Pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

- Quản lý các cơ quan, tổ chức được giao quyền đại diện chủ sở hữu, quản lý phần vốn nhà nước tại DNNN, quản lý đối với người đại diện nhà nước tại DNNN; - Quản lý hoạt động của DNNN ch

I

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ CƠ QUAN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU THỰC HIỆN QUYỀN CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS NGUYỄN VĂN LUẬT

HÀ NỘI - 2017

i

Tôi xin cam đoan Luận văn này là do tôi nghiên cứu và thực hiện, không sao chép của bất kỳ cá nhân hay tổ chức nào Đề tài nghiên cứu này xuất phát từ thực tiễn của công tác chuyên môn nghiên cứu, xây dựng pháp luật về doanh nghiệp và doanh nghiệp Nhà nước

Các tài liệu tham khảo, thông tin và số liệu sử dụng trong Luận văn được trích dẫn từ nguồn báo cáo, tài liệu được công bố công khai của các bộ, cơ quan: Bộ

Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ban chỉ đạo đổi mới doanh nghiệp, các cơ quan nghiên cứu Kết quả nghiên cứu, phân tích trong Luận văn là trung thực, không trùng với bất kỳ đề tài nghiên cứu khoa học nào đã từng được công bố và nghiên cứu trước đây

Hà Nội, Ngày 27 tháng 11 năm 2017

Tác giả

Phạm Chí Công

ii

Để hoàn thành Luận văn thạc sĩ này, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc nhất tới Thầy giáo, TS Nguyễn Văn Luật đã dành thời gian và tâm huyết hướng dẫn tôi hoàn thành Luận văn

Tôi xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học Viện Đại học Mở Hà Nội, Quý thầy cô đã giảng dạy trong quá trình nghiên cứu, học tập, Quý thầy cô trong Hội đồng chấm Luận văn đã có những góp ý quý báu về những thiếu sót, hạn chế của Luận văn, giúp tôi nhận ra những vấn đề cần khắc phục để Luận văn được hoàn thiện hơn

Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Vụ Đổi mới doanh nghiệp

- Văn phòng Chính phủ đã tạo điều kiện, trao đổi, cung cấp thông tin, tài liệu và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn này

Xin trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, Ngày 27 tháng 11 năm 2017

Học viên

Phạm Chí Công

iii

MỤC LỤC I DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT VI DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VI

MỞ ĐẦU 1

1 Tổng quan, tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tổng quan nghiên cứu liên quan đến đề tài 2

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 2

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài 2

5 Phương pháp nghiên cứu 3

6 Ý nghĩa của luận văn 3

7 Nội dung và kết cấu của luận văn 3

CHƯƠNG 1 4

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC 4

1.1 Một số vấn đề lý luận về DNNN 4

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của DNNN 4

1.1.2 Vai trò của DNNN 6

1.2 Nội dung quản lý nhà nước đối với DNNN 8

1.2.1 Quản lý hành chính nhà nước đối với DNNN 8

1.2.2 Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN 9

1.3 Kinh nghiệm quốc tế về mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN 12

1.3.1 Khái luận về các mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước 12

1.3.2 Kinh nghiệm đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN của một số quốc gia 17

1.4 Bài học kinh nghiệm về đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước 23

iv

quản lý nhà nước đối với DNNN 24

1.5.1 Sự khác nhau cơ bản giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu đối với DNNN 24

1.5.2 Yêu cầu tách chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước 27

Tiểu kết Chương 1 29

CHƯƠNG 2 31

PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM 31

2.1 Khái quát về khu vực DNNN ở Việt Nam hiện nay 31

2.1.1 Khái quát về DNNN 31

2.1.2 Về tái cơ cấu các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước 33

2.2 Khung pháp luật về DNNN và chức năng chủ sở hữu, chức năng quản lý nhà nước đối với DNNN 36

2.2.1 Pháp luật về DNNN trước năm 2014 36

2.2.2 Pháp luật về DNNN từ năm 2014 đến nay 38

2.3 Thực trạng thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN 40

2.3.1 Khái quát tiến trình đổi mới tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với với DNNN 40

2.3.2 Thực trạng thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước đối với DNNN 43

2.4 Phân tích, đánh giá những kết quả tích cực, hạn chế và nguyên nhân 45

2.4.1 Những kết quả đạt được 45

2.4.2 Các hạn chế và nguyên nhân 47

Tiểu kết chương 2 53

CHƯƠNG 3 55

ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH CƠ QUAN ĐẠI DIỆN 55

v

NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP 55

3.1 Sự cần thiết thành lập Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước 55

3.1.1 Yêu cầu thể chế hóa chủ trương của Đảng về đổi mới mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN 55

3.1.2 Khắc phục những hạn chế của mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu hiện nay, góp phần nâng cao hiệu quả vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp 56

3.1.3 Yêu cầu đối với các cơ quan quản lý nhà nước trong việc tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước 56

3.1.4 Đáp ứng yêu cầu quản lý vốn nhà nước đến năm 2020 và giai đoạn chiến lược tiếp theo 57

3.2 Hình thành cơ quan đại diện chủ sở hữu phù hợp với thông lệ phổ biến trên thế giới 58

3.3 Địa vị pháp lý và phương thức thành lập cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN 59

3.3.1 Xác định địa vị pháp lý, phương thức thành lập 59

3.3.2 Cơ cấu tổ chức 60

3.4 Chức năng, nhiệm vụ 65

3.4.1 Nhóm chức năng nhiệm vụ giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với tư cách cơ quan trực thuộc Chính phủ 65

3.4.2 Nhóm chức năng, nhiệm vụ với tư cách Cơ quan đại diện chủ sở hữu 68

3.4.3 Phương thức tổ chức thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của Cơ quan đại diện chủ sở hữu 77

3.4.4 Thiết lập cơ chế giám sát, đánh giá, yêu cầu về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với Cơ quan đại diện chủ sở hữu 78

3.4.5 Mối quan hệ của Cơ quan đại diện chủ sở hữu với các cơ quan có thẩm quyền 81

Tiểu kết chương 3 86

KẾT LUẬN 87

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 90

MỞ ĐẦU

1 Tổng quan, tính cấp thiết của đề tài

DNNN luôn đứng trước thách thức cần nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động, khả năng cạnh tranh, nâng cao năng lực quản trị theo chuẩn mực quốc tế, được trao quyền chủ động hơn gắn với trách nhiệm rõ ràng, được quản lý, giám sát chặt chẽ bảo toàn nguồn nhà nước đầu tư vào DNNN

Đối với nước ta, nhìn chung, hiệu quả sản xuất, kinh doanh của DNNN thấp so với nguồn lực đang nắm giữ; năng lực quản trị, điều hành còn nhiều yếu kém; vai trò dẫn dắt, tạo động lực phát triển đối với nền kinh tế, đặc biệt là các ngành công nghệ cao, công nghiệp hóa, hiện đại hóa còn hạn chế Trình độ công nghệ, năng suất lao động và sức cạnh tranh của DNNN còn thấp, chưa làm tốt nhiệm vụ bảo đảm cân đối, ổn định kinh tế vĩ mô Còn tình trạng lãng phí, thất thoát vốn, tài sản; một số DNNN phát sinh tiêu cực, vi phạm pháp luật nghiêm trọng gây hậu quả kinh tế lớn, làm thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước

Điều này được nhìn nhận xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có vấn đề

về thể chế vĩ mô, đó là quá trình đổi mới tư duy, nhận thức về vị trí, vai trò của kinh

tế nhà nước và DNNN, độ mở của các thể chế này trong quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường

Dưới góc độ kỹ trị, một trong các hạn chế trong quản lý DNNN khi nhà nước thực thi quá mức quyền sở hữu của mình và can thiệp quá sâu vào điều hành doanh nghiệp hoặc ngược lại, nhà nước thực thi thụ động, mất kiểm soát quyền sở hữu DNNN Chính vì vậy, Nhà nước cần đóng vai trò chủ sở hữu với chính sách sở hữu

rõ ràng và nhất quán tách bạch quản lý nhà nước với quản trị và điều hành DNNN cần sự chuyên nghiệp và hiệu quả theo cơ chế thị trường

Xuất phát nhận định trên, tác giả lựa chọn Đề tài: "Pháp luật về cơ quan đại

diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN" góp phần

làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DNNN

2 Tổng quan nghiên cứu liên quan đến đề tài

Qua nghiên cứu đề tài, tác giả nhận thấy, đã có một số đề án, các chuyên đề, luận văn, bài viết nghiên cứu của các chuyên gia về kinh tế, pháp luật về DNNN

- Năm 2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư được Chính phủ giao xây dựng Đề án

“Thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp” Hiện nay Bộ Kế hoạch và Đầu tư

đang hoàn thiện Đề án này

- Một số đề tài nghiên cứu chuyên sâu được công bố trên một số báo, tạp chí như: Vai trò của DNNN và những vấn đề cần thay đổi, Tạp chí Kinh tế và Dự báo,

số 12/2014, của tác giả Lương Thanh Bình (2014); Quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Thực trạng và một số kiến nghị, Tạp chí Tài chính số 10-

2014 của tác giả Phạm Thị Vân Anh (2014); Quản lý sử dụng vốn, tài sản tại DNNN: vẫn chưa có giải pháp căn bản của tác giả Phạm Minh Ngọc (2015)…

- Ngoài ra, có một số chuyên đề, bài viết nghiên cứu về tái cơ cấu, cổ phần hóa, đổi mới quản lý nhà nước đối với DNNN Tuy nhiên, chưa có một Đề tài nghiên cứu pháp luật, thể chế chuyên sâu, đề xuất giải pháp chính sách về mô hình

cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DNNN

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Nghiên cứu các quy định của pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp

- Nghiên cứu một số mô hình và kinh nghiệm quốc tế về cơ quan cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN Từ đó đưa ra các khuyến nghị cho việc hoàn thiện

mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN tại Việt Nam

- Rút ra các luận điểm, giải pháp đề xuất tại Chương 3 về mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài

- Các quy định của pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN

và vốn nhà nước tại doanh nghiệp Thực trạng DNNN, tổ chức, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN ở nước ta

- Nghiên cứu một số mô hình cơ quan cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp của một số quốc gia trên thế giới

5 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu chính sách: Đề tài hình thành trên cơ sở nghiên cứu các chính sách đối với DNNN và cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở một số quốc gia và Việt Nam

- Phương pháp thu thập, tổng hợp, phân tích số liệu: Đề tài thu thập thông tin,

số liệu định lượng trên cơ sở nghiên cứu, tổng hợp các báo cáo của các cơ quản lý DNNN, các số liệu, thông tin công bố của các Bộ, cơ quan tổng hợp theo dõi, quản

lý DNNN như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cũng như các bộ, cơ quan chuyên ngành; các báo cáo nghiên cứu về DNNN, tái cơ cấu DNNN

- Đề tài sử dụng bổ sung các phương pháp nghiên cứu: Phương pháp phân tích

- tổng hợp; Phương pháp phân tích - so sánh; Phương pháp nghiên cứu - dự báo

6 Ý nghĩa của luận văn

Với công trình nghiên cứu này, tác giả đã nghiên cứu, phân tích các luận cứ, luận điểm khoa học, pháp lý, thực tế quản lý DNNN, đề xuất một số giải pháp chính sách bước đầu cho việc hình thành mô hình cơ quan đại diện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

7 Nội dung và kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, bảng biểu, kết cấu luận văn gồm 3 Chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về DNNN và quản lý của Nhà nước đối với DNNN Chương 2: Pháp luật về DNNN, tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở

hữu nhà nước đối với DNNN của Việt Nam

Chương 3: Đề xuất mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và

vốn nhà nước tại doanh nghiệp

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.1 Một số vấn đề lý luận về DNNN

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của DNNN

Các DNNN tồn tại khách quan trong hầu hết các nền kinh tế, kể cả tại các nước công nghiệp phát triển, DNNN đóng góp một tỷ lệ quan trọng trong GDP, quản lý,

sử dụng lực lượng lớn lao động và vốn DNNN chủ yếu hoạt động trong các ngành cung cấp dịch vụ công và cơ sở hạ tầng quan trọng, có tác động lớn đối với phần lớn dân cư và các ngành kinh tế khác

Đến nay chưa có một định nghĩa được thừa nhận mang tính phổ quát toàn cầu về loại hình doanh nghiệp này Về tên gọi, DNN có thể được biết tới với những thuật ngữ trong tiếng Anh như Government - owned Corporation, State - owned Company, State

- owned Entity, State Enterprise, Publicly owned Corporation, Government Business Enterprise, Government Enterprise, Government Invested Enterprise, Commercial Government Agency,… New Zealand còn có loại hình Crown owned Company (Công ty sở hữu Hoàng gia), Hoa Kỳ có Government-Sponsored Enterprise (Doanh nghiệp do Chính phủ bảo trợ), điển hình là Fannie Mae và Freddie Mac, hai doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản trong cuộc khủng hoảng năm 2008, sau đó được đặt dưới quyền quản trị của Chính phủ liên bang Hoa Kỳ

Về hình thức pháp lý, tùy từng quốc gia có hệ thống luật doanh nghiệp chung (hoặc luật công ty) nhưng DNNN ở phần lớn các quốc gia đều được tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn như doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân Một số quốc gia có loại hình DNNN được tổ chức và hoạt động theo luật riêng

Về sở hữu, DNNN được hiểu là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ toàn bộ hoặc phần lớn vốn điều lệ hoặc nắm giữ quyền chi phối Tuy nhiên, việc sử dụng tiêu chí sở hữu để xác định loại hình DNNN cũng có sự khác biệt nhất định giữa các

quốc gia Vì vậy, nhiều định chế đầu tư, tài chính quốc tế, trong các hiệp định đa phương hoặc song phương thường nỗ lực đưa ra cách hiểu thống nhất về DNNN cho các bên có liên quan trong từng trường hợp Theo OECD (2005) trong tài liệu

Hướng dẫn Quản trị công ty trong DNNN đã xác định "Thuật ngữ DNNN dùng để

chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ,

đa số hoặc thiểu số quan trọng" [28, Tr.11]

Ở Việt Nam, khái niệm DNNN cũng có sự thay đổi theo từng thời kỳ

Trước năm 1995, các xí nghiệp quốc doanh (nay là doanh nghiệp do Nhà nước

sở hữu 100% vốn điều lệ) được xác định là những đơn vị kinh tế có tư cách pháp nhân thuộc sở hữu Nhà nước Năm 1995, lần đầu tiên khái niệm DNNN được sử dụng trong một văn bản pháp lý do Quốc hội ban hành Điều 1 của Luật DNNN

1995 định nghĩa “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ

chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao” Khái niệm này không nhắc tới vấn đề

sở hữu, nhưng hàm ý xác định Nhà nước đầu tư và sở hữu toàn bộ vốn điều lệ Khi Luật DNNN 2003 được ban hành, khái niệm DNNN có thay đổi căn bản,

theo đó “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có

cổ phần, vốn góp chi phối” hoạt động dưới hình thức công ty nhà nước quy định tại

Luật này

Hiện nay, toàn bộ DNNN đã chuyển thành công ty cổ phần, công ty TNHH theo quy định của Luật Doanh nghiệp Khoản 8 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014 đã

định nghĩa “DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ” Tuy

nhiên, thực tế vẫn còn nhiều quan điểm cho rằng, DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ phần vốn góp chi phối

Tóm lại, cho đến nay trên thế giới chưa có định nghĩa thống nhất về DNNN, nhưng theo trường hợp cụ thể, người ta thường nhận dạng DNNN qua những đặc điểm phổ quát sau: Là tổ chức kinh tế do Nhà nước nắm quyền kiểm soát, chi phối Quyền kiểm soát này bắt nguồn từ quyền sở hữu, nhưng cũng có thể từ các quyền khác theo quy định pháp luật của mỗi nước DNNN thường được tổ chức dưới các

hình thức công ty như khu vực tư nhân hoặc có hình thức pháp lý riêng, đặc biệt trong hệ thống pháp luật về tổ chức doanh nghiệp

1.1.2 Vai trò của DNNN

Có nhiều chủ thuyết với các quan điểm khác nhau về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường Tuy nhiên, lý thuyết mô hình nền kinh tế hỗn hợp và thực tế các nền kinh tế thị trường cho thấy vai trò quản lý, điều tiết, can thiệp của Nhà nước thông qua các công cụ kinh tế trong đó có DNNN nhằm bảo đảm sự trật

tự, ổn định về môi trường kinh tế - chính trị - xã hội và khắc phục những khuyết tật, hạn chế của thị trường để bảo đảm cho nền kinh tế phát triển một cách hiệu quả, ổn định, công bằng và trong nhiều trường hợp là nhằm bảo đảm phù hợp với định hướng chính trị cũng như chuẩn mực giá trị xã hội

Nhà nước sử dụng hai phương thức quản lý kinh tế chủ yếu: (i) gián tiếp thông

qua việc ban hành thể chế, pháp luật và điều tiết thông qua các công cụ, chính sách

vĩ mô và (ii) các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện quản lý nhà nước đối với DNNN và các tổ chức kinh tế khác do Nhà nước kiểm soát

Với tư cách là “cánh tay nối dài” đảm nhận một phần vai trò, chức năng của Nhà nước, DNNN thường được giao đảm nhận các vai trò cụ thể như sau:

Một là, DNNN là những chủ lực phát triển kinh tế trong giai đoạn đầu, giúp

khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường và khu vực tư nhân Đây là vai trò chủ yếu và quan trọng nhất của DNNN trong kinh tế thị trường DNNN hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế như quốc phòng, cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thiết yếu, khoa học, công nghệ cao có ý nghĩa chiến lược phát triển của quốc gia, cung ứng sản phẩm, dịch vụ mà khu vực kinh tế tư nhân không cung ứng hoặc không muốn cung ứng; trong các ngành, lĩnh vực độc quyền tự nhiên khi can thiệp của thị trường thông qua cơ chế cạnh tranh rất ít tác dụng; hoạt động tại những địa bàn có điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khó khăn

mà khu vực tư nhân không muốn đầu tư

Hai là, DNNN đảm nhận những lĩnh vực mới, tạo động lực phát triển cho một

số ngành, lĩnh vực và toàn bộ nền kinh tế nhưng đòi hỏi vốn đầu tư lớn vượt quá khả

năng của các doanh nghiệp tư nhân trong nước, thời gian thu hồi vốn chậm, rủi ro cao, các doanh nghiệp tư nhân không muốn tham gia

Qúa trình phát triển ở nhiều quốc gia cho thấy một vấn đề mang tính quy luật Khi khu vực tư nhân ngày càng lớn mạnh, thể chế kinh tế thị trường ngày càng hoàn thiện, sự phát triển của khoa học công nghệ ngày càng cao thì việc Nhà nước thực hiện quản lý, điều tiết nền kinh tế bằng phương thức trực tiếp thông qua DNNN sẽ ngày càng giảm; nhà nước chuyển sang chủ yếu thực hiện bằng phương thức gián tiếp Tuy nhiên, cũng có trường hợp, trong thời điểm nhất định, Nhà nước đầu tư, hỗ trợ mạnh mẽ một số DNNN hoặc doanh nghiệp quan trọng khác để tác động tới thị trường theo mục tiêu ngắn hạn xác định, điển hình như các tập đoàn công nghiệp, ngân hàng của Trung Quốc hay Singapore

