Pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở việt nam

Hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam ngày càng khẳng định được vai trò và vị trí quan trọng trong việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển, ổn địn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

Ph¸p luËt vÒ ph¸t hµnh tr¸i phiÕu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ, trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thị Hồng Hạnh

LỜI CẢM ƠN

Được sự phân công của Khoa Sau đại học, Viện Đại học Mở Hà Nội và sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn TS Nguyễn Minh Hằng về đề tài luận văn: "Pháp

này, tôi đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên, giúp đỡ của quý thầy, cô giáo trong trường

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy, cô giáo của Viện Đại học Mở Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình tôi học tập, nghiên cứu tại Viện

Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học TS Nguyễn Minh Hằng

đã tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu, thực hiện luận văn của mình

Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học - Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập Mặc

dù đã có nhiều nỗ lực, cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh nhất, nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà tự bản thân không thể tự nhận thấy được Tôi rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô giáo để luận văn được hoàn chỉnh hơn

Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện luận văn, công trình nghiên cứu của mình

Hà Nội, ngày tháng năm 2017

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thị Hồng Hạnh

1.2.1 Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động phát

hành trái phiếu chính phủ

23

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÁT HÀNH TRÁI

PHIẾU CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM

29

2.1.1 Khái quát về thực trạng pháp luật về phát hành trái phiếu chính

phủ ở Việt Nam

29

2.1.4 Quy định về quản lý nhà nước đối với hoạt động phát hành trái

2.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

bảng

khoán Hà Nội từ năm 2010 đến 2016

51

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trái phiếu chính phủ là một bộ phận quan trọng trong thị trường tài chính - tiền tệ Việt Nam, là một kênh huy động vốn nhanh chóng, hiệu quả, đem lại lợi ích thiết thực cho Nhà nước và nhân dân Nó có chức năng thu hút, di chuyển các nguồn vốn từ những nhà đầu tư tiềm năng, có nguồn vốn dồi dào để đáp ứng yêu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế, xã hội của đất nước Nói cách khác, trái phiếu chính phủ là công cụ hữu hiệu của Chính phủ trong điều hành vĩ mô nền kinh tế

Hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam ngày càng khẳng định được vai trò và vị trí quan trọng trong việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển, ổn định nền tài chính quốc gia, kiểm soát được lạm phát, thúc đẩy quá trình phát triển của thị trường tài chính Sự có mặt của thị trường chứng khoán nói chung và trái phiếu chính phủ nói riêng đã góp phần khắc phục được những khiếm khuyết của thị trường tài chính, tạo cơ hội cho việc luân chuyển vốn đầu tư, đáp ứng yêu cầu về vốn trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Trong những năm qua, hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ của nước

ta đã đạt được những thành tựu đáng ghi nhận Phát hành trái phiếu chính phủ thông qua đấu thầu công khai, minh bạch đã trở thành kênh phát hành chủ đạo Hoạt động giao dịch trái phiếu chính phủ có những sự thay đổi mạnh mẽ về chất và lượng, quy

mô thị trường được mở rộng, chất lượng thanh khoản dần được cải thiện Các sản phẩm trái phiếu chính phủ ngày càng được đa dạng hóa với nhiều mức lãi suất và kì hạn, tạo nhiều lựa chọn cho các nhà đầu tư

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được, thị trường vẫn còn tồn tại những hạn chế Về mặt thực tiễn, quy mô phát hành trái phiếu chính phủ cửa nước ta còn hạn chế, hàng hóa trên thị trường còn ít, các sản phẩm phái sinh chưa được chú trọng… Bên cạnh đó, về mặt cơ sở pháp luật, hoạt động phát hành trái phiếu chính

phủ còn chưa hỗ trợ nhiều cơ chế phòng ngừa rủi ro, chưa có những quy định làm hành lang về kết nối nhà đầu tư, chưa có cơ chế thanh toán bù; các quy định về cơ cấu thành viên thị trường còn chưa đa dạng…

Để góp phần hoàn thiện hơn nữa các quy định của pháp luật liên quan đến phát hành trái phiếu chính phủ, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc phát triển

mạnh mẽ và chất lượng hoạt động này, tác giả lựa chọn đề tài: Pháp luật về phát

hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam làm đề tài nghiên cứu của luận văn

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Những công trình nghiên cứu về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ không nhiều và phạm vi, mức độ nghiên cứu cũng rất khác nhau

Một số công trình tiêu biểu, đó là: Luận án tiến sĩ của Trần Xuân Hà (2004), Sử

dụng công cụ trái phiếu chính phủ để huy động vốn cho cho đầu tư phát triển ở Việt

nước (2005), Các giải pháp nhằm tăng cường huy động vốn cho đầu tư phát triển

Huy động vốn, Kho bạc Nhà nước (2006), Huy động nguồn vốn trong nước để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và góp phần kiềm chế lạm phát ở Việt Nam; Đề tài cấp ngành - Ban Huy động vốn, Kho bạc Nhà nước (2007), Xây dựng trang thông

chính (2008), Xây dựng thị trường giao dịch trái phiếu chính phủ chuyên biệt Các

công trình trên đây, ở các góc độ và mức độ khác nhau đã tiếp cận, nghiên cứu về trái phiếu chính phủ, phát hành trái phiếu chính phủ trên thị trường và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ; tuy nhiên, những công trình này chưa có công trình nào đề cập một cách chuyên biệt và sâu sắc đến lĩnh vực pháp luật liên quan đến phát hành trái phiếu chính phủ Chưa có công trình nào đưa ra những giải pháp toàn diện cả về lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng xây dựng và áp dụng hệ thống pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ

Do đó, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án có ý nghĩa lớn về lý luận và thực tiễn

3 Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài

Mục đích nghiên cứu của đề tài luận văn là:

- Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ;

- Làm rõ những vướng mắc, bất cập về pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ;

- Đưa ra những giải pháp khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong các quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ;

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận văn là:

- Một số quan điểm lý luận khoa học về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ;

- Thực trạng pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ của Việt Nam;

- Một số giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ

Phạm vi nghiên cứu của đề tài luận văn là:

Trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ trong quy định của pháp luật Việt Nam giai đoạn 10 năm trở lại đây Ngoài ra, luận văn có nghiên cứu, tham khảo quy định của pháp luật một số nước trên thế giới về trái phiếu chính phủ

và phát hành trái phiếu chính phủ

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp: Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu trong quá trình nghiên cứu Các phương pháp này dựa trên nền tảng của phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các kết quả nghiên cứu rút ra từ các công trình nghiên cứu khoa học của các học giả trong và ngoài nước

5 Kết quả nghiên cứu mới và giá trị ứng dụng của đề tài

- Hệ thống hóa, tổng quan những lý luận về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ Làm rõ vai trò của phát hành trái phiếu chính phủ trong nền kinh tế và những yêu cầu của hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ

- Rút ra những bài học hữu ích từ việc nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và phát triển hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ của một số quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới

- Phân tích, đánh giá và là rõ thực trạng phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam; đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam thời gian qua trong đó nhấn mạnh những nguyên nhân về mặt pháp luật

- Đưa ra quan điểm, đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật

về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam

Kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn có thể tiếp tục được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy và ứng dụng vào thực tiễn hoàn thiện các quy định của pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương:

hoàn thiện pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT

VỀ PHÁT HÀNH TRÁI PHIẾU CHÍNH PHỦ

1.1 Lý luận chung về phát hành trái phiếu chính phủ

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của phát hành trái phiếu chính phủ

Trái phiếu là một dạng hình thức tín dụng được nghiên cứu dưới nhiều góc

độ Về bản chất kinh tế, trái phiếu là một chứng chỉ vay nợ của Chính phủ hoặc của doanh nghiệp, thể hiện nghĩa vụ của người phát hành phải trả nợ cho người nắm giữ trái phiếu một số tiền nhất định, vào những khoảng thời gian nhất định và phải trả lại khoản tiền gốc khi đến hạn Trái phiếu thể hiện mối quan hệ kinh tế giữa người

