Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo quy định pháp luật hiện hành

Những vấn đề xung quanh mô hình chính quyền địa phương được rất nhiều các chuyên gia, nhà khoa học Việt Nam quan tâm nghiên cứu trong thời gian qua, có thể kể đến các công trình nghiên c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ NGUYÊN THẢO

ĐỀ TÀI ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ NGUYÊN THẢO

ĐỀ TÀI ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Thái Vĩnh Thắng

Hà Nội - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn theo đúng quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Lê Nguyên Thảo

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT TỪ ĐƢỢC VIẾT TẮT TỪ VIẾT TẮT

1 Chính quyền địa phương CQĐP

2 Chính quyền trung ương CQTW

3 Hội đồng nhân dân HĐND

4 Ủy ban hành chính UBHC

5 Ủy ban nhân dân UBND

MỤC LỤC Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA

PHƯƠNG……… ……….7

1.1 Tổng quan về chính quyền địa phương……….……… ……….7

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương……….……… … 7

1.1.2 Cấp chính quyền địa phương……… 10

1.1.3 Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương……… …….…….12

1.1.4 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương……… … 13

1.1.5 Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương……… … ….14

1.1.5.1 Quan niệm về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương……14

1.1.5.2 Mục đích, ý nghĩa của phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương………17

1.1.6 Khái niệm tự quản địa phương.……….……….19

1.2 Một số mô hình chính quyền địa phương trên thế giới……… ………….21

1.2.1 Mô hình chính quyền địa phương Xô Viết………… ………21

1.2.2 Mô hình chính quyền địa phương của Vương quốc Anh………23

1.2.3 Mô hình chính quyền địa phương của Liên bang Hoa Kỳ……….….24

1.2.4 Mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp……… 27

1.2.5 Mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Liên bang Đức …………28

Chương 2 TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CỦA NHÀ NƯỚC VIỆT NAM……… ……….30

2.1 Chính quyền địa phương trước Hiến pháp năm 2013………….………….30

2.1.1 Giai đoạn từ 02/9/1945 đến năm 1959……….………… 30

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 ……… ………35

2.1.3 Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992……… ……….41

2.1.4 Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2013………46

2.2 Chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015……….……….51

2.2.1 Về đơn vị hành chính ……… … 52

2.2.2 Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính 54

2.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương………… ……… 56

2.2.4 Vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương………59

2.2.4.1 Hội đồng nhân dân……….… 59

2.2.4.2 Ủy ban nhân dân 61

2.2.5 Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương……… 63

Chương 3 GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 68

3.1 Xây dựng cấp chính quyền địa phương vùng đảm bảo phát huy các thế mạnh của vùng……… ……… 68

3.2 Đẩy mạnh phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương 70

3.3 Thiết lập mô hình chính quyền địa phương bốn cấp hành chính – lãnh thổ trong đó có hai cấp có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính và một cấp tự quản……….……….72

3.4 Đổi mới hệ thống chính quyền địa phương……….………73

3.4.1 Xác định lại vị trí của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trao cho Hội đồng nhân dân tính tự quản……….… 73

3.4.2 Sửa đổi quy định pháp luật về đại biểu Hội đồng nhân dân… …….………74

3.4.3 Quy định chế độ làm việc thủ trưởng của Ủy ban nhân dân các cấp……….75

3.4.4 Thúc đẩy nguyên tắc tự quản địa phương……… ……76

3.4.5 Đổi mới tổ chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp……… ……… 77

3.5 Xây dựng chính quyền tự quản cấp xã………….……… 77

3.6 Nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức các cấp chính quyền địa phương……… ……… 78

KẾT LUẬN……… ………80

1

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân Thuật ngữ “chính quyền địa phương” ở nước ta được sử dụng tương đối rộng rãi trong các văn kiện của Đảng nhưng chưa được giải thích chính thức trong các văn bản pháp luật hiện hành Tuy nhiên, phần lớn các nhà khoa học trong lĩnh vực hành chính nhà nước đều cho rằng “chính quyền địa phương” là

“bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp tỉnh, huyện, xã, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các cấp này” Theo đó, chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở ba cấp gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã; chính quyền địa phương không bao gồm các Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân địa phương Chính quyền địa phương ở Việt Nam được coi là chính quyền “cấp dưới” của chính quyền trung ương và cùng với chính quyền trung ương hợp thành chính quyền nhà nước thống nhất Các cơ quan thuộc chính quyền địa phương thực hiện việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước

Cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng Với phương diện tiếp cận khác nhau nhưng hiện nay chưa có công trình nghiên cứu đồng bộ, đầy đủ, toàn diện, có hệ thống về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Trên cơ sở đó, việc nghiên cứu, làm rõ địa vị pháp lý của chính

quyền địa phương hiện nay là rất cần thiết, đề tài: “Địa vị pháp lý của chính quyền

địa phương theo quy định pháp luật hiện hành” mà tác giả lựa chọn làm đề tài

nghiên cứu của luận văn Thạc sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp – Hành chính đảm bảo tính mới, góp phần đóng góp nghiên cứu cho khoa học pháp lý về tổ chức bộ

máy nhà nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

2

Trên thực tế, mô hình tự quản địa phương được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều quốc gia Vấn đề về vị trí, vai trò chính quyền địa phương, “tự quản địa phương”, cách thức tổ chức chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền trung ương được nhiều chuyên gia, học giả trên thế giới quan tâm, nghiên cứu Các nghiên cứu quốc tế đã góp phần luận giải nhiều vấn đề quan trọng về mô hình chính quyền địa phương, đặc biệt có ý nghĩa tham khảo cho Việt Nam trong việc nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, của chính quyền địa phương nói riêng, đáp ứng nhu cầu quản

lý xã hội, quản lý đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng

Những vấn đề xung quanh mô hình chính quyền địa phương được rất nhiều các chuyên gia, nhà khoa học Việt Nam quan tâm nghiên cứu trong thời gian qua,

có thể kể đến các công trình nghiên cứu sau đây:

- Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Chủ

nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013;

- Bộ Tư pháp, Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Đề tài nghiên cứu

khoa học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Văn Cương, 2014;

- TS Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (Thông tin khoa học pháp lý số 10/2001 của Viện nghiên

cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp);

- TS Lê Minh Thông (2004), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (Đề tài nghiên

cứu khoa học cấp nhà nước);

- GS TSKH Đào Trí Úc (2014), “Hiến pháp năm 2013 và việc xây dựng

Luật tổ chức chính quyền địa phương”, Tổ chức nhà nước (04);

- TS Nguyễn Văn Cương (Chủ biên, 2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam, NxB Tư pháp;

3

- PGS.TS Vũ Thư (2009), “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản

lý cho chính quyền địa phương ở nước ta”, Nhà nước và Pháp luật, (04);

- PGS.TS Vũ Thư (2014), “Chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa

đổi”, Nhà nước và Pháp luật, (04);

- PGS.TS Vũ Thư (2016), “Một số vấn đề về tổ chức chính quyền địa

phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”, Nhà nước và Pháp luật, (07);

- Phạm Hồng Thái, Lưu Tiến Minh (2015), “Quy định của Hiến pháp năm

2013 về chính quyền địa phương và việc ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa

phương”, Nghiên cứu lập pháp (03 + 04);

- Phạm Hồng Thái (2016), “Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp 2013 và

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”, Tổ chức nhà nước (01)

- TS Trương Đắc Linh (2005), “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá

trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới”, Nhà nước và Pháp luật, (09);

- TS Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam,

Luận án Tiến sỹ Luật học, Học viện Khoa học và xã hội, Hà Nội;

- Trần Thị Diệu Oanh (2016), “Bàn về tính quyền lực, tính tự quản của chính

quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay”, Quản lý nhà nước (250);

- Nguyễn Thị Tâm (2014), “Bàn về xây dựng chính quyền địa phương theo

Hiến pháp năm 2013”, Quản lý nhà nước (219);

- Phan Anh Hồng (2011), “Tổ chức chính quyền địa phương – Một số vấn đề

cần quan tâm”, Tổ chức nhà nước (10);

- Trần Công Dũng (2015), “Tính thống nhất quyền lực và vấn đề phân định

thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương”, Luật học (10);

- Trần Công Dũng (2015), “Hiến pháp năm 2013 và vấn đề xây dựng Luật tổ

chức chính quyền địa phương”, Luật học (02);

4

- Phan Thị Lan Hương (2012), “Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc

xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam”, Nghiên cứu lập pháp (10);

- Hồ Thanh Hớn (2015), “Lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền địa phương

theo tinh thần Hiến pháp năm 2013”, Dân chủ và pháp luật (04);

- Trương Quốc Việt (2013), “Một số vấn đề cần nghiên cứu về chính quyền

địa phương ở Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (04);

- Trương Quốc Việt (2014), “Sự phát triển của chế định chính quyền địa

phương qua các bản Hiến pháp Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (05);

- Nguyễn Văn Cương, Trương Hồng Quang (2014), “Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương: Những vấn đề đặt ra và

hướng hoàn thiện”, Nhà nước và pháp luật (11);

- Nguyễn Thanh Hoa (2016), “Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa

phương trong Luật tổ chức chính quyền địa phương”, Quản lý nhà nước (248);

- Nguyễn Thanh Hoa (2016), “Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến

pháp năm 2013”, Quản lý nhà nước (241).v v…

Các nghiên cứu trên đã phân tích, đánh giá quy định pháp luật về chính quyền địa phương, về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân qua các giai đoạn, một

số công trình đánh giá thực tiễn, ưu điểm và hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương qua các giai đoạn trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước, đề xuất giải pháp thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với thực tiễn nước ta hiện nay…Bên cạnh đó, một số nhà nghiên cứu ở Việt Nam đã nghiên cứu, giới thiệu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương một số quốc gia trên thế giới Các công trình nghiên cứu này là nguồn tài liệu quý báu cho tác giả trong việc tham khảo, phục vụ nghiên cứu, viết luận văn

3 Đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính quyền địa phương; địa

vị pháp lý của chính quyền địa phương của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

5

Việt Nam theo quy định của pháp luật trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước; làm rõ địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo quy định pháp luật hiện hành (Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015)

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản, phân tích, đánh giá địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, tập trung vào các quy định của pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương Việt Nam

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

Thông qua việc nghiên cứu, luận văn nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận

về chính quyền địa phương, làm rõ địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật hiện hành, có so sánh, đối chiếu với mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương giai đoạn trước đây và tham khảo kinh nghiệm quốc tế; từ đó đề ra giải pháp đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương Thông qua việc nghiên cứu, phân tích các quy định mới trong Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, tác giả muốn chứng minh rằng, sự ra đời của hai văn bản quy phạm pháp luật này đã góp phần quan trọng trong việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương phù hợp với thực tiễn nước ta, giúp phát huy tính chủ động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương

5 Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề như sau:

- Nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền địa phương: khái niệm, chức năng, nhiệm vụ, phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, mô hình chính quyền địa phương một số nước trên thế giới hiện nay

- Tập trung phân tích nội dung các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật

tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trên cơ sở so sánh, đối chiếu các quy định pháp luật trong các giai đoạn trước về chính quyền địa phương

6

- Đề xuất giải pháp nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay và trong giai đoạn tiếp theo

6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn

Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu là các quan điểm của chủ nghĩa

Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập quốc tế, cải cách

bộ máy nhà nước Bên cạnh đó, tác giả cũng sử dụng quan điểm khoa học được rút

ra từ một số công trình nghiên cứu khoa học Ngoài ra, luận văn có sử dụng hệ thống các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, phương pháp diễn dịch, quy nạp, phương pháp xã hội học…

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

Trên cơ sở làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền địa phương, luận văn đã phân tích, đánh giá các quy định pháp luật quy định về chính quyền địa phương của nước ta qua các giai đoạn tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó tập trung phân tích, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương Có thể nói, kể từ khi Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời và có hiệu lực thi hành thì đây là một công trình nghiên cứu có tính mới, đảm bảo ý nghĩa khoa học và thực tiễn đối với quá trình cải

cách, tổ chức bộ máy nhà nước

8 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được thể hiện trong 3 Chương:

Chương 1 Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương

Chương 2 Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của Nhà nước

Việt Nam

Chương 3 Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương ở Việt Nam hiện nay

7

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1.1 Tổng quan về chính quyền địa phương

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Để quản trị đất nước, các quốc gia trên thế giới đều chia nhỏ lãnh thổ của mình thành những khu vực có địa giới hành chính nhất định, gắn với đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, lịch sử, văn hóa, xã hội cũng như kỹ thuật quản trị của mỗi quốc gia Bản chất của sự ra đời một thực thể gọi là địa phương có thể tiếp cận

từ sự hình thành mang tính tự nhiên của một cộng đồng dân cư và từ việc hình thành các địa phương để chăm lo công việc chung của cộng đồng Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, chính quyền nhà nước đều chia thành CQTW và CQĐP Và

dù theo mô hình nhà nước liên bang hay đơn nhất thì đều có hệ thống CQĐP để thực thi việc quản trị một phạm vi lãnh thổ nhất định Các hoạt động quản lý địa phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức khác nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý Một mặt, các địa phương thực hiện những công việc của trung ương trong khuôn khổ quy định của pháp luật; mặt khác, địa phương còn chủ động giải quyết những vấn đề cụ thể đặt ra tại địa phương Bởi vì mỗi địa phương có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh

tế, xã hội, truyền thống văn hóa, phong tục, tập quán… nên CQTW không thể hiểu

rõ đầy đủ các vấn đề của từng địa phương

CQĐP lâu nay được sử dụng trong khoa học pháp lý như một khái niệm tổng quát bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Đây là một hệ thống phức tạp không chỉ bởi tính phức tạp trong các cấu trúc hành chính lãnh thổ

mà còn bởi tính chất hoạt động rất khác nhau trong các điều kiện lịch sử, phạm vi

và giới hạn thẩm quyền khác nhau Thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến ở nước ta, đặc biệt trong các văn kiện của Đảng, các sách báo chính trị pháp lý cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng

và Nhà nước ta ở trung ương và địa phương1 Tuy nhiên, thuật ngữ này mới được sử

1 Văn kiện Đại hội lần thứ IX, năm 2001 của Đảng; Văn kiện Đại hội lần thứ X, năm 2006 của Đảng; Nghị quyết Trung ương 5 khóa X năm 2007; Văn kiện Đại hội lần thứ XI, năm 2011 của Đảng; Nghị quyết Trung

8

dụng chính thức từ khi có Hiến pháp năm 2013 và đặc biệt là được quy định cụ thể trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003); trước đó được sử dụng một lần duy nhất tại Luật tổ chức CQĐP năm 1958

Trong Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật, các văn bản pháp luật hiện hành không giải thích khái niệm này Theo Từ điển Tiếng

Việt thông dụng, chính quyền được hiểu là: “1 Bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các cấp 2 Quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp” Chính quyền theo nghĩa này gắn với từ “địa phương”, để thực hiện quyền lực

nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý Bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính – lãnh thổ được gọi là CQĐP Phần lớn các nhà khoa học nghiên cứu về hành chính nhà nước đều cho rằng “chính

quyền địa phương” được hiểu là “bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp tỉnh, huyện, xã, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các cấp này”

Ở Việt Nam, CQĐP là một khái niệm chưa được pháp lý hóa và thường được hiểu gồm HĐND và UBND CQĐP ở Việt Nam được coi là chính quyền “cấp dưới” của CQTW, là bộ phận cấu thành có vị trí quan trọng của bộ máy nhà nước thống nhất từ trung ương đến địa phương mà ở cấp trung ương là Quốc hội và Chính phủ,

là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương Về nguyên tắc, các cơ quan CQĐP phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều thuộc cơ cấu tổ chức của CQĐP (Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân,cơ quan của các Bộ, ngành trung ương đóng ở địa phương…) Vì những cơ quan này không do nhân dân địa phương thành lập ra mà là do các cơ quan Nhà nước ở trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động Các cơ quan CQĐP ở nước ta thực hiện việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, được tổ chức

và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền

ương 2 khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992; Kết luận số 20-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị Trung ương 5 khóa XI về việc tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992; Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 v.v

9

theo quy định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở nhằm thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước Tính quyền lực Nhà nước của CQĐP không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan CQĐP trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của CQĐP trong việc quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng Đặc biệt là giá trị pháp lý của các văn bản do CQĐP ban hành và thẩm quyền của các cơ quan CQĐP trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được quy định bởi tính quyền lực nhà nước của các cơ quan CQĐP

CQĐP ở Việt Nam có vai trò hai mặt Một mặt, với tư cách là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, CQĐP thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương Mặt khác, CQĐP lại là cơ quan do nhân dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm

vụ ở địa phương Có thể xác định mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam thể hiện trên

hai điểm cơ bản sau: Một là, mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là HĐND và UBND Hai là, giữa CQĐP và CQTW và giữa các cấp CQĐP không có

tính độc lập cao mặc dù việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP đã được ghi nhận

Từ những phân tích trên có thể hiểu: CQĐP là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND…) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân

10

chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của

cả nước2

1.1.2 Cấp chính quyền địa phương

Mỗi cấp CQĐP thường có một cơ quan hội đồng dân cử và một cơ quan hành chính nhà nước được thiết lập theo cách thức nhất định Nhưng cũng có thể CQĐP chỉ có một cơ quan hội đồng hoặc một cơ quan hành chính nhà nước Đối với nước ta, trong quá trình tổ chức chính quyền ở địa phương, một cấp chính quyền thường có cả HĐND và UBND (hoặc tên gọi khác) nhưng không nhất thiết đơn vị hành chính nào cũng phải là một cấp chính quyền với hai loại cơ quan kể trên Tổ chức cấp chính quyền như thế nào tùy thuộc vào đặc điểm các yếu tố địa lý, kinh tế

- xã hội, quan niệm về bộ máy nhà nước, kinh nghiệm thực tiễn, cải cách…

Khái niệm CQĐP lâu nay được sử dụng trong khoa học pháp lý được hiểu bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Cấp CQĐP bao gồm HĐND và UBND Như vậy, cấp CQĐP ở Việt Nam hiện nay gồm HĐND và UBND ở 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm 58 tỉnh và 05 thành phố trực thuộc trung ương), 713 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm 546 huyện, 49 quận, 51 thị xã,

67 thành phố thuộc tỉnh) và 11.162 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 8978 xã, 1581 phường và 603 thị trấn)3

Chính quyền cấp tỉnh được xem là cấp CQĐP cao nhất có vị trí quan trọng trong hệ thống cơ cấu các cơ quan CQĐP, là cấp trực tiếp thể chế hóa, chuyển tải các chủ trương, chính sách của trung ương xuống địa phương, quan hệ và chịu sự chỉ đạo của CQTW Do vậy cấp tỉnh được xem là một cấp chính quyền có chức năng và nhiệm vụ quan trọng bao quát một địa bàn dân cư rộng lớn với các đặc điểm lịch sử, kinh tế, văn hóa xã hội và chính trị phức tạp Chính vì vậy, HĐND và UBND cấp tỉnh cần phải có mô hình tổ chức thích hợp với đầy đủ thẩm quyền và khả năng quản lý, điều hành, giúp trung ương quản lý tất cả các mặt của đời sống xã hội, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, đồng thời bảo đảm tôn trọng, ý chí,

2 Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa

phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa

học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013, tr 20

3 Theo Báo cáo thống kê của Bộ Nội vụ (Vụ Chính quyền địa phương) tính đến hết tháng 5/2015

11

nguyện vọng và lợi ích của các cộng đồng dân cư trong một phạm vi lãnh thổ rộng lớn Vai trò này của chính quyền cấp tỉnh được thể hiện trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương Chính quyền cấp tỉnh còn là cấp lãnh đạo trực tiếp, phối hợp, chỉ đạo các cấp chính quyền trực thuộc trong tỉnh để các cấp chính quyền này thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định Trong khi đó, cấp huyện thực chất là một cấp trung gian, là cầu nối giữa cấp tỉnh và cấp xã Chính quyền cấp huyện về nguyên tắc chỉ còn là cấp có nhiệm vụ đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra các chính quyền

xã trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của chính quyền cấp trên và có thẩm quyền giải quyết một số vấn đề do chính quyền cấp tỉnh giao cho theo quy định của pháp luật…Vì vậy, HĐND và UBND cấp huyện cần được tổ chức với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với tính chất trung gian này Có nhiều ý kiến cho rằng, mô hình tổ chức cấp huyện không nhất thiết phải có HĐND, tức là gồm hai cấp CQĐP đầy đủ như cấp tỉnh hay cấp xã

Chính quyền cấp xã được xem là cấp chính quyền thấp nhất ở cơ sở gắn bó mật thiết với nhân dân, đại diện trực tiếp cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, đồng thời là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật Do đó, HĐND và UBND cấp xã cần được tổ chức một cách đặc thù với thẩm quyền, nhiệm vụ, chức năng khác biệt với chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện, đặc biệt cần chú trọng để đảm bảo phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo hay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khác Chính quyền cấp xã phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực của mình trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó, đồng thời phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với người dân

Tổ chức CQĐP hiện nay ở nước ta đang được xây dựng theo mô hình có đầy

đủ HĐND và UBND ở cả ba cấp tỉnh, huyện và xã, trong đó UBND tồn tại với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, do HĐND cùng cấp bầu ra Trong khi đó, hiệu quả hoạt động của các cơ quan này, nhất là hiệu quả hoạt động của HĐND ở một số cấp rất hạn chế do nhiều nguyên nhân khác nhau Vì vậy, cần nghiên cứu để có cơ sở lý luận và thực tiễn đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP cho phù hợp

12

1.1.3 Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương

Địa vị pháp lý của CQĐP có mối quan hệ gắn kết với địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước Địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước là một khái niệm pháp lý trong

đó phản ánh vị trí của cơ quan trong tổng thể bộ máy nhà nước theo quy định của páp luật, thể hiện ở nhiều nội dung như cấp của cơ quan đó (cấp trung ương hay địa phương); trình tự thành lập (được bầu hay được lập ra); chức năng, nhiệm vụ của cơ quan; chế độ trách nhiệm; thẩm quyền của cơ quan (phạm vi quyền, nghĩa vụ cũng như phạm vi hiệu lực của các quyết định của các cơ quan đó); nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động của cơ quan; biểu tượng nhà nước mà cơ quan đó được sử dụng…v.v

Địa vị pháp lý của CQĐP phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản như: hình thức cấu trúc nhà nước, mô hình tổ chức CQĐP, mức độ phân cấp quản lý nhà nước, trình độ dân chủ của xã hội, sự phát triển kinh tế của các địa phương…Địa vị pháp

lý của CQĐP bao gồm những nội dung sau:

- Vị trí của CQĐP trong hệ thống tổ chức chính quyền nhà nước thống nhất;

- Trình tự thành lập: tùy thuộc vào từng mô hình, nó có thể do CQTW lập ra hoặc do nhân dân địa phương thiết lập;

có tác động trong không gian địa phương;

- Nguồn tài chính: theo chế độ ngân sách của mỗi quốc gia nhưng nói chung, CQĐP có sự độc lập nhất định về ngân sách

Từ những phân tích trên, có thể hiểu địa vị pháp lý của CQĐP là tổng thể các quy định của pháp luật quy định về vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò và mối quan hệ pháp lý của CQĐP với các cơ quan khác của nhà nước

13

1.1.4 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

Chức năng của CQĐP là những chức trách, nhiệm vụ mà CQĐP đảm nhiệm

do Hiến pháp và pháp luật quy định, phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế xã hội Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó Tuy

nhiên, chức năng của CQĐP được thể hiện trên ba phương diện: (i) thực hiện nhiệm

vụ quản lý nhà nước tại địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên, duy trì phát triển và tăng trưởng kinh tế, đảm bảo cho sự ổn định về chính trị, xã hội, giữ vững quốc phòng an ninh của mỗi quốc gia; (ii) phối hợp với các cơ quan

tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung ương, của tỉnh trên địa bàn

và (iii) tổ chức cung cấp các dịch vụ tiện ích cho cộng đồng dân cư, các nhiệm vụ mang tính tự quản của địa phương

CQĐP của một quốc gia thường có ba chức năng cơ bản sau:

Thứ nhất, chức năng tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, quản lý dân cư trong lãnh thổ

Đây là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của CQĐP Là trung tâm tổ chức việc thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước cấp trên tại địa bàn quản lý của mình, CQĐP sử dụng quyền lực nhà nước được Hiến pháp và pháp luật quy định để quản lý toàn diện (hoặc gần như toàn diện, trừ những mặt không được phân cấp, phân quyền) các quá trình xã hội diễn ra trên địa bàn lãnh thổ Chức năng này được đảm bảo bằng các công cụ pháp luật như các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP thể hiện trong Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật khác Nhà nước cũng bảo đảm các phương tiện, nguồn lực, trong đó có ngân sách để CQĐP thực hiện chức năng này

Thứ hai, chức năng đại diện, thay mặt cho cộng đồng dân cư tại địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định

14

Mỗi địa phương có những đặc điểm có tính đặc thù khác nhau (về kinh tế, xã hội, truyền thống văn hóa, phong tục…); vì vậy bên cạnh chức năng đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, CQĐP còn thực hiện chức năng đại diện, thay mặt cho cộng đồng dân cư tại địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định Chức năng, nhiệm vụ này thể hiện tính tự quản của CQĐP nhằm phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế Để thực hiện chức năng này, CQĐP phải là chính quyền do cộng đồng dân cư bầu ra, hoặc chỉ bầu cơ quan dân

cử (sau đó cơ quan dân cử sẽ thành lập cơ quan quản lý); hoặc bầu cả cơ quan dân

cử và người đứng đầu cơ quan quản lý (thị trưởng) CQĐP thay mặt cho toàn thể dân cư trên địa bàn lãnh thổ phát biểu với cơ quan cấp trên về nguyện vọng, mong muốn của địa phương, phản ánh về những đặc điểm, đặc thù của địa phương, tham gia vào quá trình hoạch định chính sách của cấp trên để bảo đảm cho chính sách phù hợp với tình hình, hoàn cảnh thực tế của địa phương Bên cạnh đó, CQĐP tự mình

đề ra và thực hiện chính sách cho riêng địa phương nhưng không được trái chính sách chung của nhà nước, của cấp trên

Thứ ba, chức năng trung tâm điều hòa, phối hợp tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn, kể cả cơ quan của trung ương đóng tại địa phương

Thực hiện chức năng này, CQĐP không hẳn chỉ là cánh tay nối dài của trung ương (hoặc của cấp trên) như ở chức năng thứ nhất, cũng không hoàn toàn vì quyền lợi cục bộ của cộng đồng dân cư địa phương như ở chức năng thứ hai mà phải biết dung hòa quyền lực các bên, các ngành, các lĩnh vực, các địa phương lân cận để đóng vai trò điều phối, hợp lý hóa vì sự phát triển bền vững của địa bàn lãnh thổ

Để thực hiện vai trò này, CQĐP không hẳn dựa vào quyền lực nhà nước trao cho, cũng không thể nhân danh vai trò đại biểu của quyền lực nhân dân tại địa phương

mà phải biết phối hợp điều hòa trên cơ sở thuyết phục, dung hòa quyền lợi giữa các bên Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ xuất phát từ chính yêu cầu của chức năng này

1.1.5 Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

1.1.5.1 Quan niệm về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

15

Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và các địa phương là đòi hỏi khách quan, là nhu cầu tất yếu của mỗi nhà nước và phụ thuộc chế độ chính trị, cấu trúc nhà nước, trình độ phát triển kinh tế - xã hội Điều này xuất phát từ khả năng hạn chế của CQTW trong việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa phương, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô và có những địa phương có điều kiện phát triển mạnh, có xu hướng tự chủ, không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào CQTW Phân cấp cho CQĐP là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương theo quyền hạn thực hiện phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho

cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc CQĐP để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả hơn Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng các quyết định cụ thể Cơ quan thực hiện việc phân cấp phải bảo đảm nguồn lực và các điều kiện khác, đồng thời kiểm tra việc thực hiện của cơ quan cấp dưới Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc nhất định của nhà nước Nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định đảm bảo hợp pháp và hợp lí, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng trong bộ máy nhà nước, thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của

cơ quan nhà nước đó, cụ thể: (i) Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc quyền cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực, với quy mô nhất định theo nguyên tắc các công việc được trao trọn gói cho từng cấp quản lý, có nghĩa là: việc của cấp này sẽ không thuộc việc của cấp khác; (ii) Để thực hiện các quyền, các công việc tương ứng thì từng cấp được trao quyền về ngân sách, tài chính độc lập với cấp khác; (iii) Quyền về tổ chức nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm

vụ, công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ công do mình đảm nhiệm

Phân cấp thực chất là trao cho từng cấp hành chính – lãnh thổ quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm

và nguồn lực của mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện

16

thông qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan hành chính… Chẳng hạn như ở nước ta là HĐND, UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND Tuy nhiên, hoạt động của các cơ quan CQĐP vẫn phải luôn đặt dưới sự kiểm tra, giám sát cần thiết của CQĐP Phân cấp thường được thực hiện ở các phương diện cơ bản như phân cấp về chính trị, phân cấp về hành chính, phân cấp về ngân sách, phân cấp về kinh tế… tùy thuộc mỗi quốc gia, mỗi giai đoạn phát triển

Phân quyền được hiểu là sự phân chia, phân công, phân hóa quyền hạn mà trong đó có quyền tuyệt đối của trung ương và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP Việc phân quyền một cách rõ ràng sẽ tránh được tình trạng đùn đẩy không muốn thực hiện hoặc tranh nhau thực hiện đối với một số công việc nhất định của nhà nước Trên cơ sở phân công hợp lý về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước sẽ là tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, trách nhiệm, hiệu quả trong hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước trên thực tế

Theo chiều ngang, quyền lực nhà nước thường được phân chia thành ba quyền

cơ bản là quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và tương ứng với mỗi quyền giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau cùng cấp thực hiện là cơ quan đại diện (Nghị viện, Quốc hội), cơ quan quản lý (Chính phủ), cơ quan xét xử (Tòa án) Phân quyền theo chiều ngang là phân công chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành cơ chế kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau để tránh sự chồng chéo, trùng lắp và sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước cùng cấp

Phân quyền theo chiều dọc là phân chia quyền lực nhà nước giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật Phân quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa

là sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền lực Ví dụ, thực hiện quyền hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các

cơ quan hành chính nhà nước ở các địa phương; sự phân công giữa các cơ quan tư pháp trong việc thực hiện quyền tư pháp (giữa công an, viện kiểm sát, toà án); sự phân công giữa các cơ quan tòa án với nhau về thẩm quyền xét xử, giải quyết các vụ việc (giữa toà án nhân dân tối cao, tòa án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân cấp

17

huyện); sự phân công giữa các tòa trong cùng một tòa án (giữa tòa hình sự, tòa dân

sự, tòa kinh tế, tòa hành chính…) Như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện

sự phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới

Trong lịch sử phát triển của nhân loại có rất nhiều mô hình phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương được mỗi quốc gia, mỗi thời kì phát triển sáng tạo ra, dẫn đến cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP ở các quốc gia là rất

đa dạng, phong phú và mỗi cách thức đều có những ưu điểm, hạn chế nhất định Tùy theo mức độ phân cấp thẩm quyền trong quá trình đó, Ngân hàng Thế giới (World Bank) đã đề xuất một số cách thức phân loại mà về cơ bản có ba hình thức

Thứ nhất, tản quyền – là hình thức đơn giản nhất của phân cấp thẩm quyền, trong

đó quyền ra chính sách nằm ở cấp trung ương và các cơ quan thừa hành ở trung ương có các văn phòng đại diện cấp cao đặt tại các vùng địa phương để thực thi

hoặc giám sát quá trình thực thi chính sách Thứ hai, phân cấp tuyệt đối – là hình

thức cao nhất của quá trình phân cấp thẩm quyền, tức là các chức năng được phân cấp cho địa phương sẽ được thực hiện toàn quyền bởi cơ quan đại diện ở địa

phương và cơ quan chấp hành của chính nó Thứ ba, là hình thức ủy quyền, chủ yếu

áp dụng đối với lĩnh vực dịch vụ công, trong đó có các dịch vụ công sẽ được chuyển cho các tổ chức dịch vụ nửa nhà nước thực hiện và chịu trách nhiệm trước cơ quan

ủy quyền Ngoài ra, cũng có thể thấy có một hình thức phân cấp thẩm quyền thứ tư, trong đó thẩm quyền ra chính sách nằm ở trung ương nhưng trung ương phân cấp thẩm quyền thực thi xuống địa phương và kiểm tra quá trình thực hiện chính sách

đó ở địa phương Về mức độ phân cấp, hình thức này nằm giữa hình thức thứ nhất

và hình thức thứ hai và có thể được gọi là hình thức phân cấp “bán tuyệt đối”4

1.1.5.2 Mục đích, ý nghĩa của phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

Việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên cơ sở

4 Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa

phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa

học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013, tr 50

18

phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước Mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của CQTW, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương và phát huy thế mạnh của mỗi địa phương Do vậy, việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương một cách hợp lý sẽ có những tác động tích cực như:

- Thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước các cấp;

- Tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân thông qua việc ủy quyền cho CQĐP thực thi chức năng cung cấp dịch vụ công, từ đó hạn chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan trung ương;

- Tạo điều kiện để nâng cao chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong việc nắm bắt và đáp ứng nhu cầu của dân chúng của CQĐP;

- Tăng cường sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư…của CQĐP, trên cơ sở

đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương;

- Tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của các cơ quan CQĐP;

- Cho phép có đại diện đa dạng hơn về chính trị và sự tham gia của các nhóm lợi ích như văn hóa, chính trị, tôn giáo, sắc tộc khác nhau…vào quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước liên quan đến các vấn đề của mỗi địa phương;

- Tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia thông qua việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả hơn các chương trình, kế hoạch và hoạt động của nhà nước địa phương ở các cấp khác nhau;

19

- Tạo điều kiện cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội…mới nảy sinh,

từ đó có được những chương trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính sáng tạo hơn đối với mỗi địa phương

Tuy nhiên, nếu thực hiện không hợp lý việc phân cấp, phân quyền cũng dẫn đến một số hạn chế như: Làm tổn hại nền dân chủ xã hội thông qua việc trao cho những người cầm quyền ở địa phương nhiều quyền lực hơn (nhiều khi vượt ra ngoài

sự kiểm soát của CQTW); làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi chức năng này từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương; chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì CQĐP thiếu năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ đó; làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực khác nhau của đất nước,

có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau hoặc giữa địa phương với địa phương; có nguy cơ khiến các cơ quan ở các cấp CQĐP bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực không đáp ứng được Hoặc làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy CQĐP tăng lên quá nhiều dẫn đến lãng phí nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước; tạo ra những cạnh tranh mới hoặc kích thích những cạnh tranh tiềm tàng giữa các địa phương khác nhau về các vấn đề khác nhau của đời sống xã hội; làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước do việc trao quyền cho những người cầm quyền bảo thủ ở một số địa phương…

1.1.6 Khái niệm tự quản địa phương

Sự phân loại các mức độ phân cấp đưa đến khái niệm chính quyền tự quản

địa phương “Tự quản” hiểu theo nghĩa chung nhất là “tự mình trông coi, quản lý công việc, không cần có ai điều khiển”, “là một phương thức quản lý mở rộng dân chủ trên những mức độ khác nhau” Tự quản địa phương cũng có thể được hiểu là

cơ chế mà bằng Hiến pháp và pháp luật, nhà nước trung ương chuyển giao cho CQĐP những quyền hạn tương đối độc lập để thực hiện công việc quản lý trong

20

một phạm vi lãnh thổ và chịu trách nhiệm trước CQTW về quyết định của mình5 Ở một cộng đồng lãnh thổ, chế độ tự quản thể hiện ở chỗ CQĐP tự quyết định công việc của địa phương và CQĐP thay mặt nhân dân quyết định các vấn đề ở địa phương theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm trước dân cư địa phương Chế độ tự quản địa phương luôn gắn liền với dân chủ địa phương, tuy nhiên phải trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, có vai trò quan trọng trong việc phát huy dân chủ, bảo đảm quyền con người Nhân dân địa phương có quyền tham gia thành lập nên CQĐP phục vụ lợi ích của địa phương CQĐP tự quản có phạm vi thẩm quyền riêng quy định một cách rõ ràng trong luật và trong phạm vi thẩm quyền đó, CQĐP tự mình giải quyết công việc, tự mình ra quyết định cần thiết và thực thi các quyết định đó Cũng có ý kiến cho rằng, tự quản là thuật ngữ được sử dụng khi nói

về quyền độc lập tương đối của một số địa phương, tổ chức hay trong một lĩnh vực nhất định có sự ủy quyền (trao một số quyền) của nhà nước, theo đó trong phạm vi hay trong lĩnh vực nhất định, cơ quan, tổ chức tự mình quản lý, giải quyết công việc một cách chủ động và tự chịu trách nhiệm, nhằm phát huy tính sáng tạo, năng động của cộng đồng dưới sự kiểm gia, giám sát của Nhà nước để đạt được hiệu quả cao nhất Ở Việt Nam, theo Vũ Quốc Thông, chế độ làng – xã tự trị, tự quản đã xuất hiện từ năm 1467 và tồn tại cho đến khi Cách mạng tháng 8 thành công6 Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận quyền quyết định của HĐND theo hướng tự quản tại Điều

59: “HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình Những nghị quyết

ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên”

CQĐP tự quản có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, Hiến pháp và Luật tổ chức CQĐP cho phép cộng đồng dân cư địa

phương quyền quyết định những hoạt động cần thiết liên quan đến đời sống của họ;

Thứ hai, nhân dân địa phương tự mình thành lập ra CQĐP qua hình thức bầu

cử, không có sự can thiệp của CQTW và cấp trên;

Thứ ba, CQĐP đại diện cho nhân dân địa phương xác định những hoạt động,

công việc chung của địa phương;

5 Trần Công Dũng (2015), “Tính thống nhất quyền lực và vấn đề phân định thẩm quyền giữa chính quyền

trung ương và chính quyền địa phương”, Luật học (10), tr 4

6 Vũ Quốc Thông, Pháp chế sử Việt Nam, Tủ sách Đại học Sài Gòn, 1971, tr 158-173

21

Thứ tư, nguồn thu để trang trải cho hoạt động của CQĐP tự quản chủ yếu là

nguồn thu từ địa phương

Thứ năm, CQĐP tự quản chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên -

đây là yếu tố quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lý địa phương

Phần lớn các nước trên thế giới đều trao quyền tự quản rộng rãi cho địa phương nhưng đều có cơ chế giám sát CQĐP nhằm đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước Mỗi quốc gia có một mức độ, hình thức giám sát khác nhau của cơ quan nhà nước cấp trên đối với CQĐP tự quản như phê chuẩn hay bãi bỏ những văn bản không hợp lý của cơ quan CQĐP, thông qua trợ cấp tài chính cho CQĐP hoặc quy định rõ thẩm quyền, giới hạn của CQĐP… Việc quy định các thẩm quyền tự quyết của địa phương sẽ không có ý nghĩa nếu như không trao cho địa phương các phương tiện để thực hiện các thẩm quyền đó Các phương tiện công cụ để thực hiện thẩm quyền địa phương về cơ bản có quyền ra văn bản pháp luật, quyền tự chủ tài chính, quyền tự chủ trong tuyển dụng, sử dụng nhân lực trong đó quan trọng nhất là quyền tự chủ tài chính

1.2 Một số mô hình chính quyền địa phương trên thế giới

Mỗi một nhà nước đều phải tổ chức phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ và thành lập các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quản lý nhà nước trên từng đơn vị hành chính lãnh thổ đó Các cơ quan nhà nước ở địa phương đó hợp thành CQĐP của một quốc gia nằm trong hệ thống chính quyền thống nhất CQĐP trên thế giới được tổ chức rất đa dạng, phụ thuộc đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hóa, trình độ phát triển, truyền thống quản trị Tuy nhiên, trao quyền tự quản, tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho địa phương là xu thế phổ biến của thế giới hiện đại Đặc điểm chung nhất của việc thiết kế tổ chức CQĐP trên thế giới

là vừa đảm bảo sự thống nhất của quốc gia, vừa đảm bảo thực hiện một cách tốt nhất quyền lợi của dân cư địa phương Do đó, ở các địa phương trên thế giới luôn tồn tại hai loại quản lý song hành, đó là sự quản lý của chính quyền tự quản địa

phương và sự quản lý của CQTW Có thể kể đến một số mô hình sau

1.2.1 Mô hình chính quyền địa phương Xô Viết

22

Mô hình này trước đây được áp dụng ở Liên Xô và một số quốc gia Đông Âu thời kỳ kế hoạch hóa tập trung Hiện nay, nhiều yếu tố của mô hình này vẫn đang được áp dụng ở các quốc gia theo hệ thống xã hội chủ nghĩa như Trung Quốc, Việt Nam…Mô hình này coi các Hội đồng dân biểu (tùy địa bàn, số lượng dân cư và cấp

có quy mô từ 33 đến 218 người7) là nền tảng của CQĐP Hội đồng này gồm những

“đại biểu” không chuyên trách đại diện cho các tầng lớp dân cư, tức là việc tham gia hội đồng chỉ là một nhiệm vụ bên cạnh nhiệm vụ chính mà đại biểu đó đang đảm nhiệm tại nơi làm việc chính của mình Mô hình này có những đặc điểm sau đây:

- Hệ thống này được tổ chức theo nguyên tắc song trùng trực thuộc (dual subordination) Các cơ quan chấp hành (ủy ban chấp hành) vừa chịu trách nhiệm trực tiếp trước Hội đồng dân biểu đã bầu ra mình (trách nhiệm theo chiều ngang) và vừa chịu trách nhiệm trực tiếp trước các cơ quan chấp hành cấp trên (trách nhiệm theo chiều dọc);

- Đã có cấp chính quyền thì phải có Hội đồng (Xô viết) Mô hình này không

có sự phân chia quyền lực rạch ròi giữa các cấp chính quyền mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm; tất cả các cấp chính quyền là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất;

- Hội đồng dân biểu được coi là cơ quan quyền lực nhưng quyền lực thực tế thường nằm trong tay các Ủy ban chấp hành Chức năng thực tế của hội đồng dân biểu là phê chuẩn các quyết định mà Ủy ban chấp hành chuẩn bị; bảo đảm ủng hộ của người dân đối với các chính sách để nhân dân tích cực tham gia;

- Trách nhiệm chính của Hội đồng dân biểu và Ủy ban chấp hành của Hội đồng này là đảm bảo cho các kế hoạch kinh tế của địa phương và các quyết định của cơ quan cấp trên (trong hệ thống kế hoạch chung, thống nhất) được hoàn thành;

- CQĐP chịu sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của cấp ủy Đảng (tuy nhiên sự phân định chức năng, trách nhiệm của cơ quan Đảng với cơ quan chính quyền thường

7 Bộ Tư pháp, Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam -

Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Văn Cương,

2014, tr 50

23

không rõ ràng) Cán bộ trong các cơ quan CQĐP vừa phải chịu trách nhiệm trước cấp trên trực tiếp vừa phải chịu trách nhiệm trước cấp ủy Đảng quản lý trực tiếp

1.2.2 Mô hình chính quyền địa phương của Vương quốc Anh

Vương quốc Anh công nhận ở mức độ nhất định việc tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản địa phương Theo đó, CQĐP do cộng đồng địa phương bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương, hoạt động trong khuôn khổ pháp luật

mà không chịu trách nhiệm trước CQTW theo kiểu cấp trên – cấp dưới, là cơ sở để huy động dân chúng tham gia vào nền dân chủ ở địa phương Nói đến CQĐP ở Anh

là nói tới các Hội đồng địa phương được thành lập bằng con đường bầu cử dân chủ bởi cử tri địa phương Tổ chức CQĐP ở Anh có sự khác biệt nhất định ở 04 vùng lãnh thổ của Vương quốc gồm England, Bắc Ireland, Scotland và xứ Wales Ngoại trừ khu vực London được tổ chức với tư cách như một chính quyền vùng (có Hội đồng vùng London gồm 25 thành viên và Thị trưởng vùng London), các địa phương khác có thể có nơi tổ chức CQĐP 2 tầng gồm chính quyền hạt và chính quyền quận

và đều có Hội đồng ở mỗi tầng chính quyền này, có nơi tổ chức CQĐP một cấp Từ năm 2000, bên cạnh các Hội đồng địa phương, Luật CQĐP năm 2000 còn cho phép các địa phương (thường là qua trưng cầu ý dân) được chọn lựa hình thức tổ chức cấu trúc bộ máy chấp hành (cơ quan hành chính) của mình theo một trong ba dạng:

“Mayor and Cabinet Executive – Bộ máy chấp hành gồm 01 Thị trưởng do dân bầu trực tiếp cùng với 01 Nội các do Thị trưởng bổ nhiệm được chọn lựa từ các Ủy viên Hội đồng địa phương (nhưng không quá 10 người); “Leader and Cabinet Executive –

Bộ máy chấp hành gồm 1 lãnh đạo Hội đồng (do Hội đồng bầu), sau đó lãnh đạo này hoặc trực tiếp Hội đồng sẽ bổ nhiệm 01 Nội các điều hành (không quá 10 thành viên)

và “Mayor and Council Manager Executive” – Bộ máy chấp hành gồm 01 Thị trưởng

do dân bầu trực tiếp và 01 nhà quản đốc chuyên nghiệp của Hội đồng Đặc điểm rõ rệt của CQĐP ở Anh là trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương Các cấp CQĐP được độc lập, không có sự trực thuộc lẫn nhau Trong phạm vi quyền hạn của mình, các CQĐP tổ chức, hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ sự chỉ đạo nào của cấp trên Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm

pháp luật sẽ chịu sự phân giải của toà án Tuy nhiên, CQĐP được và chỉ được thực thi

24

các quyền hạn (về lập quy và hành chính) do các đạo luật quy định Việc thực thi quyền hạn của CQĐP chịu sự tài phán của hệ thống tư pháp để đảm bảo rằng việc thực thi quyền lực này tuân theo đúng nguyên tắc pháp quyền Bất cứ tổ chức, cá nhân nào có quyền lợi bị xâm phạm bởi hành vi trái pháp luật của CQĐP đều có thể

đệ đơn yêu cầu tòa án xem xét hành vi của CQĐP Các quyền hạn chủ yếu của CQĐP bao gồm: tiến hành thu thuế địa phương, cung cấp một số loại dịch vụ công, cấp giấy phép… Riêng với quy hoạch phát triển địa phương, các chương trình giáo dục và giao thông ở địa phương, mặc dù do CQĐP khởi xướng nhưng đều phải có sự phê duyệt của CQTW Với lĩnh vực phòng cháy, chữa cháy, lĩnh vực giáo dục và cảnh sát, tuy công việc này do CQĐP thực hiện nhưng CQTW (thông qua các thành tra viên chuyên trách của mình) thường xuyên tổ chức các cuộc thanh tra để đảm bảo sự tuân thủ của CQĐP đối với các chuẩn mực trong các lĩnh vực này do CQTW ban

hành CQĐP cũng có thể tiến hành vay nợ những phải được sự cho phép của CQTW

Có thể thấy, CQĐP ở Vương quốc Anh có những đặc điểm cơ bản sau:

- Tính độc lập của CQĐP thể hiện ở những điểm cơ bản như: Mối quan hệ lỏng lẻo và sự phân cách giữa các cấp chính quyền; trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên của địa phương; các cấp CQĐP cũng độc lập với nhau; hoạt động theo chức năng chứ không theo mệnh lệnh hành chính và không thành lập Bộ Nội vụ

- Tính toàn năng của Hội đồng thể hiện ở điểm chủ yếu sau: CQĐP là Hội đồng địa phương do cử tri bầu ra; Hội đồng địa phương làm cả chức năng của HĐND lẫn chức năng của UBND mà ở Việt Nam vẫn làm (tuy nhiên, kể từ năm

2000, tình hình này đã thay đổi ở những nơi thiết chế bộ máy quản lý hành chính riêng); các Hội đồng địa phương thường thành lập rất nhiều Ủy ban của mình để quản lý và điều hành công việc; các Ủy ban xem xét mọi vấn đề của địa phương và đưa ra các kiến nghị để Hội đồng thông qua thành quyết định (kể từ năm 2000, tình hình đã thay đổi đối với những nơi thiết lập CQĐP theo mô hình Hội đồng – Thị

trưởng hoặc Hội đồng – Lãnh đạo)

1.2.3 Mô hình chính quyền địa phương của Liên bang Hoa Kỳ

Mô hình hành chính địa phương của Nhà nước Hoa Kỳ áp dụng nguyên tắc phân quyền, nguyên tắc tự quản địa phương triệt để nhất CQĐP do cộng đồng địa

25

phương bầu ra, được toàn quyền giải quyết các công việc của địa phương và chỉ chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương, hoạt động trong khuôn khổ pháp luật chứ không chịu trách nhiệm trước CQTW theo kiểu hành chính cấp trên – cấp dưới CQTW có trách nhiệm hỗ trợ CQĐP thực hiện nhiệm vụ được quy định trong chính sách chung của quốc gia, đồng thời có biện pháp kiểm tra, giám sát CQĐP để đảm bảo CQĐP thực hiện đúng các chuẩn mực chung thống nhất của quốc gia khi cung cấp các dịch vụ cho người dân địa phương

Theo Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787, hệ thống cơ quan tự quản địa phương ở Hoa Kỳ được thành lập trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và tổ chức các cơ quan tự quản địa phương là những vấn đề thuộc thẩm quyền của các bang Theo đó, bên cạnh chính quyền liên bang, Hiến pháp của 50 bang đã xác định cơ cấu tổ chức hành chính đa dạng và tương ứng là những mô hình tự quản địa phương khác nhau Chính quyền của các bang có Nghị viện bang, Thống đốc bang và hệ thống tư pháp (toà án) bang riêng Tại Hoa Kỳ, CQĐP là chính quyền dưới cấp bang và là cấp chính quyền thấp nhất trong bộ máy nhà nước Hoa Kỳ Đây là cấp chính quyền tiến hành cung cấp những dịch vụ khá thiết yếu cho đời sống của người dân như phòng chống tội phạm, chữa cháy, tu sửa đường xá khu phố, thu gom rác thải sinh hoạt, quản lý và duy tu công viên, cun cấp nước sinh hoạt, cung cấp giáo dục phổ thông…Ở Hoa Kỳ, mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP thuộc thẩm quyền quy định trong pháp luật của các bang chứ không phải là vấn đề mà pháp luật liên bang điều chỉnh Mỗi bang được toàn quyền trong việc lựa chọn mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP trong phạm vi lãnh thổ bang mình và được toàn quyền giải quyết các công việc địa phương mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương CQĐP không được phép thực hiện các công việc nằm ngoài công việc đã được các đạo luật này quy định Thông thường, pháp luật của các bang thường quy định tương đối chặt chẽ và rõ ràng các vấn đề sau đây mà chính quyền địa phương phải tuân thủ: (i) các vấn đề về tài chính; (ii) các vấn đề về nhân sự; (iii) cấu trúc của CQĐP; (iv) quy trình ra quyết định; (v) các chức năng của CQĐP; (vi) tiêu chuẩn dịch vụ mà CQĐP cung cấp

Hiện tại, CQĐP ở Hoa Kỳ được chia làm 05 loại: hạt (countries), chính quyền đô thị/thành phố (municipalities), thị trấn/thị tứ (towns and townships), học

26

khu (school districts) và các quận/khu đặc biệt (special districts) Trong 05 loại CQĐP này, 3 loại đầu (hạt, thành phố, thị trấn/thị tứ) là CQĐP có thẩm quyền rộng tức là được lập ra để thực hiện nhiều mục đích khác nhau), còn hai loại cuối là CQĐP có thẩm quyền đơn nhất tức là được thành lập ra để thực hiện một mục đích/chức năng cụ thể Thông thường, CQĐP có thẩm quyền rộng và CQĐP có thẩm quyền đơn nhất có địa hạt chồng lấn lên nhau (ví dụ có trường hợp mỗi một học khu là một hạt, có trường hợp mỗi học khu chủ là một phần trong hạt nhưng cũng có trường hợp mỗi học khu bao gồm 2 hoặc 3 hạt) Bên cạnh đó, cần lưu ý rằng, trong 05 loại CQĐP, không có chính quyền nào là cấp trên của chính quyền nào Mỗi chính quyền được giao các nhiệm vụ, thẩm quyền cụ thể, rõ ràng và chỉ được thực hiện nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền được giao Mỗi loại CQĐP lại

có thể có cấu trúc tổ chức khác nhau phụ thuộc vào hiến chương của từng thành phố Thông thường có các mô hình với những đặc trưng cơ bản sau:

- Mô hình “Hội đồng và Quản đốc” (Council and Manager): Hội đồng do cử tri thành phố trực tiếp bầu, sau đó Hội đồng sẽ bổ sung một nhà quản lý thành phố chuyên nghiệp để quản lý công việc hành chính hàng ngày của thành phố Hội đồng

có chức năng đặt ra chính sách, ấn định ngân sách và giám sát hành chính Trong

mô hình này, Thị trưởng thành phố (Mayor) vẫn tồn tại nhưng chỉ đóng vai trò là người chủ tọa các phiên họp của Hội đồng thành phố và được lựa chọn theo chế độ luân phiên nhau trong số các thành viên của Hội đồng thành phố

- Mô hình “Hội đồng và Thị trưởng” (Council and Mayor): Thành viên Hội đồng thành phố và Thị trưởng đều do dân bầu trực tiếp Thị trưởng thường làm việc mang tính toàn thời gian và được trả lương với thẩm quyền về hành chính và ngân sách rất đáng kể Tùy theo Hiến chương của từng thành phố mà thị trưởng có quyền lớn hoặc chỉ có quyền tương đối hạn chế Hiện tại, khoảng trên 34% số thành phố ở Hoa

Kỳ áp dụng mô hình này8

- Mô hình “Hội đồng thành phố”: Cử tri bầu trực tiếp các thành viên của Hội đồng; mỗi thành viên được phân công phụ trách một lĩnh vực nhất định Một

8 TS Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng

tại Việt Nam, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 86

27

thành viên Hội đồng được bầu làm Chủ tịch Hội đồng để chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Hội đồng đảm trách đồng thời cả chức năng lập quy và hành chính của thành phố

1.2.4 Mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp

Cộng hòa Pháp là một nước đơn nhất, tồn tại song hành nền hành chính trung ương và nền hành chính địa phương, hệ thống CQĐP được tổ chức theo mô hình phân quyền có tính chất song trùng giám sát Theo đó, trung ương có vai trò rất lớn;

Bộ Nội vụ giám sát về mặt hành chính, các bộ chuyên môn giám sát về mặt chuyên môn, kỹ thuật Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 quy định CQĐP ở Pháp gồm có ba cấp CQĐP gồm xã (commune), tỉnh (department) và vùng (region) (không kể các lãnh thổ ở hải ngoại) Tất cả các CQĐP này đều được quan niệm là các pháp nhân công pháp, có tên riêng, có địa hạt riêng, có ngân sách và nhân sự riêng cùng với chính quyền tự quản độc lập với CQTW Về mặt cơ cấu quản trị, ở tất cả ba loại CQĐP này đều có 2 loại cơ quan gồm cơ quan ra quyết định (Hội đồng địa phương) và cơ quan chấp hành (do Hội đồng địa phương bầu), trong đó hội đồng là cơ quan quyết định theo nguyên tắc tự quản địa phương, trong khi cơ quan chấp hành là cơ quan thực thi các chính sách của Hội đồng; đối với cấp tỉnh và cấp vùng, bên cạnh CQĐP còn có cơ quan đại diện của trung ương (vùng trưởng, tỉnh trưởng là người đại diện của CQTW tại địa phương) do Bộ Nội vụ thành lập và điều hành Xã do Hội đồng xã, cơ quan được bầu theo phổ thông đầu phiếu, quản lý; Hội đồng này cử xã trưởng Tỉnh do Hội đồng tỉnh, cơ quan được bầu theo phổ thông đầu phiếu, quản lý; Hội đồng này bầu ra Chủ tịch là cơ quan chấp hành của chính quyền tỉnh Tương tự, vùng do Hội đồng vùng, cơ quan được bầu theo phổ thông đầu phiếu, quản lý; Hội đồng này bầu ra Chủ tịch là cơ quan chấp hành của chính

quyền vùng Điều 72 Hiến pháp quy định rõ “các đơn vị hành chính lãnh thổ được quản lý theo hình thức tự quản bởi các hội đồng dân cử địa phương và theo các điều kiện do pháp luật quy định” Trong các đơn vị hành chính lãnh thổ, đại diện

của Nhà nước, đại diện của các thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm đảm bảo cho lợi ích quốc gia, kiểm tra về mặt hành chính và đảm bảo tự tuân thủ pháp luật Điều 72-2 Hiến pháp năm 1958 còn quy định rõ về quyền tạo ra các nguồn thu ngân sách

của CQĐP, theo đó “các đơn vị hành chính lãnh thổ có thể tự do tạo ra các nguồn

sự phân cấp nguồn thu tương ứng Tất cả sự tạo lập hoặc mở rộng thẩm quyền mà

hệ quả là làm tăng khoản chi của các đơn vị hành chính lãnh thổ phải được bù đắp trên cơ sở các nguồn thi được pháp luật xác định Luật ghi nhận các quy định về sự phân bổ hợp lý và bình đẳng ưu đãi giữa các đơn vị hành chính lãnh thổ

1.2.5 Mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Liên bang Đức

Mô hình CQĐP Đức có đặc điểm giống của Pháp nhưng không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát chính quyền cấp dưới Đức là nước có mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo kiểu liên bang, gồm có chính quyền liên bang và 16 chính quyền bang (trong đó có ba bang là thành phố là Berlin, Hamburg, Bremen) và CQĐP (có hai cấp CQĐP cấp cơ sở và CQĐP cấp hạt) Ba cấp hành chính này độc lập với nhau Theo Hiến pháp Đức, CQĐP các cấp

là một thực thể rất quan trọng trong hệ thống chính trị Đặc trưng trong mô hình của Đức là tính phân quyền, phụ trợ lãnh thổ với những đặc điểm cơ bản sau:

- Chính quyền liên bang dựa vào chính quyền bang, chính quyền bang dựa vào CQĐP trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ cho người dân Quyền lực nhà nước ở Đức được phân chia theo nguyên tắc: những gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt Vì vậy, Nhà nước Đức đã giao cho CQĐP rất nhiều quyền để mỗi địa phương tự tổ chức, hoạt động cho phù hợp với điều kiện của địa phương mình;

- Việc phân cấp, phân quyền ở nhà nước Đức được xác định theo nguyên tắc:

Một là, những vấn đề thuộc thẩm quyền của chính quyền liên bang đảm nhiệm Hai

là, những vấn đề thuộc thẩm quyền của cả liên bang và tiểu bang đảm nhiệm

Những vấn đề đó cấp nào đảm nhiệm cũng được theo tinh thần cấp nào làm trước

vụ, quyền hạn của mình Trong trường hợp xảy ra tranh chấp, mâu thuẫn giữa các

cơ quan CQTW với cơ quan CQĐP hoặc giữa các cơ quan thuộc các cấp CQĐP với nhau thì giải quyết bằng con đường tư pháp (Tòa án hiến pháp của Đức sẽ phán quyết và các bên buộc phải làm theo)

Trên đây là mô hình CQĐP của một số quốc gia trên thế giới, tùy thuộc thực tiễn mà mỗi quốc gia vận dụng mô hình tự quản địa phương với mức độ khác nhau Điều đó phụ thuộc vào đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hóa, trình độ phát triển, trình

độ quản trị của mỗi quốc gia Tuy nhiên, việc lựa chọn mô hình CQĐP phải đảm bảo hiệu quả quản lý, tính nhanh nhạy trong việc giải quyết các vấn đề thực tế phát sinh, tính chịu trách nhiệm của bộ máy CQĐP đối với người dân địa phương, đảm bảo tính dân chủ, sự tham gia của người dân địa phương vào quá trình ra quyết định

và đảm bảo sự kiểm tra, kiểm soát của CQTW đối với CQĐP để thiết lập được bộ máy hành chính quốc gia vận hành thông suốt và hiệu quả Về nguyên lý tổ chức và cấu trúc, mô hình CQĐP hiện nay ở Việt Nam vẫn còn chịu ảnh hưởng nhiều bởi

mô hình CQĐP Xô Viết vốn có nguồn gốc từ thời kỳ thực hiện nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung Với những đặc thù trong nguyên lý tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam, ở thời điểm hiện tại, mô hình tự quản địa phương chưa thể áp dụng đầy đủ Tuy nhiên, với xu hướng dân chủ ngày càng mở rộng, cần nghiên cứu, tiếp thu một

số yếu tố tự quản địa phương cho CQĐP ở Việt Nam, nhất là chính quyền ở đô thị

và chính quyền xã, thị trấn…nhằm gia tăng hiệu quả quản trị quốc gia

30

Chương 2

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CỦA NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 2.1 Chính quyền địa phương trước Hiến pháp năm 2013

2.1.1 Giai đoạn từ 02/9/1945 đến năm 1959

Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng chính quyền sau khi nước ta giành độc lập Trong giai đoạn này, tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức CQĐP hoạt động trên cơ sở Hiến pháp năm 1946 và các Sắc lệnh9 Hiến pháp năm

1946 ra đời trong bối cảnh diễn ra kháng chiến chống Pháp nhưng đã có sự kết tinh, hội tụ của tinh thần dân tộc và tinh hoa nhân loại, mang tính dân chủ nhân dân sâu sắc, các nội dung trong Hiến pháp đã định hướng cho các hoạt động quản lý nhà nước, trong đó có tổ chức và hoạt động của CQĐP

Hiến pháp năm 1946 quy định CQĐP ở Việt Nam gồm 04 cấp là cấp bộ, cấp

tỉnh, cấp huyện và cấp xã Điều 57, Điều 58 quy định: “Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Uỷ ban hành chính Ở bộ và huyện, chỉ có Uỷ ban hành chính Uỷ ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra Uỷ ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra” Hiến pháp quy định tên gọi cơ

quan đại diện ở địa phương là HĐND, tên gọi cơ quan hành chính ở địa phương là UBHC do HĐND cùng cấp hoặc cấp dưới trực tiếp bầu ra Tên gọi cơ quan hành chính ở địa phương là UBHC là điểm khác biệt của Hiến pháp năm 1946 thể hiện đúng bản chất khoa học trong hoạt động của cơ quan hành chính địa phương10

HĐND chỉ được tổ chức ở hai cấp là cấp tỉnh và cấp xã (tỉnh, thành phố, thị xã, xã

có HĐND và HĐND cử ra UBHC) Trong khi đó UBHC được thành lập ở tất cả

9 Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức HĐND và UBND xã, huyện, tỉnh kỳ (Sắc lệnh số 63/SL –

Đây là Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức CQĐP của Nhà nước Việt Nam) và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945

về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố (Sắc lệnh 77/SL)

10 Trương Quốc Việt (2014), “ Sự phát triển của chế định chính quyền địa phương qua các bản Hiến pháp Việt

Nam”, Tổ chức nhà nước (05);

31

bốn cấp CQĐP Ở bộ và huyện chỉ có UBHC, không có HĐND UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra Với quy định này, Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện rõ sự khác biệt trong tổ chức CQĐP gắn liền với yếu tố đặc thù của từng địa phương và cấp đơn vị hành chính, tức là không đánh đồng tất cả các đơn vị hành chính như nhau

mà phân biệt rõ đơn vị hành chính cơ bản, hình thành một cách “tự nhiên” (xã, tỉnh

ở nông thôn; thành phố, thị xã ở đô thị) với đơn vị hành chính có tính chất trung gian hay các địa hạt hành chính do Nhà nước phân chia ra có tính “nhân tạo” (bộ, huyện và khu phố) để tổ chức hợp lý các cấp CQĐP Ở những đơn vị hành chính nhân tạo không nhất thiết phải tổ chức cơ quan dân cử như ở đơn vị hành chính cơ bản mà chỉ cần tổ chức cơ quan hành chính gọn nhẹ để đại diện cho Chính phủ hoặc chính quyền cấp trên11 Đây là cách phân chia phù hợp với điều kiện của đất nước giai đoạn này vì nó cho phép quản lý hành chính nhà nước hiệu quả hơn trong điều kiện đất nước vừa giành độc lập, cơ sở hạ tầng chưa phát triển, trình độ dân trí thấp, trình độ và khả năng quản lý của đội ngũ cán bộ, công chức hành chính chưa cao12

Mặc dù Hiến pháp năm 1946 chưa quy định cụ thể về vị trí, tính chất của HĐND và UBHC nhưng đã phân định tương đối rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa HĐND và UBHC HĐND quyết nghị về những vấn

đề thuộc địa phương mình nhưng quyết nghị ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên UBHC có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, các Nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y và chỉ huy công việc hành chính trong địa phương UBHC tập trung thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương dưới sự giám sát của HĐND và cơ quan cấp trên (Điều 59)

Trước Hiến pháp năm 1946, một số quy định cũng đã thể hiện sự quan tâm đến chính quyền nhân dân địa phương Sắc lệnh số 63/SL quy định để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan là HĐND và UBHC HĐND do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là

11

Nguyễn Thị Thanh Nhàn (2012), “Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa

phương”, Quản lý nhà nước (09), tr 38

12 Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa

phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa

học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013, tr 113

32

cơ quan thay mặt cho dân UBHC do các HĐND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ Ở hai cấp là cấp xã và cấp tỉnh có HĐND; riêng cấp huyện chỉ có UBHC Quy định về hệ thống CQĐP gồm có HĐND và UBHC hay UBND được kế thừa cho đến ngày nay Điều 3 Sắc lệnh số

77/SL cũng quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ra 3 thứ cơ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố và UBHC khu phố” Như vậy theo hai văn bản trên thì chính

quyền nhân dân ở địa phương chỉ gồm HĐND và UBHC

Bên cạnh đó, trong giai đoạn này đã có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị (Sắc lệnh số 63/SL quy định về chính quyền nông thôn và Sắc lệnh số 77/SL quy định về chính quyền đô thị), vai trò của UBHC được đề cao, cơ cấu tổ chức gọn nhẹ Ở nông thôn CQĐP được tổ chức thành ba cấp: tỉnh, huyện và xã, trong đó có hai cấp hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp

xã, còn cấp huyện chỉ thành lập UBHC mà không có HĐND vì được coi là cấp trung gian Ở thành phố chỉ có một cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp thành phố, cấp khu phố chỉ có UBHC mà không có HĐND Vai trò giám sát của UBHC cấp trên đối với HĐND cấp dưới được chú trọng UBHC cấp trên không những chuẩn y kết quả bầu cử của UBHC cấp dưới mà còn chuẩn y nghị quyết của HĐND cấp dưới và nhiều vấn đề khác

Trong điều kiện đất nước mới giành được độc lập, đội ngũ cán bộ hoạt động tại các cấp CQĐP còn nhiều hạn chế Sắc lệnh số 63/SL quy định cụ thể các nhiệm

vụ phải làm của CQĐP và thiết lập mối quan hệ mang tính kiểm tra, giám sát giữa các cấp và giữa HĐND và UBHC Một số vấn đề do CQĐP quyết định nhưng phải được sự đồng ý của cấp trên mới có quyền áp dụng Sắc lệnh số 63/SL quy định:

“Khi HĐND xã hoặc tỉnh ra nghị quyết trái với mệnh lệnh cấp trên thì ngoài việc thủ tiêu nghị quyết đó, Chính phủ và UBHC cấp trên có quyền cảnh cáo Hội đồng nhân dân và nếu HĐND vẫn không tuân lệnh thì Chính phủ có quyền giải tán HĐND tỉnh, UBHC tỉnh có quyền giải tán HĐND cấp xã” Bên cạnh đó, Sắc lệnh

số 63/SL quy định vị trí, vai trò, cách thức thành lập và cơ cấu tổ chức của UBHC

xã UBHC xã do HĐND bầu ra UBHC tỉnh phê chuẩn kết quả bầu UBHC xã Quy định này thể hiện tính thứ bậc của hệ thống hành chính

33

Sắc lệnh số 63/SL quy định cách thức xem xét bất tín nhiệm với UBHC xã của HĐND xã UBHC xã và các thành viên của nó chịu sự kiểm soát chặt chẽ của HĐND cùng cấp Bên cạnh đó xác định quyền hạn của UBHC những quyền hạn được trao cho UBHC xã nhằm xác định rõ hai tư cách: cơ quan hành chính địa phương và cơ quan đại diện cho Chính phủ Sắc lệnh số 63/SL quy định chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP và cách thức tổ chức, nhân sự, cách thức hoạt động cũng như mối quan hệ giữa UBHC các cấp với HĐND cùng cấp

Sau Sắc lệnh số 63/SL, theo Sắc lệnh ngày 20/12/1946 và Thông lệnh liên

Bộ quốc phòng – Nội vụ ngày 18/12/1946 cấp kỳ tạm bỏ, cả nước chia thành 16 chiến khu Sắc lệnh ngày 25/01/1948 các chiến khu được sáp nhập thành 10 liên khu kháng chiến Dưới chiến khu hoặc liên khu vẫn là những đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã Thời kỳ này bên cạnh UBHC thành lập thêm Ủy ban bảo vệ để giải quyết những vấn đề kháng chiến Theo Thông tư Liên bộ Nội vụ - Quốc phòng ngày 31/12/1946 Ủy ban bảo vệ được đổi tên thành Ủy ban kháng chiến Sắc lệnh ngày 01/10/1947 đã hợp nhất Ủy ban kháng chiến và UBHC thành Ủy ban Kháng chiến – Hành chính Sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 phân công hoạt động quản lý nhà nước cho các cấp CQĐP trong thời kỳ kháng chiến So với Sắc lệnh số 63/SL thì có một số thay đổi mang tính chất chuyên môn của hoạt động quản lý nhằm đáp ứng đòi hỏi của hoạt động quản lý nhà nước trong thời kỳ kháng chiến

Để thực hiện chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cả nước chỉ có hai cấp địa phương có HĐND (cấp tỉnh và cấp xã), các cấp khác chỉ có UBHC Trong bối cảnh chiến tranh, Sắc lệnh số 254/SL trao cho Ủy ban kháng chiến hành chính một số quyền nhất định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Đối với Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu, Sắc lệnh quy định những việc phải làm, được làm trong trường hợp cần thiết Ủy ban kháng chiến hành chính liên khu có quyền

về nhân sự, đánh giá các Giám đốc chuyên môn; có ý kiến về việc bổ nhiệm của Bộ đối với Giám đốc chuyên môn và một số quyền về tổ chức ngân sách Điều này tạo

cơ hội để CQĐP thực thi tốt hơn nhiệm vụ quản lý nhà nước trong điều kiện có chiến tranh Tháng 9/1955 kháng chiến thắng lợi, Ủy ban kháng chiến hành chính được đổi lại tên là UBHC Ngày 20/7/1957, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 04/SL, theo đó HĐND được thành lập ở tất cả các cấp hành chính

34

Ngày 31/5/1958 tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa I đã thông qua Luật số SL/L.12 về tổ chức CQĐP Luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP các cấp, bao gồm cả cấp có HĐND và cấp không có HĐND Theo Luật này, các đơn vị hành chính gồm: Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có HĐND và UBHC; các huyện có UBHC; các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố Các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐND và UBHC Luật cũng xác định HĐND các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra; UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, do HĐND cùng cấp bầu ra và là cơ quan hành chính của Nhà nước ở cấp ấy Ở cấp huyện không có HĐND, UBHC huyện là cơ quan hành chính của Nhà nước ở cấp ấy UBHC các cấp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với HĐND cùng cấp, với cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp, và đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ

110-Như vậy, theo Hiến pháp năm 1946 và Luật tổ chức CQĐP năm 1958, cấp huyện không có HĐND HĐND thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu (thuật ngữ châu đã bị bãi bỏ theo Sắc lệnh số 148/SL ngày 25/3/1948) nhưng do đặc điểm phong tục ở một số nơi vùng núi, thuật ngữ này được sử dụng lại), thành phố trực thuộc tỉnh có nhiệm vụ và quyền hạn trên nhiều lĩnh vực khác nhau, thể hiện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và thực hiện chức năng đại diện Không phải cùng một cấp hành chính lãnh thổ, nhưng xét trong cơ cấu về tổ chức có HĐND và UBHC và là cấp trên của các cấp khác nên Luật xác định CQĐP loại này thành một nhóm và trao cho nó những nhiệm vụ quyền hạn giống nhau Luật cũng quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBHC các cấp Theo đó, trong phạm vi quyền hạn, căn cứ vào nhiệm vụ chung của Nhà nước và nhu cầu của địa phương, HĐND lãnh đạo các ngành công tác, các mặt sinh hoạt, và quyết định tất cả công việc Nhà nước trong phạm vi địa phương được quyền quản lý, dưới sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của trung ương13

Nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC thể hiện tư tưởng là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà

13 Ngoài ra cũng quy định nhiệm vụ, quyền hạn riêng của HĐND khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã, xã, thị trấn (Điều 7, Điều 8)