Phân cấp ngân sách và cân đối thu chi địa phương trường hợp thành phố hồ chí minh

Việc phân cấp ngân sách cho Thành phố còn nhiều bất cập như quyền tự chủ của Thành phố trong việc quyết định các khoản thu ngân sách còn bị hạn chế,tỷ lệ phần trăm phân chia giữa Trung ư

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

*****

PHẠM THỊ ÁNH TUYẾT

PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ CÂN ĐỐI THU

CHI ĐỊA PHƯƠNG: TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP Hồ Chí Minh - Năm 2017

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS.TS SỬ ĐÌNH THÀNH

TP Hồ Chí Minh - Năm 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và số

liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong

phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của

Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 10 tháng 11 năm 2017

Học viên

Phạm Thị Ánh Tuyết

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM) là địa phương tự đảm bảo cân đối ngân sách và tỷ lệ số thu nộp về ngân sách Trung ương cao nhất trong 63 tỉnh, thành Đồng thời, trong nhiều năm qua TPHCM vẫn luôn giữ vững vai trò đầu tàu của cả nước trong phát triển kinh tế - xã hội, GDP Thành phố chiếm hơn 22% GDP của cả nước, thu ngân sách của TPHCM chiếm khoảng 30% tổng thu ngân sách của cả nước

Tuy nhiên, việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương (NSTƯ) với ngân sách TPHCM còn có điểm chưa phù hợp thực tế nên chưa khuyến khích, tạo động lực và nguồn lực cho Thành phố tiếp tục phát triển nhanh hơn nữa Việc phân cấp ngân sách cho Thành phố còn nhiều bất cập như quyền tự chủ của Thành phố trong việc quyết định các khoản thu ngân sách còn bị hạn chế,tỷ lệ phần trăm phân chia giữa Trung ương và Thành phố ngày càng giảm,phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách cho Thành phố còn chưa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Thành phố, còn chồng chéo giữa các cấp ngân sách, còn nhiều bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương

Từ các bất cập nêu trên, tôi đưa ra một số giải pháp nhằm giúp việc phân cấp quản lý ngân sách phù hợp hơn với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội Thành phố

Hồ Chí Minh Cụ thể như:

1/ Về phân cấp nguồn thu:

Kiến nghị Trung ương cấp lại cho thành phố một phần số thu các khoản thuế

từ hoạt động xuất nhập khẩu

Cho phép thành phố nghiên cứu cơ chế phụ thu đối với một số ngành, lĩnh vực kinh doanh trên địa bàn thành phố phù hợp với tình hình thực tế

Phân cấp cho thành phố được thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý và phân chia tỷ lệ phần trăm thành phố được hưởng là 50% đối với khoản thu này

Cho phép thành phố nghiên cứu phương án xây dựng, quản lý thu một số loại phí đối với hoạt động dịch vụ ở một đô thị lớn mà hiện nay chưa được pháp luật ban hành

Cần xem xét tăng tỷ lệ phần trăm (%) để lại cho ngân sách Thành phố các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương và ngân sách Thành phố

Cho phép Thành phố khai thác các nguồn thu từ đất và tài sản gắn liền trên đất

2/ Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách

Trung ương chỉ giao dự toán cho ngân sách Thành phố bao gồm chỉ tiêu tổng thu, tổng chi; giao Hội đồng nhân dân Thành phố quyết định phân bổ chi cho từng lĩnh vực phù hợp với thực tế tại địa phương

Song song đó, kiến nghị Trung ương khi áp dụng định mức chi để tính tổng

dự toán chi ngân sách Thành phố cần phải xem xét ghi nhận các nội dung chi đặc thù của Thành phố và tính trong dự toán chi ngân sách của Trung ương phân bổ cho địa phương

3/ Chính quyền Thành phố cần quan tâm thu hút xã hội hóa (thông qua việc

đẩy mạnh hình thức hợp tác công tư (PPP), thu hút đầu tư của tư nhân, thu hút sự

tham gia của người dân )

4/ Cho phép Thành phố được tính ngoài giới hạn vay nợ đối với “Các khoản

vay để đầu tư vào dự án có khả năng hoàn vốn; các khoản vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ được quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật về

quản lý nợ công”

5/ Về việc trích lập và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính

Chấp thuận cho Thành phố được quyết định mức trích Quỹ dự trữ tài chính từ nguồn kết dư ngân sách thành phố phù hợp với nhu cầu dự trữ tài chính và khả năng cân đối thực tế của ngân sách thành phố Đồng thời, cho phép Thành phố được tạm ứng từ Quỹ dự trữ tài chính để đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng thuộc

nhiệm vụ chi của ngân sách thành phố nhưng chưa bố trí vốn trong phạm vi kế hoạch đầu tư công trung hạn

Mục lục LỜI CAM ĐOAN

TÓM TẮT LUẬN VĂN

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu: 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu: 2

1.3 Câu hỏi nghiên cứu: 3

1.4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: 3

1.5 Phương pháp nghiên cứu: 3

1.6 Cấu trúc luận văn: 3

CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC 4

2.1 Khái niệm về phân cấp ngân sách: 4

2.2 Tổng quan về các nghiên cứu trước: 4

2.3 Nguyên tắc phân cấp ngân sách: 7

2.4 Các nội dung phân cấp ngân sách: 9

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ CÂN ĐỐI THU, CHI CỦA NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 12

3.1 Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội: 12

3.2 Đánh giá tình hình thu chi ngân sách trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016: 16

3.2.1 Đánh giá tình hình thực hiện thu ngân sách: 16

3.2.2 Đánh giá tình hình thực hiện chi ngân sách địa phương 19

3.3 So sánh nguồn lực ngân sách của năm thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn 2011-2016 25

CHƯƠNG 4: CÁC GIẢI PHÁP VỀ CƠ CHẾ TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

ĐẢM BẢO CÂN ĐỐI THU CHI CỦA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 36

4.1 Một số kết quả đã đạt được trong phân cấp quản lý ngân sách cho Thành phố Hồ Chí Minh 36

4.2 Một số vấn đề tồn tại trong phân cấp quản lý ngân sách cho Thành phố Hồ Chí Minh 37

4.3 Một số nhận định về tình hình phân cấp nguồn thu và phân cấp nhiệm vụ chi giữa Trung ương và Thành phố Hồ Chí Minh 41

4.3.1 Một số nhận định, đánh giá về các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% 42

4.3.2 Một số nhận định, đánh giá về các khoản thu được phân chia giữa Trung ương và Thành phố Hồ Chí Minh 43

4.3.3 Một số nhận định, đánh giá về các khoản thu Thành phố Hồ Chí Minh được giữ lại 100% 47

4.4 Một số nhận định, đánh giá về hoạt động chi thường xuyên của Thành phố Hồ Chí Minh 48

4.5 Một số nhận định, đánh giá về hoạt động chi đầu tư phát triển của Thành phố Hồ Chí Minh 51

4.6 Một số nhận định, đánh giá về hoạt động chi trả nợ gốc và lãi huy động đầu tư của Thành phố Hồ Chí Minh 52

4.7 Một số giải pháp để phân cấp quản lý ngân sách phù hợp hơn với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Hồ Chí Minh 53

4.7.1 Về phân cấp nguồn thu ngân sách 53

4.7.2 Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách 57

4.7.3 Cơ chế thưởng vượt thu và bổ sung có mục tiêu cho Thành phố Hồ Chí Minh từ số tăng thu ngân sách Trung ương: 58

4.7.4 Thu hút xã hội hóa đầu tư vào hạ tầng cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh 60

4.7.5 Về hạn mức huy động vốn/hạn mức dư nợ vay: 60

4.7.6 Về việc trích lập và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính 61

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN 62

5.1 Về phân cấp nguồn thu: 63

5.2 Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách 64

5.3 Thu hút xã hội hóa đầu tư vào cơ sở hạ tầng Thành phố Hồ Chí Minh 64

5.4 Về hạn mức huy động vốn/hạn mức dư nợ vay: 64

5.5 Về việc trích lập và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính 65

Danh mục các ký hiệu, chữ viết tắt

ĐTPT Đầu tư phát triển

GTGT Giá trị gia tăng

GDP (Gross National Product): Tổng sản phẩm quốc nội

HĐND Hội đồng nhân dân

NSĐP Ngân sách địa phương

Danh mục các bảng, hìnhvẽ

Hình 3.1 Thu ngân sách của 10 tỉnh/thành phố đứng đầu (nghìn tỷ đồng) 13 Hình 3.2 Cơ cấu thu ngân sách Trung ương và thu ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011 – 2016 18 Hình 3.3 Cơ cấu các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% phát sinh trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016 19 Hình 3.4 Tình hình thực hiện dự toán chi thường xuyên trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2016 21 Hình 3.5 Tốc độ tăng chi thường xuyên tại TPHCM giai đoạn 2011 – 2016 23 Hình 3.6 Tốc độ tăng chi ĐTPT tại TP.HCM giai đoạn 2011 – 2016 23 Hình 3.7 Tốc độ tăng chi ĐTPT (không tính chi trả vốn gốc và lãi vay) tại TP.HCM giai đoạn 2011 – 2016 24 Hình 3.8 Thu ngân sách nhà nước của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016 26 Hình 3.9 Tỷ trọng đóng góp vào thu ngân sách nhà nước của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016 27 Hình 3.10 Thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2015 28Bảng 3.1 Dân số của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016 29Hình 3.11 Tình hình thực hiện chi thường xuyên của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2015 30 Hình 3.12 Tình hình thực hiện chi thường xuyên bình quân đầu người của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2009-2013 31 Hình 3.13 Tình hình thực hiện chi đầu tư phát triển của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011 -2015 32 Hình 3.14 Ngân sách chi đầu tư phát triển vượt dự toán của Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011 -2015 33 Hình 3.15 Chi đầu tư phát triển bình quân đầu người của năm thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn 2011-2015 34

Bảng 4.1 Tỷlệ giữ lại các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương 45

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh nghiên cứu:

Thành phố Hồ Chí Minh là địa phương tự đảm bảo cân đối ngân sách và tỷ

lệ số thu nộp về ngân sách Trung ương cao nhất trong 63 tỉnh, thành Đồng thời, trong nhiều năm qua thành phố Hồ Chí Minh vẫn luôn giữ vững vai trò đi đầu của

cả nước trong phát triển kinh tế và xã hội, GDP Thành phố chiếm hơn 22% GDP của cả nước, thu ngân sách của Thành phố chiếm khoảng 30% tổng thu ngân sách nhà nước của cả nước (Thông tấn xã Việt Nam, 2012) Tuy nhiên, theo quy định của Luật ngân sách nhà nước thì số thu ngân sách Thành phố được hưởng ngày càng giảm do tỷ lệ điều tiết cho ngân sách Thành phố giảm qua từng thời kỳ ổn định ngân sách.Năm 2003, tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cho Thành phố là 33%; đến thời

kỳ ổn định ngân sách 2017-2020 chỉ còn 18% Do đó, mặc dù bình quân trong giai đoạn 2011-2016, tổng thu NSNN trên địa bàn chiếm tỷ trọng gần 30% tổng thu ngân sách cả nước, nhưng tổng chi cân đối ngân sách địa phương chỉ chiếm tỷ trọng khoảng 5% tổng chi cả nước Trong phạm vi nguồn thu thành phố được hưởng theo phân cấp, sau khi ưu tiên bố trí chi thường xuyên theo đúng chính sách, chế độ; toàn

bộ số còn lại Thành phố dành cho chi đầu tư phát triển nhưng nguồn thu này quá hạn hẹp, tính chung trong giai đoạn 2011-2016, số cân đối từ thuế dành cho chi đầu

tư phát triển của thành phố chỉ khoảng 12.100 tỷ đồng/năm, nhưng phải bố trí hơn 27% để thanh toán các khoản nợ và lãi vay đến hạn (khoảng 3.300 tỷ đồng/năm) nên thực chất chi đầu tư XDCB chỉ còn hơn 8.800 tỷ đồng/năm, chỉ đáp ứng khoảng 20% nhu cầu đầu tư của thành phố

Việc phân cấp số thu cho ngân sách Thành phố không khác nhiều so với các tỉnh, thành khác Toàn bộ chính sách thu thuế và phí phải tuân thủ các quy định của Trung ương Hầu như Thành phố không được quyết định các khoản thu phù hợp với nhu cầu chi tiêu hoặc để điều chỉnh các hoạt động phục vụ cho việc phát triển cơ sở

hạ tầng cũng như kinh tế - xã hội Do hiện nay nguyên tắc phân chia ngân sách của Việt Nam là nhằm đáp ứng tiêu chí đồng đều giữa các địa phương nên chưa thật sự khuyến khích các địa phương nuôi dưỡng và tăng nguồn thu

Bên cạnh đó, đối với nhiệm vụ chi thì việc phân bổ ngân sách theo đầu dân được ưu tiên, song thực tế không đáp ứng được yêu cầu chi của Thành phố, đặc biệt

là các vấn đề phát sinh của đô thị trung tâm (dân nhập cư, dân vãng lai, quá tải hạ tầng, ô nhiễm môi trường…) Trên thực tế, sau khi tính toán lại theo quyết toán Ngân sách thì số chi/đầu dân của Thành phố không cao hơn nhiều so với mức chi của nhiều tỉnh, thành phố trên cả nước mặc dù khi xây dựng định mức chi, Chính phủ đã quyết định cho Thành phố Hồ Chí Minh cao hơn mức bình quân của cả nước

Ngoài ra, theo lý thuyết thì việc phân cấp các nội dung chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý về kinh tế và trật tự an toàn xã hội Thực tế hiện nay, phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trong một số lĩnh vực còn chưa rõ ràng, chưa hợp

lý và còn chồng chéo giữa các cấp Nhiều nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội là của Trung ương nhưng Thành phố phải chi kinh phí hỗ trợ thực hiện

Những vấn đề trên cho thấy cơ chế phân cấp về quản lý ngân sách hiện hành chưa thực sự phù hợp với điều kiện phát triển của thành phố, dẫn đến thành phố gặp rất nhiều khó khăn để đảm bảo cân đối thu, chi ngân sách

Nhằm đánh giá một cách tổng quát, cơ bản nhất dưới cái nhìn của nhân viên

về tài chính - ngân sách, với mong muốn góp phần tạo nguồn lực để phát triển kinh

tế - xã hội của thành phố Hồ Chí Minh; tôi chọn đề tài “Phân cấp ngân sách và cân đối thu chi địa phương: Trường hợp thành phố Hồ Chí Minh” để nghiên cứu

1.2 Mục tiêu nghiên cứu:

Phân tích và đánh giá nhằm làm rõ thực trạng của việc phân cấp quản lý về ngân sách hiện nay đối với thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố

Đưa ra những giải pháp về cơ chế tài chính – ngân sách đảm bảo cân đối thu chi của thành phố Hồ Chí Minh; góp phần tạo điều kiện cho thành phố có thêm nguồn vốn để đáp ứng nhu cầu chi ĐTPT, đặc biệt là đầu tư cho các công trình hạ tầng trọng điểm, cấp bách

1.3 Câu hỏi nghiên cứu:

Chính sách phân cấp ngân sách hiện nay có đảm bảo cân đối thu chi cho sự phát triển kinh tế - xã hội của TPHCM hay không?

Cần phải thay đổi phân cấp ngân sách như thế nào để đảm bảo cân đối ngân sách TPHCM

1.4 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu: các quy định về cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm

vụ chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương

Phạm vi nghiên cứu: số liệu quyết toán thu, quyết toán chi ngân sách năm 2011-2016 của ngân sách TPHCM

1.5 Phương pháp nghiên cứu:

Nghiên cứu tiến hành trên cơ sở phân tích định tính theo phương pháp thống

kê mô tả trên cơ sở các số liệu thứ cấp từ các nguồn số liệu thu thập; từ đó, phân tích những điểm chưa phù hợp của chính sách phân cấp hiện tại và đưa ra các kiến nghị cần phải thay đổi phân cấp ngân sách như thế nào để đảm bảo cân đối ngân sách TPHCM nhằm phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

1.6 Cấu trúc luận văn:

Kết cấu đề tài Nghiên cứu được xây dựng trên kết cấu năm chương Chương 1: giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu Chương 2: trình bày về tổng quan cơ sở lý thuyết và các nghiên cứu trước về phân cấp NSNN để hình thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả Chương 3: phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp ngân sách và cân đối thu chi của ngân sách thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016 Chương 4: Các giải pháp

về cơ chế tài chính - ngân sách đảm bảo cân đối thu chi của thành phố Hồ Chí Minh Chương 5: Kết luận

CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ CÁC NGHIÊN CỨU

TRƯỚC 2.1 Khái niệm về phân cấp ngân sách:

Phân cấp ngân sách là một trong những phạm trù quan trọng nhất trong các phương diện phân cấp Phân cấp ngân sách tuân thủ theo nguyên tắc việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm phải đi kèm với chuyển giao nguồn lực

Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội (Luật Ngân sách nhà nước 2015) Nói cách khác, phân cấp quản lý ngân sách thực chất là giải quyết các mối quan hệ giữa cơ quan chính quyền cấp trên với cơ quan cấp dưới trong toàn bộ hoạt động của ngân sách nhà nước

Phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình

Theo định nghĩa của Worldbank, “phân cấp ngân sách bao gồm việc chuyển một số trách nhiệm về chi ngân sách và thu ngân sách cho cấp chính quyền thấp hơn Một yếu tố quan trọng để xác định loại phân cấp ngân sách là mức trao quyền cho các chính quyền địa phương trong việc phân bổ chi tiêu của địa phương đó (yếu

tố quan trọng khác là khả năng của địa phương trong việc gia tăng nguồn thu ngân sách của họ)”

2.2 Tổng quan về các nghiên cứu trước:

Các nghiên cứu về phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách thường tập trung phân tích thực trạng phân cấp, đánh giá kết quả thực hiện và nhận diện các vấn đề nổi lên trong quá trình phân cấp Theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày

30 tháng 06 năm 2004 đánh giá quá trình phân cấp chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế; phân cấp nhưng lại tạo ra tình trạng phân tán; chưa phân biệt cụ thể trách nhiệm,

quyền hạn của mỗi cấp chính quyền; phân cấp nhưng chưa bảo đảm các điều kiện cần thiết tương ứng để thực hiện; địa phương chưa được tạo điều kiện thực tế để chủ động sử dụng các nguồn lực cụ thể của mình Những vấn đề nêu ra trong Nghị quyết 08/2004/NQ-CP được khẳng định ở khía cạnh phân cấp ngân sách trong rất nhiều nghiên cứu khác nhau

Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững”

cho rằng trách nhiệm chi không gắn liền với các nguồn tài chính của chính quyền địa phương; quyền tự quyết thu, chi của chính quyền địa phương hạn chế; chia sẻ thuế không công bằng giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo, các tỉnh phải tập trung nguồn lực để thu một số loại thuế thay cho chính quyền trung ương mà không được chính quyền trung ương bù đắp thoả đáng

Nghiên cứu của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) “Thiết lập mô hình ngân sách đô thị cho các thành phố lớn ở Việt Nam” cho rằng: Ngân sách

trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa chưa phân biệt đặc điểm giữa tài khóa chính quyền đô thị và tài khóa chính quyền nông thôn Nên giao cho chính quyền địa phương quyền quyết định một số khoản thu thuế gắn với lợi ích công chúng và tài sản địa phương như thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân và chuyển dần các khoản thu phân chia thành khoản thu riêng cho địa phương

Tác giả Võ Kim Sơn (2003) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước:

Lý luận và thực tiễn” cho rằng do bị ảnh hưởng và khống chế về cách phân chia của các quy định mang tính tập trung nên chính quyền địa phương nước ta không có thực quyền trong vấn đề ngân sách Các khoản thu hạn chế và do đó các nguồn thu cũng không thể linh hoạt để tạo ra ngân sách Các cấp ngân sách chỉ là sự quy định theo đơn vị hành chính, chính quyền địa phương bị hạn chế về quyền quyết định ngân sách và chi tiêu cho dù mức chi tiêu của địa phương ở Việt Nam không thấp nếu đo lường mức độ phân cấp

“Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 – Các thể chế hiện đại”, nhận định rằng phân cấp ngân sách ở Việt Nam dựa trên nguyên tắc ưu tiên nghèo, theo đó những tỉnh có tỷ lệ nghèo cao hơn được nhận cân đối ngân sách trên đầu người nhiều hơn từ Trung ương Hệ thống chia sẻ thuế mang tính khai thác, dẫn đến các địa phương có năng lực không được để lại đủ nguồn lực để duy trì tốc độ tăng trưởng của mình (Các thể chế hiện đại, 2009)

Tính lồng ghép của ngân sách nhà nước được nhiều nghiên cứu phân tích

Vũ Sỹ Cường (2012) cho rằng các cấp ngân sách của Việt Nam được sắp xếp theo

mô hình búp bê Nga, ngân sách cấp trên bao gồm ngân sách các cấp dưới, do đó, mang tính thứ bậc và lồng ghép rất cao Tào Hữu Phùng (2008) nhận định do tính chất lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước mà nhiều chỉ tiêu thu và chi của ngân sách cấp dưới do cấp trên ấn định Điều này đã không khuyến khích cấp dưới

tự cân đối thu, chi, lập dự toán tích cực mà thường có xu hướng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để được nhận trợ cấp nhiều hơn Ngân sách cấp dưới phụ thuộc vào ngân sách cấp trên, tương ứng là phụ thuộc về trách nhiệm trong khi ngân sách cấp trên cũng ở trong tình trạng nửa vời tương tự Vì vậy dẫn đến việc quản lý ngân sách không tách bạch, chưa phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp ngân sách Trên thực tế, việc quyết định ngân sách do Trung ương quyết định, chính quyền địa phương chỉ được tăng quyền trong thực hiện điều hành ngân sách

Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương” Như vậy, phân cấp nên tập trung ở cấp chính quyền gần dân nhất vì đây là nơi có thông tin tốt nhất về nhu cầu người dân Các quan điểm này quan ngại về việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh trong khi vẫn hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới lại tạo điều kiện cho chính

quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn tạo ra tình trạng cát cứ và phát triển cơ chế xin - cho trong nội bộ tỉnh, làm xói mòn lợi ích của phân cấp (Vũ Sỹ Cường, 2012) Trong khi đó, một số quan điểm lại tập trung vào đặc thù của các đô thị, đặc biệt các đô thị lớn và có vai trò cực kỳ quan trọng như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh cần phải được tự chủ mạnh mẽ về ngân sách

2.3 Nguyên tắc phân cấp ngân sách:

Các nguyên tắc phân cấp được quy định tại Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (Chi tiết phân cấp ngân sách Trung ương - địa phương tại Phụ lục 01)

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chưa cho thấy những thay đổi rõ nét trong quy định về các nguyên tắc phân cấp Bổ sung nổi bật nhất là đưa vào nguyên tắc xác lập giai đoạn ổn định ngân sách Theo đó, giai đoạn ổn định ngân sách được quy định là 05 năm, trùng với giai đoạn ban hành kế hoạch kinh tế-xã hội Trong giai đoạn ổn định ngân sách sẽ không thay đổi tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số ngân sách cấp trênbổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới Tùy theo khả năng cân đối của ngân sách cấp trêncó thể tăng số bổ sung cân đối hàng năm Trong khi số bổ sung có mục tiêu được xác định theo định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, chính sách quy định cũng như khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương Bên cạnh đó, các trường hợp đặc biệt được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, ngân sách địa phương này chi cho nhiệm vụ của địa phương khác được quy định thành nguyên tắc luật định thay vì quy định trong Nghị định của Chính phủ

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng thay đổi tương đối cơ bản nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương Luật không đưa ra các tỷ lệ cố định 70% và 50% cho ngân sách cấp xã và thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thay vào đó HĐND cấp tỉnh sẽ quyết định cụ thể việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi các cấp ở địa phương tùy theo đặc thù từng địa bàn Trong khi vẫn giữ nguyên quy định phân cấp một số nội dung chi cố định đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh, luật mới cũng khẳng định ngân sách cấp huyện, xã không có

nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ Luật Ngân sách nhà nước năm

2015 cũng thể hiện quan điểm tập trung thẩm quyền quyết định về ngân sách về các

cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân các cấp) Mức thưởng vượt dự toán thu tuy giữ nguyên khung trần giới hạn không quá 30% nhưng quyền quyết định mức thưởng được chuyển cho UBTV Quốc hội, thay vì Chính phủ như Luật năm 2002

Luật NSNN năm 2015 cũng quy định rõ hơn về xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp Cơ sở xây dựng tỷ lệ phân bổ mở rộng phạm vi chú ý tới vùng

có khó khăn; vùng có diện tích đất trồng lúa nước lớn; Khoản thu ngân sách địa phương từ tiền sử dụng đất và hoạt động xổ số kiến thiết không dùng để xác định tỷ

lệ phân chia khoản thu giữa Trung ương và địa phương Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo tiêu chuẩn, định mức thu chi, khả năng cân đối với mục đích hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong một số trường hợp như: Các chế độ, chính sách mới phát sinh nhưng chưa được tính toán trong dự toán; chương trình MTQG cấp trên giao cho cấp dưới thực hiện, hỗ trợ thiên tai, dịch bệnh mà ngân sách cấp dưới không cân đối được, hỗ trợ địa phương thực hiện một số dự án,

Các phiên bản trong quá trình Dự thảo sửa đổi Luật NSNN trước khi ban hành Luật NSNN năm 2015 cũng cho thấy các quan điểm chưa thống nhất về nguyên tắc phân cấp ngân sách Có quan điểm cho rằng cần phải làm rõ nhiệm vụ chi ngân sách Trung ương phải đảm bảo 100% (như nhiệm vụ quốc phòng-an ninh, đối ngoại, chi đầu tư cơ sở hạ tầng mang tính liên kết vùng, liên khu vực…) để tránh tình trạng không rõ ràng và không minh bạch khi quy định hiện hành gom chung tất các các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội do ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương cùng tham gia đóng góp Đồng thời, quan điểm của Bộ Tài chính (cơ quan soạn thảo) cũng rất kiên quyết giữ quy định về thực hiện giảm dần

số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ương sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách cho dù đây là nội dung không được sự đồng tình của các địa phương có năng lực tài chính mạnh, đủ sức cân đối ngân sách Có thể

nói, không có những thay đổi mang tính đột phá trong phân cấp ngân sách giữa Trung ương và địa phương dù đã có nền tảng của Hiến pháp 2013

2.4 Các nội dung phân cấp ngân sách:

Phân cấp quản lý tài chính và ngân sách giữa chính quyền nhà nước trung ương và chính quyền nhà nước địa phương thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:

Một là, về thẩm quyền ngân sách: là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách (như: giao và phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách; ban hành chế độ, định mức về NSNN) Nói cách khác, đó là việc quy định các cơ quan nhà nước ở Trung ương được quyền quyết định cái gì, các cơ quan nhà nước ở địa phương được quyền quyết định cái gì đối với ngân sách

Hai là, phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách: Là sự phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cũng như giữa các cấp ngân sách địa phương về các nguồn thu và nhiệm vụ chi Nói cách khác, đó là sự xác định những khoản thu ngân sách trung ương được thu và phải bảo đảm chi những nhiệm vụ chi nào; ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã được thu những khoản thu gì và phải bảo đảm các nhiệm vụ chi nào

Ba là, quy định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách: tức là quy định các nguyên tắc về chuyển giao ngân sách giữa cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại hoặc quy định nguyên tắc chuyển giao giữa các địa phương với nhau Tùy theo quy

mô và mức độ chuyển giao có thể đánh giá được địa phương có mức độ tự chủ và độc lập của ngân sách mỗi cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước

Trong đề tài này, tác giả tập trung nghiên cứu về phân cấp nguồn thu và nhiệm

vụ chi để đánh giá tác động của nó đến cân đối thu, chi của ngân sách thành phố Hồ Chí Minh

Nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa Trung ương và địa phương được quy định tại

Điều 35, 36, 37, 38 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, được hướng dẫn chi tiết thêm tại Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ và Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30 tháng 12 năm 2016 của Bộ Tài chính Theo đó, nguồn thu được xác định theo từng khoản thu, phân làm 03 loại: các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100%, các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ giữa ngân sách Trung ương

và ngân sách địa phương (Phụ lục 02)

Luật NSNN năm 2015 quy định rõ hơn đối với các khoản thu từ đầu tư của nhà nước tại các tổ chức kinh tế, thu từ phí và lệ phí, thu từ xử phạt vi phạm hành chính trong các khoản thu NSĐP được hưởng 100%

Nhiệm vụ chi của ngân sách TƯ và NSĐP được quy định theo 03 loại chính: chi ĐTPT, chi thường xuyên và các khoản chi khác

Phân cấp nhiệm vụ chi theo quy định tại Luật NSNN năm 2015 về cơ bản vẫn giữ nguyên thiết kế cũ, chỉ điều chỉnh về mặt kỹ thuật thể hiện và làm rõ thêm một

số nội dung vốn Nền tảng phân chia công việc giữa Trung ương và địa phương chưa được định hình, không có sự tách bạch, phụ thuộc nhiều vào các cấu trúc điều hành, quản lý ngành

Định mức chi thường xuyên phân bổ dự toán được quy định tại Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg ngày 19 tháng 10 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017 Trong đó, định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chủ yếu được xây dựng theo tiêu chí dân số là chính và các tiêu chí phân bổ thêm theo đặc thù của loại lĩnh vực, loại chính sách, loại địa bàn và các khoản phân bổ bổ sung Định mức phân bổ theo dân số có tính tới đặc thù vùng đô thị, đồng bằng, miền núi-vùng đồng bào dân tộc, vùng cao-hải đảo, tách riêng các khoản chi lương và chi theo chế độ quy định (Phụ lục 03)

Mức giao dự toán chi đầu tư cho thời kỳ ổn định ngân sách 2017-2020 được quy định tại Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/09/2015 của Thủ tướng Chính

phủ ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020 Phạm vi áp dụng của Quyết định 40/2015/QĐ-TTg được xác định rõ ràng hơn Quyết định 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/09/20102010 của giai đoạn trước, theo đó các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước là căn cứ để lập kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm, đồng thời cũng là căn cứ để quản lý, giám sát, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các kế hoạch đó

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chưa cho thấy những thay đổi rõ nét trong quy định về các nguyên tắc phân cấp Bổ sung nổi bật nhất là đưa vào nguyên tắc xác lập giai đoạn ổn định ngân sách Theo đó, giai đoạn ổn định ngân sách được quy định là 05 năm, giống nhưthời kỳ lập kế hoạch kinh tế và xã hội của các tỉnh, thành Trong giai đoạn ổn định ngân sách sẽ không thay đổi tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới Số bổ sung cân đối có thể tăng hàng năm tùy theo khả năng cân đối của ngân sách cấp trên trong khi số bổ sung có mục tiêu được xác định theo mức phân bổ ngân sách và các chế độ, chính sách chi ngân sách cũng như nguồn kinh phí của ngân sách cấp trên và khả năng nguồn kinh phí của từng địa phương cấp dưới

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ CÂN ĐỐI THU,

CHI CỦA NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

3.1 Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội:

TPHCM là đô thị lớn nhất cả nước, là trung tâm kinh tế, văn hoá-xã hội Sau bốn mươi năm sau giải phóng và ba mươi năm đổi mới, tình hình kinh tế, văn hoá-

xã hội Thành phố đã thay đổi rất nhiều, theo hướng tiến bộ Thành phố luôn giữ vững vị thế đi đầu cả nước

TPHCM có diện tích 2.095,06 km2, là nơi tiếp nối giữa miền Đông Nam Bộ

và Tây Nam Bộ, thành phố có 19 quận và 5 huyện

Theo thống kê của Tổng cục Thống kê năm 2016 thì số dân thường trú của Thành phố là 8,485 triệu người Tuy nhiên, nếu tính những cả những người tạm trú

và không đăng ký thì dân số vượt trên 11 triệu người Là nơi có khí hậu tự nhiên thuận lợi, với khu vực, Thành phố là đầu mối giao thông quan trọng của Việt Nam

và Đông Nam Á; với đất nước, Thành phố là địa phương quan trọng trong Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam

Sự đóng góp của Thành phố cho cả nước ngày càng lớn, mặc dù cơ sở bảo đảm là khiêm tốn (Thành phố chỉ chiếm 0,6% diện tích tự nhiên và 9% dân số cả nước) Năm 2015, Thành phố đóng góp 22,8% GDP; hơn 30% tổng thu ngân sách nhà nước; 29,8% giá trị dịch vụ; 29,8% giá trị sản lượng công nghiệp - xây dựng; 18,6% kim ngạch xuất khẩu; 17,8% kim ngạch nhập khẩu Đóng góp của Thành phố vào thu ngân sách cả nước có xu hướng năm sau cao hơn năm trước - năm 2011 chiếm 27,7%, năm 2014 chiếm 30%, cao gấp 2 lần giai đoạn 2006-2010

Năm 2016, Thành phố đóng góp khoảng 306 nghìn tỷ đồng trong tổng thu ngân sách nhà nước So sánh với Thủ đô Hà Nội và thành phố Hải Phòng, hai thành phố đứng thứ 2 và thứ 3 trong đóng góp cho thu ngân sách nhà nước, mức đóng góp của thành phố Hồ Chí Minh lần lượt cao gấp 1,76 lần và 4,91 lần Trong nhóm 10 tỉnh thành phố dẫn đầu về đóng góp cho thu ngân sách Trung ương năm 2016, thu ngân sách từ TPHCM còn cao hơn tổng thu ngân sách của 8 tỉnh thành phố xếp

hạng từ thứ 3 đến thứ 10 Trong khi, tỷ lệ giữ lại ngân sách của Thành phố hiện đang thấp nhất (23% giai đoạn 2011-2016) và tiếp tục được điều chỉnh giảm xuống còn 18% giai đoạn 2017-2020 cho thấy vai trò quan trọng của Thành phố đối với cả nước trong việc cân đối ngân sách

Hình 3.1 Thu ngân sách của 10 tỉnh/thành phố đứng đầu (nghìn tỷ đồng)

Trong thời gian qua, việc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa ngân sách Trung ương và ngân sách Thành phố theo quy định của Luật NSNN

2002 và cơ chế tài chính theo Nghị định 124/2003/NĐ-CP về cơ bản đã giúp thành phố phát huy tính tự chủ trong điều hành quản lý ngân sách, tích cực thực hiện các biện pháp khai thác, bồi dưỡng nguồn thu để đảm bảo được cân đối nguồn kinh phí thực hiện nhiệm vụ Trung ương giao cho thành phố

Nhìn chung, việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách theo quy định trong thời gian qua đã có tác động giúp chính quyền các cấp phát huy được tối đa tính tự chủ trong quản lý ngân sách của cấp mình; nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách địa phương Đặc biệt đối với chính quyền cấp xã, việc phân chia các khoản thu theo Luật quy định cũng như giữ ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong giai đoạn ổn định đã giúp các phường-xã từng bước tương xứng là một cấp ngân sách Việc phân cấp chi ngân sách đã góp phần không nhỏ vào việc chủ động trong

175.785

306.3

Nghìn tỷ

sử dụng ngân sách Đồng thời, với việc sử dụng kịp thời, hiệu quả nguồn vốn được phân cấp, khắc phục được cơ chế “xin – cho” trước đây

Tuy nhiên, việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với NSĐP, giữa các cấp NSĐP còn có điểm chưa phù hợp thực tế nên chưa khuyến khích, tạo động lực và nguồn lực cho Thành phố tiếp tục phát triển nhanh hơn nữa So với tiềm năng và lợi thế của Thành phố, thành tựu đã đạt được trong giai đoạn phát triển vừa qua được cho là chưa tương xứng, và chưa đáp ứng được khát vọng của người dân Thành phố, kỳ vọng của cả nước, chưa xứng tầm “đầu tàu" phát triển của cả nước

Những vấn đề phát triển của Thành phố đã hình thành và tích tụ cùng với quá trình phát triển đã bộc lộ thành những "điểm nghẽn", những "nút thắt" phát triển Chức năng, vai trò "dẫn dắt" phát triển, động lực tăng trưởng của Thành phố vì thế

có dấu hiệu suy yếu

Những "nút thắt" đang cản trở sự phát triển của Thành phố bao gồm:

Một là, sự phát triển của hạ tầng đô thị không đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế của Thành phố Chính quyền Thành phố phải đối mặt ngày càng nhiều với các vấn đề phát triển của một “siêu đô thị” trong sự trói buộc về cơ cấu tổ chức quản lý nhà nước và năng lực quản lý nhà nước tương ứng với yêu cầu phát triển của một đô thị quy mô trung bình Những vấn đề phát triển của một "siêu đô thị" chưa được giải quyết triệt để không chỉ gây căng thẳng cho đời sống xã hội mà còn làm suy giảm tính hấp dẫn của môi trường kinh doanh, môi trường đầu tư cho doanh nghiệp

Nhu cầu phát triển của một siêu đô thị đòi hỏi vốn đầu tư phát triển ngày một tăng Nhưng khác với nhiều thành phố trên thế giới, nguồn vốn ngân sách nhà nước dành cho Thành phố có xu hướng giảm dần, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan

Đứng trước nhu cầu vốn đầu tư phát triển và những khó khăn về vốn từ nguồn ngân sách nhà nước, Chính phủ đã có những động thái tháo gỡ khó khăn cho Thành

phố Nghị định 124/2004/NĐ-CP, Nghị định 61/2014/NĐ-CP, và gần đây nhất là Nghị định 48/2017/NĐ-CP đã cụ thể hoá những giải pháp tháo gỡ khó khăn cho Thành phố

Hai là, sự gia tăng dân số không đi cùng với việc cải thiện chất lượng nguồn nhân lực, chất lượng lực lượng lao động, ảnh hưởng đến cơ hội nâng cấp trình độ doanh nghiệp, nâng cấp mức sống của thị dân Lao động nhập cư tăng nhanh về số lượng Tốc độ tăng lao động vượt tầm kiểm soát của chính quyền thành phố, gây ra

hệ luỵ về phân bổ ngân sách mất cân đối giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển Chất lượng lao động thấp là một trong những nguyên nhân kìm hãm và ảnh hưởng tiêu cực đến mục tiêu cải thiện của năng suất lao động cũng như phát triển việc làm có chất lượng

Ba là, sự hạn chế về nguồn lực đã ảnh hưởng đến năng lực đầu tư phát triển, năng lực cung cấp các dịch vụ đô thị có chất lượng của Thành phố Vốn đầu tư phát triển không đảm bảo là nguyên nhân giải thích cho sự tụt hậu của Thành phố so với các đô thị khác trên thế giới và so với các đô thị lớn của Việt Nam Khoảng cách phát triển của Thành phố với các đô thị lớn trong khu vực ASEAN như Singapore, Bangkok, Kuala Lumpur ngày một nới rộng Năng lực cạnh tranh của Thành phố suy giảm, ảnh hưởng đến năng lực lựa chọn cơ hội phát triển của Thành phố

Bốn là, các nút thắt thể chế đã và đang kìm hãm tính sáng tạo vốn có của Thành phố trong việc giải quyết các vấn đề phát triển của một siêu đô thị, trước sức

ép cạnh tranh từ hội nhập Năng lực tiên phong phát triển, đi đầu trong đổi mới – sáng tạo của Thành phố trong nền kinh tế không còn tính vượt trội Năng lực hội tụ sức mạnh và lan tỏa phát triển của Thành phố không còn đúng tầm Năng lực phát triển và dẫn dắt phát triển hiện tại của Thành phố chưa đủ bảo đảm cho nền kinh tế bắt nhịp vào cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang diễn ra với gia tốc ngày một cao

Bên cạnh đó, các chính sách hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến năng lực huy động vốn đầu tư phát triển của Thành phố Những khó khăn đó bao gồm:

(a) Hạn chế quyền tự chủ trong việc quyết định nguồn thu và nuôi dưỡng nguồn thu Toàn bộ chính sách thu thuế và phí phải tuân thủ các quy định của Trung ương Thành phố có quyền hạn rất nhỏ trong việc quyết định các khoản thu phù hợp căn cứ trên nhu cầu chi tiêu hoặc căn cứ vào nhiệm vụ điều tiết các hoạt động kinh

tế trên địa bàn vì mục tiêu phát triển Điều này là không phù hợp với nguyên tắc bảo đảm hài hòa lợi ích Trung ương – Địa phương trong phân cấp NSNN

(b) Nguyên tắc phân chia ngân sách của Việt Nam chưa tạo động lực cho các địa phương nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu; dẫn tới tình trạng một số địa phương có nguồn thu lớn nhưng vẫn thiếu vốn tái đầu tư từ ngân sách nhà nước (c) Nguyên tắc phân chia ngân sách (đối với những khoản thu được áp dụng

cơ chế phân chia giữa Trung ương và Địa phương) không ổn định lâu dài Những biến động về tỷ lệ chia ngân sách giữa Trung ương và tỉnh, thành gây ra áp lực tìm kiếm nguồn vốn bổ sung để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển của Thành phố

3.2 Đánh giá tình hình thu chi ngân sách trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016:

3.2.1 Đánh giá về thực hiện thu ngân sách:

Theo hướng dẫn tại Điều 30 và Điều 32 của Luật Ngân sách nhà nước 2002 (được thay thế bằng Điều 35 và Điều 37 của Luật Ngân sách nhà nước 2015) về phân cấp nguồn thu giữa Trung ương và địa phương, các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% là những khoản thu lớn và chủ đạo; các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% thường là những khoản thuế, phí, lệ phí từ các dịch vụ của địa phương, gắn với các lợi ích trực tiếp của các dịch vụ được cung cấp bởi cơ quan chính quyền địa phương

Trong giai đoạn 2011 – 2016, tổng thu NSNN trên địa bàn Thành phố (không

tính các khoản thu quản lý qua ngân sách) là 1.470.213 tỷ đồng, đạt 103,02% so với

chỉ tiêu dự toán Trung ương giao Mặc dù, tình hình kinh tế trong thời gian này gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là các 2012 - 2013 nhưng Thành phố vẫn phấn đấu duy trì tốc độ tăng thu ổn định, năm sau luôn tăng cao so với năm trước, đóng góp ngày

càng nhiều cho ngân sách cả nước (Chi tiết theo phụ lục 04)

Trong giai đoạn 2011-2016, tổng thu ngân sách địa phương (không tính thu

kết dư, thu chuyển nguồn) là 360.561 tỷ đồng, đạt 128,52% so với dự toán; chỉ

bằng 24,52% tổng thu NSNN trên địa bàn Trong đó, thu điều tiết ngân sách Thành

phố hưởng theo phân cấp là 282.099 tỷ đồng, đạt 115,87% so với dự toán (Chi tiết theo phụ lục 05)

Trong giai đoạn 2011-2016, tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố tăng dần qua các năm Trong đó, nguồn thu của ngân sách Trung ương trong tổng thu NSNN trên địa bàn Thành phố luôn chiếm tỷ trọng cao Trung bình giai đoạn 2011-2016, nguồn thu của ngân sách Trung ương chiếm hơn 80,08% tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh (nguồn thu của ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp là 282.099 tỷ đồng, chỉ chiếm xấp xỉ 19,18%) Trong giai đoạn này, tỷ trọng thu ngân sách Trung ương trong tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2011 đến 2014 đều tăng; tuy nhiên tỷ trọng này lại có xu hướng giảm trong 2 năm 2015, 2016 do số thu từ dầu thô giảm mạnh

Hình 3.2 Cơ cấu thu ngân sách Trung ương và thu ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn

2011 – 2016

Trong giai đoạn 2011-2016, các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% phát sinh trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh tăng đều đặn qua các năm Cụ thể, trong năm 2011, tổng thu ngân sách Trung ương hưởng 100% đạt 97.646 tỷ đồng và tiếp tục tăng, đạt mức 125.092 tỷ đồng trong năm 2016 Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% chiếm tỷ trọng khá lớn, trong giai đoạn 2011-2016, chiếm 46,83% tổng thu ngân sách nhà nước phát sinh trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và gấp khoảng 5 lần các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%

161,935 173,228 187,758 209,959 218,816

236,417 36,679 38,835 39,421

42,122 55,389

69,653

50,000

Hình 3.3 Cơ cấu các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% phát sinh trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016

Nguồn: Sở Tài chính Thành phố Hồ Chí Minh

3.2.2 Đánh giá tình hình thực hiện chi ngân sách thành phố

Trong giai đoạn 2011 – 2016, tổng chi ngân sách thành phố (không tính chi chuyển nguồn và chi chuyển giao giