MỘT SỐ BIỆN PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC BOT DỰ ÁN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC IV

- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ, các cơ quan có thẩmquyền trình dự án luật, pháp lệnh khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tracác dự án luật, pháp lệnh.- Báo

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIAO THÔNG VẬN TẢI

======  ======

HOÀNG QUỐC CHÍNH

MỘT SỐ BIỆN PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG

CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ

THEO HÌNH THỨC BOT DỰ ÁN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC IV

LUẬN VĂN THẠC SĨ

TP Hồ Chí Minh - 2018

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIAO THÔNG VẬN TẢI

======   ======

MỘT SỐ BIỆN PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC BOT DỰ ÁN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ CỦA

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC IV NGÀNH: QUẢN LÝ XÂY DỰNG

LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên là Hoàng Quốc Chính Hiện đang công tác tại Kiểm toán nhà nước khuvực IV Địa chỉ số 49 Pasteur, phường Nguyễn Thái Bình, Quận 1 Thành phố HồChí Minh Tôi cam đoan Đề tài Một số biện pháp nâng cao chất lượng công táckiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức BOT dự án giao thông đường bộ củaKiểm toán nhà nước khu vực IV là tôi tự nghiên cứu thực hiện

TPHCM, ngày 18 tháng 01 năm 2018

Người cam đoan

Hoàng Quốc Chính

LỜI CẢM ƠN

Qua hơn 18 tháng tham gia học tập và nghiên cứu Chương trình Đào tạo Thạc

sỹ Kinh tế xây dựng do Trường Đại học Giao thông vận tải tổ chức tại cơ sở II củatrường Các thầy giáo, cô giáo của Nhà trường đã trang bị cho bản thân và các bạnhọc viên của Lớp Cao học Quản lý Xây dựng K23.2 rất nhiều kiến thức về kinh tế,

tổ chức lao động, tổ chức sản xuất, tổ chức quản lý, lập và đánh giá dự dự án, quản

lý về đầu tư, các công nghệ mới trong thi công cầu, đường Qua quá trình học tập,bản thân cũng đã rút ra nhiều kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý và tổ chức laođộng, sản xuất của nghành xây dựng để ứng dụng vào công việc chuyên môn củamình tại cơ quan

Một số biện pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm toán các dự án đầu tưtheo hình thức BOT dự án giao thông đường bộ của Kiểm toán nhà nước khu vực

IV là một nhiệm vụ của đơn vị nhằm thực hiện tốt được nhiệm vụ do Kiểm toán nhànước phân công, đáp ứng được sự kỳ vọng của Đảng Nhà nước và Quốc hội đối vớilĩnh vực kiểm toán dự án BOT

Để hoàn thành luận văn này, điều đầu tiên tôi xin chân thành cảm ơn quý Thầy

Cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp, gia đình, cơ quan nơi tôi đang công tác đã tạo điềukiện giúp đỡ cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu vừa qua Đặc biệt là

thầy TS Trần Quang Phú đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ, chỉ dẫn và tạo điều kiện

thuận lợi cho tôi để hoàn thành luận văn này

Do thời gian nghiên cứu có hạn và lĩnh vực nghiên cứu có rất nhiều nội dungcần phải phân tích tìm hiểu nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hợp lý nên luậnvăn sẽ không tránh khỏi những hạn chế Tôi rất mong được sự đóng góp ý kiến chânthành của quý Thầy Cô, bạn bè và đồng nghiệp để luận văn được hoàn thiện hơn

Xin chân thành cảm ơn!

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

DANH MỤC BẢNG BIỂU vi

DANH MỤC HÌNH VẼ vi

DANH MỤC VIẾT TẮT vii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN VÀ CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC BOT DỰ ÁN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 3

1.1 Cơ sở lý luận chung về kıểm toán 3

1.1.1 Khái niệm về Kiểm toán & Kiểm toán nhà nước 3

1.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN 4

1.1.3 Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán dự án BOT: 7

1.2 Nội dung, phương pháp kiểm toán của các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ theo hình thức BOT: 16

1.2.1 Nội dung kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức BOT dự án giao thông đường bộ: 16

1.2.2 Phương pháp kiểm toán chủ yếu của các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT: 17

1.2.3 Quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình của Kiểm toán nhà nước 26

1.2.4 Các yêu cầu về chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức BOT: 30

1.3 Kết luận chương 1 35

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN TẠI MỘT SỐ DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC BOT GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC IV 37

2.1 Giới thiệu về Kiểm toán nhà nước khu vực IV 37

2.2 Tình hình và kết quả kiểm toán các dự án đầu tư XDCTGT theo hình thức BOT của KTNN khu vực IV 37

2.2.1 Kiểm toán Dự án Xây dựng mới cầu Sài Gòn 2 39

2.2.2 Kiểm toán Dự án Xây dựng mới cầu Rạch Chiếc 2 trên Xa lộ Hà Nội 42

2.2.3 Kiểm toán Dự án Xây dựng cầu Đồng Nai mới 45

2.3 Những vấn đề còn hạn chế, tồn tại trong quá trình kiểm toán các DAĐT theo hình thức BOT dự án GTĐB của KTNN khu vực IV 47

2.3.1 Kết quả đạt được 47

2.3.2 Thực trạng chất lượng công tác kiểm toán các DAĐT theo hình thức BOT dự án GTĐB 49

2.3.2.1 Thực hiện kiểm toán chưa kỹ, chưa sâu đối với một số nội dung 49

2.3.2.2 Đối với công tác khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán dự án BOT 51

a Đối với công tác khảo sát 51

2.3.2.3 Tổ chức thực hiện kiểm toán 52

2.3.2.4 Yếu tố tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán 57

2.3.2.5 Yếu tố lập Báo cáo kiểm toán của Đoàn kiểm toán 58

2.3.2.6 Về công tác Kiểm tra việc thực hiện các kiến nghị kiểm toán 59

2.3.2.7 Kết quả kiểm toán chưa đưa ra được ý kiến đánh giá sâu sắc, toàn diện về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án đầu tư 59

2.4 Những nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong quá trình kiểm toán các DAĐT theo hình thức BOT dự án GTĐB của KTNN khu vực IV 60

2.4.1 Nguyên nhân khách quan 60

2.4.2 Nguyên nhân chủ quan 60

2.5 Kết luận chương 2 62

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CHI PHÍ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TRONG CÁC CUỘC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC BOT GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 63

3.1 Xu hướng phát triển chung của công tác kiểm toán lĩnh vực đầu tư công theo kế hoạch chiến lược phát triển của KTNN 63

3.2 Các giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng theo hình thức hợp đồng BOT dự án giao thông đường bộ 65

3.2.1 Thực hiện kiểm toán kỹ lưỡng đối với một số nội dung kiểm toán 65

3.2.1.1 Đối với giai đoạn lập, thẩm định và phê duyệt dự án 65

3.2.1.2 Đối với công tác thiết kế, dự toán 65

3.2.1.3 Đối với công tác đấu thầu 66

3.2.1.4 Đối với công tác quản lý thi công, nghiệm thu thanh toán 66

3.2.1.5 Đối với giai đoạn kết thúc thi công, bàn giao đưa công trình vào khai thác, sử dụng 66

3.2.2 Đối với công tác khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán dự án BOT 66

3.2.2.1 Đối với công tác khảo sát 67

3.2.2.2 Đối với công tác lập Kế hoạch kiểm toán 68

3.2.3 Tổ chức thực hiện kiểm toán 70

3.2.3.1 Về nhân sự kiểm toán viên 70

3.2.3.2 Về trang thiết bị 74

3.2.3.3 Về tổ chức thực hiện 74

3.2.4 Về việc kiểm soát chất lượng kiểm toán 78

3.2.5 Về việc Lập Báo cáo kiểm toán của Đoàn kiểm toán 79

3.2.6 Về công tác Kiểm tra việc thực hiện các kiến nghị kiểm toán 81

3.2.7 Công tác kiểm toán đánh giá toàn diện về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án đầu tư XDCTGT 81

3.3 Kết luận chương 3 82

1 Kết luận 83

2 Kiến nghị 85

TÀI LIỆU THAM KHẢO 87

DANH MỤC VIẾT TẮT

KTNN Kiểm toán nhà nước

BGTVT Bộ Giao thông vận tải

BKHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

BNNNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn.KTNN KV IV Kiểm toán nhà nước khu vực IV

UBND Ủy ban nhân dân

GTVT Giao thông vận tải

CTGT Công trình giao thông

HSMB Hồ sơ mẫu biểu

HSKT Hồ sơ kiểm toán

QTKT Quy trình kiểm toán

BCKT Báo cáo kiểm toán.

BBKT Biên bản kiểm toán

BOT Hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài

Chủ trương xã hội hóa đầu tư theo hình thức đối tác công tư (gọi tắt là PPP) làmột chủ trương đúng và phù hợp, trong đó hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh -Chuyển giao (gọi tắt là BOT) được xã hội đón nhận và áp dụng trong thời gian vừaqua đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, làm tăng năng lực cạnhtranh của nền kinh tế Ngoài các ưu điểm của hình thức đầu tư này thì qua thời gian

nó cũng đã bộc lộ những hạn chế gây bức xúc trong xã hội Vấn đề thiếu minh bạchtài chính ở các dự án BOT là một trong những hạn chế đó Trước đòi hỏi phải có sựkiểm soát và minh bạch trong đầu tư các dự án BOT đồng thời công khai trước dưluận xã hội, cùng với việc kiểm toán dự án đầu tư có 100% vốn nhà nước, trongnhững năm qua Kiểm toán nhà nước đã từng bước thực hiện kiểm toán các dự ánBOT và đã đạt được những kết quả nhất định Tuy nhiên do mới bắt đầu thực hiệnnên còn tồn tại một số khó khăn trong quá trình thực hiện, cho nên yêu cầu cấp thiếtđặt ra là cần nghiên cứu để nâng cao hiệu quả công tác kiểm toán của các dự ánBOT giao thông của Kiểm toán nhà nước nói chung và Kiểm toán nhà nước khuvực IV nói riêng

2 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu hệ thống quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng côngtrình phân tích thực trạng công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước khu vực IV.Luận văn đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm toán các dự

án đầu tư theo hình thức BOT dự án giao thông đường bộ

3 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là chất lượng công tác kiểm toán các dự ánBOT giao thông tại Kiểm toán Nhà nước khu vực IV Tập trng đánh giá chất lượngkiểm toán trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán Chủ thể thamgia trực tiếp kiểm toán là Kiểm toán nhà nước khu vực IV

4 Phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước khu vực IV trong 05năm (2010 - 2015)

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp và kết hợp phươngpháp chuyên gia để thực hiện luận văn

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, tài liệu tham khảo, luận văn kết cấugồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận chung về kıểm toán và chất lượng công tác kıểm

toán các dự án đầu tư theo hình thức BOT dự án gıao thông đường bộ

Chương 2: Thực trạng công tác kıểm toán tạı một số dự án đầu tư xây dựng

theo hình thức BOT của KTNN Khu vực IV.

Chương 3: Gıảı pháp nâng cao chất lượng công tác kıểm toán chı đầu tư xây

dựng cơ bản trong các cuộc kıểm toán các dự án đầu tư theo hình thức BOT dự án gıao thông đường bộ

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN VÀ CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH

THỨC BOT DỰ ÁN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1 Cơ sở lý luận chung về kıểm toán

1.1.1 Khái niệm về Kiểm toán & Kiểm toán nhà nước

- Kiểm toán: Là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹnăng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể địnhlượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữacác thông tin này với các chuẩn mực được xây dựng [8]

Các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền: Là các kiểm toán viên (chủ thể củaquá trình kiểm toán) là người có đủ khả năng để hiểu các chuẩn mực đã sử dụng vàphải có đủ thẩm quyền đối với đối tượng được kiểm toán để có thể thu thập đượcđầy đủ các bằng chứng thích hợp làm cơ sở chỉ ra các ý kiến kết luận khi có báo cáokết quả kiểm toán

Thu thập và đánh giá các bằng chứng: Bằng chứng kiểm toán được hiểu mộtcách chung nhất là mọi kiểm toán viên đã thu thập để xác định mức độ tương quan

và phù hợp giữa các thông tin có thể định hướng của một đơn vị với các chuẩn mực

đã được thiết lập Qúa trình kiểm toán thực chất là quá trình kiểm toán viên sử dụngcác phương pháp, các kỹ thuật kiểm toán để thu thập và xét đoán các bằng chứngkiểm toán cho mục đích trên

Các thông tin đã được định lượng và các chuẩn mực đã được xây dựng: Cácthông tin có thể đinh lượng và dưới nhiều hình thức khác nhau Những thông tinnày có thể tài chính và không tài chính

Các chuẩn mực được xây dựng và sử dụng trong kiểm toán là cơ sở để đánhgiá các thông tin đã kiểm tra Thông thường các chuẩn mực khác nhau cũng có thể

là các quy định nội bộ của ngành, địa phương hay đơn vị Ví dụ đối với kiểm toánBáo cáo quyết toán dự án hoàn thành thì chuẩn mực đang được áp dụng là Chuẩnmực số 1000- Ban hành kèm theo Thông tư số 67/2015/TT-BTC ngày 08 tháng 5năm 2015 của Bộ Tài chính [1]

Đơn vị được kiểm toán: Có thể là một tổ chức kinh tế, một đơn vị hành chính

sự nghiệp có tư cách pháp nhân Trong một số trường hợp cá biệt có thể là một xí

nghiệp, một đơn vị thành viên không có tư cách pháp nhân.

Báo cáo kết quả: Tùy thuộc vào loại kiểm toán, các báo cáo có thể khác nhau

về bản chất, nội dung nhưng trong mọi trường hợp chúng đều phải thông tin chongười đọc về mức độ tương quan và phù hợp giữa các thông tin đã kiểm ta và cácchuẩn mực đã được xây dựng

- Kiểm toán nhà nước (KTNN) là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt độngđộc lập và chỉ tuân theo pháp luật KTNN có chức năng đánh giá, xác nhận kết luận

và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công

1.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN

- Xem xét, quyết định việc kiểm toán khi có đề nghị của Hội đồng dân tộc, các

Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủyban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan, tổ chức không cótrong kế hoạch kiểm toán năm của Kiểm toán nhà nước

- Trình ý kiến của Kiểm toán nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dựtoán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định chủtrương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia, phê chuẩnquyết toán ngân sách nhà nước

- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ trong việc xem xét

về dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương

án điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước, phương án bố trí ngân sách cho chươngtrình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và quyếttoán ngân sách nhà nước

- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động giám sát việc thựchiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụQuốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách, giám sát việc thực hiện ngân sách nhànước và chính sách tài chính khi có yêu cầu

- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ, các cơ quan có thẩmquyền trình dự án luật, pháp lệnh khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tracác dự án luật, pháp lệnh.

- Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kết luận, kiếnnghị kiểm toán với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; gửi báo cáo tổng hợp kếtquả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán cho Chủ tịchnước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốchội; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Đoàn đại biểu Quốc hội, Hộiđồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo quy địnhcủa pháp luật

- Giải trình về kết quả kiểm toán với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hộitheo quy định của pháp luật

- Tổ chức công bố công khai báo cáo kiểm toán, báo cáo tổng hợp kết quảkiểm toán năm và báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán theo quyđịnh tại Điều 50, Điều 51 của Luật Kiểm toán nhà nước 2015 và quy định khác củapháp luật có liên quan [8]

- Tổ chức theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểmtoán nhà nước

- Chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan kháccủa Nhà nước có thẩm quyền xem xét, xử lý những vụ việc có dấu hiệu của tộiphạm, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông quahoạt động kiểm toán

- Quản lý hồ sơ kiểm toán; giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin vềhoạt động của đơn vị được kiểm toán theo quy định của pháp luật

- Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước

- Tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng, pháttriển nguồn nhân lực của Kiểm toán nhà nước

- Tổ chức thi, cấp, thu hồi và quản lý chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nước

- Tổ chức thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toánnhà nước

- Xây dựng và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Chiến lược pháttriển Kiểm toán nhà nước

- Thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.

- Kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán thựchiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán về sai phạm trong báo cáo tàichính và sai phạm trong việc chấp hành pháp luật; đề nghị xử lý theo quy định củapháp luật những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thờikết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước

- Kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của

cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán

- Đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đốivới cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của Kiểm toánnhà nước hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán nhà nước vàKiểm toán viên nhà nước

- Trưng cầu giám định chuyên môn khi cần thiết

- Được ủy thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán thực hiện kiểm toán cơquan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; Kiểm toán nhà nướcchịu trách nhiệm về tính trung thực của số liệu, tài liệu và kết luận, kiến nghị kiểmtoán do doanh nghiệp kiểm toán thực hiện

- Kiến nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chínhphủ và cơ quan khác của Nhà nước sửa đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách và pháp luật

áp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công

1.1.3 Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán dự án BOT:

Cơ sở pháp lý kiểm toán các dự án BOT

Cơ sở pháp lý kiểm toán các dự án BOT chính là những quy định của pháp

luật về việc kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đối với dự án BOT Qua nghiên cứucác quy định hiện hành của pháp luật, chúng tôi thấy có các quy định liên quan trựctiếp đến kiểm toán dự án BOT như sau:

1 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 [8]

Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015: “Đối tượng kiểm toáncủa Kiểm toán nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và cáchoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công củađơn vị được kiểm toán” (Điều 4); trong đó:

“Tài chính công bao gồm: Ngân sách nhà nước; dự trữ quốc gia; các quỹ tàichính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũtrang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công,

tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổchức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí, ngân quỹ nhà nước;

phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; các khoăn nợ công’ (Khoản 10, Điều 3).

“Tài sàn công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng săn;nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sàn nhà nước tại

cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chứcchính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức

xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sàn công được giao cho các doanh nghiệpquàn lý và sử dụng; tài sàn dự trữ nhà nước; tài sàn thuộc kết cấu hạ tầng phục vụlợi ích công cộng và các tài sàn khác do Nhà nước đầu tư, quàn lý thuộc sở hữu toàn

dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quàn lý" (Khoản 11, Điều 3).

2 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ vê đầu tưxây dựng theo hình thức đối tác công tư [5]

Theo quy định của Nghị định số 15/2015/NĐ- CP ngày 14/02/2015 của Chínhphủ về đầu tư xây dựng theo hình thức đối tác công tư: “Đầu tư theo Hình thức đốitác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sởhợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án

để thực hiện, quàn lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công’

(khoản 1 Điều 3) Hợp đồng dự án là Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh ( BTO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) (khoản 2 Điều 3)

“Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồngBOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư đểxây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư đượcquyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất đính; hết thời hạn, nhà đầu tư

chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền" (Khoản 3, Điều

3) Về lĩnh vực đầu tư và phân loại dự án, khoản 1, Điều 4, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP quy định: “Dự án xây dựng, cài tạo, vận hành, kinh doanh, quàn lý

công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công gồm: Côngtrình kết cấu hạ tầng giao thông vận tài và các dịch vụ có liên quan."

Như vậy, để xem xét các dự án BOT có thuộc quyền kiểm toán của KTNN haykhông, cần phải làm rõ các dự án BOT mà cụ thể là các dự án xây dựng, cải tạo, vậnhành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải và các dịch

vụ có liên quan có thuộc phạm vi tài sản công theo quy định tại khoản 11 Điều 3của Luật KTNN năm 2015 hay không?

Để trả lời câu hỏi nêu trên, cần phân tích làm rõ các khía cạnh pháp lý về (1)Nội hàm của “Tài sản công”?; (2) Đầu tư công là gì? và (3) Đầu tư theo hình thứcđối tác công tư có phải là đầu tư công hay không?

Thứ nhất, về nội hàm của tài sàn công

Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nước, tàinguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác

và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân doNhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Từ quy định trên đây củaHiến pháp cho thấy tài sản công bao gồm hai nhóm:

Nhóm 1, bao gồm “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi

ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác” Đây là những tài nguyên thiênnhiên là những của cải vật chất (tài sản) có sẵn trong tự nhiên thuộc sở hữu toàn dân

do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý;

Nhóm 2, các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý Đây là những tài sản công

được hình thành do sự đầu tư, quản lý của Nhà nước

Thứ hai, về đầu tư công

Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014: “Đầu tư công là hoạt động

đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

-xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - -xã hội”.Đầu tư công hình thành nên tài sản công theo quy định tại Điều 53 của Hiến phápnăm 2013.

Thứ ba, đầu tư theo hình thức đối tác công tư là lĩnh vực đầu tư công

Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014: “Đầu tư theo hình thức đối

tác công tư là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước cóthẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quàn lý, vận hành dự

án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công' (khoản 16 Điều 3).

Đặc biệt, Điều 5 Luật Đầu tư công năm 2014 đã quy định:

“ Điều 5 Lĩnh vực đầu tư công

1 Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.

2 Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức

chính trị, tổ chức chính trị - xã hội

3 Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sàn phẩm, dịch vụ công ích.

4 Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư’ Như vậy, theo quy định tại khoản 4 Điều 5 của Luật Đầu tư công năm 2014, đầu

tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư (trong đó

có dự án BOT) thuộc lĩnh vực đầu tư công

Kết cấu hạ tầng được đầu tư thông qua hợp đồng BOT thực chất là tài sản doNhà nước đầu tư thông qua hợp đồng với nhà đầu tư; là tài sản thuộc sở hữu nhànước Nhà đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo thời gian, chất lượng và chi phíthỏa thuận Để bù đắp chi phí trên, Nhà nước cho phép doanh nghiệp được thu phícủa tổ chức, cá nhân với mức thu và thời hạn nhất định Việc thu phí hoàn vốn dự ánđầu tư theo hình thức hợp đồng BOT được Nhà nước quản lý thống nhất theo quyđịnh tại Thông tư số 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013 của Bộ Tài chính hướngdẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ hoàn vốn đầu tư xâydựng đường bộ

Kết luận: Căn cứ các quy định của pháp luật và từ sự phân tích trên đây, dự ánđầu tư theo hình thức hợp đồng BOT là một lĩnh vực đầu tư công của Nhà nước.Các tài sản hình thành từ các dự án này là tài sản công, việc quản lý, sử dụng tài sảnnày là đối tượng kiểm toán của KTNN theo quy định của Hiến pháp và Luật Kiểmtoán nhà nước năm 2015 [8]

Thực trạng về minh bạch tài chính tại các dự án BOT

Chủ trương xã hội hóa đầu tư theo hình thức đối tác công tư (gọi tắt là PPP) làmột chủ trương đúng và phù hợp, trong đó hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh -Chuyển giao (gọi tắt là BOT) được xã hội đón nhận và áp dụng trong thời gian vừaqua đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, làm tăng năng lực cạnhtranh của nền kinh tế Ngoài các ưu điểm của hình thức đầu tư này thì qua thời gian

nó cũng đã bộc lộ những hạn chế gây bức xúc trong xã hội Vấn đề thiếu minh bạchtài chính ở các dự án BOT là một trong những hạn chế đó

Sự minh bạch về tài chính đòi hỏi ở suốt vòng đời dự án, từ khi lập dự án chođến khi chuyển giao dự án từ Nhà đầu tư cho cơ quan nhà nước Thực trạng tínhminh bạch tài chính ở các dự án BOT thời gian vừa qua nổi lên những vấn đề sau:

* Thứ nhất về quản lý nhà nước:

+ Theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP [6] của Chính Phủ thì việc lựa chọn cácnhà đầu tư dự án BOT trước tiên phải được tiến hành thông qua hình thức đấu thầulựa chọn nhà đầu tư nhưng thực tế hình thức đấu thầu rất hạn chế, chủ yếu là chỉđịnh thầu Thực trạng này hạn chế tính cạnh tranh, minh bạch hóa chi phí ở các dự

án Nguyên nhân do nhiều yếu tố như do năng lực các nhà đầu tư còn hạn chế hoặc

do lựa chọn dự án đưa vào danh mục BOT chưa phù hợp nên chưa hấp dẫn các nhàđầu tư hoặc các nhà đầu tư chưa thực sự tin tưởng vào sự minh bạch trong hoạtđộng đấu thầu nên không nhiệt tình tham gia

+ Thiếu cơ chế giám sát đảm bảo tính minh bạch: Xem xét các điều khoảntrong các hợp đồng BOT cho thấy, thiếu các điều khoản xác định cơ chế, chế tài,giám sát hay xử phạt các hành vi vi phạm nhằm đảm bảo tính minh bạch về tàichính, đảm bảo quyền lợi cho cộng đồng, người sử dụng dự án

+ Các dự án BOT liên quan chặt chẽ tới vấn đề quản lý nhà nước và anhhưởng lớn tới cộng đồng (người sử dụng dự án) nhưng thực chất không sử dụng vốnnhà nước trong quá trình xây dựng (kể cả giai đoạn vận hành khai thác thì Nhà đầu

tư cũng đang khai thác dự án do họ quản lý, chưa bàn giao dự án) nên không thuộcphạm vi điều chỉnh các quy định của pháp luật về tài chính công, từ đó việc kiểmsoát tài chính ở các dự án BOT có phần hạn chế

Quá trình thực hiện một dự án BOT có 4 giai đoạn, gồm:

- Giai đoạn Chuẩn bị dự án: gồm các công tác lập báo cáo nghiên cứu khả thi,

+ Việc mua lại các dự án BOT do Nhà đầu tư khai thác thiếu hiệu quả vì nhiều

lý do và nguyên nhân dẫn đến suy nghĩ nếu có lợi thì chủ đầu tư được hưởng, cònthua lỗ thì Nhà nước sẽ gánh chịu

* Thứ hai về phía các nhà đầu tư

Các Nhà đầu tư không tuân thủ một số chỉ tiêu tài chính chủ yếu của Hợpđồng dự án, như không đảm bảo tỷ lệ vốn chủ sở hữu của Doanh nghiệp dự án trêntổng vốn đầu tư dự án theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 108/2009/NĐ-CPcủaChính phủ để tham gia thực hiện dự án mặc dù tỷ lệ này được đánh giá là thấp, chưađảm bảo tính đối ứng Do vậy việc triển khai các dự án lớn mới chỉ nói lên khả năngviệc huy động và chiếm dụng vốn ngân hàng, hơn là khả năng nguồn vốn tự có củaNhà đầu tư Nói cách khác là có hiện trạng các nhà đầu tư có chủ trương “tay khôngbắt giặc” vì nguồn vốn từ chủ sở hữu là nguồn vốn cơ sở, đối ứng nhằm đảm bảotính cộng đồng trách nhiệm của Nhà đầu tư với đơn vị tài trợ vốn cũng như với Nhànước nhưng cũng không được các nhà đầu tư tự giác góp đủ Lãnh đạo Ngân hàngNhà nước cũng thừa nhận rằng việc không đủ vốn chủ sở hữu theo đúng cam kết dễdẫn đến phải dừng dự án, đẩy rủi ro cho hệ thống Ngân hàng

Do đặc thù dự án BOT nên ở giai đoạn thực hiện dự án các Nhà đầu tư hầunhư có toàn quyền quyết định, tác động lên những yếu tố hình thành nên giá thànhcông trình và thời gian khai thác dự án sau này: được chủ động chọn hình thức đấuthầu, chỉ định thầu, chủ động các điều khoản của hợp đồng như hình thức thực hiện

hợp đồng; chủng loại vật tư; giá thành sản phẩm; lựa chọn tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹthuật; hình thức nghiệm thu, thanh toán; và Nhà đầu tư thường phát huy các quyềnhạn của mình ở giai đoạn này nhằm khai thác hưởng lợi ích

Giai đoạn kết thúc xây dựng: các cơ quan Thanh tra, kiểm toán, cơ quan thẩmđịnh, phê duyệt báo cáo quyết toán thực chất chỉ hậu kiểm trên hồ sơ hoàn công,quyết toán đã được hoàn thiện Một số dự án BOT đã đưa vào khai thác, sử dụngthu phí nhưng chưa hoàn thành việc đầu tư, chậm trễ trong việc thực hiện quyếttoán do vậy sau khi dự án thu phí cơ quan nhà nước mới kiểm tra và quyết toán đểxác định tổng chi phí đầu tư sẽ không có nhiều ý nghĩa vì thực tế cho thấy qua thanhtra, kiểm toán, tình trạng tăng sai lệch tổng mức đầu tư do sai vượt khối lượng, tínhsai lãi vay, chi phí dự phòng dẫn đến tăng tổng mức đầu tư so với thực tế ở nhiều dự

án Ngoài ra vừa qua phát hiện tình trạng doanh nghiệp có dấu hiệu chưa minh bạchdoanh thu khai thác thực tế, vấn đề này Bộ Giao thông vận tải vừa triển khai thíđiểm các trạm thu phí không dừng nhằm đảm bảo việc thu phí minh bạch, tránh tiêucực, thất thoát tuy nhiên việc này cũng chưa được áp dụng rộng rãi Xuất phát từyêu cầu cần có sự minh bạch trong việc tổ chức thực hiện các dự án theo hình thứcđối tác công tư nói chung và hình thức BOT nói riêng cùng mục tiêu chiến lượcphát triển KTNN đến năm 2020, việc kiểm toán các dự án BOT là thực sự cần thiếtnhằm cung cấp cho các nhà quản lý, các bên liên quan những thông tin minh bạch,

rõ ràng trong quá trình thực hiện dự án BOT, hạn chế việc thất thoát, lãng phí tài sảncông và đảm bảo hài hòa lợi ích của các bên

Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán dự án đầu tư xây dựng theo hình thức BOT

* Vai trò của Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước:

- Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước xác nhận tính đúng đắn, trungthực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách; đánh giá việc tuân thủpháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước

- Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là một trong những căn cứ để:+ Quốc hội sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhànước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án và công trìnhquan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; xem xét, phê chuẩn

quyết toán ngân sách nhà nước và sử dụng trong hoạt động giám sát việc thực hiệnngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị quyết của Quốc hội

về ngân sách nhà nước, dự án và công trình quan trọng quốc gia, chương trình pháttriển kinh tế - xã hội, dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác;

+ Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức, cơ quan khác của Nhànước sử dụng trong công tác quản lý, điều hành và thực thi nhiệm vụ của mình;+ Hội đồng nhân dân sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán,phân bổ và giám sát ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địaphương;

+ Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Cơ quan điều tra sử dụng trongquá trình xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kinh tế, tài chính;

+ Đơn vị được kiểm toán phải thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm toánNhà nước đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm trong việctuân thủ pháp luật; thực hiện các biện pháp khắc phục yếu kém trong hoạt động củađơn vị do Kiểm toán Nhà nước phát hiện và kiến nghị

- Cơ quan, người có thẩm quyền sử dụng kết luận kiểm toán quyết định việcchấp nhận kết luận kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và chịu trách nhiệm trướcpháp luật về quyết định của mình

- Kết luận kiểm toán đã được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận có giátrị bắt buộc thực hiện

Một số kết quả của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán dự án đầu tư xây dựng theo hình thức BOT:

Theo số liệu thống kê của KTNN, công tác kiểm toán các dự án đầu tư theohình thức BOT dự án giao thông đường bộ thời gian đã đạt được các kết quả đầy ấntượng, thể hiện chất lượng kiểm toán ngày càng được nâng cao

* Giai đoạn chuẩn bị đầu tư:

Một là, vẫn còn tình trạng nhiều đơn vị chỉ dựa trên số liệu thống kê của tư

vấn khảo sát trong 2 – 3 ngày để nội quy ra lưu lượng phương tiện 365 ngày, hoặc căn cứ kết quả khảo sát lưu lượng phương tiện đã cũ của Tổng Cục đường bộ Việt Nam

Hai là, đến thời điểm hiện tại, hầu hết các dự án đều áp dụng hình thức chỉ

định nhà đầu tư và chỉ định nhà thầu thi công mà không thực hiện đấu thầu Việc xác định tổng mức vốn đầu tư của dự án còn sai sót, xác định tổng vốn đầu tư của

dự án bao gồm cả phần thuế GTGT được nhà nước hoàn lại

Ba là, phần góp vốn chủ sở hữu cũng chưa đúng tỷ lệ cam kết Do phải đi vay

nguồn vốn rất lớn, dẫn đến đội chi phí đầu tư lên cao, từ đó dẫn đến thời gian thu phí kéo dài

* Giai đoạn thực hiện dự án:

Vấn đề nghiệm thu, thanh toán cũng sải ra nhiều sai sót Cụ thể, kết quả kiểmtoán các dự án BOT trong năm 2016 đã giảm trừ chi phí đầu tư thực hiện 1.150,46

tỷ đồng, sai khối lượng 180,37 tỷ đồng; sai định mức 41,64 tỷ đồng; sai đơn giá143,17 tỷ đồng; sai khác hoặc chưa đủ điều kiện nghiệm thu, thanh toán tới 785,28

tỷ đồng

Ngoài ra, một số vấn đề còn lại của các dự án BOT được Kiểm toán nhà nướcchỉ ra là tiến độ thi công chưa đảm bảo; chưa có cơ chế kiểm tra, kiểm soát quátrình thu phí để xác định lưu lượng phương tiện giao thông thực tế qua trạm thu phí;khoảng cách một số trạm thu phí không đảm bảo quy định tối thiểu 70km

* Giai đoạn kết thúc xây dựng

Sau khi thực hiện kiểm toán 27 dự án BOT, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã

đề nghị giảm tổng cộng tới 100 năm thu phí Giảm thời gian thu phí hoàn vốn củacác dự án từ 10 tháng đến 13 năm so với phương án tài chính ban đầu nhà đầu tưđưa ra Sau nhiều cuộc kiểm toán về các dự án BOT, phía KTNN đánh giá, việc

quản lý lĩnh vực này còn rất lỏng lẻo, thiếu chặt chẽ, cách xác định một số chỉ tiêutrong phương án tài chính chưa đảm bảo tính đúng đắn.

* Giai đoạn khai thác: Hầu hết các dự án BOT được kiểm toán trong giai đoạnvừa qua đang trong quá trình khai thác để hoàn vốn, chưa thực hiện bàn giao chonhà nước nên KTNN chưa thực hiện kiểm toán giai đoạn này Theo định hướngtrong thời gian tới sẽ kiểm toán việc công tác vận hành, khai thác dự án, bàn giao cơquan Nhà nước khi hết thời hạn thu phí

Thông qua kết quả kiểm toán, KTNN đã có một số kiến nghị, đề xuất với các

cơ quan quản lý nhằm tăng cường công tác quản lý dự án BOT

+ Tăng cường công tác quản lý của hệ thống cơ quan nhà nước trong quá trìnhquản lý dự án BOT, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm cụ thể, đảm bảođược việc đơn giản hóa thủ tục hành chính trong quá trình lập, thẩm định, đấu thầu,phê duyệt và ký hợp đồng và thực hiện các dự án BOT;

+ Tăng cường công tác lựa chọn nhà thầu bằng hình thức đấu thầu rộng rãi,hạn chế chỉ định thầu Bên cạnh đó cũng cần quy định và ràng buộc nhà đầu tư phảithực hiện theo các quy định của Nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện dự ánBOT như các quy định về lựa chọn nhà thầu, quản lý chi phí, kiểm tra, giám sát, nhằm tăng tính cạnh tranh và tiết giảm chi phí đầu tư dự án

+ Xây dựng và ban hành hướng dẫn nội dung xây dựng phương án tài chính

dự án BOT, trong đó cần làm rõ cách xác định, căn cứ khoa học các chỉ tiêu kinh tếtrong phương án tài chính như: chỉ tiêu về tăng trưởng, chỉ tiêu về trượt giá, quyđịnh mức trần lãi vay, chỉ tiêu về chi phí quản lý, mức lợi nhuận nhà đầu tư, đảmbảo hài hòa lợi ích của Nhà đầu tư và của Nhà nước;

+ Các quy định định hướng triển khai dự án BOT bên cạnh việc đảm bảo cácquy định pháp lý, đảm bảo quyền lợi giữa các bên cần lưu ý tới các vấn đề xã hộiphát sinh khi triển khai trong thực tiễn như: lưu lượng xe; ô nhiễm môi trường, tiếngồn; hỗ trợ an ninh quốc phòng; thống nhất khoảng cách tối thiểu giữa các trạm thuphí; mức thu phí từng khu vực, từng loại xe phù hợp với từng đối tượng là cá nhân,

tổ chức hoặc doanh nghiệp

+ Xây dựng và ban hành văn bản hướng dẫn công tác quyết toán dự án BOTcủa nhà đầu tư, công tác thẩm tra phê duyệt và phê duyệt quyết toán dự án BOThoàn thành làm cơ sở cho việc xác định thời gian thu phí của nhà đầu tư

Tóm lại, Kiểm toán nhà nước có vai trò quan trọng trong việc xác định tínhđúng đắn, phù hợp trong quá trình triển khai thực hiện các dự án BOT nhằm quản

lý, khai thác, sử dụng các nguồn lực của đất nước một cách hữu hiệu; chống thấtthoát, lãng phí; nâng cao trách nhiệm giải trình của những người có trách nhiệm, tạo

sự an tâm và tin tưởng của xã hội đối với các hoạt động đầu tư có yếu tố tư nhânqua đó góp phần thúc đẩy công tác quản lý, quản trị công hướng tới mục tiêu minhbạch, tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực, an toàn và bền vững Kiểm toán dự án BOT đã

và đang được Kiểm toán nhà nước chú trọng hơn, tuy nhiên, đây mới là những bướckhởi đầu và hiện tại vẫn chưa có quy trình kiểm toán riêng cho loại hình này, kếtquả kiểm toán chưa phản ánh và đáp ứng hết những bức xúc, quan tâm của xã hội

về tình trạng thu phí tràn lan và bất hợp lý trong đầu tư của dự án BOT

1.2 Nội dung, phương pháp kiểm toán của các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ theo hình thức BOT:

1.2.1 Nội dung kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức BOT dự án giao thông đường bộ:

- Kiểm toán tuân thủ các quy định: về khảo sát, lập, thẩm định và phê duyệt dự

án đầu tư, trong đó tập trung vào: công tác thiết kế cơ sở, lập tổng mức đầu tư; việcxác lập một số chỉ tiêu quan trọng trong Phương án tài chính của dự án (lưu lượngphương tiện; chi phí đầu tư xây dựng công trình dự án; chi phí quản lý và khai thác;mức thu phí trên đầu phương tiện; ); Kiểm tra công tác lập, thẩm định, phê duyệtthiết kế, dự toán gói thầu hoặc hạng mục công trình

- Kiểm toán tuân thủ việc: Cấp và Điều chỉnh, bổ sung Quyết định đầu tư,trong đó tập trung vào việc nguyên nhân điều chỉnh phạm vi đầu tư dự án so với phêduyệt ban đầu phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư dẫn đến tăng chi phí đầu vào,kéo dài thời gian hoàn vốn

- Kiểm tra, đánh giá việc tính toán, xây dựng một số chỉ tiêu quan trọng trong

Đề án thu phí bao gồm: việc lựa chọn địa điểm, vị trí đặt trạm thu phí; mức thu phítrên đầu phương tiện; doanh thu thu phí, các khoản chi phí quản lý khai thác (chiphí duy tu bảo dưỡng, chi phí trung tu, đại tu; chi phí quản lý vận hành, khai thác)

- Kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện một số chỉ tiêu liên quan đến quá trìnhhoàn vốn của dự án: doanh thu từ thu phí; chi phí quản lý khai thác công trình, gồm:chi phí duy tu bảo dưỡng, chi phí trung tu, đại tu; chi phí quản lý vận hành, khai

thác, chi phí lãi vay; So sánh các chỉ tiêu trong PATC với thực tế thực hiện - Kiểmtoán công tác quản lý chất lượng; Kiểm toán công tác quản lý tiến độ.

- Kiểm tra công tác lựa chọn Nhà đầu tư thực hiện dự án và công tác thươngthảo và ký kết Hợp đồng

- Kiểm tra, đánh giá tình hình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Nhànước có thẩm quyền và đại diện cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với dự án

- Kiểm toán số liệu tài chính: Nguồn vốn đầu tư thực hiện và chi phí đầu tưxây dựng (trong đó bao gồm cả chi phí GPMB, di dời HTKT; chi phí lãi vay trongthời gian thực hiện dự án)

- Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực của dự án

1.2.2 Phương pháp kiểm toán chủ yếu của các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT:

Sử dụng phương pháp kiểm toán cơ bản và phương pháp kiểm toán đặc thù

Phương pháp kiểm toán cơ bản

Đối với các nội dung kiểm toán nguồn vốn đầu tư, chi phí đầu tư và kiểm toántuân thủ thực hiện theo phương pháp kiểm toán cơ bản được nêu trong quy trìnhkiểm toán dự án đầu tư ban hành tại Quyết định số: 02/2017/QĐ-KTNN ngày 13tháng 3 năm 2017 của Tổng Kiểm toán nhà nước

Phương pháp kiểm toán đặc thù

* Kiểm tra đánh giá tuân thủ thực hiện chính sách pháp luật đối với việc lập,thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư; đề xuất Dự án vào danh mục các dự án đầu tưtheo hình thức hợp đồng BOT

* Kiểm tra đánh giá tuân thủ thực hiện chính sách pháp luật đối với Hợp đồngBOT về lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư

- Sự phù hợp của việc lập dự án với quy hoạch được duyệt; đối với các dự ánđầu tư có điều chỉnh cần kiểm tra cơ sở của việc điều chỉnh dự án đầu tư, tính đúngđắn của việc điều chỉnh so với các quy định của Luật Xây dựng, Luật đầu tư và cácquy định có liên quan

- Việc chấp hành trình tự, thủ tục đầu tư: Báo cáo đầu tư xây dựng công trình,

dự án đầu tư xây dựng công trình hoặc báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng côngtrình phải được lập, thẩm định, phê duyệt đúng quy định trình tự, thời gian và nộidung

- Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với vị trí địa điểm xây dựng, khả năng kết nốivới hạ tầng kỹ thuật của khu vực

- Sự phù hợp của phương án công nghệ, dây chuyền công nghệ được lựa chọnđối với công trình có yêu cầu về thiết kế công nghệ

- Sự tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật trong thiết kế

- Sự đầy đủ và phù hợp của hồ sơ thiết kế cơ sở với chủ trương, mục tiêu đầu

tư, kết quả khảo sát và quy hoạch được duyệt

- Cơ sở của việc lập tổng mức đầu tư; tính đúng đắn của phương pháp tínhtổng mức đầu tư, cơ sở lập tổng mức đầu tư (định mức, đơn giá, khối lượng, ), cơcấu chi phí trong tổng mức đầu tư

- Thẩm quyền của cơ quan quyết định đầu tư: Kiểm tra việc ra quyết định đầu

tư có đúng thẩm quyền

- Thẩm quyền của cơ quan thẩm định báo cáo đầu tư xây dựng công trình, dự

án đầu tư xây dựng công trình hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật xây dựng công trình

- Năng lực của các đơn vị tư vấn: Kiểm tra sự phù hợp của giấy phép kinhdoanh của đơn vị tư vấn với nội dung dự án đầu tư đang thực hiện; kiểm tra chứngchỉ hành nghề của cá nhân tham gia dự án

- Sự phù hợp trong việc sử dụng các nguồn vốn đầu tư so với cơ cấu xác địnhtrong quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền

* Kiểm tra đánh giá tuân thủ thực hiện chính sách pháp luật đối với việc Đềxuất Dự án vào danh mục các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT

- Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội của địa phương

- Phù hợp với lĩnh vực đầu tư theo quy định

- Có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại, công nghệ, kinhnghiệm quản lý của nhà đầu tư

- Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượngđáp ứng nhu cầu của người sử dụng

* Kiểm toán công tác lựa chọn Nhà đầu tư, Nhà thầu thực hiện dự án và côngtác thương thảo và ký kết Hợp đồng

* Lựa chọn Nhà đầu tư

- Kiểm tra hình thức lựa chọn Nhà đầu tư bằng hình thức chỉ định thầu có đảm

bảo trình tự, thủ tục, thẩm quyền theo quy định.

- Kiểm tra điều kiện năng lực của cá nhân tham gia tổ chuyên gia đấu thầutheo quy định

- Kiểm tra các căn cứ, nội dung, tiêu chuẩn đánh giá về năng lực và kinhnghiệm của Nhà đầu tư, tiêu chuẩn đánh giá về kỹ thuật, tiêu chuẩn đánh giá về tàichính; phương pháp đánh giá Hồ sơ đề xuất trong Hồ sơ yêu cầu có phù hợp vớiquy định;

- Kiểm tra việc trình, thẩm định và phê duyệt Hồ sơ yêu cầu

- Kiểm tra về quy trình, thủ tục trong công tác mở hồ sơ đề xuất kỹ thuật; đánhgiá sơ bộ; đánh giá chi tiết về kỹ thuật; mở và đánh giá hồ sơ đề xuất tài chính

- Kiểm tra việc thương thảo và ký kết hợp đồng dự án có phù hợp với quy địnhcủa Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009

* Lựa chọn Nhà thầu

- Kiểm tra trình tự thủ tục các bước từ lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu; tổ chứcđấu thầu; đánh giá hồ sơ đề xuất, hồ sơ dự thầu; thẩm định kết quả lựa chọn nhàthầu; thông báo kết quả lựa chọn nhà thầu; thương thảo và ký kết hợp đồng có phùhợp với quy định

- Kiểm tra hồ sơ yêu cầu, hồ sơ đề xuất, báo cáo kết quả lựa chọn nhà thầu vềcác nội dung: hình thức lựa chọn nhà thầu; việc áp dụng các Tiêu chuẩn kỹ thuậttrong hồ sơ yêu cầu; kiểm tra và đối chiếu năng lực tài chính, năng lực thi công củanhà thầu so với yêu cầu của dự án; việc sửa lỗi số học và làm rõ các sai lệch giữaphương án kỹ thuật và phương án tài chính trong báo cáo xét thầu

- Kiểm tra công tác thương thảo và ký kết hợp đồng về các nội dung: sự phùhợp của các hợp đồng xây lắp với Luật Xây dựng và các văn bản quy phạm phápluật khác có liên quan; nội dung thương thảo hợp đồng và các phụ lục hợp đồng;tính tuân thủ về hình thức hợp đồng

* Kiểm toán tuân thủ các quy định trong việc lập, thẩm định và phê duyệt thiết

thẩm định trước khi phê duyệt;

- Kiểm tra điều kiện năng lực hoạt động xây dựng của các tổ chức, cá nhânthực hiện khảo sát thiết kế so với yêu cầu của hợp đồng và quy định của pháp luật:Kiểm tra điều kiện năng lực của tổ chức khảo sát, thiết kế; kiểm tra điều kiện nănglực của chủ nhiệm khảo sát, chủ nhiệm đồ án thiết kế, chủ trì thiết kế;

- Kiểm tra sự phù hợp của thiết kế so với thiết kế cơ sở hoặc nhiệm vụ thiết kế

đã được phê duyệt (thiết kế kỹ thuật so với thiết kế cơ sở; Thiết kế bản vẽ thi công

so với thiết kế kỹ thuật trong trường hợp thiết kế ba bước, so với thiết kế cơ sởtrong trường hợp thiết kế hai bước hoặc so với nhiệm vụ thiết kế trong trường hợpthiết kế một bước);

- Kiểm tra sự tuân thủ các tiêu chuẩn áp dụng, quy chuẩn kỹ thuật, quy địnhcủa pháp luật về sử dụng vật liệu xây dựng cho công trình;

- Kiểm tra sự phù hợp của giải pháp thiết kế nền - móng với đặc điểm địa chấtcông trình, kết cấu công trình và an toàn đối với các công trình lân cận; sự phù hợpcủa giải pháp kết cấu với thiết kế công trình, với kết quả khảo sát xây dựng vớicông năng của công trình;

- Kiểm tra sự hợp lý của thiết kế để đảm bảo tiết kiệm chi phí trong xây dựngcông trình: Kiểm tra việc áp dụng đơn giá, định mức của dự toán; đánh giá giảipháp thiết kế về tiết kiệm chi phí xây dựng;

- Kiểm tra sự phù hợp khối lượng công tác xây dựng, chủng loại và số lượngthiết bị trong dự toán so với khối lượng, chủng loại và số lượng thiết bị tính toán từthiết kế xây dựng, công nghệ;

- Kiểm tra tính đúng đắn, hợp lý của việc áp dụng, vận dụng định mức dựtoán, giá xây dựng của công trình và quy định khác có liên quan trong việc xác địnhcác khoản mục chi phí của dự toán xây dựng công trình

* Kiểm tra xác định vị trí đặt Trạm thu phí, công tác quản lý sử dụng tiền thuphí và một số chỉ tiêu quan trọng của phương án tài chính

* Kiểm tra đánh giá tính tuân thủ trong việc xác định vị trí đặt Trạm thu phí

- Kiểm tra việc hoàn thành việc xây dựng, nâng cấp công trình đường bộ theo

dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt để làm cơ sở thu phí;

- Kiểm tra địa điểm Trạm thu phí phù hợp với quy hoạch đường gắn với dự án

do cơ quan có thẩm quyền quyết định;

- Kiểm tra hoàn thành các công trình phụ trợ phục vụ việc thu phí, như: xâydựng trạm thu phí (như địa điểm bán vé, kiểm soát vé), hệ thống chiếu sáng, đầy đủcác loại vé thu phí, bộ máy tổ chức thu và kiểm soát vé;

- Kiểm tra trạm đã được Bộ Tài chính ban hành Thông tư quy định mức thuphí đường bộ đối với quốc lộ hoặc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã ra nghị quyết quyđịnh mức thu đối với đường địa phương phù hợp với loại đường dự kiến thu phí

* Kiểm toán tình hình quản lý, sử dụng tiền thu phí

- Kiểm tra công tác lập kế hoạch, đăng ký với cơ quan quản lý theo quy định;tình hình thực hiện chế độ kê khai, báo cáo kết quả thu phí; việc hạch toán, theo dõi,quản lý và sử dụng số tiền đã thu được đối chiếu với các quy định của Bộ Tài chính;

- Đánh giá sự phù hợp của các quy định hiện hành về thu phí sử dụng đường

bộ, quản lý, sử dụng tiền thu phí liên quan tới quá trình thực hiện hợp đồng BOT,phát hiện những vấn đề bất cập để đưa ra ý kiến kiến nghị

* Kiểm tra, đánh giá một số chỉ tiêu quan trọng của phương án tài chính hợpđồng BOT

- Trên cơ sở số liệu đầu vào đã kiểm toán như tổng mức đầu tư, giá trị vốn đầu

tư thực hiện hoàn thành, tỷ lệ vốn vay và tỷ lệ vốn tự có, tính toán lại lãi vốn vay vàkiểm tra lãi suất vay của Nhà đầu tư theo điều khoản hợp đồng BOT và hợp đồngvay vốn; Kiểm tra, so sánh các quy định về lãi vay trong hợp đồng BOT; Đánh giálợi nhuận của Nhà đầu tư so với quy định tại Thông tư số 166/2011/TT-BTC ngày17/11/2011 của Bộ Tài chính;

- Kiểm toán công tác quản lý, huy động và sử dụng vốn của dự án: Đối chiếuvới cam kết của Nhà đầu tư về tiến độ và giá trị vốn góp; Việc huy động nguồn vốnvay từ ngân hàng (đánh giá theo từng thời điểm giải ngân của dự án);

- Kiểm toán chi phí lãi vay: Trên cơ sở quy định về tỷ lệ vốn vay và vốn tự có

đã được quy định trong hợp đồng BOT, kiểm tra, đối chiếu, xác định lãi vay, tỷ lệgiải ngân so với tỷ lệ vốn vay và vốn tự có Rà soát lãi suất tiền vay tại từng thờiđiểm so với lãi suất do Ngân hàng Nhà nước công bố, tính toán lãi vay của đơn vịtheo từng thời điểm đến 31/12/2015

* Kiểm tra việc tuân thủ các quy định trong công tác quản lý chất lượng côngtrình

* Kiểm tra công tác Quản lý chất lượng khảo sát và thiết kế xây dựng công

- Kiểm tra năng lực các tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện khảo sát, thiết kế(có đủ tư cách pháp nhân và giấy phép kinh doanh, chứng chỉ hành nghề phù hợptheo quy định)

- Đối với công tác khảo sát:

+ Kiểm tra phương án kỹ thuật khảo sát xây dựng;

+ Kiểm tra thành phần, khối lượng công tác khảo sát xây dựng;

+ Kiểm tra phương pháp, thiết bị khảo sát và phòng thí nghiệm được sử dụng;+ Kiểm tra Tiêu chuẩn khảo sát xây dựng áp dụng;

+ Kiểm tra Dự toán chi phí cho công tác khảo sát xây dựng

- Đối với công tác thiết kế & dự toán:

+ Kiểm tra nội dung nhiệm vụ thiết kế phải phù hợp với báo cáo đầu tư xâydựng công trình (báo cáo nghiên cứu tiền khả thi) hoặc chủ trương đầu tư đã đượccấp có thẩm quyền phê duyệt;

+ Kiểm tra việc chấp hành quy định về: Sự tuân thủ của thiết kế với quy chuẩn

và tiêu chuẩn khung của dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

+ Kiểm tra sự phù hợp của giải pháp thiết kế nền - móng với đặc điểm địa chấtcông trình, kết cấu công trình và an toàn đối với các công trình lân cận; sự phù hợpcủa giải pháp kết cấu với thiết kế công trình, với kết quả khảo sát xây dựng vớicông năng của công trình;

+ Kiểm tra đánh giá chất lượng công tác lập dự toán xây dựng công trình (bản

vẽ thiết kế rõ ràng, hợp lý, chính xác, đầy đủ, đơn giá, định mức áp dụng đúng quyđịnh)

* Kiểm tra công tác quản lý chất lượng thi công xây dựng công trình

- Kiểm tra việc lựa chọn các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện năng lực theoquy định để thực hiện thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựngcông trình (nếu có), thí nghiệm, kiểm định chất lượng công trình (nếu có) và cáccông việc tư vấn xây dựng khác;

- Kiểm tra các điều kiện khởi công công trình xây dựng theo quy định tại Điều

72 của Luật xây dựng;

- Kiểm tra sự phù hợp năng lực của nhà thầu thi công xây dựng công trình sovới hồ sơ dự thầu và hợp đồng xây dựng, bao gồm: Nhân lực, thiết bị thi công,

phòng thí nghiệm chuyên ngành xây dựng, hệ thống quản lý chất lượng của nhàthầu thi công xây dựng công trình;

- Kiểm tra việc huy động và bố trí nhân lực của nhà thầu giám sát thi công xâydựng công trình so với yêu cầu của hợp đồng xây dựng;

- Kiểm tra việc tuân thủ quy định trong quá trình thi công xây dựng công trình:Vật liệu, cấu kiện, sản phẩm xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình; việc thựchiện thí nghiệm kiểm tra chất lượng vật liệu; Kiểm tra biện pháp thi công; Kiểm traviệc điều chỉnh, bổ sung thiết kế; Kiểm tra hồ sơ nghiệm thu và bản vẽ hoàn công;

- Kiểm tra sự phù hợp giữa quy trình thi công, nghiệm thu của dự án với cáctiêu chuẩn ngành, tiêu chuẩn thi công và nghiệm thu và các qui định khác của Nhànước

* Kiểm toán công tác quản lý tiến độ

Kiểm tra tiến độ tổng thể dự án, tiến độ thực hiện dự án theo từng công việc từlập dự án đến thi công xây lắp, hoàn thành bàn giao các hạng mục và toàn bộ côngtrình

* Phương pháp kiểm toán đối với việc đánh giá thực hiện chức năng, nhiệm vụcủa đại diện cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

- Kiểm tra đánh giá tuân thủ thực hiện chính sách pháp luật đối với công táclựa chọn Nhà đầu tư, thương thảo và ký kết hợp đồng dự án: Căn cứ vào các quyđịnh của Nhà nước và cơ chế đặc thù của dự án về lựa chọn Nhà đầu tư dự án KTVđối chiếu về trình tự, thủ tục đã thực hiện của CQNN và đại diện CQNN có thẩmquyền trong việc lựa chọn Nhà đầu tư;

- Đánh giá: công tác phối hợp giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền với Nhàđầu tư, địa phương thể hiện qua việc quá trình trao đổi thông tin trong công tác:GPMB, thống kê, khảo sát, thiết kế lập dự án; điều chỉnh thiết kế cơ sở, thiết kế bản

vẽ thi công và việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, giám sát của đại diện

cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với dự án:

+ Kiểm tra CQNN có thẩm quyền trong việc giám sát, kiểm tra việc góp vốnchủ sở hữu theo kế hoạch huy động vốn đã thỏa thuận tại Hợp đồng dự án;

+ Căn cứ kết quả kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ các quy định trong công táclập, thẩm định, phê duyệt dự án; tuân thủ trong công tác khảo sát, thiết kế để đưa ra

ý kiến nhận xét về tình hình phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị;

+ Căn cứ quy định chức năng, nhiệm vụ được qui định tại Nghị định số78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007; Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009;Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 các quy định cụ thể trách nhiệm củađại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong Hợp đồng BOT và các Quyết định

số 4193/QĐ-BGTVT ngày 31/12/2007, quyết định số 3400/QĐ-BGTVT ngày27/12/2012; Quyết định số 992/QĐ-BGTVT ngày 04/5/2012; Quyết định số2209/QĐ-BGTVT ngày 29/7/2013; Quyết định số 1458/QĐ-BGTVT ngày 03/4/2015; Quyết định số 4628/QĐ-BGTVT ngày 29/12/2015 yêu cầu Cơ quan Nhànước có thẩm quyền báo cáo quá trình kiểm tra, giám sát đối với dự án; Kiểm toánviên đối chiếu với tình hình thực tế để đưa ra nhận xét, đánh giá

* Phương pháp kiểm toán đối với số liệu tài chính

* Kiểm toán nguồn vốn đầu tư

- Căn cứ vào số liệu tài liệu rút vốn, giải ngân của từng nguồn vốn đến thờiđiểm kiểm toán, đối chiếu với quy định trong hợp đồng BOT, đối chiếu tỷ trọng giảingân từng nguồn để nhận xét đánh giá;

- Đối chiếu sản lượng xây lắp hoàn thành để đánh giá tạm ứng, giải ngân cóphù hợp với qui định hợp đồng BOT và chế độ hiện hành;

- Kiểm tra tiến độ huy động vốn, điều kiện được phép tăng, giảm vốn chủ sởhữu hoặc tổng vốn đầu tư của Dự án và biện pháp xử lý trong các trường hợp so vớithỏa thuận tại Hợp đồng dự án phù hợp với quy định tại Nghị định số 78/2007/NĐ-

CP ngày 11/5/2007; Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009; Nghị định số15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 [5], pháp luật về doanh nghiệp, pháp luật về đầu tưxây dựng và văn bản pháp luật có liên quan;

- Tính toán xác định lại lãi suất tiền vay phải trả cho các Ngân hàng thươngmại căn cứ vào lãi suất đã thỏa thuận trong Hợp đồng và lãi suất do Ngân hàng Nhànước công bố tại các thời điểm

* Kiểm toán chi phí xây lắp

- Kiểm tra tiến độ thanh toán, quyết toán khối lượng hoàn thành có phù hợpvới tiến độ giải ngân vốn vay của hợp đồng;

- Kiểm tra việc tính khối lượng và việc lập đơn giá xây lắp trong thanh toán,quyết toán: Căn cứ thiết kế, bản vẽ hoàn công, biên bản nghiệm thu kỹ thuật, nhật

ký thi công, các kết quả kiểm tra hiện trường tính toán lại khối lượng so với số liệu

trong thanh toán, quyết toán;

- Kiểm tra đơn giá xây lắp trong thanh toán, quyết toán giá trị khối lượng xâylắp hoàn thành; tính hợp pháp của các trường hợp có sự thay đổi thiết kế và chủngloại vật liệu trong quá trình thi công làm thay đổi giá quyết toán so với giá trúngthầu;

- Đối với chi phí đầu tư phát sinh, trượt giá: Kiểm tra khối lượng công việcphát sinh, những hạng mục công trình thay đổi và điều chỉnh thiết kế Kiểm tra khốilượng thi công được phép tính trượt giá theo quy định của hợp đồng, tiến độ thựhiện, phương pháp áp dụng bù giá, giá cả vật liệu nhân công máytại thời điểm bùgiá

* Kiểm toán chi phí khác

- Kiểm toán nhóm chi phí theo định mức: Căn cứ vào việc áp dụng định mức,

tỷ lệ quy định; điều kiện cam kết của hợp đồng để thực hiện kiểm tra

- Kiểm toán nhóm chi phí tính trực tiếp theo dự toán được duyệt: Kiểm traviệc lập, thẩm định, phê duyệt dự toán; việc quyết toán đối với các chi phí

* Đánh giá tính kinh tế của dự án

Căn cứ vào các kết quả kiểm toán ở các nội dung trên Kiểm toán viên tiếnhành tổng hợp và đánh giá ảnh hưởng những mặt làm được và những mặt còn tồntại trong quá trình thực hiện dự án đã ảnh hưởng đến tính kinh tế của dự án

* Phương pháp kiểm tra hiện trường

Trong trường hợp cần thiết và nếu có điều kiện để kiểm tra, tổ kiểm toán sẽ lập

kế hoạch trình Trưởng đoàn xem xét, cho ý kiến để thực hiện; Căn cứ vào Hồ sơthiết kế, Tiêu chuẩn dự án, các Biên bản nghiệm thu và hồ sơ hoàn công, tiến hànhkiểm tra thực tế hiện trường bằng cách lựa chọn một số hạng mục để kiểm tra nhưkích thước mặt cắt các kết cấu, độ bằng phẳng mặt đường, đo cự ly vận chuyển vậtliệu Đối chiếu giữa thực tế hiện trường với hồ sơ hoàn công và thanh quyết toáncông trình Khi cần thiết sẽ tổ chức đếm xe khoảng 7 ngày để xác định lưu lượngphương tiện giao thông

Căn cứ quy định chức năng, nhiệm vụ được qui định tại Nghị định số108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009, các quy định cụ thể trách nhiệm của đại diện cơquan nhà nước có thẩm quyền trong Hợp đồng BOT và các Quyết định số2729/QĐ-BGTVT ngày 31/10/2012, quyết định số 3085/QĐ-BGTVT ngày 04/10/

2013; Quyết định số 2777/QĐ-BGTVT ngày 03/8/ 2015, yêu cầu Cơ quan Nhànước có thẩm quyền báo cáo quá trình kiểm tra, giám sát đối với dự án; Kiểm toánviên đối chiếu với tình hình thực tế để đưa ra nhận xét, đánh giá.

1.2.3 Quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình của Kiểm toán nhà nước

Quy trình kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức BOT được thực hiện theoQuy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình do Kiểm toán nhà nước banhành Sau đây đề tài xin khái quát các bước cơ bản thực hiện quy trình kiểm toán.Quy trình kiểm toán gồm 04 bước thực hiện được thể hiện qua sơ đồ sau đây:

Hình 1.1 Các bước của Quy trình kiểm toán

Công tác chuẩn bị kiểm toán

- Lập kế hoạch kiểm toán cuộc kiểm toán dự án đầu tư

- Xác định nội dung, chỉ tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự

án đầu tư:

- Phương pháp kiểm toán: Phương pháp kiểm toán được quy định tại Quytrình kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

+ Phương pháp cân đối;

+ Phương pháp đối chiếu;

+ Phương pháp kiểm kê;

+ Phương pháp điều tra;

+ Phương pháp thực nghiệm;

+ Phương pháp chọn mẫu kiểm toán;

+ Phương pháp phân tích

Trong kiểm toán dự án đầu tư cần chú trọng áp dụng thêm phương pháp kiểmtra hiện trường và sử dụng chuyên gia.

- Nội dung khác của kế hoạch kiểm toán: Các quy định về thời hạn kiểm toán;

bố trí nhân sự kiểm toán; kinh phí và các điều kiện vật chất cần thiết cho cuộc kiểmtoán; xét duyệt kế hoạch kiểm toán; phổ biến quyết định, kế hoạch và cập nhật kiếnthức cho thành viên Đoàn kiểm toán; chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho Đoànkiểm toán được thực hiện tại Quy trình kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

 Thực hiện kiểm toán:

- Kiểm toán tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý dự án đầu tư, chế độ tài chính

kế toán

- Kiểm toán công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư

- Kiểm toán công tác thực hiện dự án đầu tư

- Kiểm toán công tác nghiệm thu, quyết toán, đưa công trình vào khai thác, sửdụng

- Kiểm toán việc chấp hành chế độ tài chính kế toán của nhà nước

- Kiểm toán công tác quản lý chất lượng và tiến độ của dự án đầu tư

- Kiểm toán báo cáo quyết toán vốn đầu tư thực hiện

- Kiểm toán chi phí đầu tư

Khi tiến hành kiểm toán, kiểm toán viên phải nghiên cứu kỹ hồ sơ, bản vẽthiết kế, hoàn công và các tài liệu có liên quan, chọn mẫu những khối lượng xây lắp

có giá trị lớn, những phần công việc có nhiều khả năng trùng lắp để đi sâu kiểm trachi tiết

a) Kiểm tra thực tế tại hiện trường: kiểm tra tổng thể công trình về khối lượng,chất lượng, kỹ thuật, mỹ thuật công trình ; chọn mẫu một số công việc, hạng mục,kiểm tra kích thước thông qua các phương pháp đo, đếm ; kiểm tra quy cách phẩmchất vật tư, vật liệu; sử dụng các thiết bị kiểm tra sự phù hợp của thực tế với bản vẽhoàn công, biên bản nghiệm thu kỹ thuật và nhật ký thi công; kiểm tra xem xét địađiểm, địa hình, địa vật công trình để xác định điều kiện áp dụng các hệ số vậnchuyển, khoảng cách vận chuyển trong quyết toán so với thực tế thi công Đối vớiviệc kiểm tra các công trình đang giai đoạn thi công cần phải kiểm tra các phầncông việc chìm khuất trước khi thực hiện các công việc tiếp theo

b) Kiểm tra việc tính khối lượng và việc lập đơn giá xây lắp trong thanh toán,

quyết toán: Căn cứ thiết kế, bản vẽ hoàn công, biên bản nghiệm thu kỹ thuật, nhật

ký thi công, các kết quả kiểm tra hiện trường tính toán lại khối lượng so với số liệutrong thanh toán, quyết toán; kiểm tra đơn giá xây lắp trong thanh toán, quyết toángiá trị khối lượng xây lắp hoàn thành theo từng trường hợp cụ thể, phụ thuộc vàohình thức hợp đồng giao nhận thầu: Hợp đồng trọn gói, hợp đồng theo đơn giá điềuchỉnh, hợp đồng theo đơn giá cố định, hợp đồng theo thời gian; hợp đồng theo tỷ lệ(%); tính hợp pháp của các trường hợp có sự thay đổi thiết kế và chủng loại vật liệutrong quá trình thi công làm thay đổi giá quyết toán so với giá trúng thầu; việc ápdụng các phụ phí xây lắp theo chế độ quy định cho từng thời kỳ như chi phí chung,thu nhập chịu thuế tính trước và thuế GTGT; đối với chi phí đầu tư phát sinh, thựchiện kiểm toán theo các điều kiện nêu trong hợp đồng và các tài liệu khác có liênquan

c) Sử dụng các phương tiện kỹ thuật đặc biệt hoặc trưng cầu tư vấn giám định:Trong trường hợp đặc biệt, nếu có nghi ngờ về chất lượng xây dựng đã nghiệm thuthanh toán mà khó có thể xác định được ngay bằng mắt thường, những công việcđòi hỏi chuyên môn sâu có thể thuê các phương tiện kỹ thuật đặc biệt hoặc thuêchuyên gia khi được sự đồng ý của lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước

Lập và phát hành Báo cáo kiểm toán dự án đầu tư

Phần mở đầu gồm những nội dung cơ bản sau:

* Nội dung kiểm toán: Ghi theo quyết định kiểm toán;

* Phạm vi và giới hạn kiểm toán: Ghi rõ những nội dung không kiểm toán và

và nguyên nhân chênh lệch;

Về tính đúng đắn, trung thực của Báo cáo (số liệu) quyết toán của Dự án;

* Kết quả kiểm toán việc chấp hành pháp luật, chính sách, chế độ trong quản

lý dự án đầu tư và các văn bản pháp luật khác có liên quan Trong mỗi nội dung cầnphân tích, đánh giá những vấn đề nổi bật: ưu điểm, những mặt làm được; khuyếtđiểm, tồn tại, hạn chế; trách nhiệm của tập thể, cá nhân liên quan;

* Kết quả kiểm toán việc đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của dựán

* Kiến nghị: Căn cứ vào các sai sót, tồn tại cơ bản đã phát hiện, kiến nghị vớicác đơn vị, cơ quan có liên quan

Kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán

Thực hiện theo quy định tại Luật Kiểm toán Nhà nước và Quy trình kiểm trathực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước quy định trình tự,nội dung, thủ tục tiến hành các bước công việc của bước Kiểm tra việc thực hiệnkiến nghị kiểm toán, bao gồm các bước:

* Chuẩn bị kiểm toán;

* Thực hiện kiểm toán;

* Lập và gửi báo cáo kiểm toán;

* Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.1 Lập, thẩm định, banhành kế hoạch kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán năm (Kế hoạchkiểm tra năm)

- Chuẩn bị kiểm tra gồm các bước: lập kế hoạch kiểm tra, quyết định kiểm tra,chuẩn bị triển khai kiểm tra

- Thực hiện kiểm tra

- Lập và gửi báo cáo kiểm tra

Đề tài đã khái quát được tổng thể về Quy trình kiểm toán dự án đầu tư xâydựng công trình Quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình là yếu tốảnh hưởng rất quan trọng đến chất lượng kiểm toán dự án đầu tư Thể hiện qua việc:Quy trình đã quy định đầy đủ trình tự công việc cũng như phương pháp thực hiệntheo đúng các quy định hiện hành Việc thực hiện đúng quy trình sẽ đạt được đầy đủkết quả kiểm toán báo cáo quyết toán dự án, khái quát lại quá trình thực hiện dự áncũng như xác nhận tính đúng đắn hợp lý của số liệu quyết toán dự án hoàn thành Theo quan điểm của học viên soạn thảo đề tài, Quy trình kiểm toán dự án đầu

tư xây dựng công trình được ban hành đã cơ bản hoàn thiện về nội dung và trình tựthực hiện Tuy nhiên qua quá trình áp dụng thực tiễn với sự thay đổi trong quy định

về quản lý xây dựng công trình, quy trình cần được tiếp tục nghiên cứu và góp ý sửađổi cho phù hợp

Từ yếu tố trên, đề tài tiếp tục trình bày đến các yếu tố tổ chức thực hiện kiểmtoán của Đoàn kiểm toán theo quy trình kiểm toán để đánh giá được chất lượng củacuộc kiểm toán dự án đầu tư xây dựng theo hình thức BOT

1.2.4 Các yêu cầu về chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức BOT:

Kiểm toán Nhà nước đã ban hành tiêu chí đánh giá chất lượng Đoàn kiểmtoán để tăng cường quản lý hoạt động kiểm toán, nâng cao chất lượng, hiệu quảkiểm toán, hạn chế những tồn tại yếu kém trong công tác kiểm toán Tiêu chí đánhgiá chất lượng được ban hành theo quyết định 1793/QĐ-KTNN của Kiểm toán nhànước ngày 04/11/2016 để đánh giá chất lượng của Thành viên Đoàn kiểm toán, Tổkiểm toán, Đoàn kiểm toán Đề tài xin khái quát và tập trung nghiên cứu về phươngpháp đánh giá cũng như thực trạng chất lượng của Đoàn kiểm toán các dự án đầu tưxây dựng công trình giao thông theo hình thức BOT của KTNN KV IV

Đầu tiên, luận văn xin trình bày về các nội dung mà Đoàn kiểm toán phảituân thủ thực hiện để đảm bảo chất lượng của cuộc kiểm toán theo quy định tạiquyết định 1793/QĐ-KTNN của Kiểm toán nhà nước:

- Tuân thủ Luật KTNN và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đếnhoạt động kiểm toán của KTNN

- Xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch cuộc kiểm toán

- Xây dựng, phê duyệt và tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán chi tiết

- Ghi chép Nhật ký làm việc; lập và ghi chép các tài liệu làm việc kiểm toán;thu thập, xử lý, lưu trữ bằng chứng kiểm toán

- Lập, duyệt và thông qua Biên bản kiểm toán

- Lập, xét duyệt và phát hành Báo cáo kiểm toán, Thông báo kết quả kiểmtoán

- Tổ chức quản lý và kiểm tra, soát xét hoạt động kiểm toán

- Kết quả kiểm toán đạt được của Đoàn KTNN

Các tiêu chí đánh giá xếp loại chất lượng Đoàn kiểm toán

Tiêu chí gồm có bốn mức: Xuất sắc, Khá, Đạt và Chất lượng còn hạn chế

* Đoàn KTNN được xếp loại “Xuất sắc” nếu đạt các tiêu chuẩn sau: