Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở việt nam hiện nay

Tại Việt Nam hiện nay, cơ sở lý luận về chính quyền tại đô thị chưa được tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ, pháp luật cũng chưa có quy định cụ thể đề cập đến đặc trưng riêng của mô hì

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN VĂN BÌNH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS TRẦN MINH HƯƠNG

HÀ NỘI – 2013

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn “Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính

nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay’’ là kết quả nghiên cứu của riêng cá

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành chương trình cao học và luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ và nhiều góp ý chân thành của các thầy cô giáo tại Trường Đại học Luật Hà Nội, gia đình và bạn bè

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, các thầy cô giáo thuộc Chuyên ngành Luật Hành chính, các thầy cô khoa Sau đại học Trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình giảng dạy và giúp đỡ tôi trong thời gian học tập tại Trường

Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới cô giáo, TS Trần Minh Hương

đã dành nhiều thời gian, công sức trong giảng dạy và hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn tốt nghiệp này

Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè của tôi, những người đã hết sức tạo điều kiện, động viên tôi trong suốt thời gian học tập vừa qua

Trân trọng!

Hà Nội, ngày 28 tháng 5 năm 2013

HỌC VIÊN

Nguyễn Văn Bình

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

HĐND : Hội đồng nhân dân

UBND : Ủy ban nhân dân

UBHC : Ủy ban hành chính

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ 6

1.1 Khái quát về đô thị và quản lý nhà nước tại đô thị 6

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của đô thị 6

1.1.1.1 Khái niệm đô thị 6

1.1.1.2 Đặc điểm của đô thị 7

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước tại đô thị 9

1.1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về đô thị 9

1.1.2.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước về đô thị 10

1.2 Chính quyền đô thị và vấn đề phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị 12

1.2.1 Chính quyền đô thị và cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị 12

1.2.1.1 Quan niệm về chính quyền đô thị 12

1.2.1.2 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị 13

1.2.2 Phân cấp quản lý cho chính quyền tại các đô thị 14

1.3 Một số kinh nghiệm của nước ngoài về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị 19

1.3.1 Các mô hình chính quyền đô thị trên thế giới 19

1.3.1.1 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị dân cử theo nguyên tắc phân quyền 19

1.3.1.2 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo nguyên tắc tập quyền 20

1.3.1.3 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo nguyên tắc kết hợp tản quyền và phân quyền 20

1.3.1.4 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị xã hội chủ nghĩa 21

1.3.2 Cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị tại một số nước trên thế giới 22

1.3.2.1 Thành phố New York - Hoa Kỳ 22

1.3.2.2 Thành phố Paris - Cộng hòa Pháp 23

1.3.2.3 Thành phố Tokyo - Nhật Bản 24

1.3.2.4 Thành phố Thượng Hải - Trung Quốc 25

1.3.3 Một số kinh nghiệm rút ra qua nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị của một số quốc gia 26

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 29

2.1 Pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị Việt Nam 29

2.1.1 Khái quát sự phát triển những quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị Việt Nam 29

2.1.1.1 Giai đoạn 1945 - 1959 29

2.1.1.2 Giai đoạn 1959 - 1980 32

2.1.1.3 Giai đoạn 1980 - 1992 33

2.1.1.4 Giai đoạn 1992 đến nay 35

2.1.2 Những quy định cụ thể của pháp luật hiện hành về cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị 35

2.1.2.1 Về tổ chức UBND ở các đơn vị hành chính đô thị 35

2.1.2.2 Vị trí, tính chất, chức năng của UBND ở các đô thị 36

2.1.2.3 Tổ chức bộ máy của UBND các cấp ở các đô thị 36

2.1.1.4 Nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của UBND ở các đô thị theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan 39

2.2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay 40

2.2.1 Khái quát về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị 40

2.2.1.1 Về tổ chức của UBND tại các đô thị 40

2.2.1.2 Về hoạt động của UBND tại các đô thị 41

2.2.2 Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại một số đô thị ở Việt Nam 42

2.2.2.1 Thủ đô Hà Nội 42

2.2.2.2 Thành phố Đà Nẵng 46

2.2.2.3 Thành phố Hồ Chí Minh 48

2.2.2.4 Thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc 51

2.3 Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay 52 2.3.1 Những ưu điểm về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay 52 2.3.2 Những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay 53

2.3.2.1 Sự đồng nhất trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị và nông thôn 53 2.3.2.2 Hạn chế của chế độ hoạt động tập thể của cơ quan hành chính tại các đô thị 54 2.3.2.3 Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị chưa hợp lý và hiệu quả 54 2.3.2.4 Hạn chế trong quan hệ giữa Trung ương và chính quyền đô thị 54 2.3.2.5 Phân cấp quản lý thiếu nhất quán, chưa đáp ứng được yêu cầu của quản

lý đô thị 55

CHƯƠNG 3 ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 57 3.1 Yêu cầu và quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay 57 3.1.1 Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay 57

3.1.1.1 Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các

đô thị phải gắn liền với việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của bộ máy Nhà nước 57 3.1.1.2 Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, phù hợp với điều

3.1.1.3 Bảo đảm phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị và người đứng đầu 58 3.1.1.4 Phân định rành mạch và kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất, hiệu quả 58 3.1.1.5 Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, đặc thù của mỗi đô thị 59

3.1.1.6 Bảo đảm và phát huy quyền tham gia của nhân dân vào quá trình quản

lý nhà nước tại các đô thị 59

3.1.2 Quan điểm định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay 60

3.1.2.1 Cơ sở chính trị - pháp lý đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị 60 3.1.2.2 Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị 62

3.2 Một số đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị tại Việt Nam giai đoạn hiện nay 63 3.2.1 Đổi mới tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ phù hợp với đặc điểm của từng đô thị 63 3.3.2 Đổi mới mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị theo hướng gọn nhẹ, tập trung, thống nhất 64 3.2.3 Đổi mới phương thức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các

đô thị theo hướng nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu 68 3.2.4 Tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị 69 3.2.5 Đổi mới bộ máy các cơ quan chuyên môn, giúp việc trực thuộc cơ quan hành chính tại các đô thị 70 PHẦN KẾT LUẬN 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong gần 30 năm đổi mới, Việt Nam đã thực hiện một sự chuyển đổi lớn lao

từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường Mô hình quản

lý kinh tế mới đã làm cho Việt Nam phát triển và hội nhập nhanh chóng Cùng với toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa đã hình thành, phát triển các đô thị có vai trò hạt nhân, làm đầu tàu và có tác động, ảnh hưởng, thúc đẩy đến sự phát triển của từng khu vực, từng vùng và toàn quốc

Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh chóng đã tạo sự khác biệt về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội giữa đô thị và nông thôn Thực tiễn cho thấy sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn khá rõ nét trên nhiều phương diện, được thể hiện trên cơ sở tiêu chuẩn và điều kiện để hình thành đô thị, như các yếu tố về chức năng đô thị, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, cơ sở hạ tầng, quy mô dân số, mật độ dân số Mặt khác, để phân thành các cấp quản lý đô thị còn dựa theo các tiêu chí về phát triển kinh tế, xã hội; tính tự chủ về ngân sách, mức sống, thu nhập bình quân của người dân,… Trong khi đó, ở nông thôn, mật độ dân cư thưa thớt, đời sống xã hội còn mang nặng tính cộng đồng làng xã, phân tán, ít phức tạp hơn, kinh tế cá thể, hộ gia đình chiếm đa số,… Thực tiễn hoạt động quản lý hành chính nhà nước cho thấy mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền trên địa bàn một số đô thị đã và đang có những bất cập, hạn chế Do vậy, nhất thiết phải có cơ chế quản lý phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ, đặc biệt là tại các đô thị

Về mặt lý luận, khi hạ tầng cơ sở thay đổi thì kiến trúc thượng tầng cũng phải

có sự điều chỉnh phù hợp nhằm tạo điều kiện cho đô thị phát triển Theo đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đang đặt ra yêu cầu phải làm

rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định mô hình tổ chức bộ máy, quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả quản lý của mỗi cấp chính quyền Do đó, lý luận về chính quyền tại đô thị với những đặc trưng của nó đã trở thành vấn đề cấp thiết Tại Việt Nam hiện nay, cơ sở lý luận về chính quyền tại đô thị chưa được tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ, pháp luật cũng chưa có quy định cụ thể đề cập đến đặc trưng riêng của mô hình đô thị mà tuân theo các quy định chung về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương Vì vậy, việc xây dựng luận cứ về chính quyền đô thị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị nói riêng là yêu

cầu hết sức khách quan, đồng thời đóng góp thực tiễn cho quá trình hoàn thiện thể chế pháp luật về chính quyền địa phương

Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực

quản lý của bộ máy hành chính nhà nước đã đề ra yêu cầu “Tổ chức hợp lí chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị”[10] Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo ”[11] Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2012 của Chính

phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 -

2020, có đề ra nhiệm vụ: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp”[6] Ngày

15/02/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg về thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô

thị với mục tiêu “ nghiên cứu đề xuất xây dựng mô hình tổ chức, chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền đô thị, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả”[31] Trong bối cảnh Hiến pháp năm

1992 đang được nghiên cứu sửa đổi, việc thực hiện đổi mới tổ chức và hoạt động của

cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị còn là cơ sở cho việc đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định trong Hiến pháp về chính quyền địa phương và các quy định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành

Chính vì những lý do nêu trên, việc nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động

của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay’’ là cần thiết,

có ý nghĩa lý luận và giá trị thực tiễn, là cơ sở tạo động lực phát triển mạnh mẽ, hiệu quả hơn nữa trong quản lý nhà nước trên các lĩnh vực tại đô thị trong thời gian tới

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề xây dựng mô hình chính quyền tại các đô thị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước trong mô hình chính quyền đô thị đã được đề cập trong nhiều

công trình nghiên cứu khoa học, luận án, luận văn và bài viết khác nhau Phần lớn các công trình tập trung vào việc nghiên cứu sự cần thiết, yêu cầu xây dựng một mô hình

cơ quan hành chính trong chính quyền đô thị, đề xuất một số mô hình trên cơ sở phù hợp với thực tế của Việt Nam và tham khảo những mô hình tiêu biểu trên thế giới Có thể kể ra các bài viết, công trình nghiên cứu như:

- “Đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trong giai đoạn hiện nay”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Học viện

Hành chính quốc gia do TS Vũ Đức Đán làm chủ nhiệm, năm 2002;

- “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị”, đề tài khoa học cấp bộ của

Học viện Hành chính quốc gia nghiên cứu do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ nhiệm đề tài, năm 2003;

- “Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn Thạc sỹ luật học của Nguyễn Bảo Ngọc, năm 2006;

- “Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường - Thực tiễn thí điểm tại Nam Định”, Luận văn Thạc sĩ luật học của Đỗ Thị Thanh Vân, năm 2012;

- “Dự án điều tra thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay”, Viện khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, năm 2007;

Nhiều bài viết trên các tạp chí khoa học cũng đã đề cập đến nội dung liên quan đến việc xây dựng cơ quan hành chính trong mô hình chính quyền đô thị tại Việt Nam như:

- “Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị”, tác giả Trần

Thị Diệu Oanh, Tạp chí Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 12/2011;

- “Tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân phường trong bối cảnh đổi mới

mô hình chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay”, tác giả Phan Văn Hùng, Tạp chí Tạp

- “Tổ chức chính quyền đô thị trong cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”,

tác giả Nguyễn Hữu Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2012

Các bài viết, công trình nghiên cứu đã đề cập đến nhiều vấn đề có liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị nói chung, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị Tuy nhiên, vấn đề tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị chưa thực sự được nghiên cứu sâu sắc cả về lý luận và thực tiễn mà thường chỉ là một phần trong nghiên cứu chung về chính quyền

đô thị Với mong muốn nghiên cứu sâu hơn về những vấn đề liên quan tới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị, từ đó đề xuất mô hình phù hợp cho chính quyền tại đô thị ở Việt Nam, nhất là trong hoàn cảnh chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 với yêu cầu cải cách mạnh mẽ chính quyền địa phương Luận văn này hy vọng sẽ có những đóng góp nhất định trong việc nghiên cứu về chính quyền tại các đô thị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị nói riêng

3 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn làm rõ các đặc điểm khác của đô thị so với nông thôn, từ đó xác định các đặc trưng, yêu cầu của quản lý nhà nước tại đô thị Luận văn tập trung nghiên cứu, đánh giá những quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay, đặc biệt tại các đô thị

là thành phố trực thuộc Trung ương Trên cơ sở thực tiễn và yêu cầu của quản lý nhà nước tại đô thị, luận văn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước tại các đô thị hiện nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, trong đó có sự kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu

Đồng thời trong quá trình nghiên cứu sử dụng kết hợp các phương pháp trong nghiên cứu luật học như: phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, lịch sử

Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh nhằm làm rõ một cách sâu nhất và sau đó đưa ra những kết luận cơ bản về những vấn đề lý luận, thực trạng hoạt động cũng như thực trạng pháp luật, các yêu cầu, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật có liên quan

Phương pháp thống kê, lịch sử được sử dụng khi nghiên cứu về thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay Việc sử

dụng kết hợp tất cả các phương pháp nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của

đề tài

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Mục tiêu của luận văn nhằm đánh giá hiện trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị, sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản pháp luật có liên quan;

Phân tích, đánh giá các yêu cầu đặt ra đối với việc quy định mô hình tổ chức, chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị;

Trên cơ sở những nghiên cứu trên, luận văn đề xuất xây dựng mô hình tổ chức, chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ bổ sung thêm lý luận và thực tiễn cho việc

tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị, luận văn đưa ra một số đề xuất nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị

Trong bối cảnh Hiến pháp năm 1992 đang chuẩn bị sửa đổi, bổ sung, những nghiên cứu của luận văn hi vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc xây dựng căn cứ lý luận và căn cứ thực tiễn để hoàn thiện pháp luật liên quan đến tổ chức hợp lý chính quyền địa phương nói chung và cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị nói riêng

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần danh mục các chữ viết tắt, mục lục, lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chương:

Chương 1 Một số vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị

Chương 2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam

Chương 3 Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ

HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG

CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

1.1 Khái quát về đô thị và quản lý nhà nước tại đô thị

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của đô thị

1.1.1.1 Khái niệm đô thị

Quá trình phân công lao động xã hội đã tạo ra một tầng lớp lao động tách khỏi sản xuất nông nghiệp chuyển sang làm nghề thủ công, buôn bán hàng hóa và quản lý

xã hội Bộ phận những lao động này sống tập trung trong những khu vực dân cư với hình thức cư trú mới, lao động, sinh hoạt mang tính chuyên môn hóa cao Đó là những mầm mống đầu tiên hình thành đô thị trong lịch sử loài người Trải qua hàng ngàn năm phát triển, con người đã tạo lập và phát triển nơi định cư tập trung phù hợp với đặc điểm định cư của các lao động chuyên môn phi nông nghiệp, đó là khu vực

đô thị Cùng với sự lớn mạnh của lực lượng sản xuất, đô thị cũng biến đổi về quy mô, nội dung và hình thức Đặc trưng của đô thị đòi hỏi khu vực này phát triển nhanh chóng những thiết chế, quy tắc làm nền tảng vững chắc cho sự thoát ly khỏi mô hình

tổ chức xã hội nông thôn mang tính truyền thống và tự cấp, tự túc Yếu tố cơ bản thúc đẩy sự hình thành và phát triển đô thị là hành chính (đô) và thị trường (thị)

Theo cách hiểu chung, đô thị là điểm dân cư tập trung với hoạt động chủ yếu

không phải là nông nghiệp Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa đô thị là “không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp” [18, tr.1046] Tiến sĩ Khoa học Nguyễn Ngọc Châu trong cuốn “Quản lý đô thị” định nghĩa “đô thị là nơi tập trung đông đúc dân cư, chủ yếu

là lao động phi nông nghiệp, họ sống và làm việc theo phong cách và lối sống thành thị” [4, tr.5]

Khoản 1, Mục I Thông tư liên tịch số 31/TTLT ngày 20/11/1990 của Bộ Xây

dựng và Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ định nghĩa “đô thị là điểm tập trung dân

cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có hạ tầng cơ sở thích hợp,

là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của cả nước, của một miền lãnh thổ, của một tỉnh, của một huyện hoặc một vùng trong tỉnh, trong huyện”[1]

Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 định nghĩa tương tự: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong

lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn”[23]

1.1.1.2 Đặc điểm của đô thị

Quá trình đô thị hoá đang diễn ra với quy mô lớn, tốc độ nhanh, thông qua sự

mở rộng và hình thành mới của nhiều đô thị Các đô thị đã và đang ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong hệ thống các đơn vị hành chính và thể hiện rõ nét những đặc thù riêng có của mình

Khi nói về đô thị, người ta thường đặt trong mối tương quan với phần đối ngược của nó là nông thôn Đô thị và nông thôn là những vùng lãnh thổ mà giữa chúng không có một ranh giới rõ rệt, nhưng cả hai lại có một mối liên hệ khăng khít với nhau Các khu vực nông thôn luôn gắn liền với một trung tâm của nó - đó là những vùng đô thị, hay ít ra cũng mang những nét căn bản của đô thị và ngược lại trong đô thị vẫn có những khu vực nông thôn hay những khu vực đang trong quá trình đô thị hóa Tuy nhiên, khác với các vùng nông thôn, đô thị có những đặc điểm chủ yếu sau:

- Thứ nhất, về vị trí, vai trò: Đô thị là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã

hội, khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước, là động lực cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước Ngay trong khái niệm về đô thị đã khẳng định vị trí đặc biệt của nó, là yếu tố cơ bản, đầu tiên để phân biệt với khu vục nông thôn Đô thị là trung tâm kinh tế vì đây là nơi diễn ra những hoạt động sản xuất, kinh doanh sôi động, sầm uất nhất của một khu vực; đô thị là trung tâm chính trị vì ở đó tập trung các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, là đầu mối của nhiều cấp, nhiều ngành quản lý đồng thời tồn tại Đô thị là trung tâm văn hóa, xã hội, khoa học, công nghệ vì đó là nơi tập trung và diễn ra những hoạt động văn hóa, thể thao sôi động của khu vực; là nơi tập hợp những trường đại học, những đơn vị nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ hàng đầu

- Thứ hai, về dân cư: Đô thị là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao, gồm

nhiều thành phần, có phong tục, tập quán, lối sống khác nhau, tham gia các hoạt động kinh tế - xã hội đa dạng Mặt bằng dân trí của dân cư đô thị nhìn chung cao hơn nông thôn, quản lý dân cư đô thị có nhiều khó khăn, phức tạp Dân cư đô thị được tập hợp

từ nhiều vùng, miền khác nhau vì những mục tiêu khác nhau, có cuộc sống khá độc lập với nhau, điều này khác với nông thôn Dân cư nông thôn có cơ cấu đơn giản, gắn

kết theo làng, xã, tạo nên những phong tục, tập quán riêng, trong khi dân cư đô thị không có các truyền thống, tập quán riêng theo từng đơn vị hành chính nội bộ (quận, phường)

- Thứ ba, về kinh tế: Kinh tế ở đô thị chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa

lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao, là địa bàn hoạt động chính của các loại thị trường tài chính - tiền tệ, bất động sản Kinh tế nông thôn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp; kinh tế thương mại, dịch vụ chưa phát triển mạnh

- Thứ tư, về cơ sở hạ tầng: Đô thị là nơi tập trung những cơ sở hạ tầng vật chất

quan trọng, như giao thông, liên lạc, viễn thông, điện nước, công trình xây dựng Cơ

sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội của đô thị có tính thống nhất, liên thông và phức tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính (quận, phường), đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung, thống nhất Cơ sở hạ tầng ở nông thôn nhìn chung còn đơn giản, chưa liên hoàn và chưa đồng bộ

- Thứ năm, về lối sống: Ở nông thôn, quan hệ ứng xử xã hội của các thành

viên trong cộng đồng đề cao những chuẩn mực của tục lệ truyền thống hơn là quy tắc pháp luật được đặt ra bởi nhà nước Lối sống đô thị là lối sống hợp cư, luôn biến động, hầu như không có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống luôn tôn trọng những chuẩn mực có tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng Đời sống dân cư nông thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp; đời sống của dân cư đô thị hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường, những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày của dân

cư đô thị chủ yếu do thị trường cung cấp

- Thứ sáu, về địa giới hành chính: Mỗi đô thị, dù lớn hay nhỏ đều là một chỉnh

thể thống nhất về địa lý - lãnh thổ; việc phân chia địa giới hành chính trong nội bộ đô thị chỉ có ý nghĩa hành chính, không mang nhiều tính chất kinh tế - xã hội, người dân

có thể sinh sống ở một nơi và làm việc ở một nơi khác Ở nông thôn, địa giới hành chính là địa giới hành chính - lãnh thổ, mọi hoạt động kinh tế - xã hội chủ yếu diễn ra trong phạm vi địa giới hành chính - lãnh thổ đó

- Thứ bảy, về quản lý: Ở nông thôn, việc quản lý nhà nước về nhà ở, xây dựng,

cấp - thoát nước, giao thông, bảo vệ môi trường, an ninh công cộng, ít phức tạp, nhưng đây lại là những vấn đề bức xúc hàng ngày trong quản lý nhà nước ở đô thị

- Thứ tám, về xã hội: Đô thị là nơi tập hợp của dân cư đến từ các vùng miền

khác nhau, nhiều thành phần xã hội, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội nên dễ nảy sinh các tệ nạn xã hội, các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự,

an toàn xã hội Những vấn đề xã hội lớn thường xuất hiện tại các đô thị như tình trạng thất nghiệp, tội phạm hình sự, ma túy, mại dâm và hàng loạt vấn đề xã hội khác Sự phát triển thiếu đồng bộ của các đô thị dẫn đến việc quá tải các trường học, bệnh viện,

ùn tắc giao thông đô thị,

Mỗi đô thị dù nhỏ hay lớn đều là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất, không thể chia cắt về mặt lãnh thổ, kết cấu hạ tầng và các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn đô thị Đặc điểm này quy định nội dung, phương thức quản lý nhà nước ở

đô thị và do đó chi phối trực tiếp mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo hướng tập trung, thống nhất, không được phân cắt thành nhiều tầng, cấp khác nhau; quản lý điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội phải thống nhất, xuyên suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực cao và được quản lý, điều hành bởi một bộ máy hành chính thống nhất trên địa bàn đô thị

Chính bởi tính chất của quản lý đô thị khác với quản lý nông thôn đã đặt ra yêu cầu tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải có những đặc thù riêng để đảm bảo cho việc quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công ở đô thị được thực hiện tập trung thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, giảm thiểu các tầng nấc trung gian và thực

sự có hiệu lực, hiệu quả

Mặt khác, tại các đô thị có sự đan xen giữa khu vực nội thị (đã đô thị hóa) với các khu vực ngoại ô (đang được đô thị hóa) với nhiều nét, nhiều yếu tố nông thôn (về kết cấu hạ tầng, kiến trúc xây dựng, hoạt động kinh tế xã hội, cách sinh hoạt, lối sống ), hoặc là các đơn vị hành chính nông thôn trực thuộc, chính vì vậy tại các đô thị cần phải phân biệt sự khác nhau về mô hình tổ chức và phương thức quản lý của

bộ máy chính quyền ở những khu vực này

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước tại đô thị

1.1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về đô thị

Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình lao động [2, tr.29], ở đâu có sự hợp tác của nhiều người thì ở đó cần có quản lý với

những thiết chế quản lý nhất định Khi nhà nước ra đời thì phần cơ bản và quan trọng nhất của quản lý xã hội được nhà nước thực hiện, đó là phần quản lý xã hội mang tính chất nhà nước, do nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện mục đích, nhiệm vụ của nhà nước - đó là quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả

các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội [16, tr.3]

Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện bởi những cơ quan hành chính nhà nước được gọi là quản lý hành chính nhà nước Quản lý hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các

cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị [33, tr.12]

Đô thị là một hình thức cư trú đặc biệt của loài người Trong quá trình hình thành và phát triển của các đô thị đòi hỏi phải tăng cường vai trò của nhà nước trong quản lý đối với đô thị trên mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội nhằm góp phần vào tiến trình xây dựng một nhà nước dân chủ, công bằng, để phục vụ vì lợi ích của người dân Quản lý đô thị là quá trình tác động của các chủ thể quản lý đô thị (các cấp chính quyền, các sở, ban, ngành chức năng) vào các hoạt động đô thị nhằm thay đổi hoặc duy trì hoạt động đó Trên góc độ nhà nước, quản lý nhà nước đối với đô thị là sự can thiệp bằng quyền lực của mình (bằng pháp luật, thông qua pháp luật) vào các quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở đô thị nhằm phát triển đô thị theo định hướng nhất định [32, tr.22]

Như vậy, quản lý hành chính nhà nước về đô thị là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thực thi pháp luật, can thiệp vào các quá trình phát triển kinh tế

- xã hội như tổ chức khai thác và điều hoà việc sử dụng các nguồn lực (bao gồm tài nguyên thiên nhiên, tài chính và con người) nhằm đảm bảo pháp luật về lĩnh vực quản lý đô thị được thực hiện, tạo dựng, duy trì, và phát triển các điều kiện thuận lợi cho hình thức định cư con người ở đô thị hướng tới sự phát triển bền vững

1.1.2.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước về đô thị

Đô thị có những đặc trưng riêng biệt so với những khu vực khác của một quốc gia, vì vậy, hoạt động quản lý nhà nước tại các đô thị cũng mang những đặc điểm được hình thành một cách khách quan bởi đặc điểm, tính chất của đô thị, đó là:

- Thứ nhất, quản lý nhà nước tại đô thị mang tính tập trung, thống nhất, đồng

bộ và liên thông Đô thị có tính tập trung rất cao với các điều kiện sinh sống đa dạng

và phức tạp Mỗi đô thị là một trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có cơ

sở hạ tầng thích hợp Tính tập trung rất cao của đô thị, xét trên nhiều phương diện: tập trung về dân cư; tập trung các đầu mối giao thông, hành chính, hàng hóa, dịch vụ,

thông tin, giao lưu trong sản xuất và thương mại; tập trung các hiện tượng tích cực cũng như tập trung các vấn đề xã hội tiêu cực Chính vì vậy, hoạt động quản lý nhà nước tại các đô thị cần bảo đảm tính thống nhất, không phân tán, tản mạn

Bên cạnh đó, đô thị có tính đồng bộ và thống nhất Cơ sở hạ tầng đô thị là những mạng lưới xuyên suốt, không bị phụ thuộc bởi ranh giới hành chính Mỗi đô thị dù lớn hay nhỏ đều chỉ là một đơn vị hành chính, lãnh thổ thống nhất, các quận, huyện, phường, xã trong nội bộ một đô thị thực chất chỉ là các đơn vị hành chính thuần túy, có tính quy ước để thực thi công việc quản lý hành chính Chính vì vậy, hoạt động quản lý nhà nước tại đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, hạ tầng kỹ thuật (điện, giao thông công cộng, cây xanh, cấp thoát nước, xử lý rác thải), hạ tầng xã hội (chính sách về y tế, giáo dục - đào tạo, văn hoá…), đất đai, nhà ở, an ninh trật tự, phòng cháy chữa cháy, bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai, biến đổi khí hậu,…

- Thứ hai, hoạt động quản lý nhà nước tại đô thị đòi hỏi có sự phân cấp giữa

chính quyền Trung ương và chính quyền đô thị, phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả hơn Đô thị với những đặc trưng của nó đòi hỏi chủ thể quản lý phải có những quyền lực nhất định để giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý Việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền đô thị là một công cụ, biện pháp thúc đẩy và bảo đảm hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của chính quyền đô thị, đem lại những lợi ích thiết thực trong thực thi quyền lực nhà nước ở

đô thị

Vấn đề phân cấp quản lý không chỉ đặt ra giữa chính quyền Trung ương và chính quyền đô thị mà còn thể hiện ở ngay trong chính quyền đô thị đó với sự phối hợp hoạt động tại các cấp quản lý Việc quản lý các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội và đời sống nhân dân ở đô thị chỉ có thể thực hiện một cách thống nhất, đồng bộ, nhanh nhạy khi có sự quản lý, điều hành bởi các chủ thể tạo ra được một sự liên kết phối hợp và tập trung, không lệ thuộc nhiều vào điều kiện sống, địa lý, lãnh thổ, họ tộc của cư dân trên địa bàn lãnh thổ như nông thôn Vai trò quản lý đô thị của cấp hành chính quận, huyện chủ yếu tập trung vào công tác chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực thi pháp luật chính sách phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống nhân dân trên địa bàn

