PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thái Bình là một tỉnh ven biển, nằm ở phía nam vùng đồng bằng sông Hồng, nằm trong vùng ảnh hưởng của tam giác tăng trưởng kinh tế Hà Nội- Hải Phòng- Quảng Ninh, gần kề với các tỉnh trong vùng kinh tế trọng điểm Bắc bộ. Những khu vực phát triển năng động này đã tác động mạnh mẽ đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Thái Bình. Cơ cấu kinh tế có sự thay đổi, chuyển dịch khá mạnh từ một tỉnh thuần nông nghiệp nay đã từng bước chuyển sang một tỉnh nông công nghiệp và phát triển dịch vụ. Các chỉ tiêu tăng trưởng không ngừng tăng lên và sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, đi kèm với nó là những thay đổi, chuyển biến mạnh mẽ những vấn đề xã hội. Tốc độ tăng trưởng giai đoạn 2006-2010 đạt 12, 05%, cao hơn bình quân giai đoạn 2001-2005 (7, 2%), trong đó ngành công nghiệp xây dựng đóng góp khoản 6, 2%, ngành dịch vụ 3, 9%, ngành nông nghiệp là 1, 95% vào tăng trưởng kinh tế của tỉnh. Cơ cấu kinh tế theo ngành, lĩnh vực của tỉnh có sự chuyển dịch theo hướng khai thác lợi thế của từng ngành, giảm dần tỷ trọng nông, lâm nghiệp và tăng dần tỷ trọng công nghiệp. Tỷ trọng khu vực công nghiệp tăng từ 24, 1% năm 2005 lên 33% vào năm 2010; tỷ trọng khu vực dịch vụ năm 2005 là 34, 2% và năm 2010 là 34%; khu vực nông nghiệp giảm từ 41, 8% năm 2005 xuống còn 35.8% vào năm 2010. Một trong số những nguyên nhân quan trọng có tính chất quyết định đem lại những thành công trên đó là hoạt động đầu tư phát triển của Thái Bình trong thời gian qua đã làm thay đổi một cách căn bản bộ mặt kinh tế của Thái Bình. Tuy nhiên, so với mặt bằng chung của các địa phương thuộc khu vực đồng bằng Sông Hồng thì Thái Bình vẫn thuộc nhóm địa phương có tốc độ phát triển ở mức trung bình. Tăng trưởng và phát triển kinh tế chủ yếu vẫn dựa vào đầu tư từ ngân sách nhà nước. Trong khi đó, tích luỹ nội bộ nền kinh tế thấp, nguồn vốn dân cư và khu vực tư nhân bị phân tán, nhỏ lẻ. Việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài vẫn còn hạn chế và phải cạnh tranh quyết liệt với các địa phương lân cận như: Hải Dương, Hải Phòng, Nam Định, Hưng Yên. Do đó, trong thời gian tới, đầu tư từ ngân sách nhà nước vẫn giữ vai trò chủ đạo trong thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội toàn tỉnh. Bên cạnh những thành quả tích cực do hoạt động đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước mà chủ yếu là đầu tư XDCB đem lại cho nền kinh tế của Tỉnh thì việc quản lý sử dụng nguồn vốn này phục vụ đầu tư trong thời gian qua cũng bộc lộ rõ nhiều bất cập cần phải nghiên cứu và xử lý kịp thời. Những vấn để rút ra được trong việc nghiên cứu quản lý sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước cũng như hoạt động đầu tư phát triển (đầu tư XDCB) bằng nguồn vốn này không chỉ mang ý nghĩa về mặt lý luận mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc xử lý những vấn đề trong thực tiễn. Do đó, tác giả chọn Đề tài: “Quản lý sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước ở tỉnh Thái Bình” để nghiên cứu với mục đích góp phần nào đó nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quản lý sử dụng vốn đầu tư phát triển mà chủ yếu là đầu tư XDCB của tỉnh Thái Bình trong thời gian qua. 2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu quản lý nhà nước về sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN). Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước thì ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Ngân sách nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Nhà nước thực hiện chi từ ngân sách nhằm đảm bảo sự vận hành của bộ máy nhà nước (chi thường xuyên) và thực hiện các kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế xã hội đất nước (chi đầu tư phát triển). Nhà nước có thể thực hiện đầu tư trực tiếp từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đối với các dự án như phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, đây là các dự án đòi hỏi nhà nước phải tham gia với tư cách là chủ đầu tư, theo dõi, quản lý từ quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành kết quả đầu tư. Tất nhiên, đối với một số dự án nhà nước có thể chuyển giao quyền quản lý, vận hành kết quả đầu tư cho các đối tượng khác không thuộc khu vực nhà nước, ví dụ: đấu thầu khai thác thu phí những con đường được đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước… Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu về hoạt động quản lý sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước chủ yếu tập trung trong quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản và có thể kể đến một số công trình: “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam” (tác giả Tạ Văn Khoái); “Đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước” (tác giả Trần Văn Hồng); “Hoàn thiện cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam” (tác giả Nguyễn Mạnh Đức); “Quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam” (tác giả Nguyễn Ngọc Định). Xét theo ngành, lĩnh vực, địa bàn thì có: “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ ngân sách nhà nước do thành phố Hà Nội quản lý” (tác giả Cấn Quang Tấn); “Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải ở Việt Nam” (tác giả Lê Thanh Hương); “Một số giải pháp hoàn thiện quản lý chất lượng các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh” (tác giả Lê Mạnh Tường); Các công trình nghiên cứu nêu trên xem xét vấn đề đầu tư từ ngân sách nhà nước theo mô hình đầu tư truyền thống. Nguồn vốn đầu tư thuần tuý là từ ngân sách nhà nước, có nguồn gốc ngân sách nhà nước (ODA, trái phiếu...) hoặc thực hiện theo cơ chế tín dụng đầu tư phát triển. Quá trình quản lý là quá trình tác động một chiều của nhà nước lên đối tượng quản lý là dự án đầu tư. Việc tìm kiếm các giải pháp quản lý sử dụng vốn đầu tư chủ yếu là trong mối quan hệ thuộc khu vực nhà nước, mang tính hành chính và mới chỉ giải quyết được vấn đề làm sao để vốn đầu tư của nhà nước không bị thất thoát, lãng phí. Về cơ bản các công trình nghiên cứu nêu trên được thực hiện dựa trên giả định nhà nước đáp ứng đủ nhu cầu vốn cho đầu tư. Vấn đề thất thoát lãng phí vốn đầu tư cũng như tính hiệu quả không cao của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là do khâu tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế nguồn lực nhà nước là giới hạn và luôn gặp khó khăn trong việc bố trí nguồn vốn cho các dự án đầu tư. Đồng thời, tính hiệu quả của vốn đầu tư của nhà nước không chỉ dừng lại ở việc làm thế nào để không bị thất thoát, lãng phí mà còn thể hiện ở khía cạnh sử dụng vốn nhà nước một cách tối ưu trong mối quan hệ với các nguồn vốn khác và trong điều kiện nguồn lực nhà nước bị giới hạn để đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất. Đây là vấn đề chưa được giải quyết một cách thấu đáo trong hầu hết các công trình nghiên cứu về đầu tư công bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước nêu trên. Đồng thời, bối cảnh kinh tế xã hội tại nghiên cứu đến nay có nhiều thay đổi căn bản, toàn diện nên nhiều vấn đề đã nghiên cứu không còn phù hợp với thực tiễn và xu hướng phát triển, đặc biệt là vấn đề cơ cấu đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, đối tượng thụ hưởng, huy động vốn đầu tư (xã hội hóa, mô hình hợp tác công tư...), quy hoạch và kế hoạch hóa đầu tư, lập dự toán, tổ chức bộ máy và phân cấp quản lý. Thậm chí có công trình nghiên cứu khi chưa có Luật Ngân sách nhà nước và một số Luật chuyên ngành như: Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng... Ở Việt Nam hiện nay, để quản lý hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước nói riêng, Nhà nước đã ban hành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và thường xuyên có sự thay đổi, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn. Bên cạnh việc ban hành cơ chế, chính sách quản lý nêu trên, cùng với đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát; trong thời gian qua, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước đã góp phần quan trọng thúc đẩy mạnh mẽ việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo nên sự chuyển biến quan trọng về kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng năng lực của nhiều ngành kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Tuy nhiên, kết quả đạt được vẫn chưa đáp ứng yêu cầu, tình trạng vi phạm các quy định về quản lý vẫn còn phổ biến, ngày càng tinh vi khiến cho việc thất thoát, lãng phí nguồn vốn này ngày càng khó nhận diện và đi vào chiều sâu. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước bị thất thoát, lãng phí, sử dụng không hiệu quả nhưng nguyên nhân cơ bản, chủ yếu nhất vẫn là do cơ chế quản lý còn tồn tại quá nhiều bất cập. Điều này được thể hiện rất rõ ở sự thiếu sự thống nhất giữa các Luật và các văn bản hướng dẫn Luật; việc phân cấp đầu tư, phân cấp quản lý chưa rõ ràng; cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý chuyên ngành còn lỏng lẻo, đặc biệt là giữa cơ quan quyết định đầu tư và cơ quan tài chính quản lý ngân sách nhà nước; cơ chế phân bổ vốn vẫn còn dàn trải, thiếu tập trung, không hiệu quả trong điều kiện nguồn lực ngân sách hạn chế; cơ chế giám sát, kiểm soát việc giải ngân vốn chưa đồng bộ và không hiệu quả; chưa gắn được quyền hạn với trách nhiệm cá nhân trong quản lý; chế tài xử lý vi phạm chưa nghiêm; thủ tục hành chính còn nặng nề... Do vậy, cần phải nghiên cứu, đánh giá lại một cách tổng thể, có hệ thống và chi tiết cơ chế quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước để từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện nhằm quản lý sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí nguồn vốn rất quan trọng này. Do đó, trong đề tài “Quản lý sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước ở tỉnh Thái Bình”, tác giả nghiên cứu quản lý hoạt động đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước dưới góc độ nhà nước là chủ thể của hoạt động đầu tư và toàn bộ vốn đầu tư thuần tuý là vốn ngân sách nhà nước và có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước (không bao gồm vốn đầu tư thuộc khu vực doanh nghiệp nhà nước). 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư từ NSNN của tỉnh Thái Bình. - Phạm vi nghiên cứu: Trong cơ cấu vốn đầu tư phát triển từ NSNN thì vốn đầu tư XDCB chiếm tỷ trọng lớn nhất và quan trọng nhất, thường chiếm từ 90%-95% tổng vốn đầu tư phát triển; vốn đầu tư bảo trì, duy tu, bảo dưỡng công trình và vốn đầu tư cho Chương trình mục tiêu quốc gia chiếm chưa đến 10% tổng vốn đầu tư phát triển từ NSNN. Mặt khác, do mặt số liệu tổng hợp từ các nguồn như UBND tỉnh Thái Bình, Sở Tài chính tỉnh Thái Bình, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Bình... nên phạm vi nghiên cứu của đề tài chủ yếu tập trung vào: Quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước của tỉnh Thái Bình (giai đoạn 2005-2010) và không bao gồm nguồn vốn đầu tư XDCB thuộc trung ương nhưng đầu tư trên địa bàn. Từ đó khái quát lên bức tranh tổng thể về tình hình quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. 4. Phương pháp nghiên cứu Để phục vụ cho việc nghiên cứu, tác giả dự kiến sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, phân kỳ so sánh nhằm xác định vấn đề có tính quy luật, những vấn đề mang tính đặc thù, từ đó rút ra kết luận cũng như đề xuất các giải pháp xử lý phù hợp. Tác giả sử dụng kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng. Phương pháp nghiên cứu định tính, cụ thể là phương pháp phỏng vấn sâu đối với các chuyên gia, các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý nhằm cung cấp dữ liệu sống động về chính sách và thực trạng quản lý hoạt động đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Phương pháp nghiên cứu định lượng được sử dụng để minh hoạ, lượng hoá kết quả, hiệu quả cũng như chỉ ra những tồn tại, hạn chế của hoạt động quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng phương pháp tổng hợp, so sánh, thống kê để nghiên cứu và phân tích dữ liệu như: phân tổ, phân tích dãy số thời gian, biểu đồ, chỉ số, hồi quy tương quan... nhằm giúp công tác nghiên cứu thuận lợi và đạt kết quả tốt. Nguồn dữ liệu phục vụ nghiên cứu gồm cả dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được lấy từ các tài liệu thống kê, các cuộc điều tra khảo sát, bài báo và công trình nghiên cứu, số liệu của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Uỷ ban nhân dân tỉnh Thái Bình, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Bình... Dữ liệu sơ cấp được lấy từ điều tra thông qua hệ thống các bảng hỏi kết hợp với phỏng vấn chuyên sâu do tác giả trực tiếp tiến hành. Bảng hỏi được thiết kế phù hợp với nội dung điều tra nghiên cứu, phù hợp với yêu cầu của đề tài và tạo điều kiện thuận lợi nhất cho đối tượng được điều tra trong việc trả lời các câu hỏi cũng như đảm bảo tính chính xác của dữ liệu thu thập. Phần lớn các công trình nghiên cứu tại Việt Nam cho đến nay khi xem xét vấn đề vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước theo kiểu một chiều: quan niệm nhà nước là chủ thể quản lý, đưa ra các biện pháp quản lý còn đối tượng được giao sử dụng vốn luôn tìm cách lợi dụng kẽ hở trong cơ chế quản lý để trục lợi, gây thất thoát, lãng phí. Do đó, cơ chế quản lý do nhà nước ban chủ yếu mang tính áp đặt, một chiều nên hiệu quả quản lý không phải lúc nào cũng đạt được mục tiêu đã đề ra. Để giải quyết được câu hỏi quản lý nêu trên, tác giả nghiên cứu mối quan hệ chặt chẽ giữa với 3 chủ thể trong quá trình quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước từ đó đề xuất các kiến nghị về mặt cơ chế để quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước, gồm: - Cơ quan quản lý nhà nước: các cơ quan, tổ chức có liên quan trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư như UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc nhà nước, Kiểm toán... - Đối tượng được giao sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước: cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao làm chủ đầu tư. - Đối tượng thụ hưởng: cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư... được hưởng lợi ích từ các dự án đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước mang lại. Ngoài ra, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu tình huống tiến hành lựa chọn, nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện công tác quản lý của một số dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách nhà nước có tính chất đại diện cao và phản ánh được một cách tương đối đầy đủ các khía cạnh trong công tác quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước từ khâu phân bổ kế hoạch vốn đầu tư đến khâu triển khai thực hiện dự án đầu tư đến giải ngân, thanh quyết toán vốn.... 5. Những đóng góp của luận văn - Hệ thống hóa được những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư phát triển từ NSNN của tỉnh, trong đó chủ yếu tập trung làm rõ một số vấn đề liên quan trực tiếp đến đầu tư XDCB như: Nội dung của hoạt động quản lý đầu tư XDCB là gì? Nội dung của hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN có gì khác so với quản lý các hoạt động đầu tư khác, sử dụng các nguồn vốn khác? Những nhân tố tác động đến quản lý nhà nước đối với việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN? - Phân tích thực trạng quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tỉnh Thái Bình (giai đoạn 2005-2010) từ đó đánh giá kết quả đạt được, những mặt còn hạn chế cần phải khắc phục và xác định được nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó. - Từ những phân tích nêu trên, đề xuất một số giải pháp cũng như điều kiện thực hiện giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tỉnh Thái Bình trong thời gian tới. 7. Bố cục của Luận văn Ngoài phần “Lời mở đầu” và “Kết luận”, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cở sở lý luận về quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước của tỉnh Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước của tỉnh Thái Bình giai đoạn 2005-2010. Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước của tỉnh Thái Bình.