đi vay và người cho vay, giữa họ có mối liên hệ qua lại lẫn nhau thông qua vận động giá trị vốn và nó không chỉ đơn thuần là một hình thức vận động về tiền tệ mà còn là mối quan hệ về xã hội (như mối quan hệ về lòng tin) Có nhiều loại trái phiếu như trái phiếu công ty, trái phiếu của các tổ chức tín dụng, trái phiếu chính phủ Trái phiếu cũng chính là một loại chứng khoán bởi nó có thể được giao dịch, mua bán trên thị trường chứng khoán Dù trong điều kiện nào, người sở hữu trái phiếu cũng đều có quyền hưởng đủ các khoản thanh toán lãi và hoàn trả gốc khi đáo hạn như đã cam kết Xuất phát từ bản chất nêu trên, khái niệm chứng khoán thường được đưa ra xem xét cùng với việc nghiên cứu thị trường chứng khoán

Theo Từ điển bách khoa toàn thư của Viện hàn lâm Khoa học và xã hội Việt

Nam thì: "Trái phiếu là một loại các chứng khoán có thu nhập cố định, là chứng chỉ

cho vay vốn, chứng nhận người sở hữu nó đã cho người phát hành vay một số tiền nhất định, trong một thời gian nhất định, với một tỉ lệ lãi nhất định Trái phiếu bao gồm: Có trái phiếu chính phủ (công trái quốc gia, tín phiếu kho bạc), trái phiếu ngân hàng (kì phiếu ngân hàng), trái phiếu công ti (do các công ti có vốn vững chắc

Giáo trình Thị trường chứng khoán - Trường Đại học Kinh tế Quốc dân cho

rằng: "trái phiếu là một loại chứng khoán qui định nghĩa vụ của người phát hành

(người đi vay) phải trả cho người đứng tên sở hữu chứng khoán (người cho vay) một

Giáo trình Luật chứng khoán - Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định

nghĩa: "Trái phiếu là một loại chứng khoán nợ Trái phiếu là phương tiện vay nợ,

theo đó chủ thể phát hành ra nó cam kết sẽ trả lại cả gốc và lãi vào thời gian nhất

định trong tương lai"

Điểm 3, khoản 6 Luật Chứng khoán 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) giải

thích từ ngữ về trái phiếu như sau: "Trái phiếu là loại chứng khoán xác nhận quyền

và lợi ích hợp pháp của người sở hữu đối với một phần vốn nợ của tổ chức phát hành"

Như vậy, dù các định nghĩa có khác nhau về cách diễn đạt nhưng đều thống nhất với nhau về bản chất của trái phiếu là:

a Trái phiếu là một loại chứng khoán

Trái phiếu cũng mang đầy đủ bản chất của một loại chứng khoán, đó là: bằng chứng xác nhận quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu đối với tài sản hoặc phần vốn của tổ chức phát hành Chứng khoán được thể hiện dưới hình thức chứng chỉ, bút toán ghi sổ hoặc dữ liệu điện tử và trái phiếu mang hình thức là một chứng chỉ

Xét về bản chất kinh tế, trái phiếu được coi là "tư bản giả"; có nghĩa, lượng vốn (tư bản thật) đã được nhà đầu tư (người nắm giữ trái phiếu) chuyển cho các tổ chức phát hành và họ chỉ nắm giữ những phương tiện thể hiện có lượng tư bản đang tồn tại thực tế thông qua hình thức là trái phiếu Xét về bản chất pháp lý, trái phiếu

là loại tài sản với đầy đủ đặc tính của nó Từ khi xuất hiện, chứng khoán nói chung, trái phiếu nói riêng được coi là một loại tài sản ở dạng giấy tờ có giá Người sở hữu trái phiếu có đầy đủ các quyền đối với trái phiếu như: chuyển nhượng, tặng cho như đối với bất kì loại tài sản nào khác

b Trái phiếu xác lập một quan hệ vay nợ giữa người phát hành và người sở hữu

Bản chất của trái phiếu là công cụ nợ mà nhà phát hành đi vay theo phương thức có hoàn trả cả gốc lẫn lãi Nó phản ảnh quan hệ vay mượn, sử dụng vốn lẫn

nhau trên nguyên tắc hoàn trả Bản thân chứng chỉ trái phiếu hoặc các sổ sách ghi chép trái phiếu thể hiện mối quan hệ vay mượn giữa hai chủ thể Dù phát hành dưới hình thức nào thì trái phiếu cũng có các điều khoản phản ánh quan hệ vay nợ như:

số tiền gốc, kỳ hạn, lãi suất, cách thức trả lãi - gốc, các điều khoản có liên quan như quyền mua lại, quyền chọn bán, thế chấp,… Người cho vay (chỉ sở hữu trái phiếu)

sẽ không chịu bất cứ trách nhiệm nào về kết quả hoạt động sử dụng vốn của người vay, và trong mọi trường hợp, nhà phát hành phải có trách nhiệm hoàn trả cho trái chủ theo các cam kết đã được xác định trong hợp đồng vay

c Người phát hành trái phiếu phải trả cho người sở hữu một khoản tiền nhất định (gốc và lãi) trong một khoảng thời gian nhất định

Với các nhà đầu tư, trái phiếu là công cụ đầu tư Nhà đầu tư được hưởng lợi tức từ tiền lãi mà trái chủ phải thanh toán trong suốt kỳ hạn của trái phiếu và các quyền lợi khác nếu có Lợi tức của trái phiếu được xem là chi phí đối với chủ thể phát hành Nói cách khác, trái phiếu phải thể hiện được mệnh giá, lãi suất và thời hạn trả nợ giữa đơn vị phát hành với người sở hữu trái phiếu

Hiện nay, khái niệm trái phiếu chính phủ hiện đang được quan tâm xem xét, làm rõ dưới nhiều góc độ Dưới góc độ khoa học pháp lý, nội hàm của khái niệm trái phiếu chính phủ bao gồm hai nội dung chính là: (1) Bản chất pháp lý, và (2) Chủ thể phát hành

Về bản chất pháp lý, trái phiếu chính phủ cũng thoả mãn các yếu tố của tất

cả các loại trái phiếu khác Trái phiếu chính phủ cũng là một loại chứng khoán xác nhận quan hệ vay nợ s và có đối tượng phát hành là Chính phủ Nói cách khác, trái phiếu chính phủ là sẽ thiết lập một quan hệ vay nợ với người sở hữu trái phiếu chính phủ Đề đáp ứng nhu cầu chi tiêu Ngân sách nhà nước, Chính phủ các nước thường phát hành trái phiếu để huy động tiến nhàn rỗi của các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước Hiện nay vẫn đang tồn tại hai nhóm quan điểm về chủ thể phát hành của trái phiếu chính phủ như sau:

Nhóm quan điểm thứ nhất: Trái phiếu chính phủ là tên gọi chung của các

loại trái phiếu do Kho bạc Nhà nước phát hành và trái phiếu chính quyền địa

phương, các cơ quan được Chính phủ cho phép phát hành và được Chính phủ bảo

đảm thanh toán Có thể thấy, phạm vi của trái phiếu chính phủ được xác định theo

quan điểm này khá rộng, bao gồm ba dạng: (1) trái phiếu do Chính phủ uỷ nhiệm cho các cơ quan trực thuộc (Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính) phát hành; (2) trái phiếu

do Chính quyền địa phương (Ủy ban nhân dân) phát hành; (3) trái phiếu do doanh nghiệp phát hành nhưng được Nhà nước bảo đảm thanh toán Quan điểm này có phần chưa hợp lý vì đã quá mở rộng đối tượng có thẩm quyền phát hành trái phiếu chính phủ và đồng nhất hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ với hoạt động bảo đảm thanh toán trái phiếu chính phủ đối với trái phiếu do doanh nghiệp phát hành

Nhóm quan điểm thứ hai: Trái phiếu chính phủ là tên gọi chung của các

loại trái phiếu do cơ quan, tổ chức được Chính phủ chỉ định cho phép phát hành và

được Chính phủ bảo đảm thanh toán Theo quan điểm này, các loại trái phiếu chính

phủ chỉ bao gồm các loại trái phiếu do Ngân hàng Nhà nước hoặc Bộ Tài chính phát hành và Chính phủ bảo đảm thanh toán Tác giả đồng thuận với quan điểm này vì đã nêu rõ được vị trí pháp lý đặc trưng của trái phiếu chính phủ so với các loại trái phiếu khác trên thị trường là do một loại chủ thể đặc biệt phát hành - Chính phủ Quan điểm này cũng phù hợp với định nghĩa được quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định 01/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 01 năm 2011 của Chính phủ vềphát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương như sau: "Trái phiếu chính phủ là loại trái phiếu do Bộ Tài chính phát

hành nhằm huy động vốn cho ngân sách nhà nước hoặc huy động vốn cho chương trình, dự án đầu tư cụ thể thuộc phạm vi đầu tư của nhà nước"

Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm trái phiếu chính phủ như

sau: Trái phiếu chính phủ là một loại chứng khoán nợ, do Chính phủ phát hành, có

thời hạn, có mệnh giá, lãi suất và xác nhận nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với người sở hữu trái phiếu

Xét dưới góc độ kinh tế, trái phiếu chính phủ cũng có những đặc điểm chung của các loại trái phiếu, đó là:

• Tính sinh lời: Bản chất của trái phiếu là chứng chỉ vay nợ, do đó người sở hữu (nhà đầu tư) sẽ thu lại một khoản lợi tức nhất định trong tương lai Khoản lợi túc này được thể hiện thông qua các dạng lãi suất của trái phiếu như: lãi suất danh nghĩa, lãi suất hoàn vốn, lãi suất thị trưởng

• Tính rủi ro: Bất kể trái phiếu nào cũng mang tính rủi ro và mức độ rủi ro phụ thuộc vào tính chất, đặc thù của từng loại trái phiếu Các chủ sở hữu, nhà đầu tư trái phiếu không tham gia trực tiếp vào quá trình sử dụng nguồn vốn vay; đồng thời với sự tác động của nền kinh tế thị trường, lạm phát làm cho mức độ rủi ro của trái phiếu cũng thay đổi

• Tính thanh khoản: Đây là khả năng chuyển đổi trái phiếu thành tiền mặt

và mỗi trái phiếu khác nhau có tính thanh khoản khác nhau Thông thường, với những trái phiếu có kì hạn càng ngắn (dưới 1 năm) thì càng có tính thanh khoản cao

Bên cạnh đó, trái phiếu chính phủ cũng mang những đặc điểm riêng như:

Trái phiếu chính phủ là chứng chỉ vay nợ của Chính phủ, khi đầu tư vào trái phiếu tức là nhà đầu tư sẽ thu được một khoản lợi tức mong đợi trong tương lai; với

uy tín của chủ thể phát hành là Chính phủ và nguồn vốn thanh toán trái phiếu chính phủ khi đến hạn được đảm bảo bằng nguồn vốn của Ngân sách nhà nước; vì vậy, về nguyên tắc, lãi suất trái phiếu chính phủ phải thấp hơn lãi suất thị trường vay nợ cùng kỳ hạn, do đó tính sinh lời của trái phiếu chính phủ sẽ không cao so với các công cụ nợ khác trên thị trường Trái phiếu chính phủ cũng có tính sinh lời như các loại chứng khoán nợ khác Khi đầu tư vào trái phiếu chính phủ, người đầu tư sẽ được hưởng một mức lợi tức nhất định Lợi tức của trái phiếu là vấn đề mà nhà đầu

tư và các nhà kinh tế quan tâm nhất vì nó phản ánh chính xác lợi nhuận thu được khi đầu tư vào trái phiếu Tỷ lệ lợi tức được xác định bằng cách lấy số tiền mà người sở hữu trái phiếu nhận được từ lãi suất được hưởng của trái phiếu, cộng với

sự sai biệt về giá của trái phiếu đó, chia cho giá mua

So với lãi suất của trái phiếu công ty và trái phiếu ngân hàng, trái phiếu chính phủ thường có lãi suất thấp hơn do độ rủi ro thấp hơn Tuy nhiên lãi suất trên

thị trường trái phiếu do cung cầu quyết định nên biến động theo thời gian Do đó, nếu so sánh cùng thời điểm phát hành thì thị trường trái phiếu chính phủ có mức lãi suất thấp hơn các loại trái phiếu khác (trừ trường hợp đặc biệt như chiến tranh, khủng hoảng, lạm phát , Chính phủ cần huy động vốn cấp tốc để chi tiêu hoặc hút tiền để điều hoà lưu thông tiền tệ, kiềm chế lạm phát thì lãi suất rất cao) Nhưng nếu xét cả một quá trình thì lãi suất ở các thời điểm khác nhau của trái phiếu chính phủ cũng biến động tuỳ theo diễn biến thị trường nên có thể tăng hay giảm Vì vậy, so với thời kỳ trước và sau, không nhất thiết lãi suất trái phiếu chính phủ luôn thấp hơn lãi suất của các loại trái phiếu khác

bằng ngân sách nhà nước Trái phiếu chính phủ là một loại trái phiếu có uy tín nhất trên thị trường Mức độ uy tín của trái phiếu chính phủ thể hiện ở chỗ Chính phủ có khả năng bảo đảm cho việc thanh toán rất cao Nguồn thanh toán trái phiếu chính phủ chủ yếu lấy từ ngân sách nhà nước hoặc nguồn vốn thu hồi trực tiếp từ chính các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn phát hành trái phiếu chính phủ mang lại

Cụ thể hơn, đối với các loại trái phiếu do Kho bạc Nhà nước phát hành, chính quyền địa phương phát hành, nguồn vốn thanh toán được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước Còn đối với các loại trái phiếu do các cơ quan được Chính phủ cho phép phát hành thì nguồn vốn thanh toán được lấy từ nguồn thu chương trình, dự án đó mang lại Trong trường hợp không có khả năng thanh toán khoản nợ thì Chính phủ sẽ đứng ra trả nợ Tóm lại, trái phiếu chính phủ có tính an toàn cao, ít rủi ro vì được bảo đảm trả nợ bằng nguồn ngân sách nhà nước

Trong trường hợp ngân sách nhà nước không đảm bảo được nguồn để thanh toán gốc, lãi trái phiếu khi đến hạn thì Chính phủ có thể phát hành nợ đến hạn (bằng đồng tiền nội địa) Mặt khác, về mặt chính trị, khi Chính phủ này hết hạn cầm quyền thì Chính phủ mới có trách nhiệm tiếp nhận và thanh toán các khoản nợ của Chính phủ tiền nhiệm

Mặc dù được coi là có độ an toàn cao nhất trong các loại chứng khoán nợ nhưng trái phiếu chính phủ vẫn tiềm ẩn những yếu tố rủi ro như rủi ro do biến động

lãi suất, tỷ giá, rủi ro về khả năng thanh toán bằng ngoại tệ, rủi ro về khả năng chuyển trái phiếu thành tiền mặt

Trái phiếu chính phủ có nhiều loại khác nhau, tương ứng với mức độ rủi ro khác nhau Trái phiếu chính phủ trực tiếp phát hành có độ rủi ro thấp nhất, trái phiếu chính quyền địa phương và trái phiếu của các cơ quan của Chính phủ phát hành có độ rủi ro cao hơn trái phiếu chính phủ nhưng vẫn thấp hơn trái phiếu công ty

phiếu khác Tuy nhiên, tính thanh khoản của trái phiếu chính phủ cũng tuỳ thuộc vào từng loại trái phiếu được phát hành Ví dụ: Tín phiếu kho bạc có tính thanh khoản cao do thời hạn ngắn (dưới 1 năm) Trái phiếu kho bạc có tính thanh khoản thấp hơn tín phiếu kho bạc do thời hạn thường dài trên 1 năm Trái phiếu Chính quyền địa phương và trái phiếu do cơ quan Chính phủ ban hành lại có tính thanh khoản thấp hơn tín phiếu và trái phiếu chính phủ

Để trái phiếu chính phủ đến được tay Nhà đầu tư và thu được vốn vay cho Chính phủ thì cần phải thông qua một hoạt động gọi là phát hành trái phiếu chính phủ Về bản chất, hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ chính là hoạt động chào bán chứng khoán Chào bán chứng khoản là hoạt động phát hành chứng khoán để thu hút vốn, nhằm thỏa mãn nhu cầu về vốn của chủ thể chào bán Chủ thể chào bán chứng khoán rất đa dạng, có thể là Chính phủ, chính quyền địa phương và các doanh nghiệp Như vậy, có thể đưa ra khái niệm về phát hành trái phiếu chính phủ

như sau: Phát hành trái phiếu chính phủ là hoạt động chào bán trái phiếu của

Chính phủ nhằm thu hút vốn, thoả mãn nhu cầu về vốn của Chính phủ

Hoạt động chào bán chứng khoán (trái phiếu) của Chính phủ có những đặc điểm nổi bật sau:

đặc biệt Điểm đặc biệt ở đây chính là việc Chính phủ một quốc gia huy động vay vốn từ chính các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thông qua phát hành trái phiếu Khi phát hành trái phiếu đến tay chủ sở hữu, Chính phủ chủ động đề xuất

một quan hệ tài chính giữa Chính phủ và người cho vay thể hiện thông qua một chứng chỉ vay nợ, đó chính là trái phiếu

thực hiện các mục tiêu chung của quốc gia Mục đích của việc phát hành trái phiếu chính phủ chủ yếu nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước một cách nhanh chóng Sau đó, Nhà nước sẽ sử dụng nguồn vốn này để đầu tư xây dựng các công trình, dự án trọng điểm quốc gia hoặc để thực hiện các chương trình, mục tiêu của Chính phủ Suy cho cùng, Chính phủ huy động vốn từ nhân dân sau đó sử dụng vốn

đó phục vụ chính các nhu cầu của nhân dân

Hai đặc điểm trên góp phần phân biệt giữa hoạt động phát hành trái phiếu của Chính phủ với hoạt động phát hành trái phiếu của các doanh nghiệp hoặc các cơ quan, tổ chức khác

1.1.2 Phương thức phát hành trái phiếu chính phủ

Hiện nay, các phương thức phát hành trái phiếu chính phủ được ghi nhận bao gồm: Đầu thầu trái phiếu; Bảo lãnh phát hành trái phiếu; Đại lý phát hành trái phiếu; Bán lẻ trái phiếu

a Đấu thầu trái phiếu

Hình thức đấu thầu trái phiếu là việc bán trái phiếu cho các tổ chức, cá nhân tham gia đấu thầu, đáp ứng đủ các yêu cầu và có mức lãi suất đặt thầu thấp nhất (hay giá đặt thầu cao nhất) Việc đấu thầu trái phiếu có thể được thực hiện tại nơi phát hành, có thể đấu thầu thông qua các tổ chức trung gian tài chính hoặc có thể được thực hiện qua Sở giao dịch chứng khoán (các đối tượng tham gia tại Sở giao dịch chứng khoán phải đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật) Các nhà đầu tư nhỏ tham gia đấu thầu trái phiếu thông qua các thành viên đấu thầu

Việc xác định khối lượng và lãi suất trúng thầu căn cứ vào khối lượng và lãi suất đặt thầu của các thành viên, khối lượng vốn cần huy động và lãi suất chỉ đạo (nếu có) Khối lượng trúng thầu được chọn bắt đầu từ mức lãi suất đặt thầu thấp nhất đến mức lãi suất chỉ đạo (nếu có) Tại mức lãi suất đặt thầu mà khối lượng đặt

thầu vượt quá khối lượng vốn cần huy động thì khối lượng trúng thầu được phân chia cho mỗi phiếu đặt thầu theo tỷ lệ thuận giữa khối lượng vốn cần huy động còn lại và khối lượng đặt thầu của từng phiếu tại mức lãi suất đó Trên thế giới hiện nay thường áp dụng 2 phương thức đấu giá theo kiểu Hà Lan và Mỹ Nếu đấu giá theo kiểu Hà Lan (Dutch Auction) thì lãi suất trúng thầu cao nhất sẽ là lãi suất áp dụng chung cho mọi đối tượng trúng thầu; nếu đấu giá theo kiểu Mỹ (American Auction) thì các thành viên trúng thầu sẽ mua trái phiếu có lãi suất đúng bằng lãi suất họ đã đặt thầu

Trái phiếu đấu thầu qua thị trường chứng khoán tập trung được bán theo các hình thức: bán chiết khấu; bán ngang mệnh giá; bán cao hoặc thấp hơn mệnh giá

b Bảo lãnh phát hành trái phiếu

Bảo lãnh phát hành trái phiếu là việc tổ chức bảo lãnh giúp tổ chức phát hành thực hiện các thủ tục trước khi phát hành trái phiếu ra thị trường chứng khoán, phân phối trái phiếu cho các nhà đầu tư, nhận mua trái phiếu để bán lại hoặc mua số trái phiếu còn lại chưa phân phối hết Trái phiếu do các tổ chức bảo lãnh phát hành được bán theo hình thức chiết khấu và ngang mệnh giá Bảo lãnh phát hành trái phiếu được phân ra dưới nhiều hình thức sau:

+ Bảo lãnh với cam kết chắc chắn (bảo lãnh toàn phần): là phương thức, trong

đó tổ chức bảo lãnh cam kết sẽ mua toàn bộ trái phiếu của nhà phát hành cho dù trong trường hợp không phân phối hết Hay nói một cách khác, tổ chức bảo lãnh phát hành phải cam kết thanh toán đầy đủ số tiền bán trái phiếu cho nhà phát hành

kể cả có bán được hết hay không

+ Bảo lãnh từng phần: là phương thức mà tổ chức bảo lãnh nhận mua một phần (được quy định trong hợp đồng) số trái phiếu của nhà phát hành nếu phân phối không hết

+ Bảo lãnh với cố gắng cao nhất: là hình thức trong đó, tổ chức bảo lãnh hoạt động như một đại lý cho nhà phát hành; tổ chức bảo lãnh sẽ nỗ lực tối đa nhưng không cam kết trong việc phân phối trái phiếu cho các nhà đầu tư Trong

trường hợp nếu không bán hết, tổ chức bảo lãnh sẽ được quyền hoàn trả số trái phiếu còn lại cho nhà phát hành mà không bị chịu phạt và đây là hình thức được các

tổ chức bảo lãnh hay áp dụng nhất

+ Bảo lãnh theo phương thức bán tất cả hoặc không: là hình thức mà tổ chức bảo lãnh cũng phải cố gắng tối đa để bán hết số chứng khoán do tổ chức phát hành yêu cầu Trường hợp không bán hết, đợt phát hành sẽ bị huỷ bỏ và tổ chức bảo lãnh sẽ không được nhận bất kỳ một khoản hoa hồng nào và số tiền đã bán trái phiếu sẽ được hoàn trả cho các nhà đầu tư

+ Bảo lãnh theo phương thức tối thiểu - tối đa: đây là phương thức mà tổ chức phát hành yêu cầu tổ chức bảo lãnh phải phân phối một tỷ lệ tối thiểu nhất định trái phiếu phát hành Nếu không đạt được được tỷ lệ đó thì toàn bộ đợt phát hành bị huỷ bỏ và tổ chức bảo lãnh sẽ không được nhận bất kỳ một khoản hoa hồng nào

c Đại lý phát hành trái phiếu

Hình thức đại lý phát hành trái phiếu là việc tổ chức được phép làm đại lý phát hành trái phiếu thoả thuận với tổ chức phát hành nhận bán trái phiếu Trường hợp không bán hết, tổ chức đại lý phát hành được phép hoàn trả lại số trái phiếu cho

tổ chức phát hành mà không có trách nhiệm phải mua lại số trái phiếu không bán hết đó và các tổ chức này sẽ được hưởng một khoản phí nhất định theo mức thoả thuận với nhà phát hành

Đại lý thanh toán trái phiếu là tổ chức được nhà phát hành uỷ quyền thanh toán gốc và lãi trái phiếu khi đến hạn phải thanh toán Các đại lý này cũng sẽ được hưởng một khoản phí thanh toán nhất định theo mức thoả thuận với nhà phát hành

Trái phiếu do các tổ chức làm đại lý phát hành được bán theo hình thức giống như các tổ chức bảo lãnh phát hành

d Bán lẻ trái phiếu

Với hình thức này, nhà phát hành tiến hành tự tổ chức phát hành trái phiếu cho nhà đầu tư mà không thông qua bất cứ một tổ chức trung gian nào Hình thức phát hành này phù hợp khi huy động với khối lượng vốn không lớn Ưu điểm là chi

phí phát hành tương đối thấp Tuy nhiên, có thể việc huy động sẽ bị kéo dài và khối lượng huy động không đảm bảo theo kế hoạch vì phạm vi thị trường thường nhỏ hẹp

Tại nhiều nước trên thế giới thường kết hợp các hình thức phát hành như đấu thầu (theo giá hoặc theo lãi suất) kết hợp với phát hành qua tổ hợp ngân hàng đầu tư và hình thức phát hành trực tiếp Việc kết hợp này nhằm mục tiêu thực hiện chính sách tài chính - tiền tệ, Chính phủ thường định kỳ phát hành nhằm tránh tác động tiêu cực tới thị trường tài chính và cung cấp lãi suất chuẩn cho thị trường Hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ không phải xin phép Ủy ban chứng khoán Nhà nước Thông qua nhu cầu và kế hoạch phát hành được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, Chính phủ thực hiện việc phát hành trái phiếu thông qua các hình thức: đấu thầu (đấu giá theo giá, theo lãi suất); phát hành qua tổ hợp các ngân hàng đầu tư

và bán lẻ qua hệ thống Kho bạc Hoạt động phát hành trái phiếu doanh nghiệp khác với trái phiếu chính phủ là đều phải xin phép và được sự đồng ý của Ủy ban chứng khoán Nhà nước; khi tiến hành phát hành, các doanh nghiệp phải tuân thủ theo đúng các thủ tục và quy trình do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định Phát hành trái phiếu doanh nghiệp thường thông qua hình thức sau: phát hành riêng lẻ (đây là hình thức phát hành trong phạm vi hẹp, không tiến hành bán rộng rãi ra công chúng Do vậy, việc phát hành này chịu sự điều chỉnh của Luật doanh nghiệp và không phải là đối tượng quy định pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán); phát ra công chúng với các phương thức tự phát hành, thông qua đại lý và bảo lãnh

1.1.3 Vai trò của phát hành trái phiếu chính phủ

Có thể nói, phát hành trái phiếu chính phủ là một hoạt động bọ phận của thị trường tài chính, chứng khoán quốc gia Xét trong mối quan hệ tương quan với các

bộ phận của thị trường tài chính, bao gồm thì trường tiền tệ, thị trường hối đoái và thị trường vốn, thị trường chứng khoán trong đó có thị trường trái phiếu đóng một vai trò rất quan trọng bởi lẽ, nó là một bộ phận cơ bản của thị trường vốn trung và dài hạn cho Chính phủ và doanh nghiệp Do vậy, sự tạo lập và phát triển thị trường

trái phiếu nói chung và phát hành trái phiếu chính phủ nói riêng có một ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với sự phát triển của thị trường tài chính cũng như đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia Phát hành trái phiếu chính phủ thực hiện các vai trò chủ yếu sau:

các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội phụ thuộc các nguồn vốn Do vậy, các mọi quốc gia đều chú trọng khai thác và sử dụng một cách có hiệu quả mọi tiềm năng về tài chính, tài nguyên, lao động, đất đai để phát triển sản xuất kinh doanh nhằm thực hiện thành công mục tiêu phát triển đặt ra Một trong các nguồn

để phục vụ đầu tư phát triển trung và dài hạn đó là nguồn vốn trái phiếu Nguồn vốn trái phiếu có quy mô rất lớn, ổn định hơn kênh tín dụng, có mức đô rủi ro thấp, chi phí vốn nhỏ hơn so với thị trường vốn cổ phần

Do vậy, việc phát hành trái phiếu cho phép huy động một nguồn vốn tiết kiệm lớn cung cấp cho nền kinh tế, đáp ứng được khoảng thời gian đầu tư trung và dài hạn điều này góp phần điều hòa lượng vốn trong nền kinh tế và chia sẻ sức ép với hệ thống ngân hàng

Chính phủ có nhiệm vụ xây dựng một thị trường trái phiếu ngày càng phát triển, cũng như thực hiện được các mục đích về điều hành các chính sách tài chính của mình Như vậy, thông qua hoạt động của thị trường trái phiếu đã giúp cho Chính phủ giải quyết được một số vấn đề sau:

- Phục vụ đáp ứng nhu cầu về vốn của Chính phủ Vay nợ của Chính phủ là biện pháp để bù đắp thiếu hụt về vốn của Chính phủ Đối với các quốc gia có điều kiện nền kinh tế còn gặp nhiều khó khăn, tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế quốc dân còn thấp, nguồn thu của ngân sách nhà nước (chủ yếu là thuế) có hạn, trong khi đó nhu cầu chi cho đầu tư phát triển kinh tế rất lớn dẫn đến nảy sinh những mất cân đối trong nền kinh tế mà điển hình là mất cân đối thu chi của Chính phủ Để cân đối, Chính phủ có nhiều biện pháp như vay nước ngoài, phát hành tiền, vay trong nước

Trong đó, việc huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu là biện pháp hữu hiệu nhất để bù đắp thiếu hụt, đồng thời còn tập trung được lượng vốn nhàn rỗi trong xã hội để tăng nguồn chi cho phát triển kinh tế - xã hội Biện pháp này được sử dụng tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, ngay cả những nước phát triển có nguồn thu tương đối lớn do nó không lệ thuộc vào vay nợ nước ngoài dễ gây nên sự mất ổn định về kinh tế Tuy nhiên cần phải nắm vững nhu cầu vay vốn, mục đích sử dụng vốn, khả năng cung ứng nguồn vốn để từ đó xây dựng chiến lược và kế hoạch huy động vốn một cách có hiệu quả Mặt khác cần phải thấy rằng khi vay nợ quá lớn sẽ tạo gánh nặng cho Chính phủ trong việc trả gốc và lãi, vì vậy cần quản lý công tác vay nợ tốt để tránh gây nên sự bất ổn định về tài chính

- Thúc đẩy phát triển thị trường vốn và thị trường chứng khoán Phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán là một trong những nhân tố quyết định tốc

độ phát triển kinh tế của một quốc gia trong nền kinh tế thị trường Sự phát triển của thị trường vốn sẽ tạo điều kiện giao lưu giữa người có vốn muốn đầu tư và người có nhu cầu sử dụng vốn trên thị trường từ đó giải phóng nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế Trái phiếu có ưu điểm đặc biệt hơn so với các hình thức vay nợ khác là

nó có khả năng trao đổi, nên trái phiếu mà điển hình là trái phiếu chính phủ có vị trí quan trọng trên thị trường chứng khoán; vai trò của trái phiếu chính phủ đối với việc hình thành và phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán thể hiện trên các giác độ sau: (i) Tạo ra chứng khoán ban đầu cho thị trường hoạt động; kinh nghiệm của các nước cho thấy, trong giai đoạn đầu mới thành lập của thị trường chứng khoán, trái phiếu chính phủ là hàng hoá chủ đạo của thị trường, do độ rủi ro của trái phiếu chính phủ thấp nên không gây nên sự đổ vỡ và bất ổn của thị trường khi khuôn khổ pháp lý chưa hoàn thiện và trình độ am hiểu về hoạt động chứng khoán của xã hội còn thấp Hơn nữa do khối lượng trái phiếu chính phủ lớn, có tính thanh khoản cao nên lãi suất của trái phiếu chính phủ được dùng làm lãi suất chuẩn trên thị trường; (ii) Góp phần tăng cường chức năng định hướng phát triển và điều tiết thị trường của Chính phủ: Thông qua việc sử dụng công cụ lãi suất đối với trái

phiếu, Chính phủ có thể điều tiết và định hướng thị trường theo mục iêu của mình Hoạt động của thị trường vốn lại có tác động rất lớn đến nền kinh tế nói chung, do vậy thông qua hoạt động của thị trường này, Chính phủ có thể sử dụng để quản lý vĩ

mô nền kinh tế; (iii) Góp phần kiềm chế lạm phát, góp phần giảm tình trạng phát hành tiền để cân đối ngân sách

- Làm đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư và hội nhập thị trường vốn quốc

tế Thông qua việc phát hành trái phiếu ra quốc tế, Chính phủ sẽ đạt được các mục đích: (i) Mở rộng quan hệ và nâng cao uy tín trên thị trường vốn quốc tế, đồng thời tạo thêm một kênh huy động vốn mới để bổ sung nguồn vốn phục vụ đầu tư phát triển Đặc biệt đối với các nước đang phát triển việc phát hành trái phiếu ra thị trường quốc tế tạo điều kiện cho việc học hỏi nghiên cứu kinh nghiệm trên thị trường vốn quốc tế để từng bước xây dựng và phát triển thị trường vốn trong nước; (ii) Khi phát hành trái phiếu, Chính phủ được độc lập về tài chính, sử dụng vốn vay

mà không phải thực hiện các điều kiện ràng buộc và sự kiểm soát của những tổ chức

và nhà đầu tư quốc tế; (iii) Trái phiếu quốc tế tạo cho Chính phủ có khả năng huy động vốn dài hạn với khối lượng lớn Đây là yếu tố rất quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư cũng như tạo sự chủ động trong việc phân bổ nguồn lực tài chính; (iv) Chi phí huy động vốn qua trái phiếu quốc tế thông thường thấp hơn so với vay thương mại cùng kỳ hạn Lãi suất đi vay cao hay thấp tùy thuộc vào từng mức độ tín nhiệm của mỗi quốc gia

trái phiếu tạo điều kiện cho các doanh nghiệp có khả năng tiếp cận được nguồn vốn linh hoạt và hiệu quả Với kênh huy động này, các doanh nghiệp có thể phát hành trái phiếu của mình phục vụ cho kế hoạch sản xuất kinh doanh trung và dài hạn của mình Việc phát hành trái phiếu sẽ giúp doanh nghiệp giảm bớt sự phụ thuộc vào việc vay ngân hàng từ đó tránh được sự lo lắng về thời gian trả nợ vì đây thường là những khoản vay ngắn hạn Đồng thời, cũng không phải chịu áp lực chia sẻ quyền quản lý cũng như sự pha loãng khi thực hiện phát hành cổ phiếu Bên cạnh đó, trên

thị trường trái phiếu, các doanh nghiệp cũng sẽ thực hiện được việc kinh doanh trái phiếu để có thể tạo cơ hội kiếm lợi nhuận và giảm rủi ro

nhà đầu tư Thị trường trái phiếu chính phủ có chức năng chuyển các khoản tiết kiệm thành vốn đầu tư, một mặt huy động nguồn vốn nhàn rỗi để phục vụ tài trợ cho nền kinh tế Đây là một công cụ đầu tư quan trọng đối với các nhà đầu tư có tổ chức mặc dù khả năng sinh lời không cao, song trái phiếu chính phủ là bước đệm để tránh được rủi ro, nhất là rủi ro phá sản do tính thanh khoản và độ an toàn cao, hơn nữa đối với các tổ chức tín dụng đây là công cụ đầu tư đang được khuyến khích và hưởng nhiều ưu đãi

1.2 Lý luận pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ

Phát hành trái phiếu chính phủ là một hoạt động làm phát sinh nhiều mối quan hệ trong hệ thống tài chính - tiền tệ của mỗi quốc gia Do đó, cần thiết phải có một công cụ hữu hiệu để điều chỉnh thống nhất những mối quan hệ này Đó chính là các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành

Pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ là tổng hợp những quy phạm pháp luật chứa đựng những nguyên tắc, định hướng cơ bản của công tác phát hành trái phiếu chính phủ điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình chào bán, niêm yết và giao dịch trái phiếu chính phủ trên thị trường và các hoạt động liên quan đến phát hành trái phiếu chính phủ của các tổ chức cá nhân

Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ sẽ bao gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phát hành trái phiếu chính phủ bao gồm:

a Nhóm quan hệ phát sinh trong quá trình phát hành trái phiếu

Phát hành trái phiếu là hoạt động phức tạp, bao gồm nhiều nhóm, nhiều giai đoạn tiến hành các loại hành vi khác nhau để đảm bảo sao cho trái phiếu có thể đến được tay người cần mua Nếu đặt quan hệ phát sinh trong quá trình phát hành trái phiếu vào môi trường thị trường cụ thể thì đây là hoạt động cơ bản phát sinh trên thị trường sơ cấp (thị trường phát hành)

Trong giai đoạn phát hành trái phiếu có thể phát sinh những loại quan hệ sau: Quan hệ giữa tổ chức phát hành với tổ chức kinh doanh trái phiếu hoặc định chế tài chính trung gian trong việc hỗ trợ phát hành như tư vấn phát hành hay bảo lãnh phát hành hay đại lí phát hành; Quan hệ giữa tổ chức phát hành với các tổ chức định mức tín nhiệm (nếu có); Quan hệ giữa tổ chức phát hành với cơ quan quản lí nhà nước gắn liền với hoạt động phát hành trái phiếu; Quan hệ giữa tổ chức phát hành với giới truyền thông và các chủ thể luật định trong quá trình công bố thông tin về quá trình chào bán; Quan hệ giữa tổ chức phát hành với nhà đầu tư

b Nhóm quan hệ phát sinh trong quá trình niêm yết chứng khoán

Niêm yết chứng khoán, trong đó có việc niêm yết trái phiếu hiểu đơn giản nhất là việc thực hiện các hoạt động cần thiết để một loại trái phiếu nhất định có thể công bố công khai trên thị trường có tổ chức và các đối tượng quan tâm có cơ sở tin cậy, thực hiện giao dịch trái phiếu này Các trái phiếu niêm yết phải hội tụ đủ những tiêu chí, điều kiện nhất định và theo đó, chúng sẽ đc công bố, đưa vào giao dịch tại thị trường có tổ chức

Quá trình niêm yết chứng khoán được duy trì thông qua các quan hệ cơ bản sau: Quan hệ giữa tổ chức đăng kí niêm yết với tổ chức niêm yết; Quan hệ giữa tổ chức niêm yết chứng khoán với tổ chức tư vấn niêm yết, tổ chức kiểm toán được chấp nhận, cá nhân kí báo cáo kiểm toán, báo cáo tài chính của tổ chức niêm yết; Quan

hệ giữa tổ chức niêm yết với những người có liên quan và cổ đông lớn của công ti

c Nhóm quan hệ phát sinh trong quá trình giao dịch, mua bán trái phiếu

Hoạt động mua bán trái phiếu có thể được thực hiện bởi các chủ thể kinh doanh chứng khoán hoặc bởi các nhà đầu tư đơn thuần hoặc bởi chính các tổ chức phát hành Các tổ chức kinh doanh chứng khoán thực hiện nhiều loại giao dịch khác nhau nhằm mục đích cuối cùng là thực hiện được các thoả thuận mua bán trái phiếu

Thông thường các quan hệ phát sinh trong quá trình giao dịch chứng khoán gồm những loại chủ yếu sau: Quan hệ phát sinh giữa thành viên giao dịch với Sở giao dịch, trung tâm giao dịch; Quan hệ phát sinh giữa tổ chức niêm yết, tổ chức tư

vấn niêm yết với Sở giao dịch, trung tâm giao dịch đối với những trái phiếu mới niêm yết, đưa vào giao dịch; Quan hệ giữa đại diện giao dịch của công ti trái phiếu

là thành viên với sở giao dịch, trung tâm giao dịch; Quan hệ giữa khách hàng là nhà đầu tư chuyên nghiệp và hay hoặc ko chuyên nghiệp với công ti chứng khoán từ khâu đầu tiên đến khâu cuối cùng của quá trình giao dịch

d Nhóm quan hệ gắn với tổ chức thị trường, hoạt động của các mô hình hỗ trợ thị trường

Quan hệ phát sinh trên thị trường tập trung thường là quan hệ giữa tổ chức điều hành thị trường với các thành viên tham gia gắn với trách nhiệm giao dịch Quan

hệ phát sinh trên thị trường trái phiếu tập trung thường bao gồm các loại cơ bản sau: Quan hệ giữa tổ chức điều hành thị trường trái phiếu với các tổ chức thành viên; Quan hệ giữa tổ chức điều hành thị trường trái phiếu với các tổ chức có nhu cầu niêm yết và giao dịch trái phiếu; Quan hệ giữa tổ chức điều hành thị trường trái phiếu với các tổ chức hỗ trợ thị trường như tổ chức lưu kí, trung tâm thanh toán bù trừ

Các quan hệ trên thị trường trái phiếu phi tập trung gắn với nhà đầu tư, tổ chức quản lí thị trường và các công ti trái phiếu Nhóm quan hệ phát sinh trên thị trường này có mức độ, tính chất, yêu cầu kiểm soát thấp hơn so với giao dịch trên thị trường tập trung Tại đây có thể phát sinh một số quan hệ: Quan hệ giữa tổ chức thị trường với tổ chức có trái phiếu giao dịch; Quan hệ giữa tổ chức thị trường với công ti chứng khoán là thành viên; Quan hệ giữa tổ chức thị trường với nhà đầu tư

có nhu cầu tham gia giao dịch trái phiếu trên thị trường trái phiếu phi tập trung

Trên thị trường tự do, quan hệ trái phiếu đc thực hiện đối với các loại trái phiếu do các tổ chức phát hành thường có quy mô nhỏ, không có nhu cầu thực hiện chào bán chứng khoán rộng rãi Pháp luật điều chỉnh giao dịch trên thị trường này có

độ "lỏng" hơn so với các thị trường kia Các quan hệ phổ biến trên bộ phận thị trường này: Quan hệ giữa các nhà đầu tư khi giao dịch chứng khoán đã phát hành,

ko đăng kí giao dịch trên thị trường tập trung hay phi tập trung; Quan hệ giữa nhà đầu tư và công ti đại chúng tự doanh; Quan hệ giữa công ti chứng khoán với tổ chức

có trái phiếu giao dịch trên thị trường tự do

Bên cạnh sự tồn tại và các mối quan hệ liên quan đến giao dịch phát sinh trên các bộ phận thị trường trái phiếu, luôn tồn tại các chủ thể hỗ trợ cho hoạt động bình thường của thị trường cùng với các quan hệ của nó Trung tâm lưu kí trái phiếu, trung tâm thanh toán bù trừ, các tổ chức định mức tín nhiệm đc hình thành và tồn tại ko nằm ngoài những mục tiêu đó Với mục tiêu hỗ trợ đồng thời gián tiếp quản lí hoạt động thị trường, các tổ chức hỗ trợ này thường có các quan hệ sau: Quan hệ giữa trung tâm lưu kývới các cơ quan quản lí có thẩm quyền; Quan hệ giữa trung tâm lưu ký với công ti trái phiếu thành viên, với công ti đại chúng ; Quan hệ giữa tổ chức định mức tín nhiệm với tổ chức phát hành; Quan hệ giữa trung tâm thanh toán bù trừ với công ti trái phiếu, với nhà đầu tư

e Nhóm quan hệ gắn với hoạt động quản lí thị trường

Hoạt động quản lí nhà nước đối với thị trường trái phiếu được đặt ra như bộ phận quan trọng trong lĩnh vực quản lí nhà nước ở các quốc gia có thị trường trái phiếu Hành vi quản lí thị trường được thực hiện bởi cơ quan quản lí chung và cơ quan quản lí chuyên ngành Được thể hiện thông qua các quan hệ cơ bản sau: Quan

hệ giữa Ủy ban chứng khoán với cơ quan quản lí Nhà nước khác về trái phiếu; Quan

hệ quản lí giữa Ủy ban chứng khoán với Sở giao dịch hay trung tâm giao dịch, các

tổ chức hỗ trợ thị trường; Quan hệ quản lí giữa Ủy ban chứng khoán với các chủ thể kinh doanh trái phiếu; Quan hệ quản lí giữa Ủy ban chứng khoán với các tổ chức chào bán chứng khoán ra công chúng, công ti đại chúng, tổ chức niêm yết; Quan hệ quản lí chung của Ủy ban chứng khoán đối với thị trường và công ti đầu tư

Bên cạnh hoạt động quản lí nhà nước với tính chất bắt buộc, yếu tố hành chính thể hiện trong từng quan hệ, xu hướng nới rộng cách thức quản lí, giao quyền quản lí cho các tổ chức tự quản ngày càng trở nên phổ biến ở các quốc gia Hoạt động quản lí của các tổ chức tự quản đc thừa nhận chính thức và ngày càng mở rộng

về phạm vi và mức độ quản lí Gồm các quan hệ: Quan hệ quản lí giữa sở giao dịch trái phiếu với các tổ chức thành viên; Quan hệ quản lí giữa sở giao dịch chứng khoán với các tổ chức niêm yết và các tổ chức có liên quan, tham gia vào quá trình hoạt động tại Sở giao dịch chứng khoán

g Nhóm quan hệ gắn với việc xử lí vi phạm và giải quyết tranh chấp trên thị trường trái phiếu

Xử lí vi phạm trong lĩnh vực phát trái phiếu trước hết phải xác định được hành vi vi phạm, theo đó có cách thức và chế tài xử lí thích hợp Hành vi vi phạm

có thể là: Giao dịch nội gián, được hiểu là hành vi lợi dụng công việc hoặc lợi thế tiếp nhận thông tin để trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện hoạt động mua bán trái phiếu với mục đích trục lợi; Thao túng thị trường; Lừa đảo trái phiếu; Không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, ko đầy đủ các quy định mà các chủ thể tham gia buộc phải thực hiện

Với những vi phạm cơ bản trên, cơ quan quản lí Nhà nước có thẩm quyền thực hiện các hoạt động cần thiết nhằm đưa ra phán quyết về mức độ, cách thức xử

lí tương xứng Giải quyết tranh chấp trên thị trường trái phiếu làm phát sinh quan hệ giữa các bên tranh chấp với nhau hoặc bên thứ ba (cơ quan hòa giải hoặc cơ quan trọng tài, tòa án)theo những nguyên tắc và trình tự nhất định

1.2.1 Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ

Hoạt động phát hành trái phiếu là một trong những hoạt động bộ phân của thị trường chứng khoán Đặc trưng cơ bản của thị trường chứng khoán là tính rủi ro cao Xuất phát từ mục tiêu bảo vệ quyền lợi cho nhà đầu tư, cơ quan quản lý nhà nước, ở một mức độ nhất định có những can thiệp vào hoạt động của thị trường nhằm giảm thiểu và phòng tránh rủi ro Sự can thiệp của Nhà nước là một trong những biện pháp cần thiết bảo vệ quyền lợi cho các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nhỏ lẻ, cá thể, khả năng phân tích thông tin, tìm hiểu thị trường còn hạn chế Nhà nước sử dụng pháp luật như một công cụ để điều chỉnh hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ nhằm mục đích cuối cùng là dung hòa lợi ích của tất cả những người tham gia mua bán trái phiếu; đông thời tận dụng và duy trì được các nguồn vốn để phát triển kinh tế, xã hội

Ngay từ khâu chào bán chứng khoán, phát hành trái phiếu trên thị trường sơ cấp, Nhà nước đã thể hiện sự quản lý ở một mức độ nhất định bằng những quy định

về điều kiện chào bán ra công chúng Nhà nước thông qua các quy định của pháp luật đặt ra các điều kiện phát hành trái phiếu ra công chúng với chế độ công bố thông tin rất chặt chẽ, nhằm đảm bảo trái phiếu giao dịch trên thị trường phải là những hàng hóa có chất lượng, tạo niềm tin cho công chúng đầu tư

Thị trường chứng khoán nói chung và hoạt động phát hành trái phiếu nói riêng là nơi tập trung nhiều đối tượng tham gia với nhiều mục đích, sự hiểu biết và lợi ích khác nhau, các giao dịch chứng khoán được thực hiện rất lớn Hơn nữa, do tính đặc thù của trái phiếu trên thị trường đó là sự tách rời giá trị thực của trái phiếu

ra khỏi bản thân chính nó, đặc tính đó khiến cho thị trường chứng khoán nói chung

và hoạt động phát hành trái phiếu nói riêng cũng là môi trường dễ nảy sinh nhiều tiêu cực như lừa đảo, tung tin giả tạo, mua bán nội gián và các hoạt động kiếm lời không chính đáng khác… Khi các hiện tượng tiêu cực xảy ra có thể gây tác hại lớn đến sự phát triển của thị trường chứng khoán, gây tổn thất cho nhà đầu tư, tổn thất cho thị trường và cho toàn bộ nền kinh tế Thêm vào đó, với đối tượng phát hành đặc biệt là Nhà nước, việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ là tất yếu, bảo đảm uy tín và chất lượng của hoạt động huy động vốn trong dân chúng của Nhà nước Chính vì thế, quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ là nhu cầu tất yếu và khách quan

1.2.2 Nội dung pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ

Nếu lấy trọng tâm là trái phiếu chính phủ thì nội dung pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ tập trung vào bốn vấn đề chính sau: Chủ thể phát hành; Phương thức phát hành; Các loại trái phiếu chính phủ và Quản lý nhà nước đối với hoạt dộng phát hành trái phiếu chính phủ Các nội dung này được thể hiện cụ thể như sau:

a Chủ thể phát hành trái phiếu chính phủ

Chủ thể phát hành trái phiếu chính phủ là Chính phủ - Cơ quan chấp hành cao nhất của Nhà nước Chính phủ, bằng phương thức tổ chức hoạt động của mình giao cho các cơ quan trực thuộc trực tiếp phát hành trái phiếu chính phủ Các cơ quan này có thể là Bộ Tài chính hoặc Ngân hàng Nhà nước Các quy phạm pháp

luật về chủ thể phát hành trái phiếu chính phủ sẽ phải chứa đựng những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể phát hành trái phiếu chính phủ như: Cơ quan nào có quyền hạn phát hành loại trái phiếu chính phủ nào, với phương thức phát hành nào và phải chịu trách nhiệm như thế nào nếu có vi phạm trong việc phát hành Việc xác định rõ ranh giới giữa các chủ thể phát hành nhằm minh bạch hoá quyền và lợi ích giữa các bên; đồng thời cũng thúc đẩy các bên phát huy tối đa vai trò của mình trong việc phát hành trái phiếu chính phủ

b Phương thức phát hành trái phiếu chính phủ

Trái phiếu chính phủ là một loại trái phiếu có tính đặc trưng xuất phát từ chủ thể phát hành, do đó phương thức phát hành cũng mang tính chất đặc trưng khi chủ yếu tập trung vào các phương thức phát hành ở thị trường sơ cấp Nội dung pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ sẽ tập trung quy định những vấn đề có liên quan như: Phương thức phát hành trái phiếu đối với từng cơ quan, tổ chức được Nhà nước uỷ nhiệm; Phương thức triển khai hoạt động phát hành đối với các loại trái phiếu chính phủ khác nhau Pháp luật về phương phức phát hành trái phiếu chính phủ sẽ quy định rõ cách thức triển khai các phương thức phát hành, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể đối với từng phương thức phát hành

c Các loại trái phiếu chính phủ

Tuỳ theo đặc điểm của hệ thống chính trị, mức độ phát triển của thị trường tài chính, mục tiêu, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ mà trái phiếu chính phủ có các tên gọi khác nhau, được phát hành, thanh toán, quản lý bởi các tổ chức khác nhau tuỳ theo quy định của mỗi nước Trái phiếu chính phủ có nhiều loại khác nhau dựa theo các căn cứ phân loại khác nhau

- Căn cứ vào kỳ hạn và mục đích phát hành thông thường: Trái phiếu chính phủ được chia thành: Tín phiếu Kho bạc; trái phiếu kho bạc; trái phiếu công trình trung ương; trái phiếu đầu tư; trái phiếu ngoại tệ; công trái xây dựng Tổ quốc (Quốc trái)

+ Tín phiếu Kho bạc: Là loại trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dưới 1 năm, mục đích của việc phát hành Tín phiếu Kho bạc là nhằm phát triển thị trường tiền

tệ và huy động vốn để bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nước trong năm tài chính Tín phiếu Kho bạc được phát hành theo phương thức đấu thầu qua Sở giao dịch Ngân hàng Nhà nước hoặc một tổ chức khác tùy theo quy định của mỗi quốc gia, dưới hình thức chiết khấu mệnh giá, khối lượng và lãi suất Tín phiếu Kho bạc được hình thành qua kết quả đấu thầu Bộ Tài chính có thể uỷ thác cho Ngân hàng Nhà nước, Ngân hàng thương mại Nhà nước phát hành, thanh toán Tín phiếu Kho bạc Toàn bộ khoản vay từ việc phát hành Tín phiếu Kho bạc được tập trung vào ngân sách nhà nước để sử dụng theo quy định; ngân sách nhà nước đảm bảo nguồn thanh toán gốc, lãi Tín phiếu Kho bạc và chi phí tổ chức phát hành, thanh toán cho các tổ chức nhận uỷ thác phát hành Tín phiếu Kho bạc được giao dịch trên thị trường Mở hoặc được chiết khấu tại Sở giao dịch của Ngân hàng Nhà nước

+ Trái phiếu kho bạc: Là loại trái phiếu chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, phát hành để huy động vốn bù đắp thiếu hụt của ngân sách nhà nước hàng năm Nguồn vốn thanh toán gốc và lãi Trái phiếu kho bạc được lấy từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; vì vậy, loại trái phiếu này có độ rủi ro không đáng kể Trái phiếu kho bạc được bán lẻ qua hệ thống Khoa bạc Nhà nước hoặc đấu thầu qua Trung tâm giao dịch chứng khoán, Sở giao dịch chứng khoan, bảo lãnh phát hành và đại lý phát hành Lãi suất trái phiếu kho bạc do Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định trên cơ

sở tình hình thực tế của thị trường tài chính tại thời điểm phát hành Trường hợp đấu thầu lãi suất thì lãi suất hình thành qua kết quả đấu thầu

+ Trái phiếu công trình Trung ương: Là loại trái phiếu chính phủ có kỳ hạn

từ 01 năm trở lên, phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Chính phủ để đầu tư cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách Trung ương đã ghi trong

kế hoạch nhưng chưa được bố trí vốn ngân sách trong năm Trái phiếu công trình Trung ương được phát hành theo phương thức bán lẻ, đấu thầu hoặc bảo lãnh phát hành Lãi suất Trái phiếu công trình Trung ương do Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định trên cơ sở tình hình thực tế của thị trường tài chính tại thời điểm phát hành, nếu đấu thầu lãi suất thì lãi suất được hình thành theo kết quả đấu thầu Các khoản

thu từ phát hành Trái phiếu công trình Trung ương được tập trung vào ngân sách Trung ương để chi cho các công trình đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Ngân sách Trung ương đảm bảo việc thanh toán gốc, lãi và phí đối với trái phiếu công trình Trung ương

+ Trái phiếu đầu tư: Là loại trái phiếu chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do các tổ chức tài chính Nhà nước và các tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách của Chính phủ Nếu phát hành theo phương thức bán lẻ thì lãi suất trái phiếu do Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định trên cơ sở tình hình thực tế của thị trường tài chính và nhu cầu vốn của các tổ chức phát hành; nếu phát hành theo phương thức đấu thầu thì lãi suất hình thành theo kết quả đấu thầu trong giới hạn trần lãi suất đã được Bộ Tài chính quy định Tiền thu từ phát hành trái phiếu đầu tư phải được theo dõi riêng và chỉ sử dụng cho mục tiêu kinh tế đã được Chính phủ phê duyệt Tổ chức phát hành có trách nhiệm thanh toán gốc, lãi các trái phiếu đầu tư đã phát hành đến hạn thanh toán và các chi phí liên quan đến việc phát hành; Ngân sách nhà nước đảm nhận thanh toán một phần hay toàn bộ lãi trái phiếu hoặc cấp bù chênh lệch lãi suất cho

tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ ớ

+ Trái phiếu ngoại tệ: Là trái phiếu chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trở lên

do Bộ Tài chính phát hành, huy động vốn để đầu tư cho các mục tiêu theo chỉ định của Chính phủ Đồng tiền phát hành là ngoại tệ tự do chuyển đổi và được Bộ trưởng

Bộ Tài chính quyết định cho từng đợt phát hành Trái phiếu ngoại tệ được bán lẻ qua hệ thống Kho bạc Nhà nước hoặc đấu thầu qua Ngân hàng Nhà nước hoặc đấu thầu qua Sở Giao dịch Chứng khoán Ngân sách nhà nước đảm bảo thanh toán gốc, lãi trái phiếu ngoại tệ khi đến hạn

+ Công trái xây dựng tổ quốc: Công trái xây dựng tổ quốc phát hành nhằm huy động nguồn vốn trong nhân dân, các tầng lớp dân cư trong xã hội để đầu tư xây dựng những công trình quan trọng quốc gia và các công trình thiết yếu khác phục vụ sản xuất, đời sống, tạo cơ sở vật chất, kỹ thuật cho đất nước Việc mua công trái