- Thứ ba, quản lý nhà nước tại các đô thị yêu cầu tính chuyên nghiệp, hiện đại

và sáng tạo trong quá trình tổ chức quản lý Muốn nâng cao hiệu lực, hiệu quả hành chính nhà nước, yêu cầu những người làm việc trong các cơ quan hành chính cần phải có trình độ chuyên môn nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực được phân công quản

lý Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là đòi hỏi bắt buộc đối với hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước và là yêu cầu cơ bản đối với nền hành chính hiện đại Đô thị là trung tâm của các chuyển biến về kinh tế - xã hội, bên cạnh

đó, quá trình tập trung và dân trí của dân cư đòi hỏi quá trình quản lý đô thị luôn trong xu thế thỏa mãn nhu cầu ngày càng cao của xã hội đô thị Quá trình quản lý phải bảo đảm sự phát triển sản xuất, chú trọng đến các lĩnh vực thương mại, dịch vụ, sản xuất công nghiệp, giao lưu hợp tác kinh tế, văn hóa với các vùng, miền và cả nước,… Quản lý nhà nước tại đô thị phải tạo điều kiện cho khu vực kinh tế tư nhân phát triển mạnh; tạo điều kiện cho sự tham gia của người dân, các tổ chức xã hội, các

tổ chức phi chính phủ vào quá trình quản lý đô thị Sự phức tạp, không ngừng gia tăng nhu cầu và biến đổi liên tục của xã hội đô thị đòi hỏi chủ thể quản lý phải thể hiện sự chuyên nghiệp, hiện đại và sáng tạo trong quá trình quản lý

1.2 Chính quyền đô thị và vấn đề phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị 1.2.1 Chính quyền đô thị và cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị

1.2.1.1 Quan niệm về chính quyền đô thị

Chính quyền đô thị là khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương Thực tế, khái niệm “chính quyền địa phương” được sử dụng phổ biến trong hoạt động quản lý, điều hành hằng ngày Tuy nhiên, chưa có văn bản pháp luật định nghĩa đầy đủ khái niệm “chính quyền đô thị” ở nước ta bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành

Chính quyền đô thị và chính quyền địa phương là hai khái niệm có nhiều điểm tương đồng vì đều là cấp dưới của chính quyền Trung ương Trên thực tế thì chúng ta luôn sử dụng khái niệm địa phương để chỉ cấp chính quyền dưới cấp quốc gia và để phân biệt nó với chính quyền Trung ương - đại diện cho quyền lực nhà nước ở tầm quốc gia Tại tất cả các nước, ngay bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền cấp dưới với những thẩm quyền về pháp lý và hành chính khác nhau, các cơ quan chính quyền này thường được chia thành nhiều cấp Thuật ngữ “chính quyền địa phương” thường được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch

vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất [28, tr.148] Chính quyền địa

phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (Hội đồng nhân dân) và các cơ quan hành chính nhà nước (Ủy ban nhân dân) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước Chính quyền địa phương không bao gồm các cơ quan kiểm sát và xét xử là những cơ quan thực hiện quyền tư pháp độc lập đặt tại địa phương

Như vậy, chính quyền đô thị là chính quyền địa phương (chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương), hoặc là một bộ phận của chính quyền địa phương (chính quyền thành phố thuộc tỉnh; thị xã; thị trấn) thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa bàn đô thị

Ở các nước trên thế giới, chính quyền đô thị là chính quyền địa phương tại một đô thị của một nước Tuỳ thuộc vào việc phân chia đơn vị hành chính của một nước và quy mô, đặc thù của đô thị, chính quyền đô thị có thể là chính quyền đô thị - quốc gia (Singapore), chính quyền đô thị - thủ đô (Paris), chính quyền đô thị - thủ phủ bang (Munich), chính quyền đô thị - thành phố trực thuộc Trung ương (Thượng Hải), chính quyền đô thị - thành phố trực thuộc bang (New York), chính quyền đô thị - thành phố, thị xã thuộc tỉnh (Quảng Châu),

Kinh nghiệm của Việt Nam qua các thời kỳ cho thấy chính quyền đô thị là chính quyền địa phương tại các thành phố trực thuộc trung ương, hoặc thành phố, thị

xã trực thuộc tỉnh, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, cơ quan chấp hành và hành chính tại địa phương, cùng với hệ thống các cấp hành chính trực thuộc Chính quyền đô thị là bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và phục

vụ nhân dân tại các đô thị Quá trình thể chế hóa khái niệm “chính quyền đô thị” ở Việt Nam cần tiếp tục được nghiên cứu để xác định nội hàm cụ thể bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành

1.2.1.2 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước Chính quyền đô thị là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước với hệ thống cơ quan đại diện và cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính tại các đô thị Cơ quan hành chính nhà nước ở đô thị có

chức năng quản lý hành chính nhà nước trong mọi lĩnh vực trên phạm vi lãnh thổ tương ứng được giới hạn trên cơ sở phân chia địa giới hành chính - lãnh thổ của một

đô thị

Cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay của nước ta là Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố trực thuộc Trung ương; UBND quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh và UBND phường, thị trấn

1.2.2 Phân cấp quản lý cho chính quyền tại các đô thị

a) Một số phương thức (nguyên tắc) tổ chức cơ bản trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương

Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị - pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng Tuy nhiên, có ba nguyên tắc chính chi phối hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, cụ thể là mối quan hệ giữa trung ương

và địa phương là: Tập quyền, phân quyền và tản quyền

Tập quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó chính quyền trung ương nắm giữ

mọi quyền hành đối với địa phương Theo nguyên tắc này, chính quyền trung ương nắm giữ toàn bộ quyền lực, là cơ quan duy nhất để quyết định và điều hành mọi công việc quốc gia Cơ quan hành chính trung ương điều khiển, kiểm soát cấp dưới nên các

cơ quan địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ tuân thủ, phục vụ mọi quyết định của cấp trên đưa xuống Nguyên tắc tập quyền thuần tuý hiện nay rất hiếm, vì không phù hợp với xu thế dân chủ hoá, “phi tập trung hóa”

Phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân chia rõ ràng giữa cấp

trên và cấp dưới Phân quyền có hai loại: Phân quyền lãnh thổ và phân quyền chuyên môn Ở đây chúng ta chỉ xem xét khía cạnh phân quyền lãnh thổ, đó là sự phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm, phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự, cho chính quyền địa phương Trong chế độ phân quyền địa phương, chính quyền trung ương công nhận quyền tự quản trong những phạm vi và mức độ khác nhau của các đơn vị hành chính địa phương các cấp Trong phạm vi được giao, các vùng lãnh thổ địa phương chủ động giải quyết theo quy định của pháp luật Địa phương có ngân sách và tài chính riêng Những người sống định cư trong lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương

Cơ chế này tạo nên tính tự trị của các lãnh thổ địa phương Trong một chừng mực nhất định các lãnh thổ tự trị có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, tạo thành hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan lập pháp riêng, có hiến pháp riêng, có bộ

máy các cơ quan hành chính riêng và tư pháp riêng Những lãnh thổ phải chịu sự giám sát của các cơ quan nhà nước trung ương, bằng một hệ thống các quyết định phê chuẩn của các cơ quan chính quyền cấp trên Các lãnh thổ tự trị này về nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ, mà không có quyền ngoại giao chính trị và không được phép thành lập quân đội riêng

Tản quyền là nguyên tắc nằm giữa hai thái cực phân quyền và tập quyền, là

biện pháp chính quyền trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các đơn

vị hành chính hoặc các công chức do mình bổ nhiệm nằm ở địa phương, chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương Tuy nhiên, các đơn vị hành chính đó không có

tư cách pháp nhân, không được quyền pháp lý về kiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng Về bản chất tản quyền là sự biểu hiện của tập quyền, nhưng hạn chế được những nhược điểm của tập quyền, hạn chế tình trạng quan liêu của chính quyền trung ương trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ vừa khắc phục khuynh hướng sai lệch phân tán, địa phương chủ nghĩa của phân quyền

b) Vấn đề phân cấp quản lý cho chính quyền tại các quyền đô thị

Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất, những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều kiện như vậy chính quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều hành tốt mọi công việc của quốc gia Vì vậy, các quốc gia buộc phải phân chia đất nước thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Từ đó đặt ra vấn đề phân cấp quản lý đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền các địa phương Như vậy, trong tổ chức quyền lực nhà nước thì quyền lực không chỉ được phân chia theo chiều ngang thành các quyền lập pháp, hành pháp và

tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới Ở mọi cấp chính quyền quyền lực nhà nước đều phải được phân định một cách rõ ràng, làm cho quyền lực đó không

có một cơ hội tập trung tạo ra sự độc tài chuyên chế Đó là cơ sở của sự phân cấp quản lý nhà nước

Hiện nay, phân cấp đang là một xu thế không chỉ ở nước ta mà còn ở nhiều nước trên thế giới Khái niệm phân cấp được sử dụng thông dụng ở nhiều tài liệu trong và ngoài nước, về thực chất mang một nội hàm phức tạp với bốn nội dung chủ yếu: phân cấp về chính trị; phân cấp về không gian; phân cấp về hành chính; phân cấp về thị

trường [29, tr.46] Việc phân cấp về chính trị xác định một cách điển hình sự chuyển quyền ra quyết định cho các công dân hoặc do các đại diện do họ bầu ra Việc phân cấp về không gian là thuật ngữ thường được các nhà quy hoạch vùng sử dụng trong việc hoạch định các chính sách và chương trình nhằm giảm bớt sự tập trung quá đáng

về đô thị vào trong một số ít các thành phố lớn, bằng cách đẩy mạnh các cực phát triển vùng có tiềm năng trở thành các trung tâm vệ tinh Phân cấp thị trường nhấn mạnh vào việc tạo điều kiện cho phép hàng hoá và dịch vụ được sản xuất và cung cấp bởi các cơ chế thị trường nhạy cảm với sở thích của các cá nhân Phân cấp hành chính tập trung vào việc phân bố theo trật tự thứ bậc và chức năng, các quyền hành và chức năng giữa các đơn vị chính quyền trung ương và địa phương Ở đây chúng ta tập trung phân tích vấn đề phân cấp hành chính - lãnh thổ

Phân cấp quản lý hành chính - lãnh thổ (Decentralization) là một vấn đề không mới trong lịch sử tổ chức quyền lực nhà nước của nhân loại nhưng chỉ được chú tâm nghiên cứu trong một vài thập kỷ trước đây Cũng trong thời gian gần đây, phân cấp, phân quyền đã trở thành một xu hướng phổ biến ở nhiều quốc gia, khu vực trên thế giới Mặc dù vậy, do tính chất rộng lớn và phức tạp của nó, vẫn còn rất nhiều khía cạnh lý luận và thực tiễn về nó cần được nghiên cứu làm rõ, đặc biệt là về những yêu cầu của nó trong bối cảnh đặc thù của mỗi quốc gia

Việc phân cấp quản lý hành chính - lãnh thổ phụ thuộc vào nhiều yếu tố, nhưng trước hết vào việc hình thành ra các đơn vị lãnh thổ - hành chính trực thuộc Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giớí hiện nay được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản là tự nhiên và nhân tạo [30, tr.75]

Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên trong quá trình định cư, tổ chức xã hội Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử, Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh

thổ quốc gia, ví dụ như xã (commun/commune) ở Pháp hay các làng, xã ở Việt Nam

Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và

ý chí của cộng đồng dân cư Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp

thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị

Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, các đơn vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo là những đơn vị được nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương, ví dụ như quận tại Paris, Pháp; các quận, phường ở Việt Nam Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý Trong nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn, ví dụ như các khu bầu

cử, khu tư pháp, khu thuế quan, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường, Mỗi một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đây đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu của

nó đã đề ra Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh Theo đó các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được bổ nhiệm, mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử Sự không hoàn chỉnh của các đơn vị này

là cơ sở cho việc không tổ chức ra các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện

cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên Ở một số nước khác không tổ chức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện trung ương trực tiếp thực hiện Đa phần các nước đơn nhất có một dân tộc, nhưng bên cạnh đó cũng có không ít các nước đơn nhất có nhiều dân tộc Giải quyết vấn đề dân tộc, các nước này đã tổ chức khu tự trị, tỉnh tự trị Các khu, tỉnh tự trị có thể có hệ thống pháp luật, toà án riêng, nhưng không có chủ quyền quốc gia Chính việc tổ chức ra các khu tự trị, tỉnh tự trị làm cho quyền lực của nhà trung ương bị giảm đi một cách đáng kể Đó là một cách hạn chế quyền lực của nhà nước

Phân cấp quản lý thực chất là trao cho từng cấp hành chính - lãnh thổ những quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện thông qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan hành chính,… Nhờ đó, mỗi chủ thể nói trên thực hiện các quyền và trách nhiệm một cách

tự chủ và có tính độc lập ở mức độ nhất định Tuy nhiên hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương vẫn phải luôn đặt dưới sự kiểm tra, giám sát cần thiết của các

cơ quan chính quyền trung ương và chính quyền cấp trên

Từ sự phân tích trên, có thể hiểu phân cấp quản lý nhà nước là sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ trên đó xác lập các cấp chính quyền địa phương và

sự phân định thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp trong quản lý nhà nước và quản lý lãnh thổ, nhằm thực thi có hiệu lực, hiệu quả quyền lực nhà nước

Từ khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời đến nay đã thực hiện phân cấp quản lý hành chính cho địa phương nhằm giải quyết các nhiệm vụ đặt ra và nâng cao hiệu quả quản lý của bộ máy hành chính nhà nước Việc phân cấp quản lý cho địa phương, mỗi cấp chính quyền địa phương đang đi theo hướng xác định các công việc một cách cụ thể, rõ ràng cho mỗi cấp chính quyền địa phương Phân cấp quản lý được thực hiện đồng bộ trên cả bốn phương diện: 1) Phân cấp nhiệm vụ quản lý; 2) Phân cấp về ngân sách - tài chính; 3) Phân cấp về tổ chức bộ máy; và 4) Phân cấp về quản

lý cán bộ, công chức Đảng và Nhà nước ta vẫn chủ trương đẩy mạnh phân cấp từ trung ương cho chính quyền địa phương và phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương Đây là một chủ trương đúng hướng, vì trong cải cách hành chính, kinh nghiệm quốc tế cho thấy phân cấp quản lý là yếu tố có tính chất quyết định đối với thành bại của cải cách

Tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là định hướng nhất quán được nêu trong các văn kiện quan trọng của Đảng ta những năm gần đây Cùng với việc khẳng định nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, các văn kiện của Đảng nhấn mạnh sự cần thiết phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và phân cấp giữa trung ương và địa phương

Việc phân cấp quản lý hành chính ở nước ta đã được coi là một chủ trương và định hướng nhất quán trong quá trình cải cách kinh tế, cải cách hành chính, trong việc xây dựng thể chế và pháp luật Từ năm 2006, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X

của Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định nhiệm vụ:“Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương”[9] Đại hội lần thứ XI của Đảng năm 2011 tiếp tục khẳng định chủ trương đó: “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”[11]

Có thể thấy rằng, việc phân cấp hành chính cho chính quyền địa phương đã được đẩy mạnh, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra nhằm tăng cường hiệu quả quản lý hành chính của chính quyền địa phương và cả chính quyền trung ương Mặc dù có bước tiến quan trọng trong việc đẩy mạnh yếu tố dân chủ, tăng cường phân cấp quản lý cho địa phương, từng cấp chính quyền địa phương, nhưng vấn đề phân cấp quản lý ở đây cũng chỉ là những cải cách trong giới hạn của mô hình chính quyền địa phương truyền thống ở nước ta - mô hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ Chính vì vậy, cần tiếp tục cải cách chính quyền địa phương và phân cấp quản lý theo hướng chuyển từ mô hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ đến gần mô hình chính quyền địa phương tự quản, một mô hình chính quyền đang hiện diện ở các nước phát triển và đang được nhiều nước đang phát triển hướng tới xây dựng Đây cũng chính là cơ sở để đề xuất đổi mới chính quyền đô thị hiện nay, bảo đảm những đặc thù của mô hình chính quyền này nhằm hoạt động một cách minh bạch, hiệu quả, đáp ứng được yêu cầu về cơ sở lý luận của sự phân cấp, trong đó yếu

tố tập trung dân chủ được thực hiện một cách linh hoạt và tiếp cận với yếu tố tự quản cùng với những điều kiện đặc thù

1.3 Một số kinh nghiệm của nước ngoài về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị

1.3.1 Các mô hình chính quyền đô thị trên thế giới

Trên thế giới hiện nay đang tồn tại nhiều mô hình tổ chức chính quyền đô thị khác nhau, căn cứ theo phương thức (nguyên tắc) tổ chức cơ bản trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương có thể phân thành bốn loại chủ yếu sau:

1.3.1.1 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị dân cử theo nguyên tắc phân quyền

Đây chính là mô hình chính quyền tự quản địa phương Chính quyền này do nhân dân bầu ra và là chủ thể đại diện hợp pháp cho quyền lợi của địa phương (đô

thị), có quyền ra các quyết định để giải quyết những vấn đề của đô thị đó mà không trái với quy định pháp luật của nhà nước Mức độ, phạm vi thẩm quyền quyết định của chính quyền đô thị trong mô hình này phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nước

và mức độ phân quyền của chính quyền trung ương Điển hình cho mô hình này là Anh, Mỹ và các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ, nơi thực hiện nguyên tắc phân quyền theo lãnh thổ triệt để nhất Tổ chức và hoạt động của các tổ chức tự quản địa phương do các địa phương tự quy định nên rất tự do, đặc biệt đối với các đô thị, cách thức tổ chức và thẩm quyền của chúng rất đa dạng, không theo một khuôn mẫu nào Trong mô hình này, ở chính quyền tự quản địa phương không có đại diện của chính quyền trung ương hay chính quyền bang Để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, các hội đồng thành phố bầu ra cơ quan chấp hành - thực hiện các quyết định của chính quyền đô thị đó và của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên Nhưng chính cơ quan hành chính nhà nước tại chính quyền đô thị lại chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn và kiểm tra của cơ quan hành chính nước trung ương hoặc cấp trên

1.3.1.2 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo nguyên tắc tập quyền

Đây là mô hình chính quyền đô thị theo kiểu “chính quyền quân quản” đã tồn tại khá phổ biến ở nhiều nước khác nhau Hiện còn rất ít quốc gia theo mô hình này, như ArậpXêut, Brunây, Cô-oet, Kenya,… Mô hình này có đặc điểm là chính quyền địa phương do trung ương đặt ra, trực tiếp bổ nhiệm nhân sự hoặc có phân cấp và nằm trong hệ thống hành chính nhà nước thông suốt thống nhất từ trung ương đến cơ

sở, không có cơ quan đại diện mà chỉ có cơ quan hành chính nhà nước Bên cạnh việc thực hiện chức năng quản lý của nhà nước trung ương, các cơ quan chính quyền địa phương còn thực hiện các chức năng quản lý nhà nước ở địa phương Mô hình kiểu

“quân quản” này thường tồn tại trong các nước đang có chiến tranh hay thời kỳ hậu chiến Hiện nay mô hình này có lúc có nơi còn tồn tại ở một vài nước, nhưng với xu hướng dân chủ hóa, mô hình này đang thu hẹp phạm vi áp dụng

1.3.1.3 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo nguyên tắc kết hợp tản quyền

và phân quyền

Đặc trưng của mô hình này là trong một đô thị đồng thời tồn tại hai bộ máy chính quyền: i) cơ quan đại diện của chính quyền trung ương ở đô thị với bộ máy rất gọn có nhiệm vụ chính là giám sát chính quyền tự quản tại đô thị, đảm bảo sự thống nhất của chính sách quốc gia; ii) bộ máy chính quyền tự quản đô thị, gồm cơ quan đại diện (Hội đồng) do người dân đô thị bầu ra, có chức năng quyết định những vấn đề riêng của đô thị và cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị, trực thuộc cơ quan đại

diện để thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước Các cơ quan này có quan

hệ với nhau trên lĩnh vực công tác nhưng không theo quan hệ thứ bậc hành chính Điển hình của mô hình này là Pháp, Italia, Ai Cập, Đức tuy là nước theo chế độ tự quản địa phương nhưng cũng có yếu tố tản quyền ở cấp hành chính cao nhất

Cả ba mô hình trên đều áp dụng thiết chế thủ trưởng hành chính (tỉnh trưởng, thị trưởng, xã trưởng,…), trong đó người đứng đầu cơ quan hành chính có thể do dân bầu trực tiếp hay do cơ quan đại diện bầu ra hoặc cũng có thể do Chính phủ trung ương bổ nhiệm, tùy theo đặc điểm, truyền thống của từng quốc gia

1.3.1.4 Mô hình tổ chức chính quyền đô thị xã hội chủ nghĩa

Đây là mô hình ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây và Trung Quốc, Việt Nam hiện nay Có thể gọi nó là mô hình Xô viết Ở mỗi cấp hành chính lãnh thổ, cả ở thành thị và nông thôn đều thành lập các Xô viết, là cơ quan chính quyền địa phương, vừa đại diện cho địa phương, vừa đại diện cho nhà nước trung ương, tạo thành hệ thống thứ bậc trực thuộc trên dưới Xô viết tối cao là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước (như Quốc hội), các Xô viết địa phương là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (như hội đồng nhân dân) Mỗi Xô viết đều bầu ra Ủy ban chấp hành của mình là cơ quan tập thể - ở trung ương là Hội đồng bộ trưởng (chính phủ), ở địa phương là các Ủy ban chấp hành (như UBND) Các Ủy ban chấp hành có các cơ quan trực thuộc mình và đều hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc Có người gọi đây là mô hình tổng hòa, có dấu hiệu của tất cả các mô hình khác và có thêm đặc trưng riêng

Theo mô hình Xô viết, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung

và các đô thị nói riêng được tổ chức và hoạt động theo thiết chế ủy ban (Ủy ban chấp hành, Ủy ban hành chính, Ủy ban nhân dân), điều hành công việc hành chính theo chế độ tập thể, những vấn đề quan trọng đều được quyết định theo đa số (biểu quyết tập thể ủy ban); thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu rất hạn hẹp

Như vậy, bộ máy quản lý đô thị được đặt trên các nguyên tắc cơ bản của tổ chức chính quyền địa phương gồm tập quyền, tản quyền và phân quyền Tùy đặc thù của từng quốc gia, bộ máy quản lý đô thị được thiết kế để thể hiện tương quan giữa trung ương và địa phương trong quản lý các mặt kinh tế - xã hội Chính quyền trung ương có thể có vai trò chi phối toàn bộ (tập quyền), một phần (tản quyền) hoặc giao cho địa phương quyền tự quản (phân quyền) Tuy nhiên, điểm chung của tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới là vừa nhằm bảo đảm thực hiện một cách tốt nhất quyền lợi của dân cư địa phương, vừa bảo đảm sự thống nhất của quốc gia Do

đó, với sự kết hợp của các nguyên tắc, ở các địa phương trên thế giới luôn có hai loại quản lý song hành là quản lý của chính quyền tự quản địa phương và của chính quyền trung ương, được thể hiện ở những cơ chế khác nhau

Với các vấn đề phức tạp của đô thị, bộ máy quản lý đô thị đòi hỏi phải tập trung vào hiệu quả Xu hướng chung của các nước trên thế giới cho thấy, chế độ tự quản địa phương mang đến các động cơ thích hợp để tạo ra hiệu quả Các thành phố phải có đủ thẩm quyền và khả năng nhân danh lợi ích cộng đồng quản lý các mặt của đời sống kinh tế - xã hội theo những cách thức phù hợp và hiệu quả nhất

1.3.2 Cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị tại một số nước trên thế giới

1.3.2.1 Thành phố New York - Hoa Kỳ

Mô hình chính quyền đô thị được áp dụng phổ biến ở Hoa Kỳ là mô hình “Thị trưởng - Hội đồng” Theo mô hình này, Thị trưởng được dân bầu trực tiếp, theo nhiệm kỳ thường là bốn năm và có quyền lực lớn trong việc bổ nhiệm, bãi miễn các công chức lãnh đạo các sở, ban của thành phố, dự thảo ngân sách và áp dụng các biện pháp thực hiện ngân sách, có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng thành phố

Tiêu biểu cho mô hình tổ chức “Thị trưởng - Hội đồng” là bộ máy chính quyền thành phố New York Theo Hiến chương thành phố, đứng đầu bộ máy chính quyền thành phố là Thị trưởng, do dân bầu trực tiếp theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu và là người chịu trách nhiệm chính đối với các hoạt động hành pháp của chính quyền thành phố Nhiệm kỳ của Thị trưởng là bốn năm và chỉ được tối đa là hai nhiệm kỳ Hội đồng thành phố là cơ quan có thẩm quyền lập pháp, bao gồm 51 thành viên cũng do người dân bầu ra với nhiệm kỳ bốn năm Hội đồng thành phố lập ra một

số uỷ ban để giám sát việc thực hiện các chức năng của chính quyền thành phố Các

dự luật được Hội đồng thông qua bởi đa số và Thị trưởng là người ký ban hành Thị trưởng có quyền phủ quyết các dự luật của Hội đồng thành phố Ngoài ra, trong bộ máy chính quyền thành phố còn có những chức danh quan trọng khác phụ trách những vấn đề về tài chính và giám sát tài chính, quản lý các quan hệ công cộng, trong

đó, chức danh phụ trách về tài chính được dân bầu trực tiếp

Tại các quận của thành phố New York, cơ quan đại diện tại địa phương của thành phố là Hội đồng khu dân cư gồm tối đa là 50 uỷ viên Quận trưởng do người dân trong quận trực tiếp bầu ra và có trách nhiệm tư vấn cho Thị trưởng về những vấn

đề có liên quan đến quận mình phụ trách (như vấn đề sử dụng đất, nhu cầu ngân sách hàng năm, chỉ định Hội đồng khu dân cư và người đứng đầu các ban của quận)

1.3.2.2 Thành phố Paris - Cộng hòa Pháp

Pháp cũng như nhiều nước Châu Âu khác, chính quyền địa phương được tổ chức theo mô hình kết hợp giữa tản quyền và phân quyền Chính quyền đô thị chịu sự giám sát của đại diện các cơ quan trung ương tại địa phương Mô hình của Pháp được đặc thù bởi sự song trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và chính quyền cấp trên

Theo quy định tại Điều 72 của Hiến pháp năm 1958 đã được sửa đổi, bổ sung ngày 28/3/2003, các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa Pháp bao gồm:

xã, tỉnh, vùng, các đơn vị hành chính lãnh thổ có quy chế đặc biệt và các đơn vị hành chính hải ngoại

Paris là một trong những bộ phận cấu thành của vùng Paris-Il-de-France là đơn vị lãnh thổ tập hợp sáu tỉnh Tổ chức của Vùng Paris gồm có Hội đồng vùng do nhân dân bầu ra với nhiệm kỳ sáu năm và Vùng trưởng (đồng thời là Thị trưởng Paris) do Hội đồng vùng bầu ra Vùng trưởng có nhiệm vụ chuẩn bị cho các cuộc họp của Hội đồng vùng, sau đó tổ chức thực thi các nghị quyết của cơ quan này Vùng trưởng cũng quản lý tài sản của vùng, chỉ huy các cơ quan hành chính nhà nước, nhưng không có thẩm quyền trong lĩnh vực cảnh sát [13, tr.195]

Theo luật ngày 10/7/1964, và có hiệu lực từ 01/01/1968, về tổ chức lại vùng Paris: thành phố Paris là một xã của Pháp (commune), đồng thời là tỉnh của Pháp (département) [13, tr.197] Paris được tổ chức chính quyền theo hai cấp: Thành phố

và quận Thủ đô Paris được chia thành 20 quận Lãnh đạo thành phố là Hội đồng thành phố do nhân dân trực tiếp bầu ra và Thị trưởng được bầu ra từ các ủy viên của Hội đồng thành phố

Mỗi quận có một hội đồng quận và một quận trưởng tương tự như chính quyền thành phố nhưng có ít quyền hạn hơn Hội đồng quận quyết định những vấn đề liên quan đến các khoản chi, nhà trẻ, các công trình thể thao, các căn hộ có giá thuê ưu đãi Quận trưởng thực hiện việc về việc đăng ký khai sinh, khai tử, và kết hôn, quản

lý về công vụ, kiểm tra việc phổ cập giáo dục Tất cả những vấn đề còn lại thuộc lĩnh vực phụ trách của các cơ quan quản lý của thành phố Không như các xã của Pháp, các quận của Paris không có tư cách pháp nhân vì thế chúng không được xem là các thực thể pháp lý, không có quyền lực pháp lý, và cũng không có ngân sách riêng, chỉ

có toàn bộ Paris mới được hưởng quy chế pháp nhân [37, tr.38]

Một quận của Paris lại được chia nhỏ tiếp thành các phường (quartier), mỗi phường cũng có một hội đồng riêng hoạt động mang tính tự quản, không phải là một cấp hành chính

Tokyo là chính quyền tự quản bao gồm 23 phường đặc biệt, 26 quận, 07 thị trấn và 08 xã Chính quyền đô thị Tokyo có hai cấp, gồm chính quyền thành phố và cấp quận hoặc phường đặc biệt Thủ đô không chỉ đóng vai trò quan trọng làm đơn vị hành chính địa phương cơ bản mà còn là thành phố lõi của vùng đô thị lớn Mật độ tập trung dân số cao, gia tăng dân số nhanh, tập trung các hoạt động kinh tế và những nhân tố khác làm phát sinh nhiều nhu cầu hành chính riêng biệt của thủ đô Nhu cầu hành chính về quy hoạch thành phố, quản lý hệ thống thoát nước và tàu điện ngầm rất cao, cả về số lượng lẫn chất lượng đòi hỏi một nền hành chính thích hợp

Chính quyền thành phố gồm hai cơ quan là Hội đồng thành phố và Thị trưởng Hội đồng thành phố là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra với các thành viên có nhiệm kỳ bốn năm Đây là bộ phận hoạch định chính sách cho chính quyền đô thị, có quyền bỏ phiếu đối với các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của mình Bên cạnh đó, Hội đồng còn có một số quyền khác như quyền bầu cử (các phó thị trưởng, thành viên ban bầu cử, ), quyền thanh tra (xem xét các tài liệu của chính quyền và yêu cầu các báo cáo của thị trưởng về việc thu chi, việc quản lý các hoạt động của chính quyền địa phương, việc thi hành các nghị quyết) và quyền điều tra (các hoạt động của chính quyền thành phố cũng như yêu cầu việc nộp các hồ sơ sổ sách hay việc trình diện và chứng nhận của các cử tri và những người có liên quan khác)

Thị trưởng cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra và có nhiệm kỳ bốn năm Thị trưởng chịu trách nhiệm đối với toàn bộ hoạt động của chính quyền đô thị và có quyền đại diện cho chính quyền đô thị trong quan hệ với bên ngoài Ngoài ra, Thị trưởng còn có một số quyền quan trọng khác như quyền ban hành các quy định, dự

thảo ngân sách, đề xuất các dự luật, và bổ nhiệm hay miễn nhiệm nhân viên Các ủy ban hành chính được thiết lập ra để hỗ trợ Thị trưởng trong việc thực hiện các nhiệm

vụ đặc biệt tùy thuộc vào chức năng quyền hạn của từng ủy ban

1.3.2.4 Thành phố Thượng Hải - Trung Quốc

Chính quyền địa phương Trung Quốc được chia thành 3 cấp: cấp tỉnh; cấp thành phố trực thuộc và huyện; cấp cơ sở (xã, thị trấn) Thành phố có hai loại: Loại được chia thành quận có cấp chính quyền bên dưới cấp thành phố và loại không được chia thành quận Mô hình của Trung Quốc đi theo nguyên tắc tập trung dân chủ, các cấp dưới thống nhất theo mô hình của cấp trên với tính thứ bậc chặt chẽ

Thượng Hải là thành phố hiện đại và lớn nhất Trung Quốc, đồng thời là một trong bốn thành phố trực thuộc trung ương của Trung Quốc, có diện tích 6.340,6 km2, dân số khoảng 18 triệu người Thượng Hải được xem là trung tâm kinh tế đồng thời còn là thành phố công nghiệp, trung tâm thương mại, tài chính tiền tệ và khu công nghiệp khoa học - kỹ thuật lớn nhất Trung Quốc

Về đơn vị hành chính, Thượng Hải gồm 18 quận và 1 huyện, 220 xã, thị trấn Đại hội đại biểu nhân dân được thiết lập ở ba cấp Ủy ban thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân được thiết lập ở hai cấp: thành phố và quận, huyện Đại hội đại biểu nhân dân các cấp có quyền bầu ra hoặc bãi miễn các chức danh người đứng đầu và cấp phó của cơ quan hành chính tương ứng với từng cấp Đại hội đại biểu nhân dân điều chỉnh, ban hành, kiểm tra việc thực hiện các nghị quyết, quyết định về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và việc phát triển các dịch vụ công Đại biểu của Đại hội đại biểu nhân dân cấp thành phố được bầu bởi Đại hội đại biểu nhân dân cấp huyện, quận Đại biểu của Đại hội đại biểu nhân dân cấp huyện, quận, xã, thị trấn được bầu trực tiếp bởi toàn bộ cử tri

Chính quyền nhân dân thành phố trực thuộc chính quyền trung ương (ngang cấp với chính quyền tỉnh, khu tự trị) là cơ quan chấp hành của Đại hội đại biểu nhân dân thành phố, là cơ quan hành chính thành phố, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Đại hội đại biểu nhân dân thành phố và Quốc vụ viện (Chính phủ) Thành phần chính quyền nhân dân thành phố gồm Thị trưởng, Phó thị trưởng, Tổng thư ký

và các cơ quan chuyên môn trực thuộc

Chính quyền nhân dân thành phố chấp hành nghị quyết của Đại hội đại biểu nhân dân thành phố và Ủy ban thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân thành phố; thực hiện kế hoạch kinh tế, xã hội, dự toán ngân sách; chịu trách nhiệm báo cáo với Đại hội đại biểu nhân dân và Ủy ban thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân thành

phố Chính quyền nhân dân thành phố có quyền điều hành thống nhất công việc của các huyện, quận, xã, thị trấn trực thuộc và thống nhất quản lý trong các lĩnh vực kinh

tế, xã hội và văn hóa theo thẩm quyền Chính quyền nhân dân thành phố có thể căn

cứ vào pháp luật, pháp quy hành chính, xây dựng các pháp quy có tính chất địa phương và báo cáo cho Quốc vụ viện (Chính phủ), Đại hội đại biểu nhân dân thành phố biết; thực hiện chế độ phân cấp tài chính, thuế giữa trung ương và thành phố theo quy định

Chính quyền nhân dân cấp huyện, quận gồm: một quận, huyện trưởng, một phó quận, huyện trưởng được bầu bởi Đại hội đại biểu nhân dân quận, huyện và trưởng các phòng, ban chuyên môn do Ủy ban thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân quận, huyện, quận quyết định theo đề nghị của quận, huyện trưởng

Chính quyền nhân dân cấp phường gồm: phường trưởng, phó phường trưởng

và các công chức chuyên môn giúp việc Nhiệm kỳ của Chính quyền nhân dân cấp phường là ba năm

1.3.3 Một số kinh nghiệm rút ra qua nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị của một số quốc gia

Từ nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị tại một số quốc gia có thể rút ra một số nhận xét chung như sau:

- Thứ nhất, hệ thống cấu trúc thứ bậc chính quyền đô thị gồm chính quyền đô

thị thành phố và chính quyền cơ sở (quận hoặc phường), có thể có chính quyền trung gian (huyện) Chính quyền đô thị tại các thành phố là cấp chính quyền hoàn chỉnh, gồm cơ quan đại diện nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước Các cấp chính quyền trực thuộc (trung gian, cơ sở) có thể chỉ có cơ quan hành chính, không nhất thiết phải có cơ quan đại diện nhân dân

Do trình độ dân trí cao và để tăng cường năng lực quản lý đô thị hiệu quả nên

hệ thống chính quyền đô thị tại các thành phố có xu hướng chuyển thành hai cấp là chính quyền đô thị (thành phố) và chính quyền cơ sở (quận), trong khi đó cấp phường (khu phố) không phải là cấp hành chính mà chỉ có Ban đại diện hành chính để thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý theo cơ chế uỷ quyền

- Thứ hai, cơ quan hành chính của chính quyền đô thị đều áp dụng chế độ thủ

trưởng hành chính với các chức danh thống đốc, tỉnh trưởng, thị trưởng; huyện trưởng, quận trưởng; xã trưởng tương ứng với từng cấp hành chính Chế độ thủ trưởng hành chính đã đáp ứng yêu cầu, đặc thù của quản lý đô thị đòi hỏi nhanh nhạy,

tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực cao; đồng thời nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân trong quản lý nhà nước tại đô thị

Người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp của chính quyền đô thị thường được bầu cử trực tiếp theo hình thức phổ thông đầu phiếu; hoặc có thể được bầu cử thông qua cơ quan đại diện nhân dân cùng cấp hoặc có thể do người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm Người đứng đầu cơ quan hành chính được quyền

bổ nhiệm hoặc đề nghị cấp phó, người đứng đầu các cơ quan chuyên môn trực thuộc

để cơ quan đại diện nhân dân hoặc chính quyền cấp trên quyết định

Từ kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của mô hình chính quyền đô thị tại một

số quốc gia trên thế giới, có thể nghiên cứu vận dụng vào thực tiễn tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị ở nước ta một số vấn đề sau:

- Thứ nhất, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị hai cấp ở thành

phố trực thuộc Trung ương và một cấp ở thành phố, thị xã thuộc tỉnh

- Thứ hai, nghiên cứu áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính trong cơ quan

hành chính các cấp ở các đô thị, quy định rõ vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm của tập thể cơ quan hành chính với người đứng đầu cơ quan hành chính đó

- Thứ ba, tăng cường phân cấp quản lý, xác lập và duy trì chế độ tự quản địa

phương trong khuôn khổ nhất định để bảo đảm các đô thị có thể giải quyết hiệu quả các vấn đề của mình, đặc biệt là phân cấp quản lý ngân sách lớn hơn, tổ chức bộ máy, biên chế nhiều hơn so với chính quyền nông thôn

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Đô thị là một hình thức cư trú đặc biệt của xã hội loài người, là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành,

có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương Đô thị có những đặc điểm khác biệt so với nông thôn, đó là tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường và đời sống dân cư Chính

vì vậy, hoạt động quản lý nhà nước tại đô thị mang tính tập trung, thống nhất, đồng

bộ và liên thông, yêu cầu tính chuyên nghiệp, hiện đại và sáng tạo cao Chính quyền

đô thị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng tại các đô thị cần được tổ chức và hoạt động phù hợp để đáp ứng những yêu cầu của quá trình quản lý đô thị Trên cơ sở những nguyên tắc tổ chức cơ bản trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, mỗi quốc gia trên thế giới có mô hình, cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội tại các đô thị và tư tưởng chính trị - pháp lý của từng quốc gia Thực tế tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị ở một số quốc gia trên thế giới đã cung cấp những kinh nghiệm cho Việt Nam để đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

2.1 Pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị Việt Nam

2.1.1 Khái quát sự phát triển những quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị Việt Nam

2.1.1.1 Giai đoạn 1945 - 1959

Cách mạng tháng Tám thành công, một chính quyền nhà nước kiểu mới được thành lập và dần kiện toàn phục vụ cho công cuộc kháng chiến kiến quốc Chính quyền địa phương kiểu mới đầu tiên được hình thành từ các Ủy ban giải phóng trong Cách mạng tháng Tám Để xây dựng cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh

số 63-SL ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân

và Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố, khu phố

Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở bốn cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh - thành phố, cấp huyện - thị xã, cấp khu phố - xã Trong bốn cấp chính quyền địa phương thì tỉnh và xã ở địa bàn nông thôn, thành phố, thị xã ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính (UBHC) Riêng kỳ và huyện chỉ là cấp hành chính trung gian nên không có HĐND, chỉ tổ chức UBHC Khu phố là cấp cơ sở ở địa bàn

đô thị nên cũng không tổ chức là một cấp chính quyền hoàn chỉnh mà chỉ có UBHC Điều 42 Sắc lệnh số 77-SL quy định: “thành phố sẽ chia ra các khu phố Số và địa giới các khu phố ở mỗi thành phố sẽ do Hội đồng nhân dân thành phố quyết nghị và

do Ủy ban hành chính kỳ hoặc Chính phủ (đối với thành phố Hà Nội) duyệt y”[7]

Về UBHC các cấp tại đô thị, Sắc lệnh số 77-SL đã quy định khá chi tiết và đầy

đủ Về cách thức tổ chức và hoạt động, UBHC thành phố do HĐND thành phố bầu ra vừa thay mặt cho nhân dân thành phố vừa thay mặt cho Chính phủ, UBHC khu phố

do dân khu phố bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu (không tổ chức Hội đồng khu phố) là cơ quan vừa thay mặt cho nhân dân khu phố vừa thay mặt cho Chính phủ UBHC được xác định là cơ quan thường trực (Điều thứ 50 và 54) hoạt động thường xuyên Số lượng ủy viên UBHC gồm 03 ủy viên chính thức (01 Chủ

tịch, 01 Phó Chủ tịch và 01 thư ký) và 02 ủy viên dự khuyết, riêng ở hai thành phố Hà Nội và Sài Gòn - Chợ Lớn thì UBHC thành phố có 05 uỷ viên chính thức (01 Chủ tịch, 02 Phó chủ tịch, 02 thư ký) và 03 uỷ viên dự khuyết UBHC các cấp tại đô thị hoạt động thông qua những phiên họp kín

Ngày 09/11/1946 Quốc hội lập hiến nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam độc lập Hiến pháp năm 1946 quy định về chính quyền địa phương tại Chương 5 từ Điều thứ 57 đến Điều thứ 62 Những quy định về tổ chức chính quyền địa phương các cấp trong Hiến pháp 1946 về

cơ bản cũng tương tự như hai sắc lệnh 63-SL và 77-SL nêu trên Hiến pháp đã quy định những vấn đề mang tính chất chung của tổ chức chính quyền địa phương

Điều thứ 58 Hiến pháp 1946 quy định: “Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Uỷ ban hành chính Ở bộ và huyện, chỉ có Uỷ ban hành chính Uỷ ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra Uỷ ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra” [24]

Hiến pháp đã quy định một số nội dung liên quan đến cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương UBHC chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với HĐND địa phương mình Điều thứ 59 quy định: “Uỷ ban hành chính có trách nhiệm:

a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên

b) Thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y

c) Chỉ huy công việc hành chính trong địa phương” [24]

Hiến pháp cũng quy định: “Một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính” (Điều thứ 62) [24] Tuy nhiên do điều kiện chiến tranh, Quốc hội đã không thể ban hành một đạo luật quy định chi tiết tổ chức HĐND và UBHC, vì vậy tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL

Năm 1954, sau khi hòa bình lập lại ở miền Bắc, Nhà nước ta đã tiến hành nhiều biện pháp củng cố và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương trong đó có việc Quốc hội đã thông qua Luật số 110-SL/L12 ngày 31/05/1958 về tổ chức chính quyền địa phương Theo đó, bộ máy chính quyền địa phương cũng được tổ chức gần giống như trước đây Điều 1 Luật quy định:

“Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Các

huyện có Ủy ban hành chính Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tướng Chính phủ quy định” [25]

Ngoài ra, Điều 2 của Luật lại để ngỏ trường hợp có thể thành lập HĐND và UBHC tại khu phố: “Các thành phố có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân

và Ủy ban hành chính Điều kiện thành lập khu phố có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính và tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền khu phố do Hội đồng Chính phủ quy định” [25]

UBHC lúc này được xác định là “là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở cấp ấy Ở cấp huyện (không có Hội đồng nhân dân), Uỷ ban hành chính huyện là cơ quan hành chính của Nhà nước ở cấp ấy” (Điều 23) [25] Số lượng thành viên UBHC theo Luật này đã tăng lên đáng kể “từ

5 đến 19, trong đó có Chủ tịch và một hoặc nhiều Phó Chủ tịch ở các khu vực tự trị

và miền núi, số lượng uỷ viên UBHC từ cấp châu trở lên tối đa là 25” (Điều 26) [25] UBHC các cấp làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách Những việc quan trọng đều phải do hội nghị Uỷ ban thảo luận và quyết định Các quyết định của Uỷ ban không được trái với luật lệ của Nhà nước, nghị quyết của HĐND cùng cấp và chỉ thị của cấp trên

Từ những quy định về chính quyền tại các đô thị trong giai đoạn này, ta có thể rút ra một số đặc điểm như sau:

Thứ nhất, Nhà nước đã rất quan tâm xây dựng cơ sở pháp lý cho tổ chức và

hoạt động các cấp chính quyền địa phương nói chung và chính quyền tại các đô thị nói riêng

Thứ hai, đã có sự phân biệt trong tổ chức và hoạt động của chính quyền ở

nông thôn và ở đô thị bằng việc ban hành hai Sắc lệnh khác nhau quy định về chính quyền ở hai khu vực này Những đặc thù của đô thị đã được tính đến và quyết định đến việc xây dựng chính quyền hai cấp (khác với chính quyền nông thôn được xây dựng ba cấp)

Thứ ba, cơ cấu của chính quyền đô thị rất gọn nhẹ, đặc biệt là tại UBHC các

cấp chỉ bao gồm từ 03 đến 05 ủy viên

Thứ tư, những quy định về cách thức tổ chức, quyền hạn, cách làm việc của

chính quyền địa phương nói chung và cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị nói chung rất chặt chẽ, cụ thể và dễ hiểu

Như vậy trong giai đoạn 1945 - 1959, tổ chức bộ máy nhà nước đã có sự phân biệt trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương giữa địa bàn đô thị

và nông thôn Chính phủ đã ban hành hai sắc lệnh riêng để quy định về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn (tỉnh, huyện, xã theo Sắc lệnh số 63-SL) và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị (thành phố, khu phố theo Sắc lệnh số 77-SL) Có thể nói đây là một điểm tiến bộ, mang tính khoa học cao về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của giai đoạn này mà chúng ta cần tiếp thu để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương phù hợp với tình hình hiện tại

2.1.1.2 Giai đoạn 1959 - 1980

Ngày 31/12/1959, Hiến pháp năm 1959 được Quốc hội ban hành thay thế Hiến pháp năm 1946 Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 đã cụ thể các nội dung của Hiến pháp Bắt đầu từ đây, việc tổ chức chính quyền địa phương có nhiều điểm khác so với giai đoạn trước Điều 78 Hiến pháp năm 1959 quy định về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ như sau: “Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã Huyện chia thành xã, thị trấn Các đơn vị hành chính trong khu vực

tự trị do luật định” [26] Điều 79 Hiến pháp năm 1959 quy định: “Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Các thành phố

có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính theo Quyết định của Hội đồng Chính phủ” [26]

Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp, chính quyền nông thôn được chia thành ba cấp: Tỉnh - huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã -

xã, thị trấn đều có HĐND và UBHC Nhưng cấp huyện là cấp không có kế hoạch và ngân sách độc lập, chỉ là cấp trung gian giữa chính quyền tỉnh và chính quyền cấp xã

Khác với chính quyền nông thôn, bộ máy chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương gồm hai cấp: Thành phố và Khu phố đều tổ chức HĐND và UBHC Ở ngoại thành các đô thị này có đơn vị hành chính cấp dưới là huyện được tổ chức tương tự huyện ở các tỉnh [27] Các khu phố cũng giống như huyện là cấp không có ngân sách độc lập, thành phố có thể giao cho khu phố thực hiện những nhiệm vụ và chỉ tiêu nhất định Như vậy, khu phố là đơn vị hành chính có tính chất cơ cấu - bộ phận không tách rời của thành phố Chính quyền đô thị tại các thành phố thuộc tỉnh và thị xã được tổ chức tương tự như chính quyền khu phố, chỉ có một cấp chính quyền thành phố, thị xã mà không chia thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn