu công nghiệp khu kinh tế, kể kinh tế cửa Kế đến bột giấy, cán thép, thủy điện nhỏ vừa, khu nghỉ dưỡng, khu thị, "tận thu" khống sản, trường đại học, sân golf sân bay - Đầu tư dàn trải thời gian vừa qua, tình trạng đầu tư dàn trải, sai đối tượng hay lúc triển khai nhiều dự án vượt khả cân đối kinh tế nên nhiều cơng trình đầu tư dở dang, thời gian hồn thành đưa vào sử dụng bị kéo dài - Chính lý trên, TS Nguyễn Tú Anh cho giai đoạn 2016- 2020 cần phải đổi tổ chức giám sát thẩm định đầu tư Đặc biệt phải xây dựng chế phân bổ vốn nhà nước vay cho vay lại theo nguyên tắc thị trường, phân bổ cho dự án có lợi, có khả tốn, khơng phải chế hành xin- cho + Cụ thể hóa vấn đề sách “Nếu phân bổ theo kiểu hành chính, lấy chia người gói rủi ro an ninh tiền tệ, nguy vỡ nợ cao”, TS Tú Anh nói Từ ngày 1/5/2018, Nghị định 32/2018/NĐ-CP sửa đổi bổ sung số điều Nghị định 91/2015 đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp quản lý, sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp thức có hiệu lực Theo đó, doanh nghiệp nhà nước khơng dùng tài sản, tiền vốn, quyền sử dụng đất thuê để góp vốn đầu tư vào lĩnh vực bất động sản (ngoại trừ doanh nghiệp nhà nước có ngành nghề kinh doanh loại bất động sản) Các doanh nghiệp nhà nước khơng phép góp vốn, mua cổ phần ngân hàng, công ty bảo hiểm, cơng ty chứng khốn, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ đầu tư chứng khốn cơng ty đầu tư chứng khốn Xác định mục tiêu sách Nghị định ban hành bối cảnh nhiều doanh nghiệp nhà nước thiếu kinh nghiệm quản lý, kinh nghiệm thị trường để vốn thất thoát bị “ngâm” bất động sản, dẫn đến kinh doanh thua lỗ, doanh nghiệp giải thể… Nghị định 32/2018/NĐ-CP (NĐ 32) vừa Chính phủ ban hành Trong Nghị định, Bộ Tài nghiên cứu, đề xuất sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung quan trọng nhằm tăng cường quản lý vốn, sử dụng hiệu tài sản Nhà nước, đặc biệt trình cổ phần hóa, thối vốn DN NĐ 32 với nhiều điểm đổi kỳ vọng tạo thuận lợi cho q trình cổ phần hóa, thối vốn DN, đồng thời giúp ngăn chặn thất thoát vốn tài sản nhà nước DN NĐ 32 nêu rõ, doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) không sử dụng tài sản, tiền vốn, quyền sử dụng đất thuê để góp vốn đầu tư vào lĩnh vực bất động sản (trừ DNNN có ngành nghề kinh doanh loại bất động sản theo quy định Luật kinh doanh bất động sản), khơng góp vốn, mua cổ phần ngân hàng, công ty bảo hiểm, công ty chứng khoán, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ đầu tư chứng khốn cơng ty đầu tư chứng khốn, trừ trường hợp đặc biệt theo định Thủ tướng Chính phủ Đối với đầu tư, mua sắm tài sản cố định bên đưa sử dụng (kể phương tiện vận tải phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ), DN phải thực theo quy định pháp luật đấu thầu quy định khác pháp luật có liên quan Một điểm bổ sung NĐ 32 là, DNNN quyền cho thuê, chấp, cầm cố tài sản DN đảm bảo nguyên tắc có hiệu quả, bảo toàn phát triển vốn theo quy định pháp luật, đó, hội đồng thành viên Chủ tịch công ty định hợp đồng cho thuê, chấp, cầm cố tài sản có giá trị 50% vốn chủ sở hữu ghi báo cáo tài quý năm doanh nghiệp thời điểm gần với thời điểm định cho thuê, chấp, cầm cố tài sản giá trị lại tài sản cho thuê, chấp, cầm cố không mức vốn dự án nhóm B theo quy định Luật đầu tư công Xây dựng lựa chọn sách Các doanh nghiệp nhà nước không dùng tài sản, tiền vốn, quyền sử dụng đất thuê để góp vốn đầu tư vào lĩnh vực bất động sản (ngoại trừ doanh nghiệp nhà nước có ngành nghề kinh doanh loại bất động sản) Các doanh nghiệp nhà nước không phép góp vốn, mua cổ phần ngân hàng, cơng ty bảo hiểm, cơng ty chứng khốn, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ đầu tư chứng khoán cơng ty đầu tư chứng khốn (trừ trường hợp đặc biệt theo định Thủ tướng Chính phủ) Nghị định 32 cho phép DN nhà nước cho thuê, chấp, cầm cố tài sản DN đảm bảo ngun tắc có hiệu quả, bảo tồn phát triển vốn theo quy định pháp luật Hình thành tiêu đánh giá 4.1 Những tiêu tích cực: Theo NĐ 32 chủ sở hữu vốn đầu tư, chuyển nhượng (ra doanh nghiệp) DNNN mà khơng thiết phải quan đại diện chủ sở hữu (của DNNN) Điều có ý nghĩa khía cạnh cho phép DNNN trực tiếp định liên quan đến vốn đầu tư, chuyển nhượng (trong số trường hợp) mà khơng cần phải trình xin phê duyệt quan đại diện chủ sở hữu Quy trình giúp tiết kiệm thời gian, thủ tục, nâng hiệu đầu tư, chuyển nhượng vốn Ngoài lĩnh vực quan trọng, có ý nghĩa kinh tế, xã hội, Chính phủ xem muốn tăng cường diện DNNN lĩnh vực có khả sinh lợi cao Cụ thể, điều phạm vi đầu tư vốn nhà nước để thành lập DNNN bổ sung thêm số lĩnh vực, đáng ý lĩnh vực sản xuất vật phẩm lưu niệm vàng Khoản điều 12 phạm vi đầu tư bổ sung vốn nhà nước đầu tư công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên bổ sung số lĩnh vực “màu mỡ” dịch vụ khai thác khu bay - Thay bị cấm hồn tồn việc góp vốn đầu tư vào bất động sản Nghị định 91, Nghị định 32 cho phép việc này, với điều kiện DNNN không sử dụng tài sản, tiền vốn, quyền sử dụng đất thuê để góp vốn đầu tư 4.2 Những tồn hạn chế: - Nghị định 32 quy định phạm vi đầu tư vốn nhà nước để thành lập DNNN loại bỏ lĩnh vực nạo vét, tu luồng hàng hải công cộng, vốn lĩnh vực tai tiếng thời gian qua, bình phong để khai thác cát trái phép - Nghị định 32 quy định phạm vi đầu tư bổ sung vốn nhà nước đầu tư công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên loại bỏ hàng loạt lĩnh vực có Nghị định 91, gồm khai thác cảng biển; cung cấp sở hạ tầng viễn thơng; khai thác khống sản (chỉ giữ lại “khai thác khống sản quy mơ lớn”); chế biến dầu mỏ, khí tự nhiên; sản xuất thuốc điếu; bán bn thuốc phòng, chữa bệnh; bán bn lương thực; bán bn xăng dầu; phân phối điện; nước đô thị; vệ sinh môi trường; chiếu sáng đô thị; khai thác, sản xuất cung cấp nước thị; điều tra địa chất, khí tượng; khảo sát, thăm dò, điều tra tài nguyên đất, nước, khoáng sản loại tài nguyên thiên nhiên; sản xuất, lưu giữ giống gốc trồng vật nuôi tinh đông; sản xuất vaccin sinh phẩm y tế, vaccin thú y; sản xuất hóa chất bản, phân hóa học, thuốc bảo vệ thực vật Như vậy, thấy Chính phủ xác định rõ lĩnh vực mà Nhà nước không cần phải trì diện thơng qua nắm giữ cổ phần doanh nghiệp thuộc lĩnh vực này, lĩnh vực mà khu vực tư nhân hoàn tồn đảm nhiệm tốt, dù trước tham gia DNNN xác định thiết yếu, có ý nghĩa kinh tế, xã hội Tất nhiên, có loại trừ phần “Những nới lỏng, mở rộng” nêu - Về chuyển nhượng vốn đầu tư ngồi DNNN, vốn nhà nước cơng ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, Nghị định 32 quy định chi tiết, chặt chẽ nhiều so với Nghị định 91 nhằm đảm bảo việc chuyển nhượng vốn đầu tư ngồi DNNN vốn nhà nước cơng ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có mục đích đắn, hợp lý, giá chuyển nhượng mức tốt có thể, tránh thất thoát vốn 4.3 Đo lường hiệu Một điểm khác biệt bật NĐ32 quy định liên quan đến tài sản đất đai Theo đó, việc xác định giá khởi điểm chuyển nhượng vốn, DNNN phải thuê tổ chức có chức thẩm định giá để xác định đầy đủ giá trị thực tế phần vốn DNNN đầu tư ngồi (hoặc vốn nhà nước cơng ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên), bao gồm giá trị tạo quyền sử dụng đất giao có thu tiền sử dụng đất, quyền sử dụng đất nhận chuyển nhượng hợp pháp, quyền sử dụng đất thuê (thuê trả tiền lần cho thời gian thuê, thuê trả tiền hàng năm) Đồng thời, chuyển nhượng vốn DNNN đầu tư doanh nghiệp khác, DNNN phải rà soát hồ sơ bàn giao doanh nghiệp từ DNNN sang doanh nghiệp khác, gồm có báo cáo sử dụng đất doanh nghiệp, thực tế sử dụng đất doanh nghiệp khác có vốn góp DNNN làm sở xác định giá trị quyền sử dụng đất tính vào giá khởi điểm chuyển nhượng vốn Những quy định tránh trường hợp DNNN nắm giữ quyền sử dụng đất, kể đất thuê, đặc biệt mảnh “đất vàng”, cố tình bỏ qua “qn” khơng tính đến lợi giá trị mà chúng mang lại cho nắm quyền sử dụng chúng vào giá trị phần vốn chuyển nhượng DNNN vốn nhà nước Nó tránh tình trạng mảnh đất th có giá trị để ngồi sổ sách nên doanh nghiệp (ngoài ngành) mua phần vốn chuyển nhượng từ DNNN vốn nhà nước tìm cách mua rẻ DNNN để chuyển đổi công thành, ví dụ, bất động sản thương mại cho thuê, bán Nghị định 32 quy định chi tiết (hơn nhiều so với Nghị định 91) phương thức thực chuyển nhượng vốn đầu tư DNNN vốn nhà nước công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, đặc biệt đấu giá theo lô - điều gần vắng bóng Nghị định 91 Như vậy, số thay Nghị định 32 quy định chặt chẽ, chi tiết lấp nhiều lỗ hổng so với Nghị định 91 trước đây, việc xác định giá trị doanh nghiệp, phần vốn nhà nước liên quan đến đất đai Điều góp phần nâng cao chất lượng đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp quản lý, sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp, giảm thiểu thất thoát, vốn nhà nước q trình thối vốn, cổ phần hóa Đánh giá lựa chọn sách Về tình hình thối vốn, Thủ tướng yêu cầu, năm 2018, có 181 DN phải thực thoái vốn, nhiên, tháng đầu năm, có đơn vị thuộc danh sách thoái vốn nguyên nhân việc quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động thoái vốn nhà nước DN chồng chéo Mặt khác, cổ phần hóa, thối vốn gặp nhiều khó khăn số quy định bất cập Đơn cử, Nghị định số 32/2018/NĐ-CP Chính phủ đầu tư vốn nhà nước vào DN quản lý, sử dụng vốn, tài sản DN quy định: Khi xác định giá khởi điểm để chuyển nhượng vốn, DNNN phải thuê tổ chức tư vấn công ty thẩm định giá (để thực xác định giá trị DN) cơng ty chứng khốn (để tổ chức bán cổ phần) Điều đẩy chi phí tư vấn DN tăng thêm - lần so với trước Một vướng mắc khác chưa có quy định cụ thể việc xác định giá cổ phần Nghị định số 32/NĐ-CP quy định: Giá cổ phần phải tính đúng, tính đủ giá trị vốn nhà nước đầu tư DN, giá trị số tiền trả thuê đất, giá trị quyền sở hữu trí tuệ, giá trị văn hóa, lịch sử, giá nhãn hiệu, tên thương mại (nếu có) Tuy nhiên, quy định giá trị văn hóa, lịch sử DN chưa có nên việc định giá gặp nhiều khó khăn Bên cạnh đó, q trình bán vốn gặp vướng mắc quy định vốn nhà nước phải đạt mục tiêu: tối đa hóa số tiền thu cho cổ đơng nhà nước tìm kiếm nhà đầu tư (NĐT) chiến lược Điều tạo áp lực lớn cho ban lãnh đạo DN người ký định bán vốn Tương tự, nay, việc có nhiều phương pháp xác định giá trị DN phương pháp đưa kết khác lại chưa có hướng dẫn cụ thể chọn phương pháp định giá phù hợp dẫn đến rủi ro lớn cho người định thối vốn… Ngồi ra, q trình CPH chậm trễ thiếu ưu đãi cho nhân viên lãnh đạo DNNN, việc định giá tài sản phức tạp, thiếu hướng dẫn chi tiết để triển khai phương thức dựng sổ, nhiều quan đại diện chủ sở hữu không muốn cổ phần hóa Kết luận kiến nghị Để thúc đẩy q trình cổ phần hóa, thối vốn nhà nước: Cơ quan quản lý nên rút ngắn thời gian phê duyệt thủ tục cổ phần hóa tăng thời gian từ DN công bố cáo bạch đến lúc chào bán chứng khoán lần cơng chúng (IPO) lên 40 ngày thay 20 ngày để nhà đầu tư có thêm thời gian tìm hiểu DN Ủy ban Quản lý vốn nhà nước cần điều phối việc IPO để tránh tình trạng thừa cung đột ngột Đặc biệt, Nhà nước nên giữ tỷ lệ cổ phần thấp thấy rõ chủ trương muốn cổ phần hóa DNNN Chính phủ Việt Nam nên tham khảo phương án “cổ phiếu vàng” - cổ phiếu có quyền định với tỷ lệ sở hữu chiếm 1% (hay gọi việc Nhà nước sở hữu cổ phiếu đặc biệt) Nếu Việt Nam áp dụng phương án Nhà nước nắm giữ cổ phiếu DN có quyền xem xét phủ vấn đề trọng yếu Cùng với đó, Chính phủ cần sớm xây dựng luật cổ phần hóa Kể điều kiện thị trường thay đổi Chính phủ cần có biện pháp để đảm bảo tiến độ kế hoạch cổ phần hóa Chẳng hạn, Chính phủ xác định mục tiêu phải cổ phần hóa 150 DN năm nay, vậy, khơng nên thị trường sụt giảm mà cổ phần hóa 15 - 20 DN Cùng với đó, cơng tác thơng tin đến cơng chúng cần cải thiện Theo định kỳ tháng năm, Chính phủ nên cung cấp thông tin kết đạt biện pháp khắc phục không đạt kế hoạch cổ phần hóa Từ góc độ chuyên gia tư vấn Ngân hàng Thế giới, ông William P Mako khuyến nghị: Khi cổ phần hóa DNNN, Việt Nam cần xác định rõ mục tiêu quyền sở hữu nhà nước đầu tư, nắm giữ cổ phần hay thoái vốn, đặc biệt với DNNN hoạt động lĩnh vực thương mại Ông William P Mako lưu ý, người đại diện vốn nhà nước không nên can thiệp vào định kinh doanh ngày DN, mà làm việc thông qua ban kiểm sốt Theo ơng Nguyễn Trọng Dũng - Phó Trưởng Ban Chỉ đạo đổi phát triển DN - cổ phần hóa, thối vốn, Nhà nước khơng đặt mục tiêu tiền mà phải ý đến tiêu chí khác như: vấn đề an sinh xã hội, giữ gìn thương hiệu quốc gia, an ninh, quốc phòng… Do đó, cần chọn cổ đơng chiến lược có chung mục tiêu gắn kết kết lâu dài với DN Để hoàn thiện khung pháp luật hoạt động thoái vốn, đại diện SCIC kiến nghị Chính phủ sớm ban hành Văn hướng dẫn thi hành Nghị định số 32/2018/NĐCP, ban hành quy chế mẫu bán đấu giá cổ phần Đồng thời, đồng hóa Luật DN, Luật Chứng khốn Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh DN thúc đẩy chế hợp tác SCIC với tổ chức mua bán nợ, có Cơng ty Mua bán nợ Việt Nam (DATC) 10 ... định vấn đề sách đầu tư cơng phân tích bối cảnh 1.1 Cảm nhận tìm kiếm vấn đề sách đầu tư cơng Đầu tư công bao gồm nguồn: ngân sách nhà nước, vốn vay doanh nghiệp nhà nước Đầu tư khu vực kinh tế... tái cấu đầu tư cơng tập trung vào cắt giảm đầu tư công, ưu tiên bố trí vốn cho dự án sớm hồn thành, giảm tình trạng đầu tư cơng dàn trải, chậm hoàn thành, nợ xây dựng bản, đội vốn đầu tư so với... hiểm, cơng ty chứng khốn, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ đầu tư chứng khốn cơng ty đầu tư chứng khoán, trừ trường hợp đặc biệt theo định Thủ tư ng Chính phủ Đối với đầu tư, mua sắm tài sản cố định bên