CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Đ ể xây dựng bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tinh gọn, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả phục vụ tốt nhu cầu của nhân dân, cần nhận thức đúng những điều kiện, đặc điểm và yêu cầu của việc cải cách, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. 1. Nhận thức rõ bối cảnh cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước hiện nay - Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước trong điều kiện một Đảng cầm quyền. Trong điều kiện hệ thống chính trị duy nhất một Đảng cầm quyền, quyền lực chính trị có khả năng và thực tế thường xuyên tác động trực tiếp đến quyền lực nhà nước. Do đó, cần phân định quyền chính trị có tính chất "lãnh đạo", "giám sát" bao quát nhưng không phải trực tiếp thực hiện quyền hành chính nhà nước. Vì vậy, một mặt phải chủ động khắc phục tình trạng Đảng làm thay các cơ quan hành chính, các tổ chức của Đảng quyết định những vấn đề thuộc về lĩnh vực hành pháp của Chính phủ, làm cho các cơ quan hành chính nảy sinh sự ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm cho tổ chức Đảng, hiệu lực quản lý của nền hành chính nhà nước bị giảm sút.

NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI CƠ SỞ KHOA HỌC ĐẨY MẠNH CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ ể xây dựng bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tinh gọn, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả phục vụ tốt nhu cầu của nhân dân, cần nhận thức đúng những điều kiện, đặc điểm và yêu cầu của việc cải cách, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Đ 1. Nhận thức rõ bối cảnh cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước hiện nay - Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước trong điều kiện một Đảng cầm quyền. Trong điều kiện hệ thống chính trị duy nhất một Đảng cầm quyền, quyền lực chính trị có khả năng và thực tế thường xuyên tác động trực tiếp đến quyền lực nhà nước. Do đó, cần phân định quyền chính trị có tính chất "lãnh đạo", "giám sát" bao quát nhưng không phải trực tiếp thực hiện quyền hành chính nhà nước. Vì vậy, một mặt phải chủ động khắc phục tình trạng Đảng làm thay các cơ quan hành chính, các tổ chức của Đảng quyết định những vấn đề thuộc về lĩnh vực hành pháp của Chính phủ, làm cho các cơ quan hành chính nảy sinh sự ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm cho tổ chức Đảng, hiệu lực quản lý của nền hành chính nhà nước bị giảm sút. Mặt khác, cần thống nhất nhận thức rằng bộ máy hành chính là công cụ của Đảng, do đó cải cách tổ chức bộ máy hành chính trước hết là công việc của Đảng, đòi hỏi những quyết sách từ cấp lãnh đạo cao nhất của Đảng và sự quan tâm của các cấp uỷ Đảng. Nền hành chính, bộ máy hành chính nhà nước mạnh thì Đảng mới mạnh và Đảng mạnh thể hiện ở nền hành chính, bộ máy hành chính nhà nước trong sạch,vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả. Đồng thời, đổi mới bộ máy hành chính phải kết hợp chặt chẽ với việc kiện toàn tổ chức bộ máy của Đảng. Cụ thể là bản thân các cơ quan, tổ chức của Đảng phải tiên phong, gương mẫu kiện toàn tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, tinh nhuệ, khắc phục tình trạng cồng kềnh về bộ máy, chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, thể hiện rõ tính đặc thù của vai trò lãnh đạo chính trị. - Cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) đặt ra yêu cầu hoàn thiện hệ thống thể chế tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, xác định rõ ràng, minh bạch thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi cấp hành chính, của từng người, từng vị trí công tác trong hệ thống hành chính cũng như mối quan hệ giữa các tổ chức, cá nhân trong hệ thống. Đó là một bộ máy hành chính nhà nước mang tính chuyên nghiệp cao, hiện đại hoá, thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật, điều hành kinh tế - xã hội một cách chủ động, độc lập tương đối. Đảm bảo thẩm quyền của Chính phủ trong việc quản lý thống nhất các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, đồng thời phát huy tính năng động, sáng tạo và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Bộ máy hành chính trong Nhà nước pháp quyền là bộ máy do nhân dân lập nên và để phục vụ nhân dân. Tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước phải tạo môi trường và điều kiện cho các cá nhân, tổ chức phát huy tính chủ động, sáng tạo trong sản xuất, kinh doanh và tổ chức cuộc sống của mình, bảo vệ các quyền lợi hợp pháp của công dân. Có chế định trách nhiệm công vụ rõ ràng, bồi thường thiệt hại do tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy hành chính gây ra. Bảo đảm các quyền khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện trước toà án của công dân, tức là áp dụng định chế tài phán hành chính để kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý các quy định của cơ quan hành chính. Tạo điều kiện và tăng cường khả năng kiểm tra, giám sát các hoạt động của bộ máy công quyền từ phía nhân dân để hạn chế tình trạng quan liêu, lãng phí, tham nhũng. Cải cách, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước với tư cách là một trong những thiết chế quan trọng nhất của quyền lực nhà nước - quyền hành pháp, tạo cơ sở pháp lý và động lực cho công cuộc cải cách hệ thống chính trị nói chung, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN nói riêng. - Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Muốn quản lý tốt kinh tế thị trường thì bộ máy hành chính phải được tổ chức và vận hành phù hợp, thích ứng với kinh tế thị trường, có tác dụng khơi thông, thúc đẩy, giải phóng mọi tiềm năng của đất nước để phát triển kinh tế, phát huy mặt tích cực, hạn chế và loại trừ mặt tiêu cực của thị trường. Hơn nữa, sự phát triển của nền kinh tế thị trường yêu cầu bộ máy hành chính phải có khả năng phản ứng nhanh nhạy, linh hoạt, kịp thời với tình hình. Vì vậy, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước phải được kiện toàn theo hướng giảm đầu mối, tầng nấc, tinh giảm bộ máy và nhân lực, tách các chức năng hành chính khỏi các chức năng kinh doanh, tách dần chức năng hành chính (quản lý nhà nước) với các chức năng phục vụ xã hội, chức năng dịch vụ công của Nhà nước, Chính phủ và bộ máy hành chính các cấp. Mặt khác, cần chú ý đến khuynh hướng tác động tiêu cực của thị trường đối với bộ máy hành chính nhà nước: đó là khả năng dùng sức mạnh đồng tiền để lũng đoạn bộ máy hành chính, làm tha hoá đội ngũ công chức nhà nước, xâm hại lợi ích chung của cộng đồng, làm giảm quyền lực hành chính, phá hoại trật tự kỷ cương phép nước. Đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng luôn luôn là một nội dung quan trọng trong việc xây dựng bộ máy hành chính trong sạch, vững mạnh. - Cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính đáp ứng yêu cầu đẩy nhanh tiến trình hội nhập quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hoá. Toàn cầu hoá, hợp tác và cạnh tranh là xu thế khách quan của thế giới ngày nay. Quan điểm chủ động hội nhập quốc tế không chỉ được quán triệt trong lĩnh vực kinh tế mà cần được quán triệt sâu sắc trong xây dựng nền hành chính nhà nước nhằm hoàn thiện thể chế pháp lý, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, đổi mới tài chính công. Bộ máy hành chính nhà nước không chỉ phù hợp với điều kiện, đặc điểm của Việt Nam mà còn phải giảm bớt "độ vênh" với các thông lệ quốc tế, hài hoà giữa cơ cấu tổ chức cũng như các chế định pháp luật trong nước và pháp luật quốc tế, bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế. Xu hướng quốc tế hoá tác động đến nền hành chính nhà nước thể hiện nhiều ở các khía cạnh kỹ thuật trong tổ chức hệ thống hành chính, hệ thống pháp luật, định chế quốc gia, định chế và thông lệ quốc tế, sử dụng công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước, trình độ và năng lực của đội ngũ công chức và cả phương thức tác động mới của hệ thống hành chính nhà nước đến các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Hội nhập quốc tế đòi hỏi mỗi nước phải tổ chức bộ máy hành chính một cách khoa học, hiện đại và nâng cao năng lực, hiệu lực quản lý của Nhà nước để trở thành đối tác xây dựng, đáng tin cậy của cộng đồng kinh tế thế giới, có năng lực cạnh tranh cao ở cả tầm vĩ mô lẫn tầm vi mô. Đồng thời, hội nhập quốc tế mở ra khả năng và tạo điều kiện để nghiên cứu, tiếp thu những kinh nghiệm tổ chức bộ máy hành chính của các nước phát triển. 2. Đổi mới nhận thức về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước Công cuộc đổi mới đất nước, với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở rộng hội nhập quốc tế và dân chủ hoá các lĩnh vực đời sống xã hội tạo ra những tiền đề và đòi hỏi khách quan phải đổi mới nhận thức về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. - Xác định đúng nội dung, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền các cấp. Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước với các nội dung chủ yếu là: hoạch định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch định hướng phát triển đất nước; xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, chế độ, thể lệ tạo khung pháp lý cho các hoạt động kinh tế - xã hội; chỉ đạo tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch và điều tiết, can thiệp chủ yếu bằng các biện pháp hành chính để bảo đảm các mục tiêu, định hướng chính trị - kinh tế - xã hội; kiểm tra, giám sát về mặt nhà nước việc tuân thủ pháp luật, chính sách, chế độ và việc thực hiện các mục tiêu đã vạch ra. Theo đó, nhiệm vụ của các bộ là thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (khi chưa bàn giao cho Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước). Đây chính là bước chuyển đổi vai trò, chức năng phù hợp với cơ chế thị trường, tạo điều kiện trực tiếp cho việc tinh giảm, bớt đầu mối của bộ máy quản lý nhà nước. - Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý sản xuất kinh doanh và tổ chức cung cấp dịch vụ công. Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, Chính phủ, các bộ và ủy ban nhân dân các cấp không thực hiện chức năng chủ quản đối với bộ phận kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, mà phải tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với tất cả các thành phần kinh tế thuộc các ngành, lĩnh vực. Do đó cần thực hiện chủ trương xoá bỏ chế độ bộ chủ quản và cấp hành chính chủ quản đối với doanh nghiệp nhà nước để vừa tạo điều kiện phát huy quyền chủ động sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp, vừa giải phóng các cơ quan hành chính nhà nước khỏi công việc điều hành sản xuất, kinh doanh, tập trung vào các nhiệm vụ có tính chất quản lý nhà nước. Bên cạnh chức năng quản lý nhà nước đối với các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công, các bộ, ngành đều ít hoặc nhiều được giao nhiệm vụ tổ chức cung ứng các dịch vụ công hết sức thiết yếu, có tính chất quan trọng, hoạt động trên phạm vi rộng khắp cả nước và những dịch vụ công mà chính quyền địa phương và khu vực tư nhân không có khả năng, điều kiện thực hiện hoặc không muốn thực hiện. Cần tách bạch hai loại chức năng này của Chính phủ để tạo điều kiện sắp xếp tổ chức bộ máy và bố trí nhân sự cũng như cơ chế quản lý thích hợp và hiệu quả. Đồng thời, từ đó có thể phân chia các chủ thể quản lý nhà nước (các bộ) theo nội dung, tính chất, đặc điểm của nhiệm vụ quản lý đối với các đối tượng quản lý (ngành, lĩnh vực). Đây là điều kiện cho phép sáp nhập nhiều bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thành một bộ đa ngành, đa lĩnh vực. - Tăng cường phân cấp quản lý giữa trung ương - địa phương và giữa các cấp chính quyền, đồng thời bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước. Để nền hành chính nhà nước phục vụ kịp thời và tốt hơn, có hiệu quả hơn các nhu cầu của tổ chức và cá nhân, khai thác hiệu quả các nguồn lực của địa phương, trong điều kiện nước ta hiện nay, Chính phủ và các bộ, ngành cần tăng cường phân cấp quản lý, phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong việc giải quyết các nhiệm vụ kinh tế - xã hội trên địa bàn. Điều đó không đơn giản là giảm bớt khối lượng công việc của Chính phủ, các bộ, ngành, mà chính là tạo điều kiện để Chính phủ, các bộ, ngành thực hiện đúng và có hiệu quả chức trách của mình, nâng cao chất lượng công tác hoạch định chủ trương, chính sách và tăng cường khả năng kiểm tra, giám sát đối với chính quyền địa phương các cấp. Nền hành chính thống nhất và thông suốt là một nền hành chính hoạt động trên cơ sở pháp luật của Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất và định rõ vị trí, thẩm quyền của chính quyền địa phương các cấp cũng như đảm bảo sự chỉ đạo thống nhất của Thủ tướng Chính phủ với vị trí là người đứng đầu Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Áp dụng chế độ thủ trưởng tại các cơ quan hành chính; quy định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan trước pháp luật, trước cấp trên về công việc và kết quả hoạt động của cơ quan, đơn vị. Đề cao thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu và người giúp việc ở cơ quan hành chính cấp dưới. - Tiếp tục đẩy mạnh xã hội hoá việc cung ứng dịch vụ công. Đảm bảo cung ứng dịch vụ công cho người dân là một nhiệm vụ quan trọng của bộ máy hành chính nhà nước, nhưng không phải các cơ quan nhà nước trực tiếp tổ chức cung ứng tất cả các dịch vụ công mà có thể và cần thiết chuyển giao ngày càng nhiều hơn cho xã hội theo hướng "xã hội hoá". Trong xu thế chuyển đổi vai trò của Nhà nước, bộ máy hành chính nhà nước cần tập trung xây dựng và hoàn thiện hành lang pháp lý đồng bộ để đảm bảo cho việc cung ứng dịch vụ công đạt hiệu quả cao; đẩy mạnh xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ công, giảm dần việc trực tiếp thực hiện các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công tạo điều kiện xây dựng một Chính phủ gọn nhẹ, hiệu lực và hiệu quả. Nhà nước, bộ máy hành chính nhà nước trực tiếp thực hiện cung ứng các loại dịch vụ công mà các cá nhân và tổ chức thuộc khu vực tư, xã hội dân sự không thể làm được nhưng mang lại lợi ích thiết yếu của cả cộng đồng và hiệu quả xã hội hoặc không muốn đảm nhận do không có lợi nhuận. 3. Đảm bảo các điều kiện cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước - Đổi mới cơ chế, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy hành chính nhà nước. Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy hành chính nhà nước phải phù hợp với tính chất, đặc điểm tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước để vừa đảm bảo dân chủ, phát huy được vai trò chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của các cơ quan công quyền vừa bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Đảng. Phân biệt giữa lãnh đạo của Đảng với chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, đảm bảo để Chính phủ, cơ quan hành chính các cấp thực hiện đúng vai trò là cơ quan thống nhất quản lý và chủ động điều hành các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội. Quy chế hóa mối quan hệ lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp. Quy định rõ trách nhiệm của đảng viên trong các cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện thí điểm nhất thể hóa chức danh bí thư cấp ủy Đảng và chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp. - Xây dựng đội ngũ công chức hành chính trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp hóa. Nghiên cứu xác lập hệ thống tiêu chuẩn, chức danh và cơ cấu ngạch bậc công chức trong từng cơ quan hành chính nhà nước, rà soát lại các vị trí công tác để từ đó định biên và bố trí công chức phù hợp. Hoàn thiện cơ chế tuyển dụng công chức đảm bảo công khai, minh bạch và có tính cạnh tranh nhằm thu hút người tài vào làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước. Đổi mới toàn diện công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, chú trọng nâng cao kỹ năng, năng lực hoạt động và giáo dục phẩm chất, đạo đức người công chức mới. Cải cách nội dung và phương pháp đánh giá công chức theo hướng dựa vào tiêu chuẩn và kết quả, hiệu quả công tác thực tế. Giải quyết tốt chính sách tiền lương và các chính sách đãi ngộ đối với công chức. Xây dựng chế định tạo áp lực làm việc minh bạch, trong sạch, có trách nhiệm cao; mức lương phải gắn với hiệu quả công việc của công chức đảm nhận; kiên quyết xử lý nghiêm khắc và kịp thời các biểu hiện tham nhũng, lãng phí. - Đẩy mạnh việc ứng dụng tin học trong quản lý hành chính nhà nước - xây dựng Chính phủ, chính quyền điện tử. Sự phát triển nhanh chóng của công nghệ tin học đang tạo ra điều kiện thuận lợi và khả năng to lớn cho việc ứng dụng tin học vào tiến trình cải cách và hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Ứng dụng công nghệ tin học, việc quản lý của bộ máy hành chính đang ngày càng có sự thay đổi mạnh mẽ về chất lượng và hiệu quả, đồng thời thúc đẩy tính công khai, minh bạch, dân chủ, khoa học và nhanh nhạy của cả nền hành chính nhà nước. Nhờ đó, không chỉ người dân được phục vụ kịp thời và tốt hơn mà chất lượng bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức cũng được nâng cao. - Hiện đại hoá công sở, đảm bảo điều kiện làm việc cho các cơ quan hành chính nhà nước. Triển khai hệ thống quản lý chất lượng trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân. Xây dựng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn Việt Nam ISO 9001: 2000 và đảm bảo hệ thống đó được duy trì và không ngừng cải tiến tương thích với sự phát triển của xã hội ./. . MẠNH CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ ể xây dựng bộ máy hành chính. điểm và yêu cầu của việc cải cách, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Đ 1. Nhận thức rõ bối cảnh cải cách tổ chức và hoạt động