Điều này cũng thể hiện trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam Trước năm 1986 nền kinh tế nước ta chủ yếu có hai thành phần: kinh tế quốc doanh thuộc sở hữu toàn dân và kinh tế hợp tác xã thuộc sở hữu tập thể Các xí nghiệp quốc doanh (DNNN) hoạt động trong hầu hết các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Trong quá trình chuyển sang cơ chế thị trường, Nhà nước xác định DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế và là công cụ vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết, bình ổn giá cả, bảo đảm các cân đối lớn góp phần ổn định kinh

tế vĩ mô; cung cấp sản phẩm dịch vụ trực tiếp phục vụ quốc phòng an ninh và các sản phẩm dịch vụ thiết yếu cho xã hội nhằm duy trì phúc lợi chung cho xã hội; đầu

tư vào những địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; đi tiên phong trong nỗ lực đầu tư công nghệ cao, hiện đại, quy mô lớn nhằm tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và toàn bộ nền kinh tế, đòi hỏi đầu tư lớn

và là lực lượng chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế

Ngoài các chức năng kinh doanh như doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh

tế khác, DNNN còn phải thực hiện các chức năng, nhiệm vụ phục vụ các mục tiêu chính trị - kinh tế - xã hội do Nhà nước giao

1.2 Nội dung quản lý nhà nước đối với DNNN

1.2.1 Quản lý hành chính nhà nước đối với DNNN

Thực tế quản lý DNNN ở các quốc gia cho thấy đặc điểm chung: Nhà nước vừa là chủ sở hữu, cổ đông hoặc thành viên chi phối đối với DNNN, vừa là chủ thể quản lý toàn bộ nền kinh tế, trong đó có các DNNN Với tư cách là chủ thể công quyền, Nhà nước tác động doanh nghiệp như đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước Nhà nước quản lý doanh nghiệp bao gồm cả DNNN thông qua ban hành pháp luật, tổ chức thi hành, giám sát việc thi hành các quy định về doanh nghiệp

Bên cạnh đó, Nhà nước thực hiện tư cách là chủ sở hữu, cổ đông hoặc thành viên chi phối DNNN Nhà nước nắm giữ toàn bộ hoặc tỷ lệ cổ phần, vốn góp chi phối ở DNNN Khi đó, Nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ tương tự như các chủ

sở hữu, thành viên, cổ đông khác

Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp là việc sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh đối với quá trình hình thành, hoạt động và chấm dứt tồn tại của doanh nghiệp Việc can thiệp và điều chỉnh của Nhà nước được thực hiện bằng công cụ pháp luật (ban hành quy định pháp luật và tổ chức thực hiện); chính sách (ban hành chính sách và tổ chức thực hiện); chiến lược, quy hoạch và kế hoạch (ban hành chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện); bộ máy cơ quan quản lý nhà nước (thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của công chức, viên chức nhà nước) Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung, DNNN nói riêng bao gồm các nội dung chủ yếu sau:

Một là, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về doanh nghiệp

và văn bản pháp luật có liên quan

Hai là, xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện và giám sát việc thực thi chiến

lược, quy hoạch kế hoạch phát triển của ngành, lĩnh vực, địa phương Thông qua đó, nhà nước tác động đến định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực, khu vực có tiềm năng phát triển và ngược lại cần rút khỏi những ngành, lĩnh vực, khu vực không còn

có sức hấp dẫn, dư địa để phát triển Vì vậy, nhà nước xây dựng các quy hoạch, kế

hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương thường hướng tới mục tiêu huy động được các nguồn lực xã hội (bao gồm cả DNNN và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác) để phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội

Ba là, xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện các quy

chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật trong ngành, lĩnh vực, địa phương Đây

là công cụ quan trọng để Nhà nước bảo đảm sân chơi bình đẳng giữa các thành phần kinh tế Vì vậy, Nhà nước bảo đảm các tiêu chuẩn, định mức được xây dựng một cách khoa học, khách quan vì mục tiêu chung, áp dụng bình đẳng đối với doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế

Bốn là, thực hiện chính sách ưu đãi đối với doanh nghiệp theo định hướng và

mục tiêu của chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nhằm hỗ trợ, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp phát triển, đặc biệt trong những ngành đang cần thu hút đầu tư, nhân lực, công nghệ Nhà nước ban hành và thực hiện các chính sách ưu đãi về thuế, đất đai, tài chính, vốn, lao động, đối với các doanh nghiệp Các chính sách này không phân biệt đối xử đối với mọi doanh nghiệp hoạt động trong những ngành, nghề, lĩnh vực, địa bàn theo đúng quy định phù hợp với định hướng, mục tiêu chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển

Năm là, kiểm tra, thanh tra hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp,

xử lý các vi phạm pháp luật của doanh nghiệp, của cá nhân và tổ chức có liên quan theo quy định của pháp luật Đây là một nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhằm bảo đảm mọi doanh nghiệp đều tuân thủ các quy định của pháp luật và được đối xử bình đẳng trước pháp luật Việc kiểm tra, thanh tra còn

là cơ sở xem xét để sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn

Mặt khác, bên cạnh các nhiệm vụ quản lý nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước còn được giao nhiệm vụ là chủ đầu tư của một số dự án có nguồn vốn ngân sách nhà nước, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội

1.2.2 Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN

1.2.2.1 Một số nội dung cơ bản về sở hữu và quản lý của chủ sở hữu nhà nước

Sở hữu bao gồm hai vấn đề cơ bản là nội dung sở hữu và quan hệ sở hữu Quan

hệ sở hữu có hai khía cạnh: một là, quan hệ giữa các chủ thể đối với đối tượng sở hữu; hai là, quan hệ của chủ sở hữu với đối tượng sở hữu Trong đó, loại quan hệ thứ nhất là quan trọng nhất, nói lên quyền sở hữu là của chủ thể nào

Quan hệ sở hữu thể hiện quan hệ giữa chủ sở hữu với đối tượng sở hữu Trong nền kinh tế thị trường chưa phát triển thì quan hệ giữa chủ sở hữu và đối tượng sở hữu biểu hiện là quan hệ trực tiếp cả về mặt hiện vật và giá trị Đối đối với DNNN trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp, nhà nước là chủ sở hữu đối với doanh nghiệp trực tiếp cả về mặt hiện vật và giá trị Tất cả các quyền và lợi ích đều thuộc về chủ sở hữu là nhà nước, doanh nghiệp không có tài sản độc lập, không được tự chủ kinh doanh, Nhà nước chịu trách nhiệm vô hạn như chủ doanh nghiệp tư nhân Khi kinh tế thị trường phát triển và hoàn thiện thì đối tượng sở hữu dần biểu hiện như hàng hoá, tài sản tức là nó mang cả hình thái hiện vật và hình thái giá trị Mối quan tâm của chủ sở hữu - chủ tư bản không phải là hình thái hiện vật

mà chủ yếu là hình thái giá trị của đối tượng sở hữu, là sự bảo toàn về giá trị và lợi tức thu về từ đối tượng sở hữu Do đó, chủ sở hữu chuyển quyền chiếm hữu và sử dụng vốn, tài sản (hình thái hiện vật) cho doanh nghiệp và chỉ nắm quyền sở hữu dưới hình thức giá trị, quyền thu lợi nhuận, cổ tức và những trái quyền khế ước doanh nghiệp (đối tượng sở hữu)

Như vậy trong nền kinh tế thị trường, quan hệ giữa chủ sở hữu với đối tượng

sở hữu mang tính chất giá trị và quản lý theo phương thức gián tiếp là chủ yếu Đồng thời, đã có sự tách biệt về quyền và lợi ích giữa chủ sở hữu và đối tượng sở hữu (doanh nghiệp)

Doanh nghiệp và chủ sở hữu là các chủ thể pháp lý tách biệt nhau Doanh nghiệp có tài sản độc lập với các chủ thể khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản của doanh nghiệp (pháp nhân độc lập) Doanh nghiệp có quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp, bao gồm cả phần vốn góp hoặc cổ phần của các thành viên, cổ đông

đã góp vào doanh nghiệp và các quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của doanh nghiệp Các chủ sở hữu (thành viên, cổ đông) có quyền chiếm hữu, định đoạt lợi ích thu được từ tài sản (phần vốn góp, cổ phần) và những trái quyền phái sinh từ

vốn, tài sản đã góp vào doanh nghiệp (theo tỷ lệ phần vốn góp, cổ phần để tham gia quyết định các vấn đề quan trọng của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật và Điều lệ doanh nghiệp)

Sự tồn tại của doanh nghiệp độc lập với thành viên, cổ đông DNNN có tư cách pháp nhân, có tài sản và quyền tài sản độc lập với các tổ chức và pháp nhân khác kể

cả các chủ đầu tư là Nhà nước và các thành viên, cổ đông khác Doanh nghiệp tự

chịu trách nhiệm bằng tài sản của doanh nghiệp trong mọi quan hệ với các chủ thể khác trong phạm vi vốn chủ sở hữu nhà nước đầu tư Nhà nước và các thành viên, cổ đông khác (nếu có) chỉ sở hữu DNNN về mặt giá trị doanh nghiệp (không sở hữu các tài sản cụ thể trong doanh nghiệp) và thực hiện các quyền của chủ sở hữu, thành viên, cổ đông theo quy định của pháp luật và Điều lệ doanh nghiệp Khi đó, nội dung quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN chủ yếu tập trung vào hỗ trợ, thúc đẩy đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, như:

- Quản lý việc sắp xếp, tái cơ cấu, chuyển đổi, tiêu chí phân loại, cổ phần hóa

và các hình thức chuyển đổi sở hữu khác; chuyển đổi mô hình, tổ chức, hoạt động của DNNN

- Quản lý các cơ quan, tổ chức được giao quyền đại diện chủ sở hữu, quản lý

phần vốn nhà nước tại DNNN, quản lý đối với người đại diện nhà nước tại DNNN;

- Quản lý hoạt động của DNNN chủ yếu tập trung vào quản lý việc thực hiện mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước và các hoạt động tài chính của DNNN; quản lý hoạt động đầu tư, kết quả và hiệu quả hoạt động kinh doanh của DNNN

1.2.2.2 Một số nội dung cơ bản về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN

Với tư cách là chủ sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc nắm giữ quyền chi phối tại một DNNN, Nhà nước thực hiện hoặc chi phối các quyền đối với từng doanh nghiệp thể hiện ở các mặt:

Một là, quyết định thành lập, chia, tách, sáp nhập, hợp nhất; chuyển nhượng

toàn bộ hoặc một phần vốn cho tổ chức, cá nhân khác; giải thể doanh nghiệp; đề nghị phá sản doanh nghiệp;

Hai là, quyết định mục tiêu, chiến lược phát triển, kế hoạch sản xuất kinh

doanh, đầu tư, tài chính của doanh nghiệp;

Ba là, quyết định mô hình tổ chức quản lý; bổ nhiệm nhân sự quản lý của

doanh nghiệp;

Bốn là, quyết định các chỉ tiêu cơ bản về hoạt động của doanh nghiệp gắn với

kiểm tra, giám sát thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ đã được giao;

Năm là, thụ hưởng kết quả kinh doanh của doanh nghiệp;

Đồng thời để bảo đảm thống nhất sự quản lý của chủ sở hữu nhà nước và nâng cao hiệu quả hoạt động của toàn bộ khu vực DNNN, Nhà nước thực hiện những trách nhiệm sau đây đối với DNNN:

Một là, tổ chức xây dựng và phê duyệt quy hoạch phát triển khu vực DNNN

bao gồm thành lập mới, sắp xếp tái cơ cấu DNNN trong từng ngành lĩnh vực, địa bàn và trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế

Hai là, đầu tư vốn đã cam kết với tư cách là chủ sở hữu hoặc cổ đông, thiết lập

cơ chế quản lý nguồn vốn nhà nước đầu tư tại DNNN; quy định chế độ và thẩm quyền quyết định các dự án đầu tư, hợp đồng thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu

Ba là, quy định chế độ tài chính doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; chế độ tiền

lương, thù lao, tiền thưởng và quyền lợi khác của người đại diện phần vốn nhà nước

và các chức danh khác thuộc thẩm quyền quyết định của chủ sở hữu nhà nước;

1.3 Kinh nghiệm quốc tế về mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN

1.3.1 Khái luận về các mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước

Số liệu thống kê của Fortune Global (2014) cho thấy, trong 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới, DNNN chiếm 22.8% số lượng doanh nghiệp, 30% lao động, 24.1% doanh thu, 23.0% tài sản và 19.9% lợi nhuận Tổng doanh thu của DNNN trong danh mục 2000 doanh nghiệp lớn nhất của Forbes Global đạt 3,6 nghìn tỷ USD, tương đương 6% GDP toàn cầu Tại các nước OECD (2012), tổng số có 2111 DNNN, giá trị tài sản đạt 2218.1 tỷ USD, tạo việc làm cho hơn 6 triệu lao động,

đóng góp cho tăng trưởng kinh tế khoảng 15% GDP, một số nước đạt trên 20% GDP như Cộng hòa Séc, Phần Lan, Israel, Ba Lan, Na Uy Điều này cho thấy DNNN vẫn đang giữ vai trò đặc biệt quan trọng đối với các quốc gia trên thế giới [6, Tr.21, 22] Trong quá trình cải cách thể chế tổ chức bộ máy quản lý nhà nước và cải cách DNNN, hầu hết các nước đều phân định, tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng đại diện chủ sở hữu của các cơ quan hành chính nhà nước, đổi mới việc phân công, phân cấp thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của chủ sở hữu, hiệu quả hoạt động của DNNN và tạo tiền đề quan trọng cho việc hình thành môi trường kinh doanh bình đẳng cho các doanh nghiệp Việc tách chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước được thực hiện thông qua chuyển chức năng đại diện chủ sở hữu từ các cơ quan hành chính nhà nước (bộ, chính quyền địa phương) sang một cơ quan có tính chất độc lập và trung lập hơn (không thực hiện chức năng quản lý nhà nước) còn các cơ quan hành chính nhà nước chỉ tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước

Tiến trình cải cách DNNN tại nhiều nước, đặc biệt là tại các nước chuyển đổi

từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường cũng cho thấy, xu hướng đổi mới là thực hiện giải pháp chuyển mô hình bộ chủ quản, bộ quản lý ngành (sectoral model) sang mô hình song trùng (dual model) hoặc mô hình phân cấp, phi tập trung (decentralized model), sau đó chuyển dần sang mô hình tập trung (theo OECD)

1.3.1.1 Mô hình phi tập trung

Mô hình phi tập trung hay còn gọi là mô hình phân tán, theo đó phân cấp thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước Đặc điểm chủ yếu của mô hình này là chức năng chủ sở hữu DNNN được thực hiện bởi các bộ ngành hoặc chính quyền địa phương

Ở Phần Lan, có 09 bộ khác nhau cùng thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với 50 DNNN; Ở Anh cho đến năm 2003, chức năng chủ sở hữu nhà nước được phân tán cho nhiều bộ khác nhau Để khắc phục sự phân tán, một số nước giao cho một bộ cụ thể, bên cạnh việc thực hiện nhiệm vụ chính của bộ đó, giữ vai trò điều phối giữa các bộ Bộ điều phối tổ chức hoạt động phối hợp giữa các bộ và chịu

trách nhiệm triển khai chính sách sở hữu cùng với những hướng dẫn cụ thể để thực hiện [6, Tr.21]

Tuy nhiên, phần lớn các nước áp dụng mô hình tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu theo cách phân công, phân cấp cho bộ quản lý ngành, lĩnh vực thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với các DNNN đều đã có hệ thống thể chế quản trị nhà nước và quản trị doanh nghiệp đã tương đối hoàn thiện, minh bạch, đồng bộ với các thể chế hạ tầng kinh tế, thể chế quản lý khác như quản lý thuế, kiểm toán, định giá, công khai thông tin, trách nhiệm giải trình

Ưu điểm chính của mô hình phi tập trung là: (i) phát huy được khả năng chuyên môn của các bộ, ngành trong việc quản lý doanh nghiệp thuộc ngành, lĩnh vực quản lý; (ii) có đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu đối với từng DNNN

Tuy nhiên, mô hình này cũng có một số nhược điểm là: (i) chưa phân định rõ ràng chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với các chức năng khác của Nhà nước nên có khả năng tạo ra sự chồng chéo giữa các chức năng, tạo ra bất bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp do chính sách điều tiết thị trường bị chi phối bởi lợi ích ngành có DNNN hoạt động; (ii) có nguy cơ các cơ quan nhà nước can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp

1.3.1.2 Mô hình song trùng

Bản chất song trùng của mô hình này là đồng thời có hai cơ quan hoặc tổ chức cùng phối hợp thực hiện chức năng chủ sở hữu, trong đó có một bộ quản lý ngành và một bộ “tổng hợp” - thường là Bộ Tài chính Cả hai bộ này đều cử đại diện vào Hội đồng quản trị của DNNN và đều cùng chịu trách nhiệm thực hiện các quyền của chủ

sở hữu Mô hình này cũng gần với cơ cấu, tổ chức của SCIC tại Việt Nam hiện nay Điển hình của mô hình này là trường hợp phân chia trách nhiệm giữa các bộ trong mô hình song trùng - Trường hợp Úc và New Zealand Ở Úc, Bộ Tài chính và Quản lý (Ministry of Finance and Administration) được giao chịu trách nhiệm quản

lý, giám sát về các vấn đề tài chính và Bộ ngành tập trung vào quản lý, giám sát về các vấn đề hoạt động của DNNN Ở New Zealand, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm

giám sát hiệu quả hoạt động về tài chính và chịu trách nhiệm trong việc thông qua quyết định bán tài sản, thoái vốn đầu tư Bộ quản lý ngành (thông qua Cơ quan tư vấn) chịu trách nhiệm về việc quản lý, giám sát các định hướng bảo đảm hiệu quả hoạt động và cử đại diện tham gia quản lý công ty

Với mô hình này, Bộ “tổng hợp” thường chịu trách nhiệm trực tiếp đối với một

số chức năng chủ sở hữu cụ thể như bổ nhiệm thành viên Hội đồng quản trị hoặc xây dựng báo cáo tổng hợp về toàn bộ khu vực DNNN Một số nước lại quy định các chức năng cụ thể này phải được thực hiện với sự phối hợp hoặc tham vấn của các bộ quản lý ngành tương ứng

Một dạng biến thể phức tạp của mô hình song trùng được áp dụng ở Ấn Độ, Nam Phi và Hàn Quốc Ở Ấn Độ, Bộ quản lý ngành được giao thực hiện chức năng quản lý, giám sát DNNN; Bộ Doanh nghiệp công (Department of Public Enterprise) được giao nhiệm vụ ban hành các văn bản hướng dẫn; một số cơ quan khác của Chính phủ được giao nhiệm vụ giám sát hoặc tư vấn quản lý DNNN Ở Hàn Quốc,

có ít nhất ba chủ thể gồm Tổng thống, Bộ Chiến lược và Tài chính và Bộ quản lý ngành thực hiện chức năng chủ sở hữu tại các công ty sở hữu Chính phủ cùng với sự

tư vấn của Ủy ban Điều hành và Ủy ban Đánh giá hoạt động kinh doanh TCT nhà nước [6, Tr.19, 20]

