Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước và quản trị nội bộ của các doanh nghiệp nhà nước hiện nay, nguyên nhân và giải pháp

Những nội dung Chủ sỡ hữu giao cho Người đại diện quyết định - Chủ sở hữu nhà nước giao nhiệm vụ cho Người đại diện quyết định các nội dung sau củadoanh nghiệp:  Mục tiêu, nhiệm vụ và n

TP.HCM, tháng 3 năm 2013

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM VIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC

ĐỀ TÀI TIỂU LUẬN:

PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN TRỊ NỘI BỘ CỦA CÁC DOANH

NGHIỆP NHÀ NƯỚC HIỆN NAY NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP

GV hướng dẫn : PGS.TS Bùi Xuân Hải Học viên thực hiện : Nhóm 8 - Lớp: Đêm 4 – K22

1 Nguyễn Viết Bảo - STT: 08

MỤC LỤC

1 TỔNG QUAN VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC 1

1.1 Khái niệm 1

1.2 Phân loại doanh nghiệp Nhà nước 1

1.2.1 Dựa vào mục đích hoạt động gồm: 1

1.2.2 Dựa vào tiêu chí cơ quan quản lý gồm: 1

1.2.3. Dựa vào quy mô gồm 2

1.2.4 Dựa vào hinh thức quản lý 2

1.3 Vai trò của các Doanh nghiệp nhà nước 2

2 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 4

2.1 Quản lý nhà nước của các DNNN 4

2.1.1 Các nội dung quản lý 4

2.1.1.1 Đối với doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty TNHH MTV 4

a Quản lý về mục tiêu hoạt động và vốn tại DNNN 4

b Quản lý về cơ cấu nhân sự, các chế độ khen thưởng, kỷ luật với thành viên HĐQT, BKS và TGĐ DNNN 4

c Quản lý về tài chính, kinh doanh và các vấn đề khác 4

2.1.1.2 Đối với doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ 5

a Quản lý về mục tiêu hoạt động và vốn tại DNNN 5

b Quản lý về cơ cấu nhân sự, các chế độ khen thưởng, kỷ luật với thành viên HĐQT, BKS và TGĐ DNNN 5

c Những nội dung Chủ sỡ hữu giao cho Người đại diện quyết định 5

2.1.1.3 Phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước 6

2.1.2 Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với DNNN 7

2.1.2.1 Chưa có sự rõ ràng giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN tại các DNNN 7

a Thực trạng 7

b Giải pháp về phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN tại các DNNN 10

2.1.2.2 Khung pháp luật thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN 13

a Thực trạng 13

b Giải pháp 15

2.1.2.3 Vấn đề nhân sự lãnh đạo của doanh nghiệp nhà nước 17

a Thực trạng 17

b Giải pháp 20

3 QUẢN TRỊ NỘI BỘ 23

3.1 Cơ chế quản lý nội bộ của DNNN 23

3.1.1 Mô hình quản lý trong các doanh nghiệp Nhà nước có HĐQT 23

3.1.1.1 Điều kiện để các doanh nghiệp Nhà nước có hội đồng quản trị 23

3.1.1.2 Mô hình tổ chức 24

a Hội đồng quản trị 24

b Tổng giám đốc (giám đốc) 25

c Bộ máy giúp việc 25

d Ban kiểm soát 25

3.1.2 Mô hình quản lý trong doanh nghiệp nhà nước không có HĐQT 26

3.1.2.1 Giám đốc 26

3.1.2.2 Bộ máy giúp việc 26

3.2 Thực trạng tồn tại trong cơ cấu quản trị nội bộ của DNNN và nguyên nhân 26

3.2.1 Hiện trạng “Bình mới rượu cũ” 26

3.2.2 Năng lực quản lý, lãnh đạo yếu kém 26

3.2.2.1 Sử dụng vốn nhà nước không hiệu quả 26

3.2.2.2 Không có các giải pháp phát triển thị trường, tiếp thị và đổi mới công nghệ 27

3.2.2.3 Đội ngũ cán bộ quản lý tham ô, tham nhũng, tư lợi, che giấu thông tin nhằm bòn rút tài sản 28

3.2.3 Kiểm soát nội bộ chưa đóng vai trò tích cực 28

3.3 Giải pháp 29

3.3.1 Tái cấu trúc cơ cấu doanh nghiệp 29

3.3.2 Nâng cao năng lực quản lý, lãnh đạo 30

3.2.3 Tăng cường chức năng kiểm soát nội bộ 30

1 TỔNG QUAN VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm

Theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 thì Doanh nghiệp là tổ chức kinh tế có tên riêng, cótài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằmmục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh Và Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong

đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ

Theo nghị định 99/2012/NĐ-CP, Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp mà Nhà nướcnắm giữ trên 50% vốn điều lệ, bao gồm:

a) Doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty trách nhiệm hữu hạn mộtthành viên;

b) Doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là công ty cổ phần, công ty tráchnhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên

1.2 Phân loại doanh nghiệp Nhà nước

1.3.1 Dựa vào mục đích hoạt động gồm:

- Doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh: Là doanh nghiệp Nhà nước hoạt độngsản xuất kinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận

- Doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích: Là doanh nghiệp Nhà nước hoạt động sảnxuất, cung ứng dịch vụ công cộng theo các chính sách của Nhà nước trực tiếp thực hiện nhiệm

vụ quốc tế phòng an ninh

* Việc phân loại theo tiêu thức này giúp doanh nghiệp tập trung vào mục tiêu hoạt độngchính của mình Nhà nước có cơ chế quản lý và có chính sách phù hợp với từng loại doanhnghiệp

Đồng thời thực hiện việc mở rộng quyền và trách nhiệm của loại doanh nghiệp hoạtđộng kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận nhằm thực hiện 1 bước việc đưa loại doanh nghiệp Nhànước hoạt động kinh doanh hoạt động trên cùng mặt bằng pháp lý và bình đẳng với các doanhnghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác đảm bảo khả năng cạnh tranh của loại doanh nghiệpnày

1.3.2 Dựa vào tiêu chí cơ quan quản lý gồm:

- Doanh nghiệp trung ương do Chính phủ hoặc các bộ và cơ quan ngang bộ quản lý

- Doanh nghiệp địa phương do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Tập đoàn kinh tế nhànước, Tổng công ty quản lý.

1.3.3 Dựa vào quy mô gồm: Doanh nghiệp lớn, vừa và nhỏ.

1.3.4 Dựa vào hinh thức quản lý:

- Công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên là công ty trách nhiệm hữu hạn

do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, được tổ chức quản lý và đăng ký hoạt động theo quyđịnh của Luật Doanh nghiệp

- Công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước có hai thành viên trở lên là công ty trách nhiệmhữu hạn mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, trong đó tất cả các thành viên đều là công

ty nhà nước hoặc có thành viên là công ty nhà nước và thành viên khác là tổ chức được Nhànước uỷ quyền góp vốn, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp

- Công ty cổ phần nhà nước là công ty cổ phần mà mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốnđiều lệ, toàn bộ cổ đông là các công ty nhà nước hoặc tổ chức được Nhà nước uỷ quyền gópvốn, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp

1.4 Vai trò của các Doanh nghiệp nhà nước

- Hiện nay chúng ta đang có tổng số 3.300 DNNN, chiếm 1% tổng số các DN, giảmkhoảng 400DN so với năm 2011 (do chủ trương cổ phần hóa)

Bảng 1.1: Tỷ trọng huy động vốn và kết quả SXKD của doanh nghiệp năm 2011 (%)

Các DNNN đang nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt, hệ thống cơ sở vật chất kỹthuật quan trọng bậc nhất cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nắm toàn bộ hệthống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội có tính huyết mạch, hầu hết các doanh nghiệp lớn là cácdoanh nghiệp trong các ngành xây dựng, cơ khí chế tạo máy, luyện kim, xi măng, điện tử, hóachất, dầu khí, thông tin liên lạc, vận tải đường sắt, đường biển, đường không, ô tô…sản xuấthàng công nghệ tiêu dùng, chế biến nông thủy hải sản, nắm giữ một tỷ lệ quan trọng trongnhững ngành kinh doanh dịch vụ, thương mại nhập khẩu chiếm thị phần áp đảo trong huy độngvốn và cho vay.

Năm 2011, các DNNN đóng góp 45% lợi nhuận trước thuế, và 28% doanh thu trongtổng số 3 loại hình DN Hệ thống các Ngân hàng thương mại vốn đầu tư chủ yếu của Nhà nướccũng chiếm tỷ phần áp đảo trong huy động (70%) và cho vay (64%) DNNN cũng chiếm mộtphần quan trọng trong Xuất nhập khẩu, chiềm 54% kim ngạch xuất khẩu của toàn nền kinh tế.Đóng góp nguồn thu nhập lớn và ổn định, chiếm tỷ trọng 35%, lớn nhất cho ngân sách nhànước

Các DNNN thực hiện hạ tầng kỹ thuật cần thiết để thu hút các doanh nghiệp có vốntrong và ngoài nước đầu tư Đây cũng là nơi tập trung và đào tạo một bộ phận quan trọng trongđội ngũ giai cấp công nhân và nhiều cán bộ lãnh đạo ưu tú, và đi đầu trong các chủ trương,chính sách của Đảng

Chúng ta có thể thấy các DNNN đang nắm giữ những vai trò hết sức quan trọng và thenchốt trong nền kinh tế quốc dân, chính vì vậy mà việc nhìn nhận rõ tình hình, hiệu quả hoạt

Biểu đồ 1.1: Cơ cấu số lượng doanh nghiệp phân theo loại hình

động và những vấn đề còn tồn tại gây ra sự thua lỗ và sụp đổ của hàng loạt các DNNN trongthời gian qua là vấn đề hết sức cấp thiết, để từ đó có những biện pháp nâng cao hiệu quả hoạtđộng của khu vực DN này.

3 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

3.1 Quản lý nhà nước của các DNNN

2.1.1 Các nội dung quản lý

2.1.1.1 Đối với doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty TNHH MTV

a Quản lý về mục tiêu hoạt động và vốn tại DNNN

- Chủ sở hữu nhà nước có quyền quyết định thành lập, mục tiêu, nhiệm vụ và ngành,nghề kinh doanh; tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể và yêu cầu phá sản; góp vốn vào doanhnghiệp khác;

- Phê duyệt điều lệ, sửa đổi và bổ sung điều lệ;

- Quyết định đầu tư vốn điều lệ; điều chỉnh, chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốnđiều lệ

b Quản lý về cơ cấu nhân sự, các chế độ khen thưởng, kỷ luật với thành viên HĐQT, BKS và TGĐ DNNN

- Quyết định cơ cấu, tổ chức công ty; bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, từ chức, kýhợp đồng, chấm dứt hợp đồng, khen thưởng, kỷ luật Chủ tịch và thành viên HĐTV hoặc chủtịch công ty, KSV, TGĐ Công ty

- Quy định chế độ tuyển dụng, tiền lương, tiền thưởng; quyết định mức lương đối vớiChủ tịch và thành viên hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, KSV, TGĐ Công ty

- Đánh giá Chủ tịch và thành viên hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, KSV, TGĐCông ty, PTGD, KTT

c Quản lý về tài chính, kinh doanh và các vấn đề khác.

- Quyết định chiến lược, kế hoạch SXKD và kế hoạch đầu tư phát triển

- Phê duyệt chủ trương đầu tư, mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay

- Quy định chế độ tài chính, phân phối lợi nhuận,trích lập và sử dụng các quỹ; phê duyệtbáo cáo tài chính hàng năm

- Quyết định các giải pháp phát triển thị trường, tiếp thị và công nghệ; quy định cơ chếgiao nhiệm vụ và tham gia thực hiện việc cung cấp và đảm bảo các sản phẩm, dịch vụ công ích,thiết yếu cho nền kinh tế

- Giám sát, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật, đánh giá việc thực hiện mụctiêu, nhiệm vụ được giao, kết quả hoạt động, hiệu quả SXKD, quản lý, sử dụng, bảo toàn, pháttriển vốn của công ty

2.1.1.3 Đối với doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ

a Quản lý về mục tiêu hoạt động và vốn tại DNNN

Quyết định việc góp vốn, chuyển nhượng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp; thựchiện các quyền của cổ đông, thành viên góp vốn theo quy định của pháp luật và Điều lệ củadoanh nghiệp; chịu trách nhiệm về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác của doanh nghiệptrong phạm vi số vốn mà Nhà nước đã góp vào doanh nghiệp

b Quản lý về cơ cấu nhân sự, các chế độ khen thưởng, kỷ luật với thành viên HĐQT, BKS và TGĐ DNNN

- Chỉ định Người đại diện để thực hiện các quyền của cổ đông, thành viên góp vốn; miễnnhiệm, khen thưởng, kỷ luật Người đại diện; quyết định lương, thưởng, phụ cấp và các lợi íchkhác của Người đại diện; đánh giá đối với Người đại diện

- Yêu cầu Người đại diện thực hiện các nội dung đã được giao quy định, trừ trường hợpĐiều lệ của doanh nghiệp có quy định khác; báo cáo định kỳ hoặc đột xuất tình hình đầu tư, tàichính, hiệu quả sử dụng vốn nhà nước, kết quả kinh doanh của doanh nghiệp

- Yêu cầu Người đại diện báo cáo để thực hiện giám sát, kiểm tra thường xuyên và thanhtra theo quy định việc chấp hành pháp luật; việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn nhànước tại doanh nghiệp; việc thực hiện chiến lược, kế hoạch; đánh giá việc thực hiện mục tiêu,nhiệm vụ được giao, kết quả hoạt động, hiệu quả sản xuất kinh doanh

c Những nội dung Chủ sỡ hữu giao cho Người đại diện quyết định

- Chủ sở hữu nhà nước giao nhiệm vụ cho Người đại diện quyết định các nội dung sau củadoanh nghiệp:

 Mục tiêu, nhiệm vụ và ngành, nghề kinh doanh; tổ chức lại, giải thể và yêu cầu phá sảndoanh nghiệp;

 Điều lệ, sửa đổi và bổ sung điều lệ của doanh nghiệp;

 Việc tăng hoặc giảm vốn điều lệ; thời điểm và phương thức huy động vốn; loại cổ phần

và tổng số cổ phần của từng loại được quyền chào bán; việc mua lại trên 10% tổng số cổphần đã bán của mỗi loại;

 Việc đề cử để bầu, kiến nghị miễn nhiệm, bãi nhiệm, khen thưởng, xử lý vi phạm củathành viên Hội đồng quản trị, Chủ tịch Hội đồng quản trị, Chủ tịch Hội đồng thành viên,

thành viên Ban kiểm soát Đề cử để bổ nhiệm, kiến nghị miễn nhiệm, ký hợp đồng, chấmdứt hợp đồng với Tổng giám đốc (Giám đốc) doanh nghiệp Thù lao, tiền lương, tiềnthưởng và lợi ích khác của thành viên Hội đồng quản trị, thành viên Hội đồng thànhviên, thành viên Ban kiểm soát, Tổng giám đốc (Giám đốc) doanh nghiệp; số lượngthành viên Hội đồng quản trị, thành viên Ban kiểm soát, Phó Tổng giám đốc (Phó giámđốc) doanh nghiệp;

 Chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển 5 năm của doanhnghiệp; danh mục các dự án đầu tư nhóm A, B hằng năm;

 Chủ trương góp vốn, nắm giữ, tăng, giảm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác;thành lập, tổ chức lại, giải thể chi nhánh, văn phòng đại diện và các đơn vị hạch toán phụthuộc khác; việc tiếp nhận doanh nghiệp tự nguyện tham gia làm công ty con, công tyliên kết;

 Chủ trương mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50%vốn điều lệ của doanh nghiệp hoặc một tỷ lệ khác nhỏ hơn quy định tại Điều lệ củadoanh nghiệp; chủ trương vay nợ nước ngoài của doanh nghiệp;

 Báo cáo tài chính, phân phối lợi nhuận, trích lập và sử dụng các quỹ, mức cổ tức hằngnăm;

 Chế độ tuyển dụng; chế độ thù lao, tiền lương, tiền thưởng của doanh nghiệp

2.1.1.3 Phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước

- Chính phủ trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quanngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ); phân cấp cho Ủy ban nhân dântỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); giaocho Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Người đại diện thực hiện các quyền, tráchnhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước

- Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước là doanh nghiệp do Thủ tướngChính phủ quyết định thành lập, được Nhà nước đầu tư vốn điều lệ và quản lý vốn nhà nước tạicác doanh nghiệp do các Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chuyển giao, có các quyền, trách nhiệm

và nghĩa vụ sau:

 Quản lý, sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước đầu tư và vốnnhà nước tại các doanh nghiệp được giao quản lý;

 Chỉ định và đánh giá hoạt động của Người đại diện; miễn nhiệm, khen thưởng,

kỷ luật Người đại diện; quyết định mức lương, thưởng, phụ cấp và các lợi ích khác củaNgười đại diện tại các doanh nghiệp được giao quản lý;

 Giao nhiệm vụ cho Người đại diện quyết định những nội dung quy định

 Báo cáo để Bộ Tài chính thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề ántổng thể sắp xếp, đổi mới các doanh nghiệp được giao quản lý;

 Báo cáo để Bộ Tài chính thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiếnlược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển 5 năm

- Đối với công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên mà Nhànước nắm giữ 100% vốn điều lệ do các tổ chức khác nhau làm chủ sở hữu thì mỗi tổ chức thựchiện quyền, nghĩa vụ của cổ đông, thành viên góp vốn tương ứng với phần vốn góp theo quyđịnh của Luật doanh nghiệp

2.1.2 Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với DNNN.

2.1.2.1 Chưa có sự rõ ràng giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN tại các DNNN

a Thực trạng

Mặc dù đã có những cải tiến hoặc điều chỉnh nhưng tình trạng phổ biến và kéo dài trongnhiều năm qua là có quá nhiều các cơ quan QLNN đồng thời là các chủ thể đại diện chủ sở hữuDNNN và vốn nhà nước tại các DN Đó là các cơ quan như: Chính phủ (vừa quản lý nhả nướcvừa thống nhất tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước); các bộ quản lýngành kinh tế kỹ thuật (vừa QLNN đối với ngành kinh tế kỹ thuật, vừa đại diện chủ sở hữuDNNN và vốn nhà nước); một số bộ tổng hợp như Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động,Thương binh và Xã hội, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (có DNNN hoặc không có DNNN) nhưng cũngtham gia cả 2 chức năng này (thực hiện QLNN theo lĩnh vực chức năng và tham gia thực hiệnchức năng chủ sở hữu nhà nước); UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (vừa QLNNđối với địa bàn, vùng lãnh thổ, vừa đại diện chủ sở hữu DNNN và vốn nhà nước thuộc địa bàn,vùng lãnh thổ)

Việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN đã trải qua các mô hình

“bộ chủ quản, cơ quan hành chính chủ quản” (trước khi có Luật DNNN 1995); mô hình “songtrùng” đại diện chủ hữu của bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính (giai đoạn 1995-2000 khi lậpTổng cục quản lý vốn và tài sản nhà nước tại các DN); mô hình “phân tán có giới hạn” đối vớiloại DNNN do bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập (giai đoạn 2000-2003 sau khi giải thể

Tổng cục quản lý vốn và tài sản nhà nước tại các DN), và mô hình “phân tán” đại diện chủ hữuđối với các TĐKT, TCT nhà nước (từ 2004 đến nay theo Luật DNNN 2003 và Luật DN 2005).Cho dù có những điều chỉnh hoặc thay đổi, nhưng cốt lõi của những mô hình này vẫn là không

có sự phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN đối với cácDNNN

 Nguyên nhân dẫn đến Việc thiếu phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN đối với các DNNN:

- Quá trình chuyển quản lý vốn nhà nước ở DN từ các bộ ngành và địa phương về SCIC gặpnhiều khó khăn và chậm trễ

Trong Luật DN, hai nguyên tắc về thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNNN đã đượcquy định khá rõ ràng, đó là tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước với cácchức năng khác của nhà nước và thực hiện quyền chủ sở hữu tập trung và thống nhất Trên thực

tế, cùng với quá trình cổ phần hóa DN, TCty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) đã rađời để thực hiện điều này Theo đó, tổ chức này là một đơn vị tiếp nhận phần vốn nhà nước tạicác DN, để thực hiện quyền chủ sở hữu một cách chuyên nghiệp, minh bạch và hiệu quả nhất

SCIC được thành lập nhằm tập trung quản lý, kinh doanh vốn nhà nước một cách chuyênnghiệp và hiệu quả, nhưng ngay ở khâu đầu tiên là chuyển vốn về để quản lý đã trắc trở Hơnthế, SCIC hiện đang quản lý vốn của 900/1.060 DNNN còn lại ở thời điểm này nhưng thật ra chỉvẻn vẹn 3% vốn chủ sở hữu nhà nước bởi vốn chủ yếu nằm trong những DNNN lớn, các tậpđoàn, TCty

- Sự can thiệp của chủ sở hữu nhà nước vào các quyền của bộ máy điều hành của DN lạiquá cao

72% DN 100% vốn nhà nước và 67% DNNN đã sở hữu cho rằng họ thường xuyên hoặcđôi khi phải có sự đồng ý của chủ sở hữu nhà nước khi ký các hợp đồng thuộc thẩm quyền củaHĐQT, tổng giám đốc 30% DNNN đa sở hữu phải thường xuyên có sự đồng ý của cổ đôngnhà nước khi ký các hợp đồng thuộc thẩm quyền quyết định của bộ máy quản lý, điều hành cho

dù sự đồng ý này trên thực tế chỉ là phê duyệt chủ trương

Điều này cho thấy thực tế, các cơ quan nhà nước đã không làm hết trách nhiệm của mìnhtrong vai trò chủ sở hữu, thậm chí, trong một số trường hợp lại trở thành tác nhân gây nên nhữngkhó khăn trong hoạt động kinh doanh Sự mất cân đối giữa quyền lực và trách nhiệm này đã làmnảy sinh tình trạng nơi thì quá chặt và can thiệp quá sâu, nơi bỏ lỏng chức năng quản lý của chủ

sở hữu Nhưng tất cả có một kết quả là không hỗ trợ tốt cho DN hoạt động

Tuy nhiên, điều lạ là khi DNNN thua lỗ, hay thất bại trong kinh doanh, việc chỉ rõ tráchnhiệm của từng chủ thể rất khó Điều này cho thấy sự chồng lấn, không phân định các chínhsách điều hành của cơ quan quản lý nhà nước và chủ sở hữu DN Và dù luật đã ghi rõ, cơ chế đã

có nhưng thực thi vẫn rất khó khăn và chậm chạp

Trong khi đó, một báo cáo của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương tại các DN

có cổ phần chi phối của nhà nước cho thấy 27% chủ sở hữu không có vai trò trong quyết địnhchiến lược và kế hoạch kinh doanh của DN 100% vốn nhà nước; 21% chủ sở hữu không có vaitrò về các chính sách đầu tư lớn; 40% chủ sở hữu không có vai trò gì trong quyết định các giaodịch kinh doanh của DN với người có liên quan Chỉ có khoảng 47% chủ sở hữu DN 100% vốnnhà nước có vai trò trong quyết định phương án phân phối lợi nhuận

Việc thiếu phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN đối với các DNNN dẫn đến nhiều hạn chế và hệ quả sau đây:

 Không rõ cơ quan nào là đại diện chủ sở hữu, là đầu mối của các cơ quan đại diện chủ sởhữu nhà nước;

 Có sự lấn sân từ QLNN sang quản lý của chủ sở hữu DNNN và ngược lại;

 Không những lẫn lộn vai trò QLNN và quản lý của chủ sở hữu DNNN trong cùng một

cơ quan, mà còn có sự lấn sân chéo giữa cơ quan QLNN này tham gia chức năng quản lý chủ sởhữu của cơ quan khác;

 Bộ máy và cán bộ quản lý không chuyên nghiệp và chuyên tâm vào mục đích nhất quán,thống nhất của tổ chức đó: vừa chưa thiết lập được một nền hành chính chuyên nghiệp, QLNN

có hiệu lực và hiệu quả; vừa không thực hiện hoạt động chuyên nghiệp của nhà đầu tư kinhdoanh, chủ DN hoặc chủ phần vốn đầu tư vào kinh doanh;

 Nhiều văn bản của các cơ quan này ban hành, áp dụng đối với DNNN không rõ là thuộcnội dung QLNN hay là thực hiện thẩm quyền đại diện chủ sở hữu DNNN của cơ quan đó;

 Bộ máy QLNN ở các bộ và UBND cấp tỉnh thường thiên về quản lý DN thuộc sở hữunhà nước nhiều hơn;

 Cuối cùng, đây là nguyên nhân dẫn đến QLNN bị “méo mó” thiên vị đối với DNNN,luôn có tình trạng không thống nhất hoặc có sự phân biệt giữa các thành phần kinh tế; do chồngchéo và không chuyên trách, chuyên nghiệp, nên khó quy định rõ và khó phân xử trách nhiệmgiữa những cơ quan đại diện chủ sở hữu này trong quá trình thực hiện và khi có vấn đề hoặc hậuquả xảy ra

Việc phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN củacác cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ giúp triển khai thực hiện một trong các cam kết gianhập WTO là Nhà nước phải đối xử với DNNN tương tự như các chủ DN khác đối với DN củamình - nghĩa là Nhà nước phải đối xử bình đẳng giữa DNNN và DN ngoài nhà nước.

b Giải pháp về phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN tại các DNNN

 Phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN

- Đây là vấn đề lớn, hết sức cần thiết và cấp bách để giúp tổ chức hiệu quả hơn nguồnlực quốc gia trong các DNNN, tránh phân tán, chống chéo, lãng phí và cả lợi ích nhóm Cần xâydựng đề án riêng, gồm chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức, bộ máy, cán bộ,quan hệ của cơ quan hoặc tổ chức này với các cơ quan có liên quan (Quốc hội, Chính phủ, Thủtướng, các cơ quan liên quan ) trình các cấp có thẩm quyền của Đảng, Nhà nước quyết định.Những giải pháp có tính định hướng như sau:

 Đổi mới tư duy về thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tách bạch với chức năng QLNN của các cơ quan QLNN

Giải quyết vấn đề phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và

chức năng QLNN cần bắt đầu từ nhận thức về mục tiêu, yêu cầu, chức năng, nhiệm vụ, phươngpháp, công cụ quản lý của chủ sở hữu nhà nước và của QLNN, và lợi ích của việc tách bạch này

Phân biệt rõ về mục tiêu, yêu cầu quản lý QLNN và mục tiêu, yêu cầu quản lý của chủ

sở hữu nhà nước:

- Trong bối cảnh tái cơ cấu DNNN để đổi mới mô hình tăng trưởng, phải coi mục tiêu,yêu cầu QLNN với các DNNN cũng là mục tiêu, yêu cầu QLNN với các DN khác, không phânbiệt thành phần kinh tế, không phân biệt hình thức sở hữu

- Vì thế, cần điều chỉnh lại mục tiêu, yêu cầu quản lý của chủ sở hữu nhà nước phù hợpvới vai trò của nhà đầu tư, cổ đông, thành viên của DN hoạt động theo Luật DN Chủ sở hữunhà nước tập trung vào quản lý, giám sát thực hiện mục tiêu hiệu quả kinh doanh sinh lời; hạnchế việc can thiệp trực tiếp vào DNNN hoặc chỉ đạo hành chính đối với DNNN, buộc DNNNthực hiện nhiệm vụ điều tiết kinh tế, giá cả, cung - cầu, phân phối, hoặc vừa nhằm mục tiêu hiệuquả kinh tế vừa có mục tiêu xã hội…nhưng không bù đắp đủ chi phí/ đánh giá đúng hiệu quảhoạt động của DNNN

Phân tách rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý của chủ sở hữu nhà nước và chức năng, nhiệm vụ QLNN đối với DNNN:

- QLNN với các DNNN là thuộc chức năng công quyền, với các nhiệm vụ quản lý hànhchính công và cung cấp dịch vụ công cho mọi đối tượng DN không phân biệt tính chất sở hữuhay thành phần kinh tế Đó là hình thành môi trường hoạt động thuận lợi cho các DN trong đó

có DNNN; định hướng, điều tiết DN bằng các công cụ kinh tế vĩ mô, chiến lược phát triển kinh

tế - xã hội; cung cấp thông tin để định hướng DN phát triển; kiểm tra, giám sát hoạt động tuânthủ pháp luật DN, v.v

- Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN thuộc chức năng kinh doanh, là thựchiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu tại DN Trong đó, chủ sở hữu thực hiện các quyền như:quyết định thành lập; phê duyệt điều lệ; quyết định mục tiêu, chiến lược, định hướng phát triển,

tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu, đầu tư, góp vốn; quyết định cơ cấu tổ chức quản lý; bổnhiệm, miễn nhiệm nhân sự quản lý cao cấp của DN; kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạtđộng kinh doanh của DNNN, v.v Chủ sở hữu thực hiện các nghĩa vụ đối với DNNN như: đảmbảo quyền tự chủ kinh doanh, không can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh doanh của DN; đầu

tư đủ vốn điều lệ, chịu trách nhiệm về nợ và các nghĩa vụ tài sản khác của DN, tuân thủ điều lệcủa DN, v.v

Phân biệt rõ phương pháp, công cụ quản lý của chủ sở hữu và phương pháp, công cụ QLNN đối với DNNN:

- Nhà nước quản lý DN bằng phương thức hay công cụ của cơ quan công quyền thôngqua các công cụ như: pháp luật (ban hành quy định pháp luật và tổ chức thực hiện); chính sách(ban hành chính sách và tổ chức thực hiện); chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (ban hành chiếnlược, quy hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện); và bằng bộ máy cơ quan QLNN (thực hiện hayứng xử của công chức, viên chức nhà nước)

- Chủ sở hữu quản lý đối với DNNN thông qua sử dụng quyền lực của người chủ trongquan hệ với DNNN, nhưng không vượt quá giới hạn pháp luật cho phép (pháp luật không cấmhoặc hạn chế) Chủ sở hữu sử dụng các công cụ thuộc quyền năng của mình để quản lý đối vớiDNNN như sử dụng bộ máy quản lý của chủ sở hữu; ban hành và chỉ đạo thực hiện các quyđịnh, quy chế thuộc thẩm quyền người chủ không trái pháp luật; ban hành và tổ chức thực hiệnchính sách, chiến lược, quy hoạch và kế hoạch của DN, v.v…

Lợi ích của việc phân tách chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN:

- Thúc đẩy cải cách hành chính trong các cơ quan QLNN; làm rõ được chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn, trách nhiệm của bộ máy và cán bộ theo từng chức năng quản lý

- Hạn chế được tình trạng nhiều đầu mối, phân tán, chồng chéo, thiếu phối hợp hoặc đùnđẩy trách nhiệm, nhiệm vụ giữa các cơ quan; giữa các bộ phận trong cùng cơ quan

- Hạn chế được tình trạng làm méo mó môi trường kinh doanh do sử dụng quyền lực cơquan hành chính công quyền ban hành chính sách hoặc ứng xử thiên lệch với DNNN

- Tạo điều kiện để thúc đẩy thực hiện chuyên môn hoá, chuyên nghiệp tổ chức, bộ máy

và nhân sự trong các cơ quan QLNN; thực hiện có hiệu lực, hiệu quả, chuyên trách, chuyênnghiệp chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước; bảo vệ tốt hơn lợi ích của Nhà nước trong hoạtđộng kinh doanh

 Tách về tổ chức và bộ máy thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước.

- Tổ chức và cán bộ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với cácDNNN là tổ chức và cán bộ chuyên môn sâu về hoạt động kinh doanh, làm nhiệm vụ kinhdoanh, không phải là tổ chức và cán bộ thuộc hệ thống công quyền, do đó, không trực thuộc cơquan công quyền

Bộ máy tổ chức và cán bộ thuộc hệ thống thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đốivới DN 100% vốn nhà nước và phần vốn nhà nước tại các DN khác chủ yếu thực hiện chứcnăng, nhiệm vụ, quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DN 100% vốn nhà nước và phần vốnnhà nước tại các DN khác; trong đó gồm cả việc ban hành các quy định quản lý, giám sát vềcông tác quản lý cán bộ, về tài chính và các quyết định quan trọng của DN

 Quy định về văn bản chủ sở hữu ban hành tách bạch với văn bản quy phạm pháp luật

- Quy định cụ thể những cơ quan, tổ chức được quyền ban hành văn bản với tư cách là đạidiện chủ sở hữu nhà nước Không sử dụng các hình thức quyết định hành chính nhà nước đểtruyền tải quyết định của chủ sở hữu nhà nước

- Quy định những loại hình văn bản chỉ áp dụng để điều chỉnh mối quan hệ giữa các đại diệnchủ sở hữu nhà nước; giữa đại diện chủ sở hữu nhà nước và DNNN Quy định về thể thức vănbản của cơ quan đại diện của chủ sở hữu nhà nước nhằm tách bạch với thể thức văn bản của cơquan quản lý hành chính nhà nước Ban hành qui định hướng dẫn trình tự, thủ tục ban hànhquyết định của chủ sở hữu nhà nước đối với các DNNN

2.1.2.2 Khung pháp luật thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN

a Thực trạng

Sau khi Luật DN thay thế cho Luật DNNN từ ngày 1/7/2010 đã xuất hiện những nghingại về khoảng trống pháp luật về quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, hoặc về nhữngmâu thuẫn, tính hiệu lực trong thực hiện một loạt các văn bản có liên quan đến quyền chủ sởhữu nhà nước, của đại diện chủ sở hữu tại TĐKTNN, công ty mẹ, công ty con Đó là những vănbản pháp luật có liên quan như: Nghị định 132/2006/NĐ-CP (về thực hiện các quyền và nghĩa

vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước); Nghị định 101/2009/NĐ-CP (vềTĐKTNN); Nghị định 111/2007/NĐ-CP (về công ty mẹ-công ty con); Nghị định 25/2010/NĐ-

CP (về quản lý, giám sát của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty TNHH một thành viên); Nghịđịnh 141/2007/NĐ-CP (quy định chế độ tiền lương đối với công ty mẹ do Nhà nước là chủ sởhữu và các công ty con trong TĐKT), và một số quy định khác

Hiện nay, khung pháp luật điều chỉnh doanh nghiệp nhà nước còn một số hạn chế sauđây:

Thứ nhất, các vấn đề phát sinh trong việc tổ chức, hoạt động của doanh nghiệp nhà nước,

đặc biệt là những vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với doanhnghiệp còn chịu sự điều chỉnh của các văn bản dưới luật

Thứ hai, pháp luật về doanh nghiệp nhà nước không còn duy trì được tính đồng bộ và

tính hệ thống Kể từ ngày 01/7/2010, các công ty nhà nước hoạt động theo Luật Doanh nghiệpnhà nước năm 2003 đã phải chuyển đổi sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 Hậuquả là nhiều quy định trong các văn bản pháp luật nêu trên đã không còn được áp dụng nữa vìkhông còn đối tượng điều chỉnh là công ty nhà nước

Thứ ba, nhiều quy định điều chỉnh việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với

doanh nghiệp còn sơ sài, chưa đầy đủ, đặc biệt là đối với các tổng công ty và tập đoàn kinh tế.Hậu quả là, nhiều vấn đề phát sinh trong hoạt động của các DNNN này không có pháp luật đểđiều chỉnh hoặc điều chỉnh không đến nơi đến chốn

Thứ tư, nội dung của nhiều quy định còn chưa hợp lý Chẳng hạn, Nghị định

07/1999/NĐ-CP ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở DNNN và công khai tài chính ở DNNN

và Nghị định 87/2007/NĐ-CP về Quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty tráchnhiệm hữu hạn đều giới hạn việc công khai tài chính (kết quả kiểm toán và báo cáo tài chínhhàng năm của doanh nghiệp) cho các đối tượng trong nội bộ doanh nghiệp và như vậy, các bên

có liên quan ở bên ngoài doanh nghiệp không thể tiếp cận các thông tin này để thực hiện quyềngiám sát của mình Rõ ràng đây là một quy định bất hợp lý, cần phải được khắc phục

Thứ năm, vẫn còn không ít quy định có nội dung không thống nhất, mâu thuẫn với nhau.

Ví dụ, Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Nghị định số 25/2005/NĐ-CP quy định nguyên tắc Nhànước thực hiện thống nhất và tập trung các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu về vốn và mỗicông ty TNHH một thành viên chỉ có một tổ chức được phân công, phân cấp thực hiện quyền vànghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước Trong thực tế, Điều lệ của các công ty mẹ (phê duyệt theoQuyết định của Thủ tướng Chính phủ) và Nghị định 101/2009/NĐ-CP lại quy định quyền vànghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước được phân công, phân cấp cho nhiều chủ thể thực hiện (Thủtướng Chính phủ, bộ chức năng, bộ quản lý ngành, )

 Nguyên nhân

-Hướng dẫn chậm: Sau khi Luật doanh nghiệp 2005 ra đời và yêu cầu sắp xếp DNNN

đòi hỏi các văn bản hướng dẫn Tuy nhiên, việc ban hành các thông tư, văn bản hướng dẫn ở các

bộ, ngành thường rất chậm trễ Chẳng hạn, Nghị định số 80/2005/NĐ-CP về giao, bán, khoánkinh doanh, cho thuê công ty nhà nước được Chính phủ ban hành từ ngày 22/6/2005 Tuy nhiên,mãi đến ngày 8/12/2005, nghĩa là 6 tháng sau Bộ Tài chính mới ban hành Thông tư109/2005/TT-BTC hướng dẫn thi hành Còn Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội thì mất 4tháng mới ban hành Thông tư 29/2005/TT-BLĐTBXH hướng dẫn thực hiện một số điều vềchính sách lao động của Nghị định 80

Trong các dẫn chứng, Bộ Tài chính là đơn vị chậm trễ ban hành văn bản hướng dẫnnhiều nhất Nghị định 109/2008/NĐ-CP về bán, giao DN 100% vốn nhà nước được Chính phủban hành từ 10/10/2008 nhưng mãi đến ngày 20/10/2009, tức hơn 1 năm, Bộ Tài chính mới cóThông tư 202/2009 hướng dẫn về tài chính Đối với việc chuyển đổi thành công ty TNHH một