Địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước theo hiến pháp năm 2013

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là góp phần làm rõ cơ sở lý luận và pháp luật về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, qua đó cũng đề xuất một số ý kiến nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

PHÙNG PHƯƠNG THẢO

PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ RÁC THẢI ĐIỆN TỬ Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hành chính – Hiến pháp

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS Trần Thái Dương

HÀ NỘI - NĂM 2016

MỤC LỤC

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn 7

6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn 9

1.2 Khái niệm, đặc điểm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước 27

1.2.1 Khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước 27

1.2.2 Đặc điểm địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước 31 1.3 Nội dung, điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước 34

1.3.1 Nội dung địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước 34

1.3.2 Điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước 35 1.4 Địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam 40

1.4.1 Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước Liên bang Nga 40

1.4.2 Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước Cộng hoà Liên bang Đức 41

1.4.3 Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước CHNDTrung Hoa 42

1.4.4 Những giá trị tham khảo cho Việt Nam trong việc xây dựng, hoàn thiện quy định về địa vị pháp lí

ĐỊA VỊ PHÁP LÍ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THEO QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP NĂM 2013 49

2.1 Quá trình phát triển địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước ở Việt Nam 49

2.1.1 Giai đoạn trước Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 49

2.1.2 Giai đoạn từ khi Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 được ban hành đến trước Hiến pháp năm

2.1.3 Giai đoạn từ khi Hiến pháp năm 2013 và Luật KTNN năm 2015 được ban hành đến nay 56 2.2 Quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 về địa vị pháp lí của Kiểm

2.2.1 Vị trí, tính chất của Kiểm toán nhà nước trong bộ máy nhà nước 58

2.2.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước 65 2.4 Một số ý kiến đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp và Luật về địa vị

2.4.1 Nâng cao nhận thức về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước 73

2.4.2 Quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Lập pháp, hành pháp và tư pháp là ba nhánh quyền lực nhà nước truyền thống Bên cạnh đó, trong bộ máy nhà nước hiện đại, còn có các cơ quan hiến định độc lập với chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước, ngăn chặn sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước Các thiết chế hiến định độc lập hiện là một thành phần không thể thiếu trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới Việc hiến định những thiết chế này gắn liền với yêu cầu về xây dựng, củng cố nhà nước pháp quyền, thực hành dân chủ, quản trị tốt và phòng, chống tham nhũng ở mỗi quốc gia Bên cạnh khá nhiều điểm chung, phạm vi, mức độ và cách thức hiến định những thiết chế này không hoàn toàn giống nhau ở các nước trên thế giới

Trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân,

vì dân; bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, chủ động hội nhập

và hợp tác quốc tế như hiện nay, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước đang đặt ra những nhiệm vụ hết sức bức thiết Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng

định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng

là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”1 Điều đó đã thể hiện yêu

1 Nguyễn Viết Thông (2015), Những bổ sung, phát triển chủ yếu về Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Phần I), Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam tại địa chỉ

http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/lich-su-dang/doc-5930201511242846.html ngày truy cập 30/09/2015.

cầu của Đảng phải tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước Bên cạnh cơ chế các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, để tăng cường hơn nữa việc kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của Đảng, nhất thiết phải có thêm các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, được tổ chức và hoạt động độc lập với các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và một trong

số đó là Kiểm toán Nhà nước Từ khi ra đời, các văn bản pháp luật về tổ chức

và hoạt động của Kiểm toán nhà nước không ngừng được bổ sung hoàn thiện Mặc dù đã có những bước phát triển quan trọng nhưng trước yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước cũng còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các quy định của pháp luật

về kiểm toán nhà nước vẫn còn những hạn chế, bất cập, chưa phù hợp với xu thế chung của thế giới và mục đích tăng cường vị thế và trách nhiệm của cơ quan Kiểm toán nhà nước Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm

2013 đã hiến định Kiểm toán nhà nước trong Chương X Theo đó, Kiểm toán nhà nước là một thiết chế do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công Đây là lần đầu tiên, Kiểm toán nhà nước được hiến định trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nhà nước Để thi hành Hiến pháp mới, năm 2015 Quốc hội ban hành Luật Kiểm toán nhà nước Luật đã cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 2013, hoàn chỉnh về căn bản địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước

Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã hiến định địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, Luật Kiểm toán nhà nước cũng đã quy định cụ thể hoá, tuy nhiên vấn đề đặt ra hiện nay là cần tiếp tục nghiên cứu làm rõ tinh thần, nội dung, ý

nghĩa của các quy định của Hiến pháp và Luật cũng như các vấn đề đặt ra trong quá trình tổ chức thực hiện các quy định đó nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước… Vì vậy, việc nghiên cứu địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013 có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn Nhận thức được điều đó, để hoàn thành các nhiệm vụ trong chương trình cao học của mình, tác giả lựa chọn đề tài: “Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước theo Hiến pháp năm 2013” làm luận văn thạc sỹ, chuyên ngành Luật Hiến pháp - hành chính (mã số 60380102).

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Kiểm toán nhà nước là mô hình tổ chức và hoạt động còn khá mới mẻ ở Việt Nam, do vậy những nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở mới chính thức được triển khai từ năm 1995 Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tổ chức hoạt động của Kiểm toán nhà nước; một số công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong nước được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và các phương tiện thông tin đại chúng Điển hình trong số đó là những công trình sau đây:

- Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước (2006) "Định hướng chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước", do GS.TS Vương Đình Huệ làm chủ nhiệm Đây là một đề tài lớn, nghiên cứu về hệ thống các loại hình kiểm toán ở Việt Nam gồm Kiểm toán nhà nước, kiểm toán độc lập, kiểm toán nội bộ Đề tài đề cập sự cần thiết khách quan của sự

ra đời, thực trạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán và định hướng phát triển của hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2001) "Cơ sở khoa học và thực tiễn trong việc xác định phạm vi hoạt động của Kiểm toán nhà nước và sự khác nhau giữa hoạt động Kiểm toán nhà nước với Thanh tra Nhà nước và Thanh tra tài chính", của TS Nguyễn Đình Hựu

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phương hướng và giải pháp xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước”, do Ông Hà Ngọc Son làm chủ nhiệm Đề tài có mục tiêu: Xác định những quan điểm định hướng trong phát triển Kiểm toán nhà nước và các nguyên tắc trong xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước; đề xuất nội dung chủ yếu và hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước; kiến nghị hệ thống các giải pháp trong xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong đạo luật cơ bản là Hiến pháp", do PGS.TS Lê Huy Trọng làm chủ nhiệm, TS Đặng Văn Hải là Phó Chủ nhiệm Đề tài đã nghiên cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước và kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hướng và giải pháp xác lập địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp

- "Bàn về địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay” (Bài viết của GS.TSKH Tào Hữu Phùng, đăng trên Tạp chí Kiểm toán số xuân 2001) Bài viết đề cập sự cần thiết khách quan và vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia; mô hình các cơ quan Kiểm toán nhà nước trên thế giới và đề xuất mô hình, vị trí pháp lý, chức năng của Kiểm toán nhà nước trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam

- "Nhìn lại một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước" (Bài viết của GS.TS Vương Đình Huệ đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2007) Bài viết đánh giá những kết quả đã đạt được sau một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, những khó khăn, tồn tại và nguyên nhân; đồng thời

đề ra các giải pháp nhằm triển khai thực hiện có hiệu qủa Luật Kiểm toán nhà nước

- "Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN" (bài viết của PGS.TS Hà Hùng Cường đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009) Bài viết đã phân tích một số vấn đề lý luận

về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; nhận diện những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành và

đề xuất phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay

- "Ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 là sự kiện có tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của Kiểm toán nhà nước" (bài viết của GS.TS Vương Đình Huệ đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 5/2010) Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Chiến lược phát triển Kiểm toán nhà nước đến năm 2020, tạo cơ

sở pháp lý cho việc phát triển Kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước; đồng thời, thể hiện quyết tâm của toàn ngành Kiểm toán nhà nước trong việc quán triệt và triển khai thực hiện Nghị quyết với những giải pháp phù hợp, hiệu quả

- "Nâng cao vai trò của Kiểm toán nhà nước trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam" (bài viết của Ông Đinh Tiến Dũng đăng trên Tạp chí Cộng sản số 5/2013) Bài viết đã làm rõ vai trò của Kiểm toán nhà nước trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng; phân tích những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân tồn tại trong phòng, chống tham nhũng của Kiểm

toán nhà nước, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của Kiểm toán nhà nước trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng Mặc dù bài viết có giải pháp hoàn thiện về cơ sở pháp lý, song cũng mới chỉ giới hạn ở một số quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng ở các đạo luật có liên quan

- “Địa vị pháp lý - tính độc lập trong Luật Kiểm toán nhà nước, những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện” (bài viết của TS Mai Vinh đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 6/2011) Trên cơ sở khái quát những kết quả đã đạt được sau 6 năm thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, tác giả đi sâu phân tích thực trạng và nguyên nhân của sự bất cập trong quy định về địa vị pháp lý, tính độc lập của Kiểm toán nhà nước trong Luật Kiểm toán nhà nước; đồng thời, đưa ra yêu cầu và đề xuất phương hướng sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan nhằm nâng cao địa vị pháp

lý, bảo đảm tính độc lập của Kiểm toán nhà nước

- “Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp và vận dụng cho Việt Nam” (bài viết của ThS Đặng Văn Hải đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2011) Trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới, tác giả bài viết đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất nội dung quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp

- TS Đặng Văn Hải, Kiểm toán nhà nước – một thiết chế độc lập trong Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 2013, Đặc san của Tạp chí

Luật học: “Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (2013) - bước tiến mới trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, Hà Nội, 9-2014, tr.19

- Đặng Văn Hải, Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật

học, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2014

- TS Nguyễn Hữu Vạn, Kiểm toán Nhà nước, một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5 năm 2014

- TS Nguyễn Hữu Vạn, Những điểm mới của Luật kiểm toán NN năm

2015 Nguồn: http://www.nhandan.com.vn

Những công trình nghiên cứu nêu trên đã cung cấp những luận cứ khoa học (lí luận và thực tiễn) khá đầy đủ, toàn diện và sâu sắc để xây dựng thiết chế Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam Đây là nền tảng tri thức mà tác giả luận văn tiếp thu, kế thừa trong quá trình nghiên cứu đề tài luận văn Tuy nhiên, các nghiên cứu về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước, có thể nói hầu như chưa có công trình nào tiếp cận một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống, nhất là từ góc độ chuyên ngành luật hiến pháp Điều này cũng cho thấy rõ thêm tính cấp thiết của việc nghiên cứu địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước theo chuyên ngành luật hiến pháp hiện nay

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015

Về phạm vi nghiên cứu theo thời gian: Luận văn tập trung chủ yếu nghiên cứu giai đoạn từ trước và sau khi Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005

được ban hành đến nay, đặc biệt là từ khi Hiến pháp năm 2013 và sau đó là Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 được ban hành Tuy nhiên, luận văn cũng

đề cập sơ lược quá trình phát triển địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước trong lịch sử, từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đến nay với tính cách là những hình thức tổ chức và hoạt động tiền thân, phôi thai của Kiểm toán nhà nước ngày nay

Về phạm vi nghiên cứu theo không gian: Luận văn chủ yếu nghiên cứu địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam nhưng cũng đề cập những nét lớn về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước ở một số nước trên thế giới

Về phạm vi nghiên cứu theo vấn đề: Không nghiên cứu tất cả các nội dung của pháp luật về Kiểm toán nhà nước, luận văn chỉ tập trung phân tích làm rõ về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, nêu một số ý kiến đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp và Luật, phát huy vị thế, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là góp phần làm rõ cơ sở lý luận và pháp luật về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, qua đó cũng đề xuất một

số ý kiến nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp năm

2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước hiện nay

5 Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn

Luận văn trả lời 3 câu hỏi nghiên cứu chủ yếu sau:

1 Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được xác định dựa trên những

cơ sở lí luận nào?

2 Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được quy định như thế nào theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015?

3 Cần phải làm gì để nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 về địa vị pháp

lí của Kiểm toán nhà nước?

6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn

Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quan điểm, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 2 chương của luận văn nhằm hệ thống hoá cơ sở lý luận; khái quát hoá, đánh giá thực trạng pháp luật và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

- Phương pháp lịch sử được sử dụng nhằm đánh giá quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

- Phương pháp so sánh cũng được sử dụng trong việc nghiên cứu các mô hình kiểm toán nhà nước, kinh nghiệm quốc tế về địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

Luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học như sau:

- Luận văn góp phần làm rõ một số vấn đề thuộc cơ sở lý luận về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước như khái niệm, đặc điểm, nội dung, điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

- Khảo cứu các quy định về địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới, từ đó nêu những giá trị tham khảo cho việc xây dựng, hoàn thiện quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam

- Khái quát quá trình phát triển địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; làm rõ địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm

2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 Qua đó, luận văn nêu một số ý kiến đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước

Những kết quả như trên của luận văn có ý nghĩa cả về lí luận và thực tiễn

về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo trong đào tạo, nghiên cứu khoa học ở các cơ sở giáo dục đại học ngành luật, kiểm toán… và cho tất cả những ai quan tâm đến lĩnh vực này

8 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung chính của luận văn được kết cấu thành 2 chương

Chương I: Cơ sở lý luận về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước

Chương II: Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015

Chương 1

CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÍ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1.1 Khái quát về kiểm toán nhà nước

1.1.1 Khái niệm kiểm toán nhà nước

Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã cổ đại vào thế kỷ thứ III trước Công nguyên Chính vì vậy, kiểm toán có gốc từ

La tinh "Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai Cập và La Mã cổ đại Từ "Audire" có nghĩa là nghe Hình ảnh kiểm toán cổ điển thường được tiến hành bằng cách người ghi chép về tài sản đọc to lên cho một bên độc lập "nghe" rồi sau đó chấp nhận thông qua việc chứng thực2 Tuy kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhưng nó cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa thế kỷ XIX Ở Đức, từ năm 1714 Vua Phổ đã ra Sắc kệnh thành lập Phòng Thẩm kế tối cao (Thẩm kế viện dưới thời Đế chế Đức) Ở Pháp, từ năm 1807, dưới thời Hoàng đế Napoleon I, Toà Thẩm kế (Cour de comptes) đã được thành lập

Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu sử dụng hợp lệ và hợp lý các nguồn tài chính của Nhà nước Bởi vậy, mục tiêu cụ thể của công tác này là

sử dụng xác thực và có hiệu quả nguồn kinh phí công, phấn đấu đạt được sự quản lý kinh tế chặt chẽ, tính hợp lệ của công tác quản lý hành chính và sự thông tin cho các cơ quan nhà nước cũng như công luận thông qua việc công

bố các báo cáo khách quan về sự ổn định và phát triển của nền tài chính quốc gia

pháp quyền XHCN Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội,

tr.24.

Ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất hiện trở lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90 Trước năm 1975, ở miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nước ngoài Cho đến nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về kiểm toán

Thuật ngữ kiểm toán thực sự mới xuất hiện và đuợc sử dụng ở Việt Nam

từ những năm đầu của thập kỉ 90 này Vì vậy, cách hiểu và cách dùng khái niệm này còn chưa được thống nhất Có thể khái quát cách hiểu về kiểm toán theo 3 loại quan niệm chính như sau:

Theo quan niệm thứ nhất, kiểm toán đuợc hiểu theo đúng thời cuộc của

nó: Phát sinh cùng với cơ chế thị truờng Theo quan niệm đó, người ta thường dẫn ra định nghĩa với lời mở đầu giải thích các chuẩn mực về kiểm toán của

Anh: "kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và là sự bày tỏ ỷ kiến về những bản khai tài chính của một xí nghiệp do một kiểm toán viên được bổ nhiệm dể thực hiện những công việc đó theo đúng với bất cứ nghiã vụ pháp định có liên quan" 3 Hoặc cụ thể hơn, có thể dẫn ra quan niệm của các chuyên gia kiểm toán Hoa Kì: "kiểm toán là một quá trình mà qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ tập hợp và đánh giá rõ ràng về thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những tiêu chuẩn đã được thiết lập" Tương tự như vậy là quan niệm chính thống trong giáo dục và đào tạo ở Pháp: "kiểm toán là việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản niên

độ của một tổ chức do một người độc lập, đủ danh nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng những tài khoản đỏ phản ánh đúng đắn tình hình tài chính thực tế không che giấu sự gian lận và chúng được trình bày theo mẫu chính thức của luật định." 4

3 Nguyễn Quang Quynh (1998), Lý thuyết kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội tr 30.

Các định nghĩa đã nêu tuy có khác nhau về từ ngữ với ý nghĩa cụ thể xác định song chung quy đều bao gồm 5 yếu tố cơ bản sau:

- Chức năng của kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến (hoặc nghiên cứu và kiểm tra) Đây là yếu tố cơ bản chi phối cả quá trình kiểm toán và bộ máy kiểm toán

- Đối tượng trực tiếp của kiểm toán là các bảng khai tài chính (hay tài khoản niên độ) của các tổ chức hay một thực thể kinh tế Thông thường, các bảng khai này được hiểu là các bảng tổng hợp kế toán (Bảng cân đối, bảng kết quả, bảng chu chuyển tiền tệ )

- Khách thể kiểm toán được xác định là thực thể kinh tế hoặc một tổ chức Thực thể hay tổ chức ở đây được giải thích là thực thể pháp lí (một công ty, một đơn vị của chính phủ, một chủ sở hữu) hoặc một bộ phận phụ thuộc thậm chí có thể một cá nhân

- Người thực hiện hoạt động kiểm toán là những kiểm toán viên độc lập,

có nghiệp vụ Quan niệm độc lập ở đây thường được giải thích là có thái độ độc lập hay tính độc lập về nghiệp vụ Còn trình độ nghiệp vụ thường được giải thích ở trình độ lựa chọn và tập hợp bằng chứng kiểm toán Riêng chuẩn mực của Anh khẳng định kiểm toán viên phải được bổ nhiệm

- Cơ sở thực hiện kiểm toán là những luật định, tiêu chuẩn hay chuẩn mực chung Các luật định hoặc chuẩn mực này được giải thích với khái niệm rộng bao gồm cả trong lĩnh vực kế toán và kiểm toán hoặc rộng hơn tuỳ theo từng cuộc kiểm toán

Với nội dung trên, các định nghĩa đã nêu khá đầy đủ các mặt đặc trưng

cơ bản của kiểm toán Tuy nhiên, các quan niệm này chỉ phù hợp với kiểm toán tài chính với đối tượng là báo cáo tài chính, do kiểm toán viên độc lập (được bổ nhiệm) tiến hành trên cơ sở các chuẩn mực chung

4 Nguyễn Quang Quynh (1998), Lý thuyết kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội, tr 30 – 31.

Theo quan niệm thứ hai, kiểm toán được đồng nghĩa với kiểm tra kế

toán, một chức năng của bản thân kế toán, một thuộc tính cố hữu của kế toán Nội dung của hoạt động này là rà soát các thông tin từ chứng từ kế toán đến tổng hợp cân đối kế toán Đây là quan điểm mang tính truyền thống trong điều kiện kiểm tra chưa phát triển và trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung Từ khi chuyển đổi cơ chế kinh tế, với chủ trương đa phương hoá đầu tư, đa dạng hoá các thành phần kinh tế, Nhà nước không còn là chủ sở hữu duy nhất Từ

đó sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước bằng kế hoạch, bằng kiểm tra trực tiếp, không thể thực hiện với các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh, kể cả với các nhà đầu tư nước ngoài, thậm chí với các doanh nghiệp nhà nước Cách thức can thiệp của Nhà nước cũng không thể như cũ được nữa Mặt khác, các nhà đầu tư, khách hàng, người lao động cũng cần có niềm tin vào tài liệu kế toán trong khi họ không có đủ đội ngũ chuyên gia kế toán đông đảo như Nhà nước Đồng thời những nhà kinh doanh trong cơ chế thị trường cũng cần biết

và tránh những rủi ro thường có Như vậy, người quan tâm đến thông tin kế toán không chỉ có Nhà nước mà có các nhà đầu tư, nhà quản lí, những khách hàng và người lao động Do đó, công tác kiểm tra kế toán cần được thực hiện rộng rãi, đa dạng song thật khoa học, khách quan, trung thực, đủ sức thuyết phục và tạo niềm tin cho mọi người quan tâm

Trong quá trình phát triển, kiểm toán không chỉ giới hạn ở kiểm toán bảng khai tài chính hay tài liệu kế toán mà còn thâm nhập vào nhiều lĩnh vực khác nhau như hiệu quả của hoạt động kinh tế, hiệu năng của quản lí xã hội, hiệu lực của hệ thống pháp lí trong từng hoạt động

Vì vậy theo quan điểm hiện đại, phạm vi kiểm toán (Audit) rất rộng, bao gồm những lĩnh vực chủ yếu sau5:

học Thái Nguyên, tr 10.

- Kiểm toán về thông tin (information audit) hướng vào việc đánh giá tính trung thực và hợp pháp của các tài liệu (thông tin) làm cơ sở pháp lí cho việc giải quyết các mối quan hệ về kinh tế và tạo niềm tin cho những người quan tâm đến tài liệu kế toán.

- Kiểm toán tính quy tắc (Reguỉarity audit) hướng vào việc đánh giá tình hình thực hiện các thể lệ, chế độ, luật pháp của đơn vị kiểm tra trong quá trình hoạt động (trước hết là với hoạt động tài chính)

- Kiểm toán hiệu quả (Effìciency audit) có đối tượng trực tiếp là sự kết hợp giữa các yếu tố, các nguồn lực trong từng loại nghiệp vụ kinh doanh: mua bán, sản xuất hay dịch vụ Kiểm toán loại này giúp ích trực tiếp cho việc hoạch định chính sách và phương hướng, giải pháp cho việc hoàn thiện và cải

tổ hoạt động kinh doanh của đơn vị kiểm toán

- Kiểm toán hiệu năng (Effectìveness audit) được đặc biệt quan tâm ở khu vực công cộng (kể cả các xí nghiệp công và các chương trình đầu tư từ ngân sách) nơi mà lợi ích và hiệu quả không còn giữ nguyên vẹn ý nghĩa của

nó như trong doanh nghiệp, nơi mà năng lực quản lí cần được đánh giá toàn diện và phát triển thường xuyên nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả quản lí của đơn vị kiểm toán, tất nhiên loại kiểm toán này cũng cần và có thể ứng dụng đối với quản lý toàn bộ doanh nghiệp hoặc với từng bộ phận quản lí của mọi đơn vị kiểm toán

Các quan niệm khác nhau kể trên không hoàn toàn đối lập nhau mà phản ánh quá trình phát triển của cả thực tiễn và lí luận kiểm toán Có thể minh chứng cho nhận xét này bởi những kết luận chủ yếu rút ra từ sự trình bày trên

Là hoạt động độc lập, chức năng cơ bản của kiểm toán là xác minh, thuyết phục để tạo niềm tin cho những người quan tâm vào những kết luận kiểm toán cho dù những kết luận này có thể hướng vào những mục tiêu cụ thể khác nhau như tính trung thực của thông tin, tính quy tắc trong việc thực hiện

các nghiệp vụ, tính hiệu quả hay tính hiệu năng của hoạt động Qua xác minh, kiểm toán viên bày tỏ ý kiến của mình về những lĩnh vực tương ứng Chức năng này quyết định sự tồn tại của hoạt động kiểm toán.

Với bản chất và chức năng trên, kiểm toán phải thực hiện mọi hoạt động kiểm tra, kiểm soát những vấn đề liên quan đến thực trạng tài chính kể cả thực trạng tài sản, các nghiệp vụ tài chính và sự phản ánh của nó trên sổ kế toán cùng hiệu quả đạt được Những loại công việc này tự nó đã gắn chặt vào nhau Đó là luận cứ cho việc tổ chức kiểm toán khoa học

Nội dung trực tiếp của kiểm toán trước hết và chủ yếu là thực trạng của hoạt động tài chính Một phần của thực trạng này đã được phản ánh trên các bảng khai tài chính hay những tài liệu kế toán nói chung Tuy nhiên, do giới hạn về trình độ và kĩ thuật xử lí thông tin kế toán, có những phần thông tin quan trọng khác về hoạt động tài chính chưa được phản ánh đầy đủ trong các tài liệu Vì vậy, trong mọi trường họp cần tận dụng nhữmg tài liệu kế toán như những bằng chứng đã có làm đối tượng trực tiếp của kiểm toán (kiểm tra chứng từ) Trong trường họp thiếu những bằng chứng trực tiếp này, kiểm toán cần sử dụng những phương pháp kĩ thuật để tạo lập các bằng chứng kiểm toán (kiểm tra ngoài chứng từ)

Để thực hiện chức năng trên trong phạm vi của hoạt động tài chính với nhiều mối quan hệ phức tạp đòi hỏi kiểm toán phải hình thành một hệ thống phương pháp kĩ thuật riêng bao gồm cả những phương pháp kiểm toán chứng

từ (cân đối, đối chiếu logic, diễn giải thông tin, quy nạp nguồn thông tin ) và phương pháp kiểm toán ngoài chứng từ (điều tra, quan sát, kiểm kê thử nghiệm) thích ứng với đối tượng của kiểm toán và phù hợp với các quy luật

và quan hệ của phép biện chứng

Quan niệm thứ ba, kiểm toán là một hoạt động chuyên sâu, một khoa

học chuyên ngành nên hoạt động này phải được thực hiện bởi những người có

trình độ nghiệp vụ chuyên sâu về kế toán và kiểm toán, kiểm toán viên, giám định viên kiểm toán, thẩm kế viên, kế toán viên công chứng Đây là những kiểm toán viên chuyên nghiệp hoạt động hay hành nghề theo pháp luật Bên cạnh đó có những kế toán viên lâu năm, những nhà quản lí có kinh nghiệm thực hiện cả chức năng kiểm toán nội bộ Có thể coi đây là những kiểm toán viên không chuyên nghiệp.

Như vậy, có thể khẳng định được rằng, kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền có khả năng chuyên môn thu thập, đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận, báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này và các chuẩn mực đã được xây dựng

Từ những quan điểm ở trên, chúng ta có thể hiểu được kiểm toán với tính cách là một công việc, hoạt động nhằm mục đích công khai, dân chủ, minh bạch, hiệu quả trong hoạt động sử dụng vốn ngân sách, tài sản của nhà nước Tuy nhiên, cần phân biệt rõ các khái kiểm toán nhà nước, kiểm toán nội

bộ và kiểm toán độc lập cũng như khái niệm kiểm toán nhà nước là một hoạt động với kiểm toán nhà nước là loại cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước Kiểm toán nhà nước là hoạt động kiểm tra, kiểm soát tài chính từ phía Nhà nước đối với các cơ quan Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, công trình xây dựng cơ bản của Nhà nước, ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng chuyên doanh thuộc sở hữu Nhà nước, các lực lượng vũ trang, các chương trình dự án quốc gia Từ đó tất yếu phải có trong bộ máy nhà nước một cơ quan có chức năng chuyên môn là kiểm tra, giám sát việc sử dụng tài sản công, tài chính… Luận văn này tập trung nghiên cứu địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước với tính cách là một thiết chế trong bộ máy nhà nước

Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia, thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước ở các đơn vị Kiểm toán nội bộ được tổ chức bên trong mỗi đơn

vị, thực hiện kiểm tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình Kiểm toán độc lập được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán (công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch vụ khác có tính chuyên môn cho xã hội

Từ đây, có thể đưa ra định nghĩa về Kiểm toán nhà nước như sau: “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh

tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước” 6

1.1.2 Các mô hình kiểm toán nhà nước

Cơ quan Kiểm toán nhà nước ở mỗi quốc gia có những tên gọi khác nhau Ví dụ: Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, Cơ quan Tổng kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên bang Nga, Uỷ ban Kiểm toán và kiểm soát Ấn Độ, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản… Phần lớn các khu vực trên thế giới đều thành lập

tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao của khu vực Đồng thời các quốc gia cũng gia nhập Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI) Tổ chức này gồm

178 thành viên

Căn cứ vào vị trí pháp lý và quan hệ của cơ quan Kiểm toán nhà nước với hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, hiện nay trên thế giới tồn tại 3 loại mô hình cơ bản về tổ chức cơ quan Kiểm toán nhà nước như sau: Mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc cơ quan lập pháp, mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc cơ quan hành pháp; mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập

6Nguyễn Quang Quynh, Nguyễn Phương Hoa (đồng chủ biên, 2008), Giáo trình Lý thuyết Kiểm

toán, Nxb Tài chính, Hà Nội, tr 45.

với cơ quan lập pháp và hành pháp Mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với

cơ quan lập pháp và hành pháp được hình thành ở những quốc gia mà hệ thống quyền lực Nhà nước được tổ chức theo thể chế tam quyền phân lập và

cơ quan Kiểm toán nhà nước ra đời từ rất sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu ảnh hưởng của các nước châu Âu Tuy nhiên, một vấn đề đáng lưu ý là, với các nước châu Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với ngành lập pháp và ngành hành pháp (Indonesia, Philipine; Singapore; Thái Lan; Malaysia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN Đa số các nước trên thế giới có cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội, một số nước có cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc Chính phủ hoặc trực thuộc nguyên thủ quốc gia, còn lại một phần nhỏ thì đứng độc lập trong hệ thống các cơ quan nhà nước.7

Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội

Các nước theo mô hình này gồm: Bulgaria; Croatia; Đan Mạch; a; Hungary; Ailen; Lít-va; Balan; Rumania; Nga; Slovak; Tây Ban Nha; Thuỵ Điển; Anh; Macedonia; Áo

Gru-zi-Theo mô hình này, cơ quan Kiểm toán nhà nước là cơ quan của Quốc hội, do Quốc hội lập ra; Quốc hội quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu và trong một số trường hợp Quốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan Kiểm toán nhà nước Cơ quan Kiểm toán nhà nước có nghĩa vụ báo cáo kết quả hoạt động trước Quốc hội, chịu sự giám sát, điều hành của Quốc hội Quốc hội quyết định ngân sách hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước

Tổ chức theo mô hình thuộc Quốc hội này dựa trên lý luận cơ bản là

“Người kiểm tra và người được kiểm tra không phải là một” Có nghĩa là tách rời việc quản lý, sử dụng với người thực hiện kiểm tra Việc tách rời người

7 Viện Chính sách công và pháp luật (2013), Các thiết chế hiến định độc lập kinh nghiệm quốc tế và triển

vọng Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 60.

“bị” kiểm tra với người “được” kiểm tra nhằm bảo đảm cho cơ quan Kiểm toán nhà nước có vị trí độc lập với cơ quan quản lý (cơ quan hành pháp) cũng như cơ quan thực hiện quyền công tố, xét xử Cơ quan Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội cũng như các cơ quan chức năng

Đặc trưng nổi bật của mô hình này là cơ quan Kiểm toán nhà nước gắn liền với Quốc hội, hoạt động theo pháp luật và theo yêu cầu của Quốc hội Cơ quan Kiểm toán thực hiện chức năng kiểm tra tài chính từ bên ngoài gắn liền

và phục vụ trực tiếp cho việc giám sát của Quốc hội Xuất phát từ nguồn gốc của ngân sách và yêu cầu giám sát ngân sách Ngân sách là tiền của nhân dân, Quốc hội là cơ quan đại diện của dân nên có nhiệm vụ giám sát việc sử dụng ngân sách Quốc hội cần có công cụ hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng quyết định và giám sát ngân sách

Mô hình Kiểm toán nhà nước thuộc Quốc hội có những ưu điểm sau:Thứ nhất, cơ quan Kiểm toán nhà nước được thiết lập trên nguyên tắc độc lập với cơ quan hành pháp (Chính phủ) Hoạt động Kiểm toán nhà nước gắn liền với hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội Nếu nhìn từ bên ngoài,

bộ máy nhà nước, từ phía công chúng thì hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước độc lập, khách quan hơn; tạo được niềm tin cho người sử dụng thông tin, họ cho rằng các thông tin mà cơ quan kiểm toán đưa ra là trung thực, khách quan hơn

Thứ hai, cơ quan Kiểm toán nhà nước thuộc Quốc hội nhằm thực hiện quyền kiểm tra, giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan thực thi quyền lực công, do đó bảo đảm được tính độc lập cao hơn Kiểm toán nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp luật, không cơ quan, tổ chức, cá nhân nào được can thiệp vào hoạt động của Kiểm toán nhà nước

Thứ ba, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán nhà nước thuộc Quốc hội xuất phát từ quyền lực của Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đại diện cho quyền lợi của cử tri, nhân dân), do đó sẽ có quyền đưa ra các kết luận, kiến nghị để xử lý đối với những sai phạm về tài chính, kế toán quản lý

và sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước Bên cạnh đó, Kiểm toán nhà nước sẽ là công cụ hữu hiệu để Quốc hội thực hiện quyền quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước một cách chính xác, trung thực khách quan, hỗ trợ Quốc hội thực hiện vai trò giám sát tối cao, thông qua đó thực hiện quyền làm chủ của nhân dân

Thứ tư, cơ quan kiểm toán thuộc Quốc hội đảm bảo tính minh bạch hơn, bởi vì đây là hoạt động ngoại kiểm, thực hiện kiểm toán các cơ quan của Chính phủ và bản thân hoạt động của Chính phủ Các thông tin do cơ quan Kiểm toán nhà nước cung cấp không phải là các thông tin nội bộ Chính phủ

mà được cung cấp cho các đại biểu của nhân dân và công bố công khai cho dân chúng

Mô hình Kiểm toán nhà nước nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp

Theo mô hình này, các cơ quan Kiểm toán nhà nước là một bộ phận cấu thành của hệ thống trách nhiệm của quốc gia Trong trường hợp này có thể hiểu cơ quan Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm toán nội bộ của Chính phủ nên tính độc lập của cơ quan Kiểm toán nhà nước với các đơn vị được kiểm toán là không cao Do vậy, để hoạt động có hiệu quả thì cần phải phân định ranh giới giữa trách nhiệm về quản lý hành chính với trách nhiệm về kiểm tra tài chính

Theo mô hình này Chủ tịch cơ quan Kiểm toán nhà nước là người đứng đầu Hội đồng điều hành Hội đồng điều hành này được cơ cấu theo dạng Hội đồng thẩm phán trong mô hình Tòa Thẩm kế nhưng không có chức năng tư

pháp Mỗi một thành viên trong Hội đồng điều hành sẽ được phân công chịu trách nhiệm một lĩnh vực công tác riêng biệt và là người có trách nhiệm cao nhất đối với lĩnh vực công tác đó.

Điển hình cho mô hình này là Cơ quan Kiểm toán nhà nước Trung Quốc (CNAO) Kiểm toán nhà nước Trung Quốc là một bộ phận của chính quyền Trung ương, độc lập với các bộ và có địa vị tương đương với các bộ CNAO được độc lập trong việc lập kế hoạch và tiến hành kiểm toán Một số nước tổ chức cơ quan Kiểm toán nhà nước theo mô hình này là Nhật, Thái Lan, Lào, Campuchia, Thụy Điển 8

Mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với Chính phủ và Quốc hội

Các nước có mô hình này gồm: Indonesia; Phi-lip-pin; Singapore; Thái lan; Malayxia; Thổ Nhĩ Kỳ, Arập Xê-út, Đức, Séc, Hà Lan, Bồ Đào Nha, Slovenia, Ai-rơ-len, Kyrgyzstan, Thuỵ Sĩ, Estonia 9

Đây là mô hình tổ chức rất đặc biệt, cơ quan Kiểm toán nhà nước không trực thuộc cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp Là một tổ chức độc lập hoạt động theo quy định của pháp luật, mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm toán nhà nước được chế định theo pháp luật Việc quyết định thành lập, thẩm quyền và các quy định về cơ quan Kiểm toán nhà nước phải

do Quốc hội quyết định, kể cả cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu Hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước độc lập như Toà án hoặc Viện kiểm sát, nhưng không làm chức năng công tố và xét xử, kể cả các nước tổ chức cơ quan Kiểm toán nhà nước như Toà thẩm kế Toà thẩm kế phán quyết

nước tại địa chỉ kiemtoannn.gov.vn/website/db_images/documents/Nam2011/T6/BAI%203.doc ngày truy cập 28/7/2016, tr.31.

nước tại địa chỉ kiemtoannn.gov.vn/website/db_images/documents/Nam2011/T6/BAI%203.doc ngày truy cập 28/7/2016, tr.30.

như một quyết định cuối cùng về các vấn đề liên quan đến quản lý tài chính được kiểm toán.10

Mô hình này được hình thành ở những quốc gia mà hệ thống quyền lực nhà nước được tổ chức theo thể chế tam quyền phân lập cao và cơ quan Kiểm toán nhà nước ra đời từ rất sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu ảnh hưởng của các nước châu Âu

* Ưu điểm của mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với Chính phủ và Quốc hội:

Thứ nhất, cơ quan kiểm toán thoát ly bởi các yếu tố chính trị như sự chỉ đạo của Chính phủ hay Quốc hội

Thứ hai, bản chất của hoạt động kiểm toán là xác nhận một cách độc lập

và trung thực, khách quan các thông tin về quản lý tài chính và tài sản công đối với các hoạt động quản lý Bởi vậy Kiểm toán nhà nước được coi như một công cụ của quản lý vĩ mô Tổ chức theo mô hình này, Kiểm toán nhà nước sẽ

là công cụ đắc lực cho cả cơ quan lập pháp trong việc thực hiện quyền giám sát của mình và cho cả cơ quan hành pháp trong việc quản lý điều hành

Thứ ba, tổ chức theo mô hình này, hoạt động kiểm toán sẽ trở nên hữu hiệu hơn bởi lẽ chỉ thực hiện kiểm toán và cung cấp thông tin đã kiểm toán theo quy định của pháp luật Việc sử dụng thông tin sẽ do các cơ quan sử dụng thông tin quyết định Cơ quan Kiểm toán nhà nước còn làm chức năng

tư vấn rất quan trọng về các vấn đề kinh tế, tài chính, kể các việc ban hành các văn bản pháp luật về kinh tế, tài chính của cả cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp

nước tại địa chỉ kiemtoannn.gov.vn/website/db_images/documents/Nam2011/T6/BAI%203.doc ngày truy cập 28/7/2016, tr.31.

* Hạn chế của mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với Chính phủ và Quốc hội:

Tổ chức theo mô hình này có một số hạn chế đó là đòi hỏi môi trường pháp lý cho hoạt động quản lý tài chính nói chung và cho hoạt động kiểm toán nói riêng phải đảm bảo tính minh bạch Yêu cầu về môi trường pháp lý rất cao Yêu cầu đó thích hợp với các nước có nền kinh tế phát triển hoặc các nước đang phát triển chuẩn bị điều kiện để hội nhập với nền kinh tế quốc tế hoặc nước đang phát triển nhưng đã hội nhập nền kinh tế quốc tế (như hầu hết các nước ASEAN)

1.1.3 Vai trò của Kiểm toán nhà nước

Kiểm toán nhà nước ra đời có vai trò đáp ứng yêu cầu khách quan xây dựng nhà nước pháp quyền là bảo đảm công khai, dân chủ, minh bạch, hiệu quả nhất là trong việc quản lí, sử dụng tài sản, tài chính công…

Kiểm toán Nhà nước thường tiến hành xem xét việc chấp hành các chính sách, luật lệ và chế độ của Nhà nước tại các đơn vị sử dụng vốn và kinh phí của ngân sách Nhà nước Đồng thời kiểm toán Nhà nước còn thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá và góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả trong các tổ chức công quyền, các đơn vị có sử dụng vốn và kinh phí của ngân sách Nhà nước Như vậy, Kiểm toán Nhà nước được coi là công cụ kiểm tra tài chính công cao nhất, đảm bảo tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quá trình quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước và công quỹ quốc gia; giữ vững trật tự kỷ cương trong quản lý kinh tế tài chính, góp phần đấu tranh chống gian lận và tham nhũng

Trong cơ chế Nhà nước pháp quyền hiện đại, cơ quan Kiểm toán Nhà nước với tư cách là một cơ quan kiểm tra tài chính công tối cao, mọi hoạt

động của cơ quan kiểm toán Nhà nước đều phải tập trung giải quyết 4 nhiệm

vụ quan trọng11

Thứ nhất, góp phần kiểm tra việc chấp hành những quy định hiện hành

về nghĩa vụ nộp NSNN, thực hiện nộp đúng, nộp đủ theo quy định của pháp luật

Thứ hai, kiểm soát việc sử dụng NSNN, chống thất thoát, chống lãng

phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản Nhà nước Trong điều kiện nhu cầu chi NSNN rất lớn, khả năng đáp ứng các nhu cầu này còn hết sức hạn hẹp thì việc tăng cường quản lý NSNN, hạn chế thất thoát, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội đã được hoạch định Ngoài ra, Kiểm toán nhà nước phát hiện và kiến nghị xử lý những sai phạm về quản lý kinh tế- tài chính góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước

Thứ ba, Kiểm toán nhà nước cung cấp dữ liệu phục vụ các cơ quan quản

lý tài chính và NSNN sát thực và có hiệu quả hơn Thông qua việc kiểm tra tài chính, Kiểm toán nhà nước đã chỉ ra những điểm bất hợp lý trong việc xác định những chỉ tiêu thu, nhiệm vụ chi NSNN và tình hình chấp hành dự toán thu - chi ngân sách; góp phần tạo lập căn cứ để xây dựng dự toán NSNN cho những năm sau nhằm thu đúng, thu đủ, chống thất thu cho NSNN; đồng thời kiến nghị việc phân bổ NSNN cho các ngành, lĩnh vực, địa phuơng một cách hợp lý, thực hành tiết kiệm và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực tài chính

Thứ tư, thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đề xuất

kiến nghị một số giải pháp, nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách về tài chính,

kế toán Nhà nuớc phù hợp với tình hình thực tiễn của các ngành, các lĩnh vực

xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (5), tr.20

hoạt động.

Kiểm toán Nhà nước là một công cụ không thể thiếu được của công tác quản lý giám sát các hoạt động tài chính công, góp phần đắc lực vào việc làm lành mạnh hoá quá trình điều hành, quản lý ngân sách Nhà nước và công quy quốc gia Một nền kinh tế muốn phát triển với nhịp độ cao, bền vững, tiết kiệm, hiệu quả và an toàn thì nhất thiết phải được cung cấp đầy đủ các loại hình dịch vụ, các chuẩn mực quy trình, kỹ thuật kiểm toán hoàn hảo và có chất lượng cao Tăng cường hoạt động kiểm toán nói chung và hoạt động của kiểm toán Nhà nước nói riêng chính là sự gia tăng độ tin cậy cho các nhà đầu

tư trong nước và ngoài nước, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đúng hướng

và hoàn toàn chủ động trong quá tình hội nhập nền kinh tế quốc tế

Kiểm toán Nhà nước là cơ quan được thành lập để hoạt động kiểm toán nhằm đánh giá việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, lãng phí và các vi phạm pháp luật khác nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là căn cứ quan trọng để các cơ quan nhà nước các cấp sử dụng trong quá quản lý NSNN và quyết định các dự án đầu tư cũng như chấn chỉnh các sai phạm, khắc phục những tồn tại và yếu kém trong quản lý tài chính của các đơn vị được kiểm toán Hoạt động kiểm toán được thực hiện một cách khách quan, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên Kiểm toán nhà nước luôn được xem là một thiết chế quan trọng đối với hoạt động giám sát tài chính công

Như đã phân tích ở trên, vai trò của Kiểm toán nhà nước là rất lớn trong việc kiểm tra, giám sát, đảm bảo công khai, minh bạch cuả nền tài chính công Tuy nhiên, để Kiểm toán nhà nước phát huy được vai trò của mình thì xuất phát từ bản chất của kiểm toán, hoạt động kiểm toán phải thực sự độc lập với đối tượng kiểm toán Vì vậy, Hiến pháp, pháp luật của mỗi quốc gia phải quy

định rõ ràng địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước, bảo vệ địa vị đó để Kiểm toán nhà nước phát huy được vai trò to lớn của thiết chế này trong kiểm soát quyền lực nhà nước, phòng chống tham nhũng, sử dụng hiệu quả tài sản, tài chính công.

1.2 Khái niệm, đặc điểm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

1.2.1 Khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

Địa vị pháp lý của một cơ quan, tổ chức được hiểu là tổng hợp những quy định của pháp luật về vị trí, tính chất của cơ quan, tổ chức trong mối quan

hệ với các cơ quan, tổ chức khác trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức đó Địa vị pháp lý của một cơ quan, tổ chức chủ yếu trả lời cho câu hỏi: cơ quan, tổ chức đó có vị trí, tính chất như thế nào trong hệ thống các cơ quan, tổ chức Tuy nhiên, vị trí, tính chất của cơ quan, tổ chức không phải được hình thành nên theo ý muốn chủ quan của nhà lập hiến, lập pháp mà được xác định dựa trên cơ sở yêu cầu khách quan về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tổ chức Nói cách khác, địa vị pháp lí của

cơ quan, tổ chức chính là vị trí, tính chất của cơ quan, tổ chức có được do yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quyết định vị trí, tính chất) Trong hệ thống pháp luật, vị trí, tính chất của một cơ quan, tổ chức không khi nào được xác định với mục đích tự thân mà là để thể hiện một cách tương xứng với yêu cầu khách quan

về vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức đó Giữa vị trí, tính chất và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức có mối quan hệ khăng khít Do vậy, để nhận thức đầy đủ địa vị pháp lí của cơ quan,

tổ chức thì không đơn thuần chỉ xem xét mỗi yếu tố vị trí, tính chất của cơ quan, tổ chức mà cần xem xét cả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức đó

Để bảo đảm hiệu lực vững chắc cho hoạt động kiểm tra tài chính nhà nước độc lập, địa vị pháp lí của cơ quan Kiểm toán nhà nước cần được xác định trong đạo luật có hiệu lực cao nhất của hệ thống pháp luật ở mỗi quốc gia (Hiến pháp) Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được hiến định và tiếp tục được cụ thể hoá thành những quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong văn bản luật riêng về Kiểm toán nhà nước Ngoài ra, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước còn được thể hiện trong các văn bản luật khác có liên quan.

Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước được thể hiện trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho Kiểm toán Nhà nước với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất tiến hành hoạt động kiểm toán một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhằm phục

vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam lần đầu tiên được quy định tại

Điều 73 Luật Ngân sách nhà nước năm 1996: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ” Như vậy, theo quy định của pháp luật ở giai đoạn

này thì địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước Việt Nam được xác định là cơ quan thuộc Chính phủ, hoạt động kiểm toán nhà nước chịu sự chỉ đạo của Chính phủ Tiếp đó, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 quy định tại

Điều 13 Luật với tên của điều luật là “Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước” Theo đó: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” Điều luật này nằm trong Chương II với tên chương là:

“Địa vị pháp lí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Kiểm toán

nhà nước”, Mục 1 với tên mục là “Địa vị pháp lí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước” Cách quy định của Luật kiểm toán nhà

nước năm 2005 như vậy đã thể hiện nhận thức khá rõ của nhà làm luật về sự tồn tại riêng biệt giữa khái niệm: “địa vị pháp lí” với các khái niệm: “chức năng”, “nhiệm vụ, quyền hạn”, “tổ chức” của Kiểm toán nhà nước Trong các công trình nghiên cứu về pháp luật kiểm toán nhà nước ở Việt Nam thời gian qua, hầu hết các tác giả cũng có nhận thức về khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước tương tự như nhận thức của nhà làm luật ở thời điểm này Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 được ban hành đã thể hiện một phương cách mới trong việc xác định địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước Theo đó, tuy không quy định cụ thể (và cũng không định danh) về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước nhưng nội hàm khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được thể hiện một cách thống nhất, đồng bộ trong Điều 118 Hiến pháp năm 2013 và các điều luật liên quan của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm

2013 quy định: “Kiểm toán nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lí, sử dụng tài chính, tài sản công.” Điều 118 Hiến pháp năm 2013 không chỉ xác định vị trí,

tính chất của Kiểm toán nhà nước mà còn hiến định những vấn đề cơ bản về chức năng, nguyên tắc chung về tổ chức và trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước Trên cơ sở hiến định, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 không có điều luật quy định về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước mà chỉ quy định

cụ thể hoá Hiến pháp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của

Kiểm toán nhà nước tại Chương II với tên chương là: “Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Kiểm toán nhà nước” Từ đây chúng ta có thể nhận

thức được rằng khái niệm “địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước” không chỉ

có mỗi yếu tố “vị trí, tính chất” của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong bộ máy nhà nước nói chung mà còn bao hàm các yếu tố thể hiện mối quan hệ

giữa thiết chế này với các cơ quan, tổ chức hữu quan trong hệ thống tổ chức

bộ máy nhà nước như “chức năng”, “nhiệm vụ, quyền hạn” của Kiểm toán nhà nước Tuy trong chừng mực nhất định, mỗi yếu tố đó có thể tách ra để nhận thức độc lập nhưng chúng cũng đóng vai trò rất quan trọng là định hình

rõ ràng, cụ thể hoá yếu tố “vị trí, tính chất” của Kiểm toán nhà nước Khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được nhận thức như vậy dựa trên

cơ sở quy định có tính nền tảng của Hiến pháp năm 2013 và cụ thể hoá của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Trước đây, Hiến pháp năm 1992 không quy định về Kiểm toán nhà nước với tính cách là cơ quan hiến định độc lập nên Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 phải dành một điều luật quy định riêng về “địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước” (Điều 13) Tuy nhiên, tác giả cho rằng nhận thức và cách định danh điều luật về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước như Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 là chưa đầy đủ các khía cạnh theo ý nghĩa của khái niệm này Khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được nhận thức như tác giả vừa trình bày trên đây không phải

là khái niệm do pháp luật định nghĩa trực tiếp hoặc thể hiện gián tiếp qua điều luật cụ thể với tên gọi như Điều 13 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 mà được đúc rút từ các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Nhận thức địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước như vậy phản ánh được mối liên hệ thống nhất hữu cơ giữa Hiến pháp và các đạo luật

cụ thể hoá Hiến pháp (ở đây là Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015)

Như vậy có thể hiểu địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước là tổng hợp các quy định của pháp luật về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước với tính cách là thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước

1.2.2 Đặc điểm địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước

Tùy theo từng quốc gia, Cơ quan Kiểm toán Tối cao mang những tên gọi khác nhau như Tòa Thẩm kế ở Cộng hoà Pháp; Cơ quan Tổng Kế toán Hoa

Kỳ; Viện Kiểm toán Liên bang Nga; Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc; Cơ quan Tổng Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ; Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản; Bộ Kiểm toán và Kiểm tra Cuba v.v Nhưng đặc điểm chung về địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao ở các nước đều được thể hiện như sau:

Thứ nhất, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước đều được quy định

trong đạo luật cơ bản (Hiến pháp), Luật Kiểm toán nhà nước và các đạo luật khác có liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước Theo thống kê của INTOSAI, hầu hết các nước trên thế giới đều quy định chức năng, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp Kiểm soát quyền lực nhà nước luôn là vấn đề quan trọng đối với nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Kiểm soát quyền lực nhà nước để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước Trong nhà nước pháp quyền, để kiểm soát quyền lực hiệu quả, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được Hiến pháp (đạo luật có hiệu lực pháp lí cao nhất) quy định; nếu địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước và Tổng Kiểm toán nhà nước chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước (như hầu hết các nước trên thế giới) - nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định vị trí pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động cũng như nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội nói chung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán nhà nước; đã làm giảm hiệu lực

và hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước Điều này xuất phát từ nguyên tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Vị trí pháp lý của Kiểm toán nhà nước dù nằm trong nhánh quyền lực nào cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập theo quy định của pháp luật Một cơ quan nhà nước được giao “hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” thì có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc

vào một cơ quan cụ thể khác (như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy tất yếu phải được quy định trong Hiến pháp Nội dung quy định trong Hiến pháp là những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước bảo đảm cơ quan kiểm toán tối cao chỉ hoạt động theo luật pháp, không bị chi phối bởi các quyền năng từ bên ngoài Các quy định cụ thể về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được thể hiện trong luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan

Thứ hai, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước thể hiện tính độc lập cao

trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước Dù trực thuộc ngành lập pháp, hành pháp, hay độc lập với cả hai ngành này hay trực thuộc Tổng thống (hay nhà vua), Kiểm toán nhà nước cũng đều thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn một cách độc lập theo quy định của Hiến pháp và các đạo luật khác Tuy khó

có thể đạt được một sự độc lập tuyệt đối vì cơ quan kiểm toán tối cao là một

bộ phận thuộc cơ cấu trong bộ máy Nhà nước nhưng về nguyên tắc cơ quan kiểm toán tối cao phải được trao quyền độc lập cần thiết về mặt chức năng và

tổ chức để có thể hoàn thành nhiệm vụ Mức độ độc lập cần thiết này phải bảo đảm được sự bảo vệ đầy đủ của pháp luật để chống lại mọi sự can thiệp từ bên ngoài bởi các quyền năng chính trị Tính độc lập của Kiểm toán nhà nước được thể hiện ở những nội dung sau: độc lập về mặt tổ chức, độc lập về chuyên môn và độc lập về tài chính

Tính độc lập về mặt tổ chức được hiểu là Kiểm toán nhà nước chỉ có thể thực hiện được nhiệm vụ của mình một cách khách quan và hiệu quả khi nó

có vị trí độc lập với cơ quan được kiểm tra và được bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bên ngoài Do vậy, tính độc lập về mặt tổ chức của Kiểm toán nhà nước là tiền đề cơ bản của công tác kiểm tra tài chính có hiệu quả Đây là điều

kiện tiên quyết để Kiểm toán nhà nước thực hiện một cách hữu hiệu các cuộc kiểm toán

Tính độc lập về mặt chuyên môn, trước hết được hiểu là quyền hạn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, hay ít nhất là những nguyên tắc cơ bản về quyền hạn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước; tiếp đó là tính độc lập trong việc xây dựng các chương trình kiểm toán, sự tự chủ trong việc lựa chọn các đơn vị được kiểm toán, lựa chọn những vấn đề cần được ưu tiên và áp dụng các phương pháp kiểm toán khi cần thiết mà không chịu bất kỳ sự can thiệp nào từ phía các cơ quan hành pháp; và cuối cùng là sự toàn quyền trong việc lập báo cáo kiểm toán

Tính độc lập về mặt tài chính: Nguồn kinh phí cho hoạt động kiểm toán nhà nước được lấy từ ngân sách nhà nước Để loại bỏ nguy cơ của việc thiếu hụt kinh phí làm ảnh hưởng đến các hoạt động của Kiểm toán nhà nước, đòi hỏi phải đáp ứng đầy đủ những kinh phí cần thiết để nó có thể thực thi tốt những nhiệm vụ của mình

Như vậy, đặc điểm của địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước là được quy định trong Hiến pháp – đạo luật có hiệu lực pháp lí cao nhất; địa vị đó thể hiện tính độc lập của Kiểm toán trong mối quan hệ với các thiết chế quyền lực như lập pháp, hành pháp, tư pháp… Địa vị pháp lí đó được xác định cụ thể qua các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của Kiểm toán nhà nước… Tính độc lập của Kiểm toán nhà nước cũng chỉ có ý nghĩa tương đối (vẫn có trách nhiệm giải trình, chịu sự giám sát như mọi thiết chế quyền lực nhà nước khác)

1.3 Nội dung, điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

1.3.1 Nội dung địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước

Mặc dù những quy định cụ thể trong Hiến pháp của các nước về Kiểm toán nhà nước có thể khác nhau về mức độ, nội dung, ví dụ như: Hiến pháp CHLB Đức, Liên bang Nga chỉ quy định tại một khoản trong 1 điều về Kiểm toán nhà nước (khoản 2 Điều 114 của Hiến pháp CHLB Đức, khoản 5 Điều

101 của Hiến pháp Nhật Bản quy định 1 điều về KTNN (Điều 90); Hiến pháp nước CHND Trung Hoa quy định 2 điều về KTNN (Điều 91 và Điều 100) và Hiến pháp Ba Lan lại quy định tới 6 điều về KTNN (từ Điều 203 đến Điều 207); Hiến pháp Indonesia có một chương riêng (Chương VIII A Ủy ban Kiểm toán tối cao) với 3 điều (Điều 23E, Điều 23F, Điều 23G), Hiến pháp Thái Lan cũng có mục riêng với 4 điều quy định về Ủy ban Kiểm toán nhà nước…

Có thể nhận thức được rằng nội dung địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước chính là nội dung những quy định của Hiến pháp và pháp luật, trong đó xác định rõ vị trí, tính chất của Kiểm toán nhà nước trong bộ máy nhà nước, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước Như vậy, nội dung địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được thể hiện ở hai nhóm quy phạm

pháp luật: Một là nhóm các quy phạm pháp luật về vị trí, tính chất của Kiểm toán nhà nước Hai là nhóm các quy phạm về chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn của Kiểm toán nhà nước vì đây là cơ sở xác định vị trí, tính chất Hơn nữa, vì trí, tính chất không thể là một quy định có mục đích tự thân mà để thể hiện được vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn một cách tương xứng

- Về vị trí, tính chất của Kiểm toán nhà nước trong bộ máy Nhà nước: Hiến pháp của các nước đều quy định về vị trí, tính chất của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Có ba mô hình phổ biến về vị trí của cơ quan Kiểm toán nhà nước là: Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội, Kiểm toán nhà nước trực thuộc Chính phủ và Kiểm toán nhà nước độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ

‐ Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước: Nhiều nước trên thế giới quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước tại Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nhà nước Tuy nhiên, nhiều quốc gia khác (trong đó có Việt Nam) không quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp mà quy định trong văn bản pháp luật khác

Chức năng của Kiểm toán nhà nước thường được quy định là đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công Kiểm toán nhà nước góp phần đảm bảo minh bạch các quan hệ kinh tế, tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

1.3.2 Điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước

Địa vị pháp lí của chủ thể pháp luật nói chung hay một thiết chế nhà nước nhất định được hình thành theo quy định của pháp luật Nói cách khác, đối với cơ quan, tổ chức thì đó là tổng hợp các quy phạm pháp luật quy định

về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của loại chủ thể này Tuy nhiên, địa vị pháp lí của chủ thể pháp luật mới chỉ là khả năng và có thể chỉ tồn tại trên văn bản mà được hiện thực hoá hay không đi vào thực tế hoạt động của Nhà nước nếu nó không được bảo đảm bởi các yếu tố khách quan của đời sống xã hội Tổng hợp các yếu tố bảo đảm có tính khách quan đó hình thành nên điều kiện bảo đảm cho địa vị pháp lí của chủ thể được thực thi hay hiện thực hoá trong đời sống xã hội nói chung và hoạt động của bộ máy nhà nước nói riêng

Điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước là tổng thể các yếu tố khách quan của xã hội tạo ra môi trường cho sự tồn tại hoặc ảnh hưởng, tác động đến địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước trên thực tế

Cũng giống như đối với các thiết chế nhà nước khác, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được bảo đảm bởi điều kiện bao gồm tổng thể các yếu tố

cơ bản là: Đảm bảo về kinh tế; đảm bảo về chính trị và đảm bảo về pháp lý

Đảm bảo về kinh tế: Pháp luật là hiện tượng chính trị xã hội thuộc

thượng tầng kiến trúc, do đó nó chịu tác động rất lớn của cơ sở hạ tầng Sự phát triển của kinh tế là yếu tố quyết định đến sự phát triển của pháp luật Cơ cấu kinh tế, hệ thống kinh tế quyết định cơ cấu của hệ thống pháp luật, trong

đó có pháp luật kiểm toán nhà nước Sự ra đời và phát triển của pháp luật kiểm toán nhà nước cũng phụ thuộc vào sự phát triển của nền kinh tế đất nước Bảo đảm về kinh tế là tạo ra điều kiện cần thiết về nền tảng, chế độ kinh tế cho địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước phát huy tác dụng.12

Ở Việt Nam, trong thời kỳ vận hành nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, những vấn đề cơ bản của kinh tế do Nhà nước quyết định, vì chưa có thị trường nên Nhà nước can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế, nguồn lực xã hội chủ yếu luân chuyển theo chiều dọc, qua nhiều tầng nấc đã hạn chế tính chủ động, sáng tạo của các chủ thể sản xuất kinh doanh Vì tập trung vào giải quyết những vấn đề cụ thể nên những vấn đề quản lý vĩ mô được coi trọng không đúng mức hoặc chưa được coi trọng Do vậy, trong thời kỳ vận hành nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, ở Việt Nam chưa xuất hiện hoạt động kiểm toán, vì kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý

và phục vụ cho quản lý Sau khi nước ta chuyển đổi cơ chế quản lý (năm 1986) từ kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng XHCN, hoạt động kiểm toán đã xuất hiện vào những năm 90 của thế kỷ XX: Công ty kiểm toán Việt Nam được thành lập năm 1991; ngày 11/07/1994

xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ

Chí Minh, Hà Nội, tr 49.

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 70/CP thành lập cơ quan Kiểm toán nhà nước và năm 1997 đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nội

bộ ở các doanh nghiệp nhà nước

Như vậy, do yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, hoạt động kiểm toán đã xuất hiện ở Việt Nam và không ngừng phát triển, nhất là đối với Kiểm toán nhà nước và kiểm toán độc lập Hệ thống pháp luật về kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng ngày càng hoàn thiện, đặc biệt Việt Nam đã ban hành Luật Kiểm toán nhà nước năm

2005, Luật Kiểm toán độc lập năm 2011 và đang xây dựng Nghị định của Chính phủ về tổ chức và hoạt động kiểm toán nội bộ, tạo cơ sở pháp lý cho sự phát triển các loại hình tổ chức kiểm toán ở Việt Nam; đồng thời là cơ sở để tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nói chung và hoạt động kiểm toán nhà nước nói riêng Mặt khác, trình độ phát triển kinh tế và cơ

sở hạ tầng còn tạo ra cơ sở vật chất cần thiết và điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nói chung và pháp luật kiểm toán nhà nước nói riêng

Đảm bảo về chính trị: Bảo đảm về chính trị là tạo dựng điều kiện nền

dân chủ rộng rãi, thực chất, phát huy vai trò của người dân, nhất là các nhà chuyên môn, khoa học Các cơ quan Đảng, nhà nước, cán bộ, công chức phải đặt mình dưới pháp luật và sự giám sát của nhân dân Đây là điều kiện cần thiết để địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước phát huy được hiệu lực thực tế của nó.13

Dưới CNXH, yếu tố quan trọng trong những bảo đảm chính trị là sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản với tư cách là đảng cầm quyền Nhà nước XHCN bảo đảm pháp chế bằng hoạt động tổ chức bộ máy nhà nước, bằng sự giáo dục cán

xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ

Chí Minh, Hà Nội, tr 51.