Địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước theo quy định của hiến pháp năm 2013

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƢ PHÁP TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI PHÙNG PHƢƠNG THẢO ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC THEO QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP NĂM 2013 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật Hành – Hiến pháp Mã số: 60380102 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS Trần Thái Dƣơng HÀ NỘI - NĂM 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn: “Địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nước theo quy định Hiến pháp năm 2013” thân tự thực khơng chép cơng trình nghiên cứu ngƣời khác để làm sản phẩm riêng Những nội dụng luận văn thực dƣới hƣớng dẫn trực tiếp TS Trần Thái Dƣơng Những phần sử dụng tài liệu tham khảo luận văn đƣợc trích dẫn nêu rõ nguồn phần tài liệu tham khảo Tơi hồn tồn chịu trách nhiệm tính xác thực nguyên luận văn XÁC NHẬN CỦA GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN NGƢỜI CAM ĐOAN TS Trần Thái Dƣơng Phùng Phƣơng Thảo DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN CHLB Cộng hòa liên bang CHND Cộng hòa nhân dân HĐND Hội đồng nhân dân INTOSAI Tổ chức Quốc tế quan Kiểm toán tối cao KTNN Kiểm toán nhà nƣớc NSNN Ngân sách nhà nƣớc QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân UBTV Ủy ban Thƣờng vụ XHCN Xã hội chủ nghĩa MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết đề tài Tình hình nghiên cứu đề tài 3 Đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu luận văn Mục tiêu nghiên cứu luận văn Các câu hỏi nghiên cứu luận văn Các phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng để thực luận văn Ý nghĩa khoa học thực tiễn luận văn Bố cục luận văn 10 Chƣơng 1-CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÍ CỦA KIỂM TỐN NHÀ NƢỚC 11 1.1 Khái quát kiểm toán nhà nƣớc 11 1.1.1 Khái niệm kiểm toán nhà nước 11 1.1.2 Các mơ hình kiểm tốn nhà nước 18 1.1.3 Vai trò Kiểm tốn nhà nước 24 1.2 1.2.1 Khái niệm, đặc điểm địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nƣớc 27 Khái niệm địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước 27 1.2.2 Đặc điểm địa vị pháp lí kiểm tốn nhà nước 31 1.3 1.3.1 Nội dung, điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nƣớc 34 Nội dung địa vị pháp lý kiểm toán nhà nước 34 1.3.2 Điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước 35 1.4 1.4.1 Địa vị pháp lí kiểm tốn nhà nƣớc số nƣớc giới kinh nghiệm cho Việt Nam 40 Địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước Liên bang Nga 40 1.4.2 Địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước Cộng hoà Liên bang Đức 41 1.4.3 Địa vị pháp lí Kiểm toán nhà nước CHNDTrung Hoa 42 1.4.4 Những giá trị tham khảo cho Việt Nam việc xây dựng, hoàn thiện quy định địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước 44 Chƣơng 2-ĐỊA VỊ PHÁP LÍ CỦA KIỂM TỐN NHÀ NƢỚC THEO QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC NĂM 2015 49 2.1 Quá trình phát triển địa vị pháp lí kiểm tốn nhà nƣớc Việt Nam 49 2.1.1 Giai đoạn trước Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 49 2.1.2 Giai đoạn từ Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 ban hành đến trước Hiến pháp năm 2013 54 2.1.3 Giai đoạn từ Hiến pháp năm 2013 Luật KTNN năm 2015 ban hành đến 56 2.2 Quy định Hiến pháp năm 2013 Luật Kiểm toán nhà nƣớc năm 2015 địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nƣớc 58 2.2.1 Vị trí, tính chất Kiểm toán nhà nước máy nhà nước 58 2.2.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Kiểm toán nhà nước 65 2.3 Một số ý kiến đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quy định Hiến pháp Luật địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nƣớc 71 2.3.1 Nâng cao nhận thức địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước 73 2.3.2 Quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành quy định Hiến pháp năm 2013 Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 76 2.3.3 Thực điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí Kiểm tốn nhà nước 77 KẾT LUẬN 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86 PHỤ LỤC 91 PHỤ LỤC I TUYÊN BỐ LIMA VỀ HƢỚNG DẪN CÁC NGUYÊN TẮC KIỂM TOÁN 91 PHỤ LỤC II Tuyên bố Mêhico tính độc lập quan kiểm toán tối cao 105 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Lập pháp, hành pháp tƣ pháp ba nhánh quyền lực nhà nƣớc truyền thống Bên cạnh đó, máy nhà nƣớc đại, có quan hiến định độc lập với chức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, ngăn chặn lạm quyền quan nhà nƣớc Các thiết chế hiến định độc lập thành phần thiếu Hiến pháp nhiều quốc gia giới Việc hiến định thiết chế gắn liền với yêu cầu xây dựng, củng cố nhà nƣớc pháp quyền, thực hành dân chủ, quản trị tốt phòng, chống tham nhũng quốc gia Bên cạnh nhiều điểm chung, phạm vi, mức độ cách thức hiến định thiết chế khơng hồn tồn giống nƣớc giới Trƣớc yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN dân, dân, dân; bảo vệ, bảo đảm quyền ngƣời, quyền công dân, chủ động hội nhập hợp tác quốc tế nhƣ nay, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đặt nhiệm vụ thiết Cƣơng lĩnh xây dựng đất nƣớc thời kỳ độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) khẳng định: “Nhà nước ta Nhà nước pháp quyền XHCN nhân dân, nhân dân, nhân dân Tất quyền lực Nhà nước thuộc nhân dân mà tảng liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân đội ngũ trí thức Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Quyền lực Nhà nước thống nhất; có phân cơng, phối hợp kiểm sốt quan việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”1 Điều thể yêu Nguyễn Viết Thông (2015), Những bổ sung, phát triển chủ yếu Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ độ lên chủ nghĩa xã hội (Phần I), Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam địa http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/lich-su-dang/doc-5930201511242846.html ngày truy cập 30/09/2015 cầu Đảng phải tăng cƣờng kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, nhằm nâng cao hiệu lực hiệu thực thi quyền lực nhà nƣớc Bên cạnh chế quan thực quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp kiểm soát lẫn việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp, để tăng cƣờng việc kiểm soát quyền lực nhà nƣớc theo yêu cầu Đảng, thiết phải có thêm cơng cụ kiểm sốt có hiệu lực hiệu quả, đƣợc tổ chức hoạt động độc lập với quan lập pháp, hành pháp, tƣ pháp số Kiểm tốn Nhà nƣớc Từ đời, văn pháp luật tổ chức hoạt động Kiểm toán nhà nƣớc khơng ngừng đƣợc bổ sung hồn thiện Mặc dù có bƣớc phát triển quan trọng nhƣng trƣớc yêu cầu ngày cao công đổi đất nƣớc, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN, hoạt động kiểm tốn Kiểm tốn nhà nƣớc nhiều hạn chế, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ tình hình Một nguyên nhân dẫn đến tình trạng quy định pháp luật kiểm tốn nhà nƣớc hạn chế, bất cập, chƣa phù hợp với xu chung giới mục đích tăng cƣờng vị trách nhiệm quan Kiểm toán nhà nƣớc Hiến pháp nƣớc Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 2013 hiến định Kiểm toán nhà nƣớc Chƣơng X Theo đó, Kiểm tốn nhà nƣớc thiết chế Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập tuân theo pháp luật, thực kiểm tốn việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản cơng Đây lần đầu tiên, Kiểm tốn nhà nƣớc đƣợc hiến định Hiến pháp – đạo luật nhà nƣớc Để thi hành Hiến pháp mới, năm 2015 Quốc hội ban hành Luật Kiểm toán nhà nƣớc Luật cụ thể hoá quy định Hiến pháp năm 2013, hoàn chỉnh địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc Mặc dù Hiến pháp năm 2013 hiến định địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc, Luật Kiểm toán nhà nƣớc quy định cụ thể hoá, nhiên vấn đề đặt cần tiếp tục nghiên cứu làm rõ tinh thần, nội dung, ý nghĩa quy định Hiến pháp Luật nhƣ vấn đề đặt trình tổ chức thực quy định nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động Kiểm toán nhà nƣớc… Vì vậy, việc nghiên cứu địa vị pháp lý Kiểm toán Nhà nƣớc theo quy định Hiến pháp năm 2013 có tính cấp thiết lý luận thực tiễn Nhận thức đƣợc điều đó, để hồn thành nhiệm vụ chƣơng trình cao học mình, tác giả lựa chọn đề tài: “Địa vị pháp lý Kiểm toán Nhà nƣớc theo Hiến pháp năm 2013” làm luận văn thạc sỹ, chuyên ngành Luật Hiến pháp - hành (mã số 60380102) Tình hình nghiên cứu đề tài Kiểm tốn nhà nƣớc mơ hình tổ chức hoạt động mẻ Việt Nam, nghiên cứu khoa học kiểm toán nhà nƣớc thức đƣợc triển khai từ năm 1995 Đến nay, có số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nƣớc, cấp Bộ, cấp sở nghiên cứu tổ chức hoạt động Kiểm toán nhà nƣớc; số cơng trình khoa học, viết nhà khoa học, nhà quản lý nƣớc đƣợc công bố hội thảo khoa học, tạp chí chuyên ngành phƣơng tiện thông tin đại chúng Điển hình số cơng trình sau đây: - Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nƣớc (2006) "Định hƣớng chiến lƣợc giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán Việt Nam thời kỳ cơng nghiệp hố đại hố đất nƣớc", GS.TS Vƣơng Đình Huệ làm chủ nhiệm Đây đề tài lớn, nghiên cứu hệ thống loại hình kiểm tốn Việt Nam gồm Kiểm toán nhà nƣớc, kiểm toán độc lập, kiểm toán nội Đề tài đề cập cần thiết khách quan đời, thực trạng phát triển hệ thống quan kiểm toán định hƣớng phát triển hệ thống kiểm toán thời kỳ cơng nghiệp hố đại hố đất nƣớc - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp (2001) "Cơ sở khoa học thực tiễn việc xác định phạm vi hoạt động Kiểm toán nhà nƣớc khác hoạt động Kiểm toán nhà nƣớc với Thanh tra Nhà nƣớc Thanh tra tài chính", TS Nguyễn Đình Hựu - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phƣơng hƣớng giải pháp xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật kiểm tốn nhà nƣớc”, Ơng Hà Ngọc Son làm chủ nhiệm Đề tài có mục tiêu: Xác định quan điểm định hƣớng phát triển Kiểm toán nhà nƣớc nguyên tắc xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nƣớc; đề xuất nội dung chủ yếu hình thức hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nƣớc; kiến nghị hệ thống giải pháp xây dựng tổ chức thực pháp luật kiểm toán nhà nƣớc - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp (2008) "Địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc đạo luật Hiến pháp", PGS.TS Lê Huy Trọng làm chủ nhiệm, TS Đặng Văn Hải Phó Chủ nhiệm Đề tài nghiên cứu, phân tích vấn đề Hiến pháp - đạo luật Nhà nƣớc cần thiết phải quy định địa vị pháp lý Kiểm tốn nhà nƣớc Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hƣớng giải pháp xác lập địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc Hiến pháp - "Bàn địa vị pháp lý quan Kiểm toán nhà nƣớc Việt Nam nay” (Bài viết GS.TSKH Tào Hữu Phùng, đăng Tạp chí Kiểm tốn số xuân 2001) Bài viết đề cập cần thiết khách quan vị trí, vai trò Kiểm tốn nhà nƣớc việc tăng cƣờng kiểm soát Nhà nƣớc quản lý, sử dụng ngân sách tài sản quốc gia; mơ hình quan Kiểm tốn nhà nƣớc giới đề xuất mơ hình, vị trí pháp lý, chức Kiểm tốn nhà nƣớc cấu tổ chức máy Nhà nƣớc Việt Nam - "Nhìn lại năm triển khai thực Luật Kiểm toán nhà nƣớc" (Bài viết GS.TS Vƣơng Đình Huệ đăng Tạp chí Kiểm tốn số 3/2007) Bài viết đánh giá kết đạt đƣợc sau năm triển khai thực Luật Kiểm tốn nhà nƣớc, khó khăn, tồn nguyên nhân; đồng thời đề giải pháp nhằm triển khai thực có hiệu qủa Luật Kiểm tốn nhà nƣớc - "Hồn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN" (bài viết PGS.TS Hà Hùng Cƣờng đăng Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009) Bài viết phân tích số vấn đề lý luận hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN; nhận diện hạn chế hệ thống pháp luật hành đề xuất phƣơng hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam - "Ban hành Chiến lƣợc phát triển KTNN đến năm 2020 kiện có tầm quan trọng đặc biệt tiến trình phát triển Kiểm tốn nhà nƣớc" (bài viết GS.TS Vƣơng Đình Huệ đăng Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 5/2010) Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành Chiến lƣợc phát triển Kiểm toán nhà nƣớc đến năm 2020, tạo sở pháp lý cho việc phát triển Kiểm toán nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu công đổi đất nƣớc; đồng thời, thể tâm tồn ngành Kiểm tốn nhà nƣớc việc quán triệt triển khai thực Nghị với giải pháp phù hợp, hiệu - "Nâng cao vai trò Kiểm tốn nhà nƣớc đấu tranh phòng, chống tham nhũng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam" (bài viết Ơng Đinh Tiến Dũng đăng Tạp chí Cộng sản số 5/2013) Bài viết làm rõ vai trò Kiểm tốn nhà nƣớc đấu tranh phòng, chống tham nhũng; phân tích kết đạt đƣợc, tồn tại, hạn chế nguyên nhân tồn phòng, chống tham nhũng Kiểm 96 hiệu lực hành cơng Kiểm tốn hoạt động bao trùm khơng nghiệp vụ tài cụ thể mà tồn diện hoạt động phủ, gồm hệ thộng tổ chức hành Mục tiêu kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao - tính hợp pháp, hợp thức, kinh tế, hiệu hiệu lực quản lý tài - có tầm quan trọng nhƣ Tuy nhiên, tuỳ Cơ quan kiểm toán tối cao xác định ƣu tiên sở vụ việc II TÍNH ĐỘC LẬP Khoản Tính độc lập Cơ quan kiểm toán tối cao Cơ quan Kiểm toán tối cao hồn thành nhiệm vụ cách khách quan, hiệu lực độc lập với đơn vị đƣợc kiểm toán đƣợc bảo vệ trƣớc ảnh hƣởng từ bên ngoài; Dù quan nhà nƣớc, độc lập tuyệt đối phận nhà nƣớc nói chung, nhƣng Cơ quan kiểm tốn tối cao phải độc lập chức tổ chức cần để thực nhiệm vụ Việc thành lập Cơ quan kiểm toán tối cao mức độ độc lập cần thiết phải đƣợc quy định hiến pháp; quy định chi tiết cần đƣợc thể luật Cụ thể, phải đảm bảo bảo vệ đầy đủ pháp lý Toà án tối cao chống lại can thiệp bên ngồi vào tính độc lập chức kiểm toán Cơ quan kiểm tốn tối cao Điều Tính độc lập cán bộ, nhân viên Cơ quan kiểm toán tối cao Sự độc lập Cơ quan kiểm toán tối cao tách rời khỏi độc lập nhân viên Nhân viên đƣợc hiểu ngƣời phải đƣa định đại diện cho Cơ quan kiểm tốn tối cao giải trình định với bên thứ ba, bên thứ ba thành viên ban lãnh đạo tập thể hay ngƣời đứng đầu Cơ quan kiểm toán tối cao tổ chức theo chế độ thủ trƣởng 97 Sự độc lập nhân viên phải đƣợc đảm bảo Hiến pháp Cụ thể, quy trình miễn nhiệm phải đƣợc quy định Hiến pháp không đƣợc ảnh hƣởng đến tính độc lập nhân viên Phƣơng thức bổ nhiệm bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cấu hiến pháp quốc gia Khi thực nghiệp vụ chun mơn mình, cán bộ, nhân viên kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao phải không bị ảnh hƣởng tổ chức đƣợc kiểm tốn phải khơng phụ thuộc vào tổ chức Điều Sự độc lập tài Cơ quan kiểm toán tối cao Cơ quan kiểm toán tối cao phải đƣợc cung cấp phƣơng tiện tài để hồn thành nhiệm vụ Nếu cần, Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền trực tiếp đề nghị quan cơng định ngân sách quốc gia cung cấp phƣơng tiện tài cần thiết Cơ quan kiểm tốn tối cao phải có quyền sử dụng ngân sách đƣợc phân bổ cho theo cấp ngân sách riêng thấy cần III QUAN HỆ VỚI QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ VÀ CHÍNH QUYỀN Điều Quan hệ với Quốc hội Sự độc lập Cơ quan kiểm toán tối cao theo quy định hiến pháp pháp luật đảm bảo mức độ cao tính chủ động tự quản, Cơ quan quan Quốc hội thực kiểm toán theo hƣớng dẫn Quốc hội Quan hệ Cơ quan kiểm toán tối cao Quốc hội phải đƣợc quy định hiến pháp phù hợp với điều kiện yêu cầu nƣớc Điều Quan hệ với phủ quyền 98 Cơ quan kiểm toán tối cao kiểm toán hoạt động phủ, quan quyền tổ chức trực thuộc Tuy nhiên điều khơng có nghĩa phủ có địa vị thấp Cơ quan kiểm tốn tối cao Cụ thể, phủ chịu trách nhiệm hoàn toàn đối hoạt động hay nhãng khơng thể trốn trách nhiệm cách viện dẫn phát kiểm toán - phát đƣợc đƣa đánh giá có giá trị pháp lý bắt buộc thực - ý kiến chun mơn Cơ quan kiểm tốn tối cao IV THẨM QUYỀN CỦA CƠ QUAN KIỂM TOÁN TỐI CAO Điều 10 Quyền điều tra Cơ quan kiểm toán tối cao phải đƣợc tiếp cận với tất hồ sơ tài liệu liên quan đến việc quản lý tài phải có quyền u cầu, miệng hay văn bản, cung cấp thông tin mà Cơ quan kiểm tốn tối cao cho cần thiết Đối với kiểm tốn, Cơ quan kiểm tốn tối cao có quyền định địa điểm tiến hành kiểm tốn có lợi nhất, quan đƣợc kiểm toán hay Cơ quan kiểm toán tối cao Luật pháp hay Cơ quan kiểm toán tối cao (tuỳ trƣờng hợp cụ thể) có quyền ấn định giới hạn thời gian cho việc cung cấp thông tin hay gửi tài liệu giấy tờ khác, kể báo cáo tài chính, cho Cơ quan kiểm toán tối cao Điều 11 Thực phát Cơ quan kiểm toán tối cao Cơ quan đƣợc kiểm toán phải cho ý kiến phát Cơ quan kiểm toán tối cao thời hạn pháp luật quy định chung, hay 99 Cơ quan kiểm toán tối cao quy định cụ thể, phải cho biết biện pháp áp dụng phát kiểm tốn Trong trƣờng hợp phát Cơ quan kiểm tốn tối cao khơng đƣợc coi có giá trị pháp lý mang tính thực bắt buộc Cơ quan kiểm tốn tối cao phải có quyền tiếp cận tới quan có trách nhiệm để thực thi biện pháp cần thiết yêu cầu bên hữu quan nhận trách nhiệm Điều 12 Ý kiến chuyên môn quyền tƣ vấn Khi cần, Cơ quan kiểm tốn tối cao cung cấp cho Quốc hội quyền kiến thức nghiệp vụ dƣới dạng ý kiến chun mơn, kể góp ý cho dự thảo luật quy định tài khác Cơ quan quyền phải tự chịu trách nhiệm việc chấp nhận hay từ chối ý kiến chun mơn đó; thêm nữa, việc phải khơng báo trƣớc phát kiểm tốn tới Cơ quan kiểm toán tối cao phải không ảnh hƣởng tới hiệu lực kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao Quy định quy trình kế tốn đầy đủ đồng tốt đƣợc ban hành thống với Cơ quan kiểm toán tối cao V PHƢƠNG PHÁP KIỂM TOÁN, CÁN BỘ KIỂM TOÁN VÀ TRAO ĐỔI KINH NGHIỆM QUỐC TÊ Điều 13 Phƣơng pháp quy trình kiểm tốn Cơ quan kiểm tốn tối cao phải kiểm tốn theo chƣơng trình tự xác định Quyền yêu cầu tiến hành kiểm toán cụ thể số quan cơng khơng đƣợc làm ảnh hƣởng đến việc Vì kiểm tốn bao qt đƣợc tất cả, nên Cơ quan kiểm toán tối cao, nguyên tắc, thấy áp dụng phƣơng pháp chọn mẫu cần thiết Tuy nhiên, mẫu phải đƣợc chọn sở mơ hình 100 cho trƣớc phải đầy đủ số lƣợng để Cơ quan kiểm toán tối cao đánh giá đƣợc chất lƣợng tính thƣờng xun cơng tác quản lý tài Phƣơng pháp kiểm tốn phải ln đƣợc điều chỉnh theo tiến khoa học kỹ thuật liên quan đến quản lý tài Cơ quan kiểm toán tối cao cần xây dựng cẩm nang kiểm tốn làm cơng cụ hỗ trợ cho kiểm tốn viên Điều 14 Cán kiểm tốn Cán nhân viên kiểm toán Cơ quan kiểm tốn tối cao phải có lực tƣ cách đạo đức cần thiết để thực đầy đủ nhiệm vụ Khi tuyển dụng cán làm việc cho Cơ quan kiểm toán tối cao, phải lƣu ý thoả đáng đến đòi hỏi có kiến thức, kỹ trung bình kinh nghiệm nghiệp vụ phù hợp Phải đặc biệt ý đến việc bồi dƣỡng nghiệp vụ, lý luận thực tiễn, cho tất cán nhân viên kiểm toán Cơ quan kiểm tốn tối cao thơng qua chƣơng trình đào tạo nội bộ, trƣờng đại học hay đào tạo quốc tế Việc bồi dƣỡng nhƣ phải đƣợc khuyến khích tất phƣơng tiện tài tổ chức có Việc bồi dƣỡng nghiệp vụ phải vƣợt khỏi khuôn khổ truyền thống bồi dƣỡng kiến thức luật, kinh tế, kế toán, mà phải đƣa vào bỗi dƣỡng kỹ thuật quản lý kinh doanh khác nhƣ: xử lý liệu điện tử Để đảm bảo có đƣợc đội ngũ nhân viên kiểm tốn chất lƣợng cao mức lƣơng phải tƣơng xứng với yêu cầu đặc biệt nghề Nếu đội ngũ nhân viên kiểm tốn khơng có số kỹ đặc biệt Cơ quan kiểm tốn tối cao nhờ vào chun gia bên ngồi cần thiết 101 Điều 15 Trao đổi kinh nghiệm quốc tế Trao đổi quốc tế ý kiến kinh nghiệm kiểm toán tổ chức INTOSAI biện pháp hiệu giúp Cơ quan kiểm tốn tối cao thực đƣợc nhiệm vụ Đến nay, mục tiêu đƣợc đề cập nhiều kỳ đại hội, hội thảo đào tạo tổ chức chung với Liên hiệp quốc tổ chức khác, qua nhóm làm việc khu vực qua xuất tạp chí chun mơn Mở rộng tăng cƣờng nỗ lực hoạt động nhƣ mong muốn chung Phát triển thuật ngữ thống kiểm tốn phủ dựa tƣơng đồng luật pháp có tầm quan trọng hàng đầu VI BÁO CÁO Điều 16 Báo cáo Quốc hội cơng chúng Cơ quan kiểm tốn tối cao phải có quyền đƣợc Hiến pháp quy định báo cáo độc lập thƣờng niên phát cho Quốc hội hay quan cơng có chức khác; Báo cáo phải đƣợc xuất bản, nhƣ đảm bảo việc phổ biến trao đổi rộng rãi, nhƣ thúc đẩy hội thực phát Cơ quan kiểm toán tối cao Cơ quan kiểm toán tối cao phải dành mức xem xét thoả đáng quan điểm đơn vị đƣợc kiểm toán phát VII THẨM QUYỀN KIỂM TỐN CỦA CƠ QUAN KIỂM TOÁN TỐI CAO Điều 18 Căn hiến pháp thẩm quyền kiểm toán; Kiểm toán quản lý tài cơng Thẩm quyền kiểm tốn Cơ quan kiểm toán tối cao phải đƣợc quy định Hiến pháp; thẩm quyền chi tiết đƣợc quy định luật 102 Quy định thực tế thẩm quyền kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao phụ thuộc vào điều kiện yêu cầu quốc gia Mọi nghiệp vụ tài cơng, chúng đƣợc phản ánh đâu phản ánh nhƣ ngân sách quốc gia, phải chịu kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao Việc tách số nội dung quản lý tài ngồi ngân sách quốc gia khơng đƣợc để nội dung đƣợc miễn kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao Thơng qua kiểm tốn, Cơ quan kiểm tốn quốc gia cần hƣớng tới chế độ phân loại ngân sách chế độ kế toán rõ ràng, đơn giản dễ hiểu tốt Điều 19 Kiểm toán quan cơng quan khác nƣớc ngồi Theo nguyên tắc chung, quan công quan khác đƣợc thành lập nƣớc phải đƣợc kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao Khi kiểm toán quan này, cần lƣu ý mức tới hạn chế luật quốc tế quy định; đáng, hạn chế đƣợc khắc phục luật quốc tế phát triển Điều 20 Kiểm toán thuế Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền kiểm tốn việc thu thuế mức rộng tốt, thực việc phải có quyền kiểm tra hồ sơ thuế cá nhân Kiểm tốn thuế hết kiểm tốn tính pháp lý tính chuẩn tắc, nhiên, kiểm tốn việc áp dụng luật thuế, Cơ quan kiểm toán tối cao phải kiểm tra hệ thống thu hiệu thu thuế, việc thực tiêu thu có thể, phải đề xuất biện pháp cải tiến cho quan lập pháp Điều 21 Hợp đồng cơng cơng trình cơng 103 Lƣợng ngân sách đáng kể đƣợc quan công chi dùng hợp đồng cơng trình cơng cộng đáng để tiến hành kiểm toán thấu đáo lƣợng ngân sách sử dụng Đấu thầu công khai biện pháp phù hợp để nhận đƣợc giá chào hợp lý giá chất lƣợng Bất khơng tổ chức thầu cơng trình cơng, Cơ quan kiểm toán tối cao phải xác định lý Khi kiểm tốn cơng trình cơng, Cơ quan kiểm tốn tối cao phải thúc đẩy thiết lập chuẩn mực phù hợp để điều tiết cơng tác quản lý cơng trình Kiểm tốn cơng trình cơng khơng kiểm tốn tính ngun tắc tốn, mà tính hiệu quản lý xây dựng chất lƣợng cơng trình xây dựng Điều 22 Kiểm toán thiết bị xử lý liệu điện tử Lƣợng ngân sách đáng kể sử dụng cho thiết bị xử lý liệu điện tử phải đƣợc kiểm toán thoả đáng Cuộc kiểm toán nhƣ phải mang tính hệ thống đề cập đến khía cạnh nhƣ: lập kế hoạch đáp ứng yêu cầu; sử dụng tiết kiệm thiết bị xử lý liệu điện tử; sử dụng cán có chuyên môn phù hợp, cán ban quản lý đơn vị đƣợc kiểm toán; ngăn chặn việc sử dụng sai mục đích; độ hữu ích thơng tin đầu Điều 23 Doanh nghiệp có tham gia khu vực công Việc mở rộng hoạt động kinh tế phủ thƣờng dẫn đến việc thành lập doanh nghiệp theo quy định tƣ pháp Những doanh nghiệp phải chịu kiểm toán Cơ quan kiểm toán tối cao phủ tham gia phần đáng kể - là tham gia chiếm đa số - hay có ảnh hƣởng định 104 Đối với kiểm toán nhƣ vậy, kiểm toán sau hợp lý; chúng giải vấn đề liên quan đến tính kinh tế, tính hiệu hiệu lực Báo cáo gửi Quốc hội công chúng liên quan đến doanh nghiệp phải tuân thủ quy định bắt buộc để bảo vệ bí mật ngành nghề bí mật kinh doanh Điều 24 Kiểm toán tổ chức đƣợc trợ cấp Cơ quan kiểm tốn tối cao phải có thẩm quyền kiểm tốn việc sử dụng khoản trợ cấp lấy từ công quỹ Khi khoản trợ cấp đặc biệt cao, tự thân hay tƣơng quan với lƣợng thu chi tổ chức đƣợc trợ cấp, kiểm tốn, thấy cần, đƣợc mở rộng để bao gồm toàn cơng tác quản lý tài tổ chức Chi sai khoản trợ cấp bắt buộc phải bồi hồn Điều 25 Kiểm tốn tổ chức quốc tế siêu quốc gia Tổ chức quốc tế siêu quốc gia có khoản chi tiêu lấy từ đóng góp quốc gia thành viên phải chịu kiểm tốn độc lập, từ bên ngồi, giống nhƣ quốc gia Dù vậy, kiểm tốn phải tính đến mức độ sử dụng nguồn lực nhiệm vụ tổ chức đó, kiểm toán phải tuân theo nguyên tắc tƣơng tự nhƣ nguyên tắc điều tiết kiểm toán Cơ quan kiểm tốn tối cao thực quốc gia Để đảm bảo tính độc lập kiểm tốn, thành viên nhóm kiểm tốn từ bên ngồi phải đƣợc bổ nhiệm chủ yếu từ Cơ quan kiểm toán tối cao./ 105 PHỤ LỤC II Tuyên bố Mêhico tính độc lập quan kiểm tốn tối cao 31 Lời nói đầu Đại hội lần thứ XIX Tổ chức quốc tế Cơ quan kiểm tốn tối cao (INTOSAI) Mêhicơ: - Xét thấy, việc sử dụng có kỷ luật hiệu cơng quỹ nguồn lực điều kiện tiên để quản lý thích đáng tài công hiệu lực định quan chức - Xét thấy, Tuyên bố Lima Hƣớng dẫn Nguyên tắc kiểm toán (Tuyên bố Lima) khẳng định Cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) hồn thành nhiệm vụ độc lập với đơn vị đƣợc kiểm toán đƣợc bảo vệ trƣớc ảnh hƣởng từ bên - Xét thấy, để đạt đƣợc mục tiêu này, thiếu dân chủ lành mạnh quốc gia có SAI với tính độc lập đƣợc pháp luật đảm bảo - Xét thấy, Tuyên bố Lima ghi nhận quan nhà nƣớc độc lập tuyệt đối, Tuyên bố Lima ghi nhận thêm SAI cần có độc lập chức tổ chức để thực nhiệm vụ - Xét thấy, qua việc áp dụng nguyên tắc tính độc lập, SAI đạt đƣợc độc lập thông qua nhiều phƣơng tiện khác với công cụ bảo vệ khác - Xét thấy, quy định áp dụng tài liệu nhằm minh họa cho nguyên tắc đƣợc coi lý tƣởng cho SAI độc lập Một điều 31 Tài liệu Vụ Quan hệ Quốc tế Kiểm toán Nhà nƣớc dịch, Báo điện tử Kiểm toán nhà nƣớc địa http://www.sav.gov.vn/1660-1-ndt/tuyen-bo-mehico-ve-tinh-doc-lap-cua-co-quan-kiem-toan-toi-cao.sav ngày truy cập 30/07/2016 106 đƣợc thừa nhận không SAI thỏa mãn toàn quy định áp dụng nhƣ vậy, đó, nhiều thơng lệ tốt khác để đạt đƣợc tính độc lập đƣợc đƣa vào tài liệu hƣớng dẫn kèm NGHỊ QUYẾT: Thông qua, phát hành phổ biến tài liệu nhan đề “Tuyên bố Mêhicô tính độc lập” Quy định chung Nhìn chung, Cơ quan kiểm toán tối cao ghi nhận tám nguyên tắc cốt lõi Tuyên bố Lima định Đại hội INTOSAI lần thứ XVII (tại Xơ-un, Hàn Quốc) nhƣ yêu cầu thiết yếu để kiểm tốn khu vực cơng cách thỏa đáng Nguyên tắc Xác lập khuôn khổ hiến pháp/pháp lý/luật pháp đầy đủ, hiệu lực xây dựng quy định áp dụng khuôn khổ thực tế Bắt buộc phải có pháp luật quy định chi tiết mức độ độc lập SAI Nguyên tắc Sự độc lập ngƣời đứng đầu SAI ủy viên (của SAI theo chế lãnh đạo hội đồng), gồm đảm bảo nhiệm kỳ quyền miễn trừ pháp lý thực nhiệm vụ bình thƣờng Pháp luật hành quy định điều kiện bổ nhiệm, tái bổ nhiệm, công việc, miễn nhiệm nghỉ hƣu ngƣời đứng đầu SAI ủy viên SAI theo chế lãnh đạo hội đồng: • Đƣợc bổ nhiệm, tái bổ nhiệm miễn nhiệm theo quy trình cho đảm bảo đƣợc độc lập họ với Cơ quan hành pháp (xem ISSAI-11 Hƣớng dẫn thơng lệ tốt tính độc lập SAI); • Đƣợc bổ nhiệm với nhiệm kỳ đủ dài xác định nhằm cho phép họ thực nhiệm vụ mà khơng sợ bị trả thù; 107 • Đƣợc miễn trừ truy tố hành động nào, khứ hay tại, xuất phát từ trình thực nhiệm vụ bình thƣờng Nguyên tắc Nhiệm vụ đủ rộng toàn quyền định thực chức SAI SAI cần đƣợc trao quyền kiểm toán: • Việc sử dụng tiền, nguồn lực hay tài sản công theo đối tƣợng tiếp nhận đối tƣợng thụ hƣởng tính chất pháp lý; • Hoạt động thu khoản nợ phủ hay tổ chức cơng; • Tính pháp lý quy củ báo cáo tài phủ hay tổ chức cơng; • Chất lƣợng quản lý báo cáo tài chính; • Tính kinh tế, hiệu hiệu lực hoạt động phủ hay tổ chức công Trừ pháp luật có quy định riêng, SAI khơng kiểm tốn sách phủ hay tổ chức công mà giới hạn việc kiểm tốn việc thực sách Trong phải chấp hành luật Cơ quan lập pháp ban hành áp dụng mình, SAI phải hoàn toàn miễn khỏi đạo can thiệp từ Cơ quan lập pháp hay Cơ quan hành pháp khi: • lựa chọn vấn đề kiểm tốn; • lập kế hoạch, chƣơng trình, thực hiện, báo cáo kiểm tra sau kiểm toán kiểm toán mình; • tổ chức quản lý quan mình; • cƣỡng chế thực định việc áp đặt chế tài phạt nhiệm vụ SAI 108 SAI không nên tham gia hay bị coi tham gia quản lý tổ chức mà họ kiểm tốn với tính chất SAI cần đảm bảo cán khơng xây dựng mối quan hệ gần gũi với đơn vị họ kiểm tốn để họ trì đƣợc khách quan thể khách quan SAI cần có tồn quyền tự thực trách nhiệm mình, SAI cần hợp tác với phủ tổ chức công nhằm nỗ lực cải thiện việc sử dụng quản lý quỹ công SAI cần sử dụng chuẩn mực kiểm tốn cơng vụ phù hợp quy tắc đạo đức nghề nghiệp sở văn thức INTOSAI, Liên đồn kế toán quốc tế, hay tổ chức xây dựng chuẩn mực đƣợc công nhận khác SAI cần gửi báo cáo hoạt động thƣờng niên tới Cơ quan lập pháp quan nhà nƣớc khác theo quy định hiến pháp, quy chế hay pháp luật – báo cáo cần đƣợc quan cơng khai công chúng Nguyên tắc Tiếp cận thông tin không hạn chế SAI cần có đầy đủ thẩm quyền để tiếp cận kịp thời, không giới hạn, trực tiếp miễn phí với tài liệu thơng tin cần thiết để thực trách nhiệm luật định Nguyên tắc Quyền nghĩa vụ báo cáo công việc SAI SAI không nên bị hạn chế báo cáo kết cơng tác kiểm tốn SAI phải đƣợc luật pháp quy định báo cáo năm lần kết công tác kiểm tốn Ngun tắc Tự định nội dung thời hạn, ban hành phổ biến báo cáo kiểm toán SAI đƣợc tự định nội dung báo cáo kiểm tốn 109 SAI đƣợc tự đƣa ý kiến kiến nghị báo cáo kiểm tốn mình, có cân nhắc quan điểm đơn vị đƣợc kiểm toán, phù hợp Pháp luật quy định yêu cầu tối thiểu cơng tác báo cáo kiểm tốn SAI, vấn đề cụ thể phải có ý kiến chứng nhận kiểm tốn thức, cần SAI đƣợc tự định thời hạn báo cáo kiểm tốn mình, trừ có u cầu cụ thể công tác báo cáo luật định SAI thực yêu cầu cụ thể điều tra kiểm toán từ Cơ quan lập pháp nói chung, uỷ ban Cơ quan lập pháp, hay Chính phủ SAI tự phát hành phổ biến báo cáo sau báo cáo thức đƣợc trình hay gửi cấp thẩm quyền theo quy định pháp luật Nguyên tắc Thiết lập chế hữu hiệu kiểm tra thực kiến nghị SAI SAI gửi báo cáo tới Cơ quan lập pháp, uỷ ban Cơ quan lập pháp, hay ban lãnh đạo đơn vị đƣợc kiểm toán, phù hợp, nhằm kiểm tra giám sát việc thực kiến nghị cụ thể để có biện pháp chấn chỉnh SAI có riêng hệ thống kiểm tra nội nhằm đảm bảo đơn vị đƣợc kiểm toán xử lý thỏa đáng ý kiến kiến nghị mình, nhƣ Cơ quan lập pháp, uỷ ban Cơ quan lập pháp hay ban lãnh đạo đơn vị đƣợc kiểm toán, phù hợp SAI gửi báo cáo kiểm tra sau kiểm tốn tới Cơ quan lập pháp, uỷ ban Cơ quan lập pháp hay ban lãnh đạo đơn vị đƣợc kiểm toán, phù hợp, để xem xét xừ lý, SAI có thẩm quyền kiểm tra sau kiểm toán áp đặt chế tài phạt 110 Nguyên tắc Tự chủ tài chính, quản lý/hành sẵn có nguồn nhân lực, vật lực tài lực SAI cần có sẵn nguồn lực cần thiết hợp lý ngƣời, vật chất tài – Cơ quan hành pháp khơng đƣợc kiểm sốt đạo việc tiếp cận nguồn lực SAI quản lý ngân sách riêng phân bổ ngân sách cách hợp lý Cơ quan lập pháp hay uỷ ban Cơ quan lập pháp chịu trách nhiệm đảm bảo SAI có nguồn lực thích hợp để hồn thành nhiệm vụ SAI có quyền trực tiếp kiến nghị Cơ quan lập pháp nguồn lực đƣợc cung cấp khơng đủ để hồn thành nhiệm vụ mình./ ... Kiểm toán nhà nƣớc Luật cụ thể hoá quy định Hiến pháp năm 2013, hoàn chỉnh địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc Mặc dù Hiến pháp năm 2013 hiến định địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc, Luật Kiểm toán. .. sở lý luận địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc Chƣơng II: Địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc theo quy định Hiến pháp năm 2013 Luật kiểm toán nhà nƣớc năm 2015 11 Chƣơng CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP... thiện quy định địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc Việt Nam - Khái quát trình phát triển địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc Việt Nam; làm rõ địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nƣớc theo Hiến pháp năm 2013