tìm hiểu cơ sở phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương theo quy định pháp luật hiện hành và ý kiến pháp lý của nhóm về vấn đề này

Bài viết dưới đây sẽ tập trung khai thác đề tài: “Tìm hiểu cơ sở phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương theo quy định pháp luật hiện hành và ý kiến p

Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử, là một thành phần trong hệ thống tài chính Nó chính là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của một quốc gia Nguồn thu ngân sách của nhà nước cũng được phân chia theo các cấp quản lý Vậy thì dựa vào đâu mà nhà nước phân chia nguồn thu ngân sách thành Ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa

phương? Bài viết dưới đây sẽ tập trung khai thác đề tài: “Tìm hiểu cơ sở phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương theo quy định pháp luật hiện hành và ý kiến pháp lý của nhóm về vấn đề này”.

1 Các khái niệm cơ bản

1.1 Ngân sách nhà nước

Có rất nhiều các quan điểm khác nhau về ngân sách nhà nước Về mặt kinh

tế, ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau Còn về mặt pháp lý, ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002

quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Theo đó, có thể nhận xét rằng, ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước trên cơ sở luật định

Để quản lý và điều tiết được nguồn thu ngân sách một cách hiệu quả, ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách các cấp địa

phương Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân (Ngân sách Tỉnh, thành phố; Ngân sách quận, huyện, thị xã; Ngân sách phường, xã)

Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước:

Nhận xét: Việc phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp

ngân sách địa phương thường được hoạch định theo mô hình hệ thống chính quyền;

1.2 Thu ngân sách nhà nước

Thu ngân sách nhà nước là sự phân chia nguồn tài chính quốc gia giữa nhà

nước với chủ thể trong xã hội dựa trên quyền lực nhà nước,nham giải quyết hài hòa các lợi ích kinh tế, xuất phát từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy nhà nước cũng như yêu cầu thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế xã hội của nhà nước

Ngân sách nhà nước

Ngân sách trung ương

Ngân sách cấp tỉnh

Ngân sách địa phương

Ngân sách cấp xã Ngân sách cấp huyện

Theo đó, có thể hình dung thu ngân sách nhà nước bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của nhà nước Thu ngân sách nhà nước chỉ bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp Do đó, nguồn thu ngân sách nhà nước sẽ bao gồm: Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức và cá nhân nộp theo quy định của pháp luật; Các khoản thu từ hoạt động kinh

tế của Nhà nước; Các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; Các khoản viện trợ không hoàn lại 1; Và, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Dựa theo hệ thống chính quyền, nguồn thu ngân sách nhà nước được chia làm hai loại: nguồng thu của chính quyền trung ương và nguồn thu của các cấp địa phương Nguồn thu của chính quyền trung ương bao gồm thuế xuất khẩu- thuế nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt của hàng hóa nhập khẩu, thuế và khoản thu khác từ dầu khí, thuế thu nhập doanh nghiệp của công ty hạch toán toàn ngành Nguồn thu của địa phương bao gồm thuế nhà đất, thuế tài nguyên thiên nhiên không bao gồm dầu khí, thuế môn bài, thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, phí sử dụng đất, tiền cho thuê đất, khoản thu và cho thuê bán nhà thuộc

sở hữu nhà nước, lệ phí trước bạ và hầu hết các khoản phí và lệ phí khác

2 Cơ sở phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương

2.1 Cơ sở pháp lý

1 Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ và Thông tư 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính quy định chỉ tính vào thu ngân sách nhà nước các khoản viện trợ không hoàn lại; còn các khoản viện trợ có hoàn lại thực chất là các khoản vay ưu đãi không được tính vào thu ngân sách nhà nước

Quy định về phân chia nguồn thu ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương đượ quy định tại Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 Theo đó, nội dung Điều 4 quy định:

“1 Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp

có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

2 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc sau đây:

a) Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể;

b) Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm

vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách;

c) Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn;

d) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp;

đ) Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó;

e) Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương Tỷ

lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới;

g) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế

-xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên;

h) Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu quy định tại điểm đ và điểm e khoản 2 Điều này, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ”;

Ở cấp trung ương và cấp địa phương đều có ngân sách riêng Ngân sách này phục vụ cho những hoạt động khác nhau của cơ quan quyền lực nhà nước cũng

như cơ quan hành chính Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi bổ sung

năm 2007 quy định: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và

đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”; Bên cạnh đó, Điều 1 Luật Tổ chức chính phủ

năm 2001, sử đổi bổ sung năm 2007 cũng ghi nhận: “Chính phủ thống nhất quản

lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy

quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân”; Để giải

quyết các công việc mang tầm vĩ mô, bao gồm đối nội cũng như đối ngoại của quốc gia thì cấp trung ương cần có nguồn thu ngân sách riêng để có thể thực hiện chức năng của mình theo quy định của pháp luật hiện hành

Ở cấp địa phương cũng cần có nguồn thu ngân sách riêng Theo quy định

của Điều 120 Hiến pháp 1992, sửa đổi bổ sung năm 2001: “Căn cứ vào Hiến

pháp, luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng,

an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”;

Để thực hiện được nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp đề ra thì mỗi địa phương phải có nguồn thu riêng đảm bảo cho địa phương mình bố trí chi tiêu, thực hiện nhiệm vụ cấp trên theo quyền hạn của mình

2.2 Cơ sở lý luận

Thứ nhất, mỗi cấp chính quyền nhà nước đều phải thực hiện chức năng

quản lý nhà nước trên địa bàn hành chính của mình Để đảm bảo các cấp chính quyền có thể thực hiện chức năng của mình thì mỗi cấp chính quyền đều phải có nguồn vốn tiền tệ nhất định Việc thiết kế hệ thống ngân sách nhà nước theo mô hình hệ thống chính quyền giúp các cấp ngân sách có sự độc lập, tự chủ trong những chừng mực nhất định trong quá trình thực hiện chức năng của mình, có phương tiện tài chính để thực hiện nhiệm vụ được giao, đặc biệt đối với các sự kiện pháp lý cấp thiết phát sinh cần nguồn ngân sách giải quyết kịp thời

Thứ hai, cơ quan quyền lực nhà nước chỉ có thể giải quyết các vấn đề phát

sinh ở trung ương, hạn chế khả năng giải quyết các vấn đề phát sinh ở các cấp đơn

vị hành chính Cấp trung ương không thể cáng đáng được hết thảy tất cả công việc của quốc gia, không thể quản lý từng công việc cụ thể trên mỗi địa phương, lãnh thổ Việc phân cấp nguồn thu ngân sách cho cấp địa phương để có thể giảm bớt gánh nặng quản lý, đồng thời thể hiện rõ nguyên tắc tập trung dân chủ trong phân cấp quản lý

Thứ ba, do các địa phương có các điều kiện kinh tế- xã hội khác nhau cũng

như có các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng khác nhau nên việc thống nhất tỉ lệ điều tiết giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được giao trong thời kỳ ổn định là khó khăn Sự khác biệt trong việc áp dụng quy định pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo Luật ngân sách nhà nước đối với từng địa phương; mỗi địa phương đều có vị trí địa lý cũng như đặc điểm dân cư khác nhau, cho nên các vấn đề nảy sinh trong mỗi đơn vị hành chính đều không hề giống nhau Chẳng hạn, Thành phố Hải Phòng giáp với biển nên sẽ có các khoản thu thuế, phí và lệ phí phát sinh từ các hoạt động về biển

và hoạt động xuất nhập khẩu qua cảng biển, trong khi đó Lào Cai sẽ không có các khoản thu này nhưng bù lại lại có các khỏan thu từ các hoạt động xuất nhập khẩu qua các cửa khẩu biên giới của Lào Cai Phần lớn các địa phương đều xa trung ương, cho nên khi nảy sinh một sự kiện pháp lý cần xin ngân sách nhà nước thì tốn thời gian, kém hiệu quả và chủ động khi giải quyết công việc Đảm bảo quyền tự

chủ tài chính của địa phương Việc phân cấp nguồn thu giữa ngân sách nhà nước

và các cấp chính quyền địa phương tạo khả năng quản lý của từng cấp chính quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất

thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

2.3 Cơ sở thực tiễn

Trước năm 2004, Luật ngân sách nhà nước năm 1998 có hiệu lực thi hành, Điều 4 luật này cũng phân chia nguồn thu ngân sách thành ngân sách trung ương

và ngân sách địa phương Tuy nhiên, lại không quy định rõ ràng về việc quản lý nguồn thu của các cấp Tính độc lập trong việc quản lý guồn thu của các cấp còn chưa cao Chính quyền trung ương can thiệp quá sâu vào việc thu ngân sách của các cấp địa phương, trong các cấp địa phương thì chính quyền cấp trên can thiệp quá sâu vào việc thu ngân sách của chính quyền cấp dưới; mặc dù có sự thống nhất trong quản lý nguồn thu song lại dẫn đến tình trạng cấp trên ôm đồm quá nhiều công việc của cấp dưới, thao túng việc quản lý ngồn thu, phá vỡ tính tự chủ trong việc thu ngân sách của các cấp Trước năm 2004, việc thu ngân sách nhà nước giữa các địa phương chưa có sự điều chỉnh cho cân đối Nhà nước đặt ra hạn mức thu ngân sách nhưng lại thiếu sự chú trọng đến tình hình phát triển kinh tế của các địa phương Do đó, để khắc phục tình trạng mất cân đối về nguồn thu ngân sách, đồng thời tạo tính tự chủ của các địa phương trong quản lý nguồn thu, nhà nước đã phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương một cách rõ ràng và đầy đủ hơn

3 Nhận xét của nhóm

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định về phân cấp quản lý các khoản thu giữa ngân sách nhà nước trung ương và ngân sách nhà nước địa phương Việc

phân cấp ngân sách nhà nước địa phương trong đơn vị tỉnh giữa ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã được giao cho hội đồng nhân dân tỉnh Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương tuy được đảm bảo tính độc lập bằng các khoản thu được hưởng 100%, nhưng nhìn chung hệ thống ngân sách nhà nước còn mang tính thứ bậc, và tính lồng ghép cao của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên Cụ thể là khoản thu bổ sung của ngân sách cấp dưới từ ngân sách cấp trên được Quốc hội quyết định hàng năm, còn khoản thu điều tiết từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu theo Điều 30 Khoản 2 Luật ngân sách nhà nước cũng được phân cấp trong thời kỳ ổn định bởi

Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo Nghị quyết của Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định tỉ lệ thu điều tiết linh hoạt giữa Ngân sách trung ương hoặc ngân sách địa phương, nhưng việc tăng tỉ lệ điều tiết về Ngân sách trung ương có thể làm hạn chế quyền tự chủ của địa phương có điều kiện kinh tế xã hội phát triển trong quản lý và khai thác nguồn thu đáp ứng yêu cầu phát triển Còn đối với địa phương không có khả năng tự cân đối nguồn thu so với nhiệm vụ chi, quy định khoản thu bổ sung của ngân sách địa phương theo Luật ngân sách nhà nước hiện nay là tạo ra lợi ích để các địa phương không cân đối được nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi

Có thể thấy, ngân sách trung ương là trung tâm điều hòa của các cấp ngân sách địa phương, phản ánh nhiệm vụ thu theo ngành và giữ vai trò chủ đạo trong

hệ thống ngân sách nhà nước Ngân sách địa phương phản ánh nhiệm vụ thu theo địa phương, khu vực với các xã phường là đơn vị dự toán cơ sở Đảm bảo nhiệm

vụ thực hiện toàn diện nền kinh tế các cấp Mỗi cấp ngân sách được xác định nội dung thu một cách cụ thể, cấp ngân sách địa phương được sự chỉ đạo, quản lý của ngân sách trung ương Việc phân cấp nguồn thu sẽ là tiền đề cho việc phân cấp nhiệm vụ chi

Việc phân chia nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và các cấp ngân sách địa phương sẽ đảm bảo quyền tự chủ tài chính của địa phương Tuy nhiên nếu không

có cơ chế kiểm sát các hoạt động thu ngân sách này thì sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện trong việc thu ngân sách Việc phân cấp nguồn thu ngân sách luôn có tính hai mặt của nó Một mặt, phân cấp nguồn thu ngân sách có sự chủ động, tích cực khai thác, quản lý nguồn thu, đóng góp vào sự tăng trưởng kinh tế đất nước; tác động tích cực vào năng lực quản lý, điều hành của các cấp chính quyền, từng bước nâng cao tính chuyên nghiệp của bộ máy nghiệp vụ các cấp; mặt khác, việc phân cấp nguồn thu có thể làm tăng tham nhũng khi lợi dụng tính tự chủ trong việc huy động nguồn thu

Mặc dù có sự phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước theo hệ thống quản lý hành chính, mỗi đơn vị hành chính sẽ độc lập trong việc hoạch định nguồn thu ngân sách, tuy nhiên vẫn có trường hợp việc thu ngân sách các cấp địa phương lệ thuộc một cách thụ động vào chính quyền trung ương, việc thu ngân sách của chính quyền cấp dưới lệ thuộc vào chính quyền cấp trên trực tiếp quản lý Việc phân chia nguồn thu ngân sách dựa trên đặc tính quyền lực nhà nước, do đó sẽ xảy

ra tình trạng “giữ lớn, buông nhỏ” trong việc quản lý cũng như giám sát các cấp

ngân sách