Ưu điểm chủ yếu của mô hình này là: (i) giảm sự xung đột lợi ích do vai trò của mỗi bộ liên quan trong thực hiệc chức năng chủ sở hữu được quy định rõ trong khung quản trị; (ii) thúc đẩy giám sát cả về mục tiêu, định hướng chiến lược, kế hoạch từ các cán bộ của bộ quản lý ngành về tài chính, tài khóa (từ Bộ Tài chính hoặc bộ về doanh nghiệp công)

Nhược điểm chủ yếu của mô hình này là: (i) tiềm ẩn nguy cơ không xác định

rõ ràng về trách nhiệm giữa hai bộ thực hiện chức năng chủ sở hữu; (ii) động cơ, động lực của các bộ cùng thực hiện chức năng chủ sở hữu có thể khác nhau, vì thế ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của DNNN; (iii) có khả năng tạo “sân chơi” không bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp do chính sách điều tiết thị trường

bị chi phối bởi lợi ích của ngành có DNNN hoạt động do không tách giữa chức năng

chủ sở hữu với quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước quản lý đối với ngành đó

1.3.1.3 Mô hình tập trung

Đặc điểm của mô hình này là toàn bộ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước được chuyển khỏi bộ quản lý ngành và giao cho một cơ quan của Chính phủ hoặc cơ quan độc lập thực hiện Mô hình này có sự phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan hành chính và cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước Các bộ, cơ quan hành chính chỉ đơn thuần là cơ quan ban hành và kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chính sách, điều tiết hoạt động đối với các doanh nghiệp nói chung và DNNN nói riêng Còn cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước có trách nhiệm bảo đảm đầu tư của Nhà nước hiệu quả nhất, đúng mục tiêu của Nhà nước đã đề ra và thực thi chính sách này

Điển hình của mô hình này là trường hợp Trung Quốc, Indonesia Theo mô hình Trung Quốc, Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) ở cấp trung ương thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với 165 tập đoàn DNNN quy mô lớn với khoảng 19.000 đơn vị kinh doanh, các Ủy ban quản lý và giám sát tài sản nhà nước ở cấp địa phương quản lý, giám sát 127.000 DNNN phi tài chính thuộc địa phương Ở Indonesia, Bộ DNNN được thành lập theo Sắc lệnh của Tổng thống Indonesia năm

2001 Do chủ thể sở hữu được tạo lập theo mô hình tập trung hóa, cho nên Bộ DNNN được giao rất nhiều chức năng Chức năng chính của Bộ này là đại diện của Chính phủ trong các DNNN, điều phối quản lý DNNN và giúp Tổng thống hoặc Thủ tướng trong việc ban hành các chính sách trong quản lý DNNN: Giám sát, nâng cao hiệu quả, cơ cấu lại và tư nhân hóa DNNN; Phối hợp và tăng cường kế hoạch và chương trình, giám sát, phân tích và đánh giá trong quản lý DNNN; Đề xuất các ý kiến, kiến nghị lên Tổng thống Bên cạnh việc đại diện nhà nước như một chủ sở hữu và giúp việc xây dựng chính sách đối với DNNN, bộ còn chịu trách nhiệm quản lý danh mục đầu tư.Mô hình này cũng được áp dụng tại một số quốc gia như: Bỉ đã thành lập Bộ DNNN hoặc ở Chi lê là Cơ quan quản lý doanh nghiệp sở hữu Nhà nước thực hiện

chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước ở tất cả các DNNN; [28, Tr.22, 23]

Mô hình tập trung hóa có những ưu điểm chủ yếu như sau: (i) tạo môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp do có sự tách chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước; (ii) tạo điều kiện cho DNNN thực hiện các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại; (iii) có đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện quản lý của chủ sở hữu đối với từng DNNN, tạo điều kiện cho việc chuyên nghiệp hoá, thiết lập chính sách DNNN nhất quán; quản lý giám sát chặt chẽ và có trách nhiệm rõ ràng hơn về hiệu quả hoạt động của DNNN; (iv) cho phép sử dụng tốt hơn nguồn nhân lực hiện có trong hệ thống cơ quan nhà nước để thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước

Tuy nhiên, mô hình này cũng có một số nhược điểm chính sau: (i) cơ quan đại diện tổ chức tập trung không có được hiểu biết sâu lĩnh vực chuyên ngành không bằng các chuyên gia của bộ quản lý ngành; (ii) tập trung quyền lực quản lý DNNN quá lớn vào cơ quan này nếu không thiết lập và thực thi tốt các cơ chế báo cáo, thông tin, kiểm tra, giám sát hoạt động của mô hình này

Phân tích trên cho thấy, mô hình tập trung hóa có nhiều ưu điểm hơn các mô hình khác, thể hiện rõ nhất sự tách chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản

lý nhà nước của các bộ, cơ quan hành chính nhà nước Vì vậy, hiện đang có xu hướng chuyển từ mô hình song trùng hoặc phi tập trung hay phân cấp sang mô hình tập trung hóa ở nhiều nước trên thế giới

Mô hình này được khuyến nghị áp dụng đối với các quốc gia mà hệ thống thể chế quản trị về mặt nhà nước và quản trị doanh nghiệp chưa hoàn thiện và minh bạch, đồng bộ với các thể chế hạ tầng kinh tế khác phát triển tương xứng ví dụ quản

lý thuế, kiểm toán, định giá, công khai thông tin, trách nhiệm giải trình

1.3.2 Kinh nghiệm đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN của một số quốc gia

1.3.2.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc

Từ năm 1978 đến nay, Trung Quốc đã đẩy mạnh cải cách mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước, nghiên cứu thử nghiệm 03 mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước Trước năm 1994, Trung

Quốc tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước theo mô hình “bộ chủ quản” (quy định tại Luật Xí nghiệp quốc hữu 1988) Mô hình này đã tỏ ra không thích hợp với công cuộc cải cách DNNN trong quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, nhất là trong việc việc xây dựng chuẩn mực quản trị doanh nghiệp hiện đại Thời kỳ từ năm 1994 đến năm 2003, trong bối cảnh số lượng DNNN còn rất lớn thuộc nhiều cấp quản lý khác nhau, cùng với việc áp dụng các giải pháp cải cách DNNN khác, Trung Quốc đã chuyển mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước từ mô hình “bộ chủ quản” sang mô hình hỗn hợp vừa theo “mô hình song trùng phức tạp” vừa theo “mô hình phi tập trung”

Đối với DNNN do Trung ương quản lý, Bộ quản lý ngành, Bộ Tài chính, Ủy ban Mậu dịch, Ủy ban Tổ chức Trung ương, theo chức năng được pháp luật quy định đều tham gia thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN Trong

đó, Cơ quan Giám sát, quản lý tài sản thuộc Bộ Tài chính đóng vai trò hạt nhân thực hiện quyền giám sát, quản lý tài sản của nhà nước tại các DNNN Đối với DNNN do địa phương quản lý, việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước có sự tham gia tương ứng của các cơ quan nhà nước tại địa phương

Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện mô hình này đã bộc lộ một số khiếm khuyết như: (i) chức năng quản lý, giám sát của chủ sở hữu phân tán cho nhiều ngành, nhiều cấp đã dẫn đến tình trạng “ngũ long trị thuỷ”, vừa phân tán vừa chồng chéo, lấn sân và buông lỏng, bỏ trống trong thực hiện chức năng quản lý chủ sở hữu giữa các cơ quan nhà nước; (ii) thiếu sự gắn kết giữa việc quản lý tài sản, quản lý con người, quản lý công việc của DNNN; và (iii) không có đầu mối đánh giá, chịu trách nhiệm toàn diện (kể cả cơ quan được chọn làm hạt nhân là Cơ quan Giám sát quản lý tài sản thuộc Bộ Tài chính), không thống nhất giữa quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm đã dẫn đến tình trạng không giám sát, quản lý được tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và không tạo được động lực nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN

Thời kỳ từ năm 2004 đến nay, Trung Quốc đã cơ cấu lại khu vực DNNN theo hướng giảm tỷ trọng khu vực DNNN thông qua việc bán toàn bộ vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ vốn chi phối; tiến hành cổ phần hóa, giải thể, phá sản các doanh nghiệp thua lỗ và giảm đầu mối quản lý thông qua

việc hình thành các tập đoàn doanh nghiệp, Trung Quốc đã chuyển sang vừa thực hiện “mô hình phân tán hay phi tập trung” và vừa theo “mô hình tập trung” thông qua việc thành lập Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước (SASAC) thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ) và các Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước thuộc chính quyền địa phương - các Ủy ban này không thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà chuyên trách thực hiện nhiệm vụ quản lý DNNN Đồng thời chuyển giao chức năng chủ sở hữu do các bộ, uỷ ban đang thực hiện cho Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước

Việc thành lập các Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước đã đánh dấu một bước ngoặt trong cách thức quản lý của Nhà nước Trung Quốc đối với các DNNN với hai mục tiêu cơ bản là giảm thiểu việc các cơ quan quản lý nhà nước thuộc Quốc vụ viện can thiệp trực tiếp vào DNNN và góp phần đưa chủ sở hữu nhà nước thành nhà đầu tư chuyên nghiệp đáp ứng thông lệ quốc tế và chuẩn mực kinh

tế thị trường

Theo đó, chức năng chủ yếu của Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước được xác định là: (i) thực thi quyền, nghĩa vụ của một nhà đầu tư tại DNNN; (ii) hướng dẫn và thúc đẩy cải cách, cơ cấu lại DNNN; (iii) giám sát việc bảo toàn và phát triển tài sản nhà nước tại DNNN; (iv) thúc đẩy hình thành hệ thống doanh nghiệp hiện đại, theo quy định của Luật Công ty và ủy quyền của Chính phủ

Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước được giao thực hiện các nhiệm

vụ, quyền hạn sau:

- Chịu trách nhiệm như một nhà đầu tư, giám sát và quản lý các tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp dưới sự giám sát của Quốc vụ viện và tăng cường công tác quản lý tài sản nhà nước (được nhà nước ủy quyền theo Luật Công ty và các quy định hành chính liên quan khác)

- Chịu trách nhiệm giám sát việc bảo toàn và phát triển giá trị tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp được ủy quyền; thiết lập và cải thiện hệ thống chỉ tiêu về bảo toàn và phát triển giá trị tài sản nhà nước trên cơ sở các bộ tiêu chí; giám sát và quản

lý việc bảo toàn và phát triển giá trị tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp được ủy quyền thông qua kiểm toán; chịu trách nhiệm quản lý về tiền lương và thù lao tại các

doanh nghiệp được ủy quyền; xây dựng các chính sách quản lý phân phối thu nhập của các nhà quản lý cấp cao tại các doanh nghiệp được ủy quyền và tổ chức thực hiện các chính sách này

- Hướng dẫn và thúc đẩy cải cách và tái cơ cấu DNNN, thúc đẩy việc hình thành cơ chế doanh nghiệp hiện đại, cải thiện quản trị doanh nghiệp; điều chỉnh chiến lược về quy hoạch và cơ cấu của nền kinh tế

- Bổ nhiệm và miễn nhiệm các chức danh quản lý chủ chốt tại các doanh nghiệp được ủy quyền, giám sát và đánh giá kết quả hoạt động của những người đại diện này thông qua các bộ tiêu chí Đưa ra quyết định khen thưởng hoặc chế tài dựa trên kết quả đánh giá; thiết lập cơ chế lựa chọn cán bộ quản lý cấp cao tại doanh nghiệp theo các yêu cầu của cơ chế kinh tế thị trường và cơ chế doanh nghiệp hiện đại; cải thiện động lực và chế tài đối với quản lý công ty

- Cử người thực hiện giám sát các doanh nghiệp được ủy quyền thay mặt cho

cơ quan đại diện, chịu trách nhiệm giám sát hoạt động quản lý hàng ngày tại doanh nghiệp đó

- Chịu trách nhiệm quản lý và yêu cầu chuyển giao phần lợi nhuận của chủ đầu

tư nhà nước cho ngân sách; tham gia xây dựng cơ chế và các biện pháp quản lý ngân sách thuộc vốn nhà nước tại DNNN

- Chịu trách nhiệm thúc đẩy các doanh nghiệp được ủy quyền giám sát thực hiện các quy tắc, chính sách và các quy định pháp lý được hướng dẫn và các quy chuẩn về sản xuất, an toàn, môi trường và thanh tra các kết quả đó với tư cách là nhà đầu tư

- Chịu trách nhiệm về vấn đề quản lý chủ yếu đối với tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, xây dựng dự thảo luật và các quy định pháp lý về quản lý tài sản nhà nước; thiết lập các nguyên tắc và quy định có liên quan về quản lý và giám sát việc quản lý các tài sản nhà nước theo quy định của luật

- Thực hiện các nhiệm vụ khác do Hội đồng nhà nước giao

1.3.2.2 Kinh nghiệm của Indonesia

Quá trình đổi mới, cải cách DNNN ở Indonesia gắn với quá trình hình thành và phát triển của Bộ DNNN Tiền thân của Bộ DNNN Indonesia là một bộ phận trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng quản lý vốn và tài sản nhà nước tại DNNN và chức năng đại diện chủ sở hữu tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước Bộ phận này được tổ chức dưới các hình thức như Cục, Tổng cục và Công ty quản lý tài chính của Nhà nước trong giai đoạn từ 1973 đến 1993 nhằm đáp ứng nhu cầu tối ưu hóa việc quản lý, giám sát các DNNN

Trước khi thành lập Bộ chuyên trách quản lý DNNN, việc quản lý DNNN được phân chia giữa Bộ Tài chính và Bộ chuyên ngành kỹ thuật Trong đó, Bộ Tài chính được giao quyền quyết định những vấn đề có liên quan đến tài chính của DNNN, còn Bộ chuyên ngành kỹ thuật được giao quyền quản lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của DNNN

Mặc dù đã có sự phân định quyền giữa Bộ Tài chính và Bộ chuyên ngành kỹ thuật nhưng vẫn tồn tại nhiều chồng chéo, trùng lắp trong thực hiện quyền, trách nhiệm giữa hai bộ này do các vấn đề tài chính và hoạt động của doanh nghiệp có quan hệ chặt chẽ với nhau Đồng thời, không xác định rõ cơ quan phải chịu trách nhiệm chính trong quản lý DNNN

Trong giai đoạn 1998 - 2000, do vai trò của các DNNN ngày càng tăng trong cân đối thu chi ngân sách và trong phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ Indonesia

đã quyết định thành lập Bộ Đầu tư và phát triển DNNN trên cơ sở nâng cấp bộ phận quản lý vốn và tài sản nhà nước tại DNNN trực thuộc Bộ Tài chính Tuy nhiên, do biến động về chính trị trong giai đoạn 2000 - 2001 nên Bộ Đầu tư và Phát triển DNNN lại được chuyển về Bộ Tài chính và hoạt động với hình thức Tổng cục Phát triển doanh nghiệp

Đến năm 2001, Bộ Đầu tư và phát triển DNNN được khôi phục và năm 2004 được đổi tên thành Bộ DNNN Bộ DNNN được thành lập nhằm khắc phục những yếu kém trong quản lý, giám sát DNNN; bảo đảm phát triển các DNNN một cách chuyên nghiệp để tăng giá trị của DNNN; quản trị hiện đại, phù hợp với thông lệ

quốc tế; nâng cao khả năng cạnh tranh của DNNN trên bình diện quốc gia và quốc tế; góp phần tăng tỷ trọng đóng góp của Nhà nước cho nền kinh tế quốc dân

Hiện nay, Bộ DNNN được giao quản lý đối với 142 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối và 12 doanh nghiệp có cổ phần không chi phối của Nhà nước; bao gồm cả các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực tài chính, an ninh, quốc phòng, phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích đặc biệt Tổng giá trị tài sản của các doanh nghiệp này là 233 tỷ USD; tổng vốn chủ sở hữu là 60 tỷ USD; tổng doanh thu

là 102 tỷ USD (chiếm khoảng 18% GDP) và chiếm khoảng 12% thu ngân sách nhà nước Hiệu quả hoạt động của DNNN đã tăng rõ rệt sau khi được chuyển giao cho

Bộ DNNN quản lý; thể hiện ở các chỉ số sau: tổng lợi nhuận của khu vực DNNN tăng từ 3,4 tỷ USD năm 2005 lên 9,2 tỷ USD năm 2009; số lượng DNNN thua lỗ giảm từ 39 doanh nghiệp năm 2006 xuống còn 24 doanh nghiệp năm 2009 và 8 doanh nghiệp năm 2015 [6, Tr.37]

Bộ DNNN được giao thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chính đại diện của Chính phủ tại các DNNN, điều phối quản lý DNNN và hỗ trợ Tổng thống trong việc ban hành các chính sách trong quản lý DNNN; cụ thể là:

- Đề xuất các định hướng cải cách DNNN, bao gồm cả các chính sách giám sát, nâng cao hiệu quả, cơ cấu lại và tư nhân hóa DNNN

- Phối hợp các kế hoạch, chương trình giám sát, phân tích và đánh giá trong quản lý DNNN

- Chỉ đạo tổ chức thực hiện tái cơ cấu DNNN cả về tổ chức, pháp lý, hoạt động và tài chính

- Đề xuất và triển khai các biện pháp kết hợp giữa các DNNN và cải thiện hợp tác công - tư để tăng giá trị

- Tối đa hoá giá trị doanh nghiệp thông qua tăng hiệu quả và năng suất của các DNNN

- Cải thiện khả năng cạnh tranh của các DNNN trên thị trường vốn trong nước

và ở nước ngoài Ngoài ra, Bộ còn chịu trách nhiệm quản lý danh mục đầu tư

- Vai trò của Bộ DNNN thể hiện trong việc tập trung thực hiện và áp dụng quản trị doanh nghiệp hiện đại để bảo đảm sự phát triển bền vững của các DNNN nhằm bảo đảm minh bạch và trách nhiệm giải trình của đội ngũ quản lý Hoàn thiện hệ thống tuyển chọn, đánh giá cán bộ quản lý DNNN; chế độ lương, thưởng với cơ chế động lực và trách nhiệm rõ ràng thông qua việc xác định mục tiêu và đánh giá khách quan của Hội đồng đánh giá DNNN

1.4 Bài học kinh nghiệm về đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước

Trước hết, như trên đã phân tích, về lý luận và phương pháp tiếp cận, xuất phát

điểm việc tiến hành đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN cần tách chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước của nhà nước Quan điểm này đang trở thành xu thế được nhiều quốc gia triển khai thực hiện nhằm: (i) tăng cường chuyên nghiệp hoá, hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước và nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN; (ii) tạo tiền đề cho việc tạo thể chế, môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp, bảo đảm chính sách điều tiết thị trường không bị chi phối bởi lợi ích ngành có DNNN hoạt động

Thứ hai, đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước

đối với DNNN không chỉ là vấn đề kinh tế mà còn là vấn đề mang tính tư tưởng, chính trị, xã hội, liên quan đến quyền và lợi ích của các cơ quan nhà nước đang thực hiện các quyền chủ sở hữu tại các DNNN Các quốc gia đều lựa chọn giải pháp thận trọng, chuyển từng bước từ mô hình bộ chủ quản sang mô hình song trùng, rồi sau

đó mới chuyển dần sang mô hình tập trung

Thứ ba, quá trình tách chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý

nhà nước và đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước cần phải thực hiện một cách đồng bộ với các biện pháp cơ cấu lại khu vực DNNN (nhất

là đối với các nước đang chuyển đổi, có quy mô khu vực DNNN lớn) và các giải pháp đổi mới cơ chế quản lý, giám sát DNNN theo chuẩn mực kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế

Thứ tư, các cơ quan hành chính nhà nước không trực tiếp thực hiện chức năng

chủ sở hữu, cổ đông, thành viên công ty mà thông qua cơ quan/tổ chức và người đại diện tương tự như các công ty, tổ chức kinh tế khác nhằm thực hiện quản trị doanh nghiệp theo nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại, bảo đảm cho DNNN hoạt động linh hoạt hơn, phù hợp nguyên tắc thị trường và qua đó nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN

Thứ năm, nội dung quản lý, giám sát của chủ sở hữu cần được thực hiện một

cách tập trung, thống nhất ba vấn đề quan trọng của doanh nghiệp: (i) quản lý các hoạt động quan trọng của doanh nghiệp; (ii) quản lý con người; và (iii) quản lý, giám sát sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp

Thứ sáu, hoàn thiện cơ chế quản lý, tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động của

người đại diện chủ sở hữu theo uỷ quyền tại doanh nghiệp, nhất là người đại diện được cử giữ chức danh quản lý điều hành doanh nghiệp; cơ chế và các tiêu chí về hoạt động của doanh nghiệp được công khai, minh bạch trên phương tiện thông tin đại chúng

Thứ bảy, hình thành cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của

cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhằm hạn chế nguy cơ quan liêu, tham nhũng và gây lãng phí nguồn lực to lớn của quốc gia

Thứ tám, mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với DNNN cần

có sự đa dạng và được vận dụng sáng tạo trong điều kiện cụ thể tùy theo quy mô khu vực DNNN

1.5 Yêu cầu khách quan của việc tách chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước đối với DNNN

1.5.1 Sự khác nhau cơ bản giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ

sở hữu đối với DNNN

Yêu cầu khách quan của việc tách chức năng chủ sở hữu DNNN với chức năng quản lý nhà nước cần đánh giá từ sự khác nhau cơ bản giữa chức năng chủ sở hữu DNNN và chức năng quản lý nhà nước được thể hiện ở các khía cạnh sau:

- Thứ nhất, về chức năng và mục tiêu quản lý Chức năng quản lý nhà nước đối

với doanh nghiệp nói chung và với DNNN nói riêng là sử dụng chức năng công quyền với các nhiệm vụ quản lý hành chính và cung cấp dịch vụ hành chính công cho doanh nghiệp nhằm tạo môi trường hoạt động thuận lợi, bình đẳng, cạnh tranh, đúng pháp luật đối với doanh nghiệp; bảo đảm đạt mục tiêu tăng trưởng, phát triển toàn bộ các doanh nghiệp và nền kinh tế quốc dân

Trong khi đó việc thực hiện chức năng chủ sở hữu là thực hiện chức năng với

tư cách là một nhà đầu tư vào doanh nghiệp, thực hiện các quyền và nghĩa vụ của một nhà đầu tư nhằm đạt mục tiêu do chủ sở hữu nhà nước đặt ra cho từng DNNN

và toàn bộ khu vực DNNN đạt được các mục tiêu: (1) Các mục tiêu kinh tế, quản lý của chủ sở hữu nhà nước nhằm bảo đảm để DNNN sản xuất, kinh doanh hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, bảo đảm hiệu quả về đầu tư, hiệu quả sử dụng nguồn lực, tăng trưởng về doanh thu, lợi nhuận, tăng trưởng về sản xuất, tăng thu nhập cho doanh nghiệp và người lao động,… Các mục tiêu kinh tế đặt ra đối với DNNN thường không cố định mà thay đổi theo thời gian, phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển của chủ sở hữu nhà nước (2) Nhóm mục tiêu xã hội: bảo đảm việc làm cho người lao động; bảo đảm các sản phẩm thiết yếu cho nền kinh tế và cho dân cư với giá do Nhà nước kiểm soát như: điện, nước sạch; sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu; hỗ trợ các các vùng, miền kém phát triển nhằm giảm chênh lệch phát triển giữa các vùng, miền;

- Thứ hai, về đối tượng quản lý Như phần trên đã nêu, đối tượng quản lý nhà

nước đối với doanh nghiệp rất rộng gồm tất cả các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế bao gồm cả các DNNN Trong khi đó, đối tượng quản lý của chủ sở hữu nhà nước hẹp và cụ thể hơn, chỉ đối với khu vực DNNN

- Thứ ba, về công cụ và phương pháp quản lý Quản lý nhà nước đối với doanh

nghiệp là việc sử dụng quyền lực nhà nước và pháp luật để can thiệp và điều chỉnh toàn bộ quá trình từ thành lập, hoạt động và chấm dứt hoạt động của doanh nghiệp Quản lý của Nhà nước được thực hiện thông qua các công cụ pháp luật; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; chính sách và bộ máy quản lý nhà nước với các công cụ thể

chế, hành chính, kinh tế, Trong đó, công cụ pháp luật và phương pháp hành chính được sử dụng chủ yếu

Trong khi đó, quản lý của chủ sở hữu nhà nước là việc sử dụng quyền của chủ

sở hữu trong quan hệ với DNNN Các công cụ quản lý chủ yếu của chủ sở hữu nhà nước là điều lệ, quy chế, chính sách; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và bộ máy quản

lý của doanh nghiệp với các phương pháp kinh tế, Trong đó, công cụ điều lệ, quy chế và phương pháp kinh tế, tạo động lực cho cán bộ quản lý và người lao động trong doanh nghiệp cống hiến năng lực quản lý, điều hành để doanh nghiệp nâng cao hiệu quả kinh doanh và hoàn thành các mục tiêu do chủ sở hữu giao được sử dụng chủ yếu

Bảng 1 Sự khác nhau cơ bản giữa chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước đối với DNNN

Nội dung Quản lý nhà nước Quản lý của chủ sở hữu

Bảo đảm đạt mục tiêu tăng trưởng

và phát triển toàn bộ các doanh nghiệp và nền kinh tế quốc dân

 Thực hiện các quyền và nghĩa vụ của một nhà đầu

tư, nhà kinh doanh

 Bảo đảm mục tiêu đầu tư

bộ máy quản lý công quyền

 Quyền của chủ sở hữu, thành viên, cổ đông

 Công cụ điều lệ, quy chế, chiến lược, công tác cán bộ,

Phương pháp

quản lý

Phương pháp hành chính (cưỡng bức, bắt buộc) là chính

 Phương pháp kinh tế, quản trị là chính

Người thực hiện là các cán bộ, công chức nhà nước

Chỉ được làm đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật

 Bộ máy phải đáp ứng những yêu cầu, tiêu chí về quản lý hoạt động kinh doanh, quản trị doanh nghiệp

 Người thực hiện phải là nhà quản lý, quản trị doanh nghiệp

 Được làm những gì pháp luật và chủ sở hữu không cấm, vì lợi ích và mục tiêu đầu tư của chủ sở hữu nhà nước và không ảnh hưởng đến bên thứ ba

- Thứ tư, về tổ chức bộ máy và con người Tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện

chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp đòi hỏi phải đáp ứng các yêu cầu, tiêu chí về xây dựng tổ chức bộ máy, về ngạch bậc cán bộ quản lý của cơ quan nhà nước và gắn với tổ chức bộ máy, cán bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước nói chung Trong khi đó, việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước mang tính chuyên sâu về quản lý kinh doanh thuộc phạm vi chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của chủ sở hữu nên tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện đòi hỏi phải đáp ứng những yêu cầu, tiêu chí về quản trị kinh doanh, năng động, thích ứng với thị trường

Cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật quy định và đúng thẩm quyền Các cơ quan, cán

bộ thực hành chức năng chủ sở hữu nhà nước còn được pháp luật cho phép được làm những gì mà chủ sở hữu không cấm, mang lại lợi ích tối đa cho doanh nghiệp

1.5.2 Yêu cầu tách chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước

Như phần trên đã phân tích, chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu có sự khác nhau dẫn đến nhu cầu cần tách chức năng quản lý nhà nước và chức

năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN khi thực hiện đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước

Về tập trung hóa chức năng chủ sở hữu nhà nước, việc xác định rõ ràng chức năng sở hữu nhà nước trong hệ thống hành chính nhà nước là đặc biệt quan trọng cho dù chức năng này do một cơ quan độc lập, một bộ tổng hợp (Bộ Kinh tế hay Bộ Tài chính), một bộ chuyên ngành hay một tổ chức kinh tế đảm nhận Để xác định được rõ ràng chức năng sở hữu nhà nước thì cần thiết phải tập trung chức năng này vào một đầu mối chịu trách nhiệm Nguyên tắc này dựa trên những lý do sau: (i) giới hạn trách nhiệm của nhà nước tại DNNN với tư cách là chủ sở hữu, nhà đầu tư, (ii) làm rõ chính sách chủ sở hữu nhà nước và bảo đảm cho chính sách đó được thực hiện nhất quán; (iii) nhà nước thực hiện đồng thời chức năng quản lý nhà nước và chủ sở hữu dẫn đến phân tán, hiệu lực thực thi quyền chủ sở hữu nhà nước thấp, không bảo đảm lợi ích của chủ sở hữu nhà nước; (iv) tập trung hóa chức năng chủ sở hữu nhà nước là cách thức có hiệu quả để phân định rõ ràng giữa việc thực hiện các chức năng sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước

Đối với những DNNN hoạt động trong lĩnh vực đặc thù hoặc nhiệm vụ quản lý nhà nước đặc thù không thể tập trung hóa chức năng chủ sở hữu thì phải xác định rõ lĩnh vực đặc thù và trách nhiệm liên quan Bảo đảm mỗi DNNN có một nhiệm vụ rõ ràng và được hướng dẫn cụ thể, nhất quán về mặt chỉ đạo chiến lược hay yêu cầu báo cáo Cơ quan điều phối sẽ điều hòa và sắp xếp các hoạt động và chính sách sở hữu do các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện

Yêu cầu tiếp theo là cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước phải có trách nhiệm giải trình độc lập, chịu trách nhiệm về phương thức thực hiện chức năng sở hữu nhà nước; phải có đủ năng lực, nguồn lực và thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ Muốn vậy, cơ quan này phải có cán bộ, chuyên gia có khả năng chuyên biệt trong lĩnh vực quản lý doanh nghiệp

Khi Nhà nước đồng thời thực hiện cả 2 chức năng nhưng không tách về tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện sẽ dẫn đến tình trạng:

- Tạo ra phân biệt đối xử trong quản lý của Nhà nước đối với các thành phần kinh tế, loại hình sở hữu doanh nghiệp

- Bộ máy và cán bộ quản lý nhà nước thực hiện đồng thời chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu không tạo được cách quản lý, xử lý công việc một cách chuyên nghiệp, dẫn đến tình trạng tập trung vào việc thực hiện chức năng quản lý DNNN nhiều hơn chức năng quản lý nhà nước do vấn đề lợi ích chi phối

- Chức năng chủ sở hữu thường được các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo tư duy, phương thức của quản lý hành chính, không phù hợp với tư duy, phương thức quản lý doanh nghiệp

Do đó, việc tách chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước trong điều kiện Nhà nước vẫn đồng thời thực hiện cả 2 chức năng này, mang lại những lợi ích thiết thực:

Một là, bảo đảm cơ chế quản lý, chính sách điều tiết thị trường được ban hành

một cách độc lập, khách quan, không bị chi phối bởi lợi ích ngành trong đó có DNNN hoạt động Qua đó, tạo lập được sân chơi bình đẳng hơn cho DNNN và doanh nghiệp khác

Hai là, hình thành đầu mối thực hiện thống nhất, tập trung chức năng chủ sở

hữu nhằm: (i) xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ sở hữu và các chủ thể quản

lý DNNN; (ii) phù hợp với mục tiêu, phương thức quản lý doanh nghiệp và nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại; và (iii) giảm bớt sự can thiệp hành chính của các

cơ quan hành chính nhà nước vào hoạt động kinh doanh của DNNN

Ba là, bảo đảm các điều kiện để bộ máy tổ chức thực hiện chức năng chủ sở

hữu nhà nước hoạt động độc lập, hiệu lực, hiệu quả, rõ trách nhiệm

Bốn là, xác định cụ thể thẩm quyền của các chủ thể (Quốc hội, Chính phủ, các

Bộ, cơ quan đại diện ); xác lập rõ cơ chế thông tin, báo cáo; cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước

Tiểu kết Chương 1

Yêu cầu tách chức năng chủ sở hữu DNNN với chức năng quản lý nhà nước đối với DNNN là yêu cầu khách quan trong kinh tế thị trường Về nguyên lý, hai chức năng này của Nhà nước có tính chất và yêu cầu khác nhau Việc tách hai chức năng

này là cơ sở để có điều kiện nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu lực và hiệu quả của việc thực hiện từng chức năng, đặc biệt là xác định rõ chủ thể và cơ chế chịu trách nhiệm

Sự tách bạch rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của Nhà nước, đặc biệt là chức năng điều tiết thị trường (hay chức năng quản lý nhà nước) là nguyên tắc hàng đầu, là điều kiện tiên quyết để tạo lập môi trường kinh doanh và cạnh tranh bình đẳng, tạo điều kiện phát triển cho các loại hình doanh nghiệp, thúc đẩy cải cách thể chế kinh tế thị trường Đối với Nhà nước, sự tách bạch này giúp phân định rõ vai trò của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu, tạo điều kiện cho xác định mục tiêu, giám sát hiệu quả hoạt động của DNNN một cách rõ ràng, độc lập, vì lợi ích chung của nhà nước; giảm xung đột lợi ích giữa chính sách phát triển chung với chính sách sở hữu nhà nước, nhất là khi một cơ quan hành chính nhà nước vừa thực hiện công tác quản lý nhà nước và ban hành chính sách phát triển ngành, vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu

CHƯƠNG 2 PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM

2.1 Khái quát về khu vực DNNN ở Việt Nam hiện nay

2.1.1 Khái quát về DNNN

Sau hơn 30 năm Đổi mới và sau 15 năm kể từ khi có chủ trương sắp xếp lại DNNN theo Nghị quyết Trung ương 3, Nghị quyết Trung ương 9 (Khóa IX), số lượng DNNN đã giảm mạnh Năm 2001 cả nước có khoảng 6.000 DNNN, dàn trải trên 60 ngành, lĩnh vực, đến năm 2011 giảm mạnh xuống còn 1.369 DNNN và đến hết tháng 10 năm 2016 chỉ còn 718 DNNN, tập trung vào 19 ngành, lĩnh vực Đại bộ phận DNNN có quy mô vừa và lớn, giảm nhiều về số lượng nhưng năng lực và quy

mô tăng lên Mặc dù số lượng chiếm tỷ trọng rất nhỏ trong khu vực doanh nghiệp (khoảng 0,67%) nhưng DNNN vẫn nộp ngân sách đáng kể, đóng góp lớn nhất vào GDP (DNNN 28,8%, ngoài nhà nước 11,8%, FDI 17,9%) Tuy số lượng DNNN giảm nhưng tổng vốn chủ sở hữu tại các DNNN tăng từ 810 ngàn tỷ đồng lên 1,234 triệu tỷ đồng, tổng tài sản tăng từ 2,274 triệu tỷ đồng lên 3,105 triệu tỷ đồng [8, Tr

7, 8]

Đến cuối năm 2015, theo báo cáo hợp nhất của 652 DNNN có báo cáo (trên tổng số hơn 700 DNNN) thì Tổng tài sản là 3.043.687 tỷ đồng, Vốn chủ sở hữu là 1.376.236 tỷ đồng, Tổng doanh thu là 1.588.326 tỷ đồng, Lợi nhuận trước thuế là 161.431 tỷ đồng, Nộp NSNN là 246.038 tỷ đồng [6, Tr 8]

- Gần đây, đánh giá giai đoạn 2011 - 2015, trong điều kiện kinh tế còn nhiều khó khăn nhưng các DNNN, chủ yếu là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước vẫn hoạt động sản xuất, kinh doanh có hiệu quả, tăng trưởng về doanh thu, lợi nhuận, nộp ngân sách; bảo toàn và phát triển được vốn nhà nước Phần lớn DNNN sản xuất, kinh doanh có lãi Tổng hợp kết quả hoạt động năm 2014 của 781 DNNN so với năm 2011 cho thấy: tổng doanh thu tăng 4%, tổng lợi nhuận trước thuế tăng 26%, tỷ suất lợi nhuận trước thuế/vốn chủ sở hữu giảm 2% nhưng vẫn đạt khoảng 16%, nộp

ngân sách 278 ngàn tỷ, tăng 34%, tỷ lệ nợ trên vốn chủ sở hữu nằm trong giới hạn cho phép Các doanh nghiệp thua lỗ đang phải xử lý hiện nay đều phát sinh trước năm 2010 Một số doanh nghiệp có tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu, nộp ngân sách cao

- Nhiều TĐ, TCT có lợi nhuận trước thuế cao trên 2000 tỷ như TĐ Dầu khí quốc gia (42.893 tỷ đồng); TĐ Viễn thông quân đội (45.046 tỷ đồng); TĐ Điện lực (4.595 tỷ đồng); SCIC (8.584 tỷ đồng)…

Theo báo cáo hợp nhất, một số TĐ, TCT có lỗ lũy kế là: TCT Hàng hải VN (3.346,273 tỷ đồng); TCT Lương thực miền Nam (1.062,833 tỷ đồng); TCT 15 - BQP (718,209 tỷ đồng); TCT Cà phê VN (399,316 tỷ đồng); TCT ĐTPT đường cao tốc VN (113, 621 tỷ đồng); TCT Cơ khí XD (108,275 tỷ đồng); TCT Truyền thông

đa phương tiện VTC (102,801 tỷ đồng); TCT XD Trường Sơn (72,199 tỷ đồng); TCT Xăng dầu quân đội (69,188 tỷ đồng); TCT Đầu tư và Phát triển nhà Hà Nội (51,939 tỷ đồng); TCT Du lịch Hà Nội (33,584 tỷ đồng); Công ty TNHH MTV 622 – BQP (16,458 tỷ đồng); TCT Thương mại Hà Nội (9,830 tỷ đồng)

- Một số doanh nghiệp có tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu cao: TCT Viễn thông Mobifone 53%, TCT Thương mại Hà Nội 44%, TCT Viễn thông Quân đội 40%, TCT Truyền hình cáp Việt Nam 35%, Truyền hình cáp VN 35%, Tổng công ty Khánh Việt 33%

- Một số doanh nghiệp nộp ngân sách cao: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam 125.789 tỷ đồng, Tập đoàn Viễn thông quân đội 24.808 tỷ đồng, Tập đoàn Điện lực 15.012 tỷ đồng

[8, Tr 8,9]

DNNN đóng góp lớn trong xây dựng và phát triển hệ thống cơ sở vật chất kết cấu hạ tầng cần thiết cho phát triển kinh tế - xã hội, chuyển dịch cơ cấu kinh tế Nhiều DNNN đi đầu trong việc nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ mới vào phát triển sản xuất, kinh doanh; đặc biệt trong lĩnh vực dầu khí, viễn thông, giao thông, xây dựng, hóa chất