Bài hoàn thiện địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước
HỒN THIỆN ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC TS. Đinh Trịnh HảiPhó Chủ nhiệm Uỷ ban TCNS cđa Qc héiLuật Kiểm tốn Nhà nước được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 7 thơng qua ngày 14 tháng 6 năm 2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2006, là một trong những đạo luật quan trọng của hệ thống pháp luật về kinh tế. Luật KTNN đã khẳng định địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm tốn Nhà nước là cơ quan chun mơn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tn theo pháp luật. Theo đó, vị thế của cơ quan Kiểm tốn Nhà nước đã được đề cao, phù hợp với xu hướng chung của thế giới, ngang tầm với u cầu về nhịêm vụ và quyền hạn trong việc thực hiện các quy định pháp luật về kiểm tra, kiểm sốt kinh tế - tài chính của đất nước. Bên cạnh những kết quả đạt được, Luật KTNN đã bộc lộ một số bất cập cần được sửa đổi và hồn thiện, hoạt động Kiểm tốn Nhà nước vẫn còn một số tồn tại chủ yếu như: quy mơ hoạt động kiểm tốn của KTNN còn hạn chế so với u cầu, loại hình và chất lượng kiểm tốn còn chưa đáp ứng thích đáng các đòi hỏi của cơng tác quản lý nhà nước, hiệu lực kiểm tốn còn chưa cao. Xuất phát từ u cầu xây dựng và phát triển KTNN trở thành cơng cụ kiểm tra, giám sát quan trọng hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội và xu thế phát triển trong điều kiện hội nhập quốc tế và khu vực, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 ban hành Chiến lược phát triển Kiểm tốn Nhà nước đến năm 2020. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để hồn thiện địa vị pháp lý của KTNN và phát triển KTNN trong thời gian tới, đáp ứng u cầu quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của Đảng, Quốc hội, Chính phủ và nguyện vọng của nhân dân.I. Về địa vị pháp lý của KTNN1. Trước ngày 01/01/2006KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tốn, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết tốn ngân sách nhà nước các cấp và báo cáo tổng quyết tốn ngân sách nhà nước; báo cáo quyết tốn, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước; kiểm tốn tính tn thủ pháp luật, tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước và tài sản cơng theo kế hoạch kiểm tốn hàng năm được Thủ tướng Chính 24 phủ phê duyệt và các nhiệm vụ kiểm toán đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu.Tổng Kiểm toán Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; là người đứng đầu và lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước, chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về toàn bộ hoạt động của Kiểm toán Nhà nước.Với chức năng, nhiệm vụ của mình, KTNN đã xác nhận tính trung thực, đúng đắn của Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, chỉ ra những sai phạm, bất cập trong việc thực hiện ngân sách nhà nước, kiến nghị với Chính phủ các giải pháp để quản lý, điều hành ngân sách nhà nước phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội; cung cấp thông tin để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước và quyết định các vấn đề quan trọng trong lĩnh vực kinh tế - ngân sách.Với địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN như vậy, vị thế của cơ quan KTNN có những hạn chế nhất định như: hoạt động theo văn bản dưới Luật, tính pháp lý thấp, chưa bao quát hết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan KTNN. Hoạt động của cơ quan KTNN mang nặng tính nội kiểm, mới thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính gắn một phần với kiểm toán tuân thủ; chưa tương xứng với vị thế và vai trò của KTNN trong bối cảnh nâng cao năng lực giám sát tài chính - ngân sách ở tầm vĩ mô; cơ chế hoạt động phụ thuộc Chính phủ, không có tính độc lập và tính công khai báo cáo kiểm toán, cơ chế phối hợp giữa Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội với KTNN còn nhiều hạn chế và chưa chặt chẽ, thiếu sự ràng buộc trách nhiệm, hiệu quả chưa được như mong muốn. Mặt khác, với địa vị pháp lý và chức năng như trên thì hoạt động của KTNN có sự chồng chéo với hoạt động của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tài chính . 2. Từ ngày 01/01/2006 đến nayTheo pháp luật hiện hành, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy định trong Luật KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Với mô hình KTNN được quy định như Luật KTNN hiện hành đã đảm bảo tính độc lập, khách quan, trung thực của hoạt động kiểm toán và khá phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam. Qua 5 năm hoạt động theo Luật KTNN, KTNN đã ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước; khẳng định được sự cần thiết, tính tất yếu khách quan của công cụ kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý kinh tế - tài chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và vai trò quan trọng trong công cuộc phòng chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí ở Việt Nam. Với khuôn khổ pháp lý dần hoàn thiện, 25 hoạt động KTNN ngày càng mở rộng về quy mô, đa dạng về loại hình và phương thức kiểm toán, tiến bộ về chất lượng kiểm toán, đảm bảo công khai về kết quả kiểm toán theo quy định của pháp luật. Thông qua hoạt động kiểm toán, nhiều sai phạm trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước được xử lý, chấn chỉnh, làm lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, cung cấp thông tin và hỗ trợ cho Quốc hội, Hội đồng Nhân dân các cấp quyết định dự toán NSNN và phê duyệt quyết toán NSNN hàng năm.Về Tổng KTNN, Luật KTNN đã quy định Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước, chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trước pháp luật, trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Tổng Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ; tiêu chuẩn Tổng Kiểm toán Nhà nước do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ. Lương và các chế độ khác của Tổng Kiểm toán Nhà nước như lương và các chế độ khác của Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định trên cơ sở chính sách, chế độ tiền lương của Nhà nước. Trách nhiệm và quyền hạn của Tổng KTNN được quy định rõ tại điều 18 và điều 19 của Luật KTNN. Với những quy định như vậy, địa vị pháp lý, trách nhiệm, thẩm quyền của Tổng KTNN đã khá rõ ràng và phù hợp với điều kiện thực tế, tạo điều kiện thuận lợi để thực hiện tính độc lập, trung thực, khách quan trong hoạt động kiểm toán và hoàn thành tốt nhiệm vụ theo Luật định.Bên cạnh đó còn nổi lên vấn đề bất cập về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN, đó là:Thứ nhất, Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam chưa có quy định về cơ quan KTNN, không quy định việc Quốc hội thành lập cơ quan KTNN, Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN. Thứ hai, Luật KTNN hiện hành chưa làm rõ được KTNN nằm trong hệ thống cơ quan nào trong 3 hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của bộ máy nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp, hay là KTNN nằm độc lập với 3 hệ thống thi hành quyền lực nhà nước hiện nay. 3. Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam- Vấn đề xác định địa vị pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được khẳng định tại Điều 5, Tuyên bố Lima: "Sự thiết lập các cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiến pháp và các đạo luật khác". Có thể xem đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc thiết lập cơ quan KTNN ở tất cả các Quốc gia trên thế giới. Nội dung của nguyên tắc này như sau:26 + Trước hết cần khẳng định sự tồn tại và hoạt động KTNN là nhu cầu thiết yếu của Nhà nước pháp quyền.+ Cơ quan KTNN phải có vị trí tương xứng trong bộ máy quyền lực Nhà nước, dù nó nằm ở nhánh quyền lực nào. Tùy thuộc mỗi quốc gia, tổ chức cơ quan kiểm toán tối cao được xác lập theo hình thức thích hợp. Nhưng điều quan trọng là mọi hoạt động của nó phải được đảm bảo bằng pháp luật và được trao quyền theo luật định để có thể thực thi nhiệm vụ của mình.+ Cơ quan KTNN phải được xem như là một tổ chức kiểm tra tài chính công cao nhất của một Quốc gia. - Tùy theo từng quốc gia, Cơ quan Kiểm toán Tối cao với nhiều tên gọi khác nhau. Ví dụ Tòa Thẩm kế ở Cộng Hòa Pháp; Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ; Viện Kiểm toán Liên bang Nga; Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc; Cơ quan Tổng Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ; Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản; Bộ Kiểm toán và Kiểm tra Cuba, v.v .Nhưng có thể thấy đặc trưng cơ bản về địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao đó là:Thứ nhất, Mọi hoạt động của KTNN đều được chế định trong Đạo luật cơ bản (Hiến pháp), Luật KTNN và các đạo luật khác có liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước. Theo thống kê của INTOSAI, thì hầu hết các nước trên thế giới quy định chức năng, quyền hạn của cơ quan KTNN trong Hiến pháp. Nội dung quy định trong Hiến pháp là những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của KTNN bảo đảm cơ quan kiểm toán tối cao chỉ hoạt động theo luật pháp, không bị chi phối bởi các quyền năng từ bên ngoài. Các quy định cụ thể được thể hiện trong luật KTNN và các luật có liên quan. Thứ hai, Nguyên tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của KTNN là sự đảm bảo tính độc lập bằng pháp luật. Địa vị pháp lý của KTNN dù trực thuộc ngành lập pháp, hành pháp, hay độc lập với cả hai ngành này hay trực thuộc Tổng thống (hay Nhà Vua) cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập theo quy định trong Hiến pháp và các đạo luật khác. Mặc dù khó có thể đạt được một sự độc lập tuyệt đối vì cơ quan kiểm toán tối cao là một bộ phận thuộc cơ cấu trong bộ máy Nhà nước, nhưng về nguyên tắc cơ quan kiểm toán tối cao phải được trao quyền độc lập cần thiết về mặt chức năng và tổ chức để có thể hoàn thành nhiệm vụ. Mức độ độc lập cần thiết này phải bảo đảm được sự bảo vệ đầy đủ của pháp luật để chống lại mọi sự can thiệp từ bên ngoài bởi các quyền năng chính trị.- Đa số các nước trên thế giới có cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội, một số nước có cơ quan KTNN trực thuộc Chính phủ hoặc trực thuộc nguyên thủ quốc gia, còn lại một phần nhỏ thì đứng độc lập trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Khác với các nước trên thế giới, ở Việt Nam quyền lực Nhà nước thống 27 nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất và đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng (không thực hiện tam quyền phân lập). Do đó, khi xây dựng Luật KTNN, chúng ta đã nghiên cứu và trao đổi nhiều về các mô hình tổ chức của KTNN và đi đến thống nhất không tiếp tục thực hiện mô hình KTNN trực thuộc Chính phủ mà quy định như hiện nay. Điều đó cho thấy, dù cơ quan KTNN thuộc cơ quan nào cũng thuộc cơ cấu nhà nước thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng, thực thi nhiệm vụ mà Đảng, Quốc hội và nhân dân giao phó. Để hoàn thiện địa vị pháp lý của cơ quan KTNN trong thời gian tới, chúng ta cần nghiên cứu, xem xét kinh nghiệm của các nước trên thế giới và thực tế trong nước để quyết định mô hình tổ chức KTNN theo một trong hai mô hình cơ bản dưới đây để đảm bảo tính độc lập, khách quan của hoạt động KTNN, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, lịch sử nước ta.a) Mô hình tổ chức KTNN trực thuộc Quốc hội1Theo mô hình này, cơ quan KTNN là cơ quan của Quốc hội, do Quốc hội lập, Quốc hội quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu và trong một số trường hợp Quốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan KTNN. Cơ quan KTNN có nghĩa vụ báo cáo kết quả hoạt động trước Quốc hội, chịu sự giám sát, điều hành của Quốc hội. Quốc hội quyết định ngân sách hoạt động của cơ quan KTNN. Tổ chức theo mô hình thuộc Quốc hội này dựa trên lý luận cơ bản là “Người kiểm tra và người được kiểm tra không phải là một”. Có nghĩa là tách rời việc quản lý, sử dụng với người thực hiện kiểm tra. Việc tách rời người “bị” kiểm tra với người “được” kiểm tra nhằm bảo đảm cho cơ quan KTNN có vị trí độc lập với cơ quan quản lý (cơ quan hành pháp) cũng như cơ quan thực hiện quyền công tố, xét xử. Cơ quan KTNN thực hiện kiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội cũng như các cơ quan chức năng. Đặc trưng nổi bật của mô hình này là cơ quan KTNN gắn liền với Quốc hội, hoạt động theo pháp luật và theo yêu cầu của Quốc hội. Cơ quan Kiểm toán thực hiện chức năng kiểm tra tài chính từ bên ngoài gắn liền và phục vụ trực tiếp cho việc giám sát của Quốc hội. Xuất phát từ nguồn gốc của ngân sách và yêu cầu giám sát ngân sách. Ngân sách là tiền của nhân dân, Quốc hội là cơ quan đại diện của dân nên có nhiệm vụ giám sát việc sử dụng ngân sách. Quốc hội cần có công cụ hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng quyết định và giám sát ngân sách. 1 Các nước có mô hình này gồm: Bulgaria; Croatia; Đan Mạch; Gru-zi-a; Hungary; Ailen; Lít-va; Balan; Rumania; Nga; Slovak; Tây Ban Nha; Thuỵ Điển; Anh; Macedonia; Áo .28 * Ưu điểm của mô hình cơ quan KTNN thuộc Quốc hội:Thứ nhất, theo mô hình này, cơ quan KTNN được thiết lập trên nguyên tắc độc lập với cơ quan hành pháp (Chính phủ). Hoạt động KTNN gắn liền với hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Nếu nhìn từ bên ngoài bộ máy nhà nước, từ phía công chúng thì hoạt động của cơ quan KTNN độc lập, khách quan hơn; tạo được niềm tin cho người sử dụng thông tin, họ cho rằng các thông tin mà cơ quan kiểm toán đưa ra là trung thực, khách quan hơn. Thứ hai, Cơ quan KTNN thuộc Quốc hội nhằm thực hiện quyền kiểm tra, giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan thực thi quyền lực công, do đó bảo đảm được tính độc lập cao hơn. KTNN hoạt động theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp luật, không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào được can thiệp vào hoạt động của cơ quan KTNN.Thứ ba, Quyền hạn của cơ quan KTNN thuộc Quốc hội xuất phát từ quyền lực của Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đại diện cho quyền lợi của cử tri, nhân dân), do đó sẽ có quyền đưa ra các kết luận, kiến nghị để xử lý đối với những sai phạm về tài chính, kế toán quản lý và sử dụng NSNN của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Bên cạnh đó KTNN sẽ là công cụ hữu hiệu để Quốc hội thực hiện quyền quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN một cách chính xác, trung thực khách quan, hỗ trợ Quốc hội thực hiện vai trò giám sát tối cao, thông qua đó thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.Thứ tư, cơ quan kiểm toán thuộc Quốc hội đảm bảo tính minh bạch hơn, bởi vì đây là hoạt động ngoại kiểm, thực hiện kiểm toán các cơ quan của Chính phủ và bản thân hoạt động của Chính phủ. Các thông tin do cơ quan KTNN cung cấp không phải là các thông tin nội bộ Chính phủ mà được cung cấp cho các đại biểu của nhân dân và công bố công khai cho dân chúng. * Một số vấn đề đặt ra khi thực hiện mô hình KTNN trực thuộc Quốc hội: Thứ nhất, do cơ quan kiểm toán tối cao trực thuộc Quốc hội nên hoạt động KTNN chủ yếu là hoạt động kiểm toán quyết toán NSNN và thực hiện phương thức kiểm tra sau (hậu kiểm), do đó một khi hiện tượng và quá trình kết thúc mới thực hiện kiểm toán thì những phát hiện các sai phạm sẽ không được sữa chữa kịp thời mà chỉ còn ý nghĩa để ngăn ngừa các hiện tượng tái phạm đối với thời gian sau. Tuy nhiên, với hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước hiện hành thì việc phát hiện và xử lý các sai phạm trong hoạt động hành pháp đã có cơ quan Thanh tra Chính phủ và các Bộ, ngành chức năng thực hiện.Thứ hai, với phương pháp và cách thức hoạt động của KTNN như hiện nay thì chủ yếu là kiểm tra việc thi hành pháp luật nên nếu thực hiện mô hình KTNN thuộc Quốc hội thì đang có sự chống lấn, chồng chéo giữa hoạt động của KTNN 29 với hoạt động của một số cơ quan hành pháp như cơ quan thanh tra Chính phủ, thanh tra tài chính . Về vấn đề này, Hiến pháp đã quy định nhà nước ta là nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, không thực hiện tam quyền phân lập như một số nước trên thế giới. Vì vậy, thực hiện mô hình KTNN trực thuộc Quốc hội không ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền lực nhà nước. Việc phân công, phối hợp hợp lý giữa các cơ quan nhà nước sẽ tránh được sự chồng chéo trong hoạt động của cơ quan KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra khác. Thứ ba, Khi các sai sót được phát hiện, theo yêu cầu của Quốc hội, cơ quan hành pháp phải có trách nhiệm khắc phục, sửa chữa. Do đó việc khắc phục sai sót diễn ra thường chậm chạp hơn. Các kiến nghị của cơ quan KTNN sẽ được chuyển tải đến Quốc hội và Quốc hội sẽ yêu cầu cơ quan hành pháp thực hiện và điều đó sẽ chậm hơn khi yêu cầu thực hiện trực tiếp. Khắc phục nhược điểm này, Luật KTNN đã quy định nghĩa vụ thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN đối với các cơ quan, đơn vị được kiểm toán. Cơ quan KTNN, Chính phủ có nghĩa vụ báo cáo việc thực hiện kiến nghị cho Quốc hội.b) Mô hình KTNN là cơ quan độc lập với Chính phủ và Quốc hội2Đây là mô hình tổ chức rất đặc biệt, cơ quan KTNN không trực thuộc cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Là một tổ chức độc lập hoạt động theo quy định của pháp luật, mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan KTNN được chế định theo pháp luật. Việc quyết định thành lập, thẩm quyền và các quy định về cơ quan KTNN phải do Quốc hội quyết định, kể cả cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu. Hoạt động của cơ quan KTNN độc lập như Toà án hoặc Viện kiểm sát, nhưng không làm chức năng công tố và xét xử, kể cả các nước tổ chức cơ quan KTNN như Toà thẩm kế. Toà thẩm kế phán quyết như một quyết định cuối cùng về các vấn đề liên quan đến quản lý tài chính được kiểm toán.Mô hình này được hình thành ở những quốc gia mà hệ thống quyền lực nhà nước được tổ chức theo thể chế tam quyền phân lập cao và cơ quan KTNN ra đời từ rất sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu ảnh hưởng của các nước Châu Âu.* Ưu điểm của mô hình KTNN độc lập với Chính phủ và Quốc hội: Thứ nhất, cơ quan kiểm toán thoát ly bởi các yếu tố chính trị như sự chỉ đạo của Chính phủ hay Quốc hội.Thứ hai, bản chất của hoạt động kiểm toán là xác nhận một cách độc lập và trung thực, khách quan các thông tin về quản lý tài chính và tài sản công đối với 2 Các nước có mô hình này gồm: Indonesia; Phi-lip-pin; Singapore; Thái lan; Malayxia; Thổ Nhĩ Kỳ, Arập Xê-út, Đức, Séc, Hà Lan, Bồ Đào Nha, Slovenia, Ai-rơ-len, Kyrgyzstan, Thuỵ Sĩ, Estonia .30 các hoạt động quản lý. Bởi vậy KTNN được coi như một công cụ của quản lý vĩ mô. Tổ chức theo mô hình này, KTNN sẽ là công cụ đắc lực cho cả cơ quan lập pháp trong việc thực hiện quyền giám sát của mình và cho cả cơ quan hành pháp trong việc quản lý điều hành. Thứ ba, tổ chức theo mô hình này, hoạt động kiểm toán sẽ trở nên hữu hiệu hơn bởi lẽ chỉ thực hiện kiểm toán và cung cấp thông tin đã kiểm toán theo quy định của pháp luật. Việc sử dụng thông tin sẽ do các cơ quan sử dụng thông tin quyết định. Cơ quan KTNN còn làm chức năng tư vấn rất quan trọng về các vấn đề kinh tế, tài chính, kể các việc ban hành các văn bản pháp luật về kinh tế, tài chính của cả cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp. * Hạn chế của mô hình KTNN độc lập với Chính phủ và Quốc hội:Tổ chức theo mô hình này có một số hạn chế đó là đòi hỏi môi trường pháp lý cho hoạt động quản lý tài chính nói chung và cho hoạt động kiểm toán nói riêng phải đảm bảo tính minh bạch. Yêu cầu về môi trường pháp lý rất cao. Yêu cầu đó thích hợp với các nước có nền kinh tế phát triển hoặc các nước đang phát triển chuẩn bị điều kiện để hội nhập với nền kinh tế quốc tế hoặc nước đang phát triển nhưng đã hội nhập nền kinh tế quốc tế (như hầu hết các nước ASEAN). II. Phương hướng hoàn thiện địa vị pháp lý của KTNNQua thực tiễn thực hiện Luật KTNN và kinh nghiệm quốc tế, để phát triển KTNN đến năm 2020 theo Chiến lược đã được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành gồm nhiều mục tiêu nhằm nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hoạt động hiệu quả của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, phương hướng hoàn thiện địa vị pháp lý và phát triển KTNN như sau:Một là, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN và Tổng KTNN theo các nội dung:- Nghiên cứu bổ sung vào Hiến pháp những nội dung hợp lý về địa vị pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN; thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN, trong đó khẳng định: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN.- Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Chính phủ, Luật KTNN và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến KTNN nhằm khẳng định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.31 - Giữ nguyên thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN và thẩm quyền, trách nhiệm của Tổng KTNN như Luật KTNN hiện hành, đảm bảo tính độc lập của người đứng đầu cơ quan KTNN.- Xây dựng và hoàn thiện các văn bản để cụ thể hoá Luật KTNN như: Nghiên cứu, ban hành cơ sở pháp lý thực hiện kiểm toán trách nhiệm kinh tế trước khi bổ nhiệm và mãn nhiệm kỳ đối với cán bộ lãnh đạo; Quy định về chế tài đối với các đơn vị, tổ chức, cá nhân trong việc không thực hiện nghiêm túc các nghĩa vụ theo quy định của Luật KTNN, nhất là thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán; Phân định rõ vị trí, chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra giám sát khác của Nhà nước; đồng thời, bảo đảm sự đồng bộ và phù hợp giữa Luật KTNN với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật NSNN, Luật Cán bộ, công chức ., làm cơ sở cho việc kiện toàn tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của KTNN. Hoàn thiện Luật KTNN theo hướng đảm bảo bao quát nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài sản công.Hai là, tiếp tục hoàn thiện các quy trình, quy chế, chuẩn mực trong hoạt động kiểm toán, tăng cường công tác phối hợp với các cơ quan thanh tra, kiểm tra để kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước ngày càng hiệu quả, tránh chồng chéo trong hoạt động, đáp ứng yêu cầu của Quốc hội cũng như nguyện vọng của nhân dân. Ba là, đẩy mạnh hợp tác quốc tế, củng cố và hoàn thiện hệ thống tổ chức bộ máy cơ quan KTNN theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, đảm bảo thực hiện tốt chức năng và yêu cầu, nhiệm vụ được giao, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm toán.Bốn là, phát huy những thành tựu đạt được của KTNN trong thời gian qua, chú trọng công tác bồi dưỡng và đạo tạo cán bộ để nâng cao năng lực chuyên môn, giữ vững phẩm chất chính trị, phục vụ đắc lực cho hoạt động của Quốc hội, Hội đồng Nhân dân trong thực hiện chức năng giám sát và quyết định về ngân sách cũng như các vấn đề quan trọng của đất nước và của các địa phương. 32 . tài sản nhà nước, phương hướng hoàn thiện địa vị pháp lý và phát triển KTNN như sau:Một là, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN. Độ; Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản; Bộ Kiểm toán và Kiểm tra Cuba, v.v...Nhưng có thể thấy đặc trưng cơ bản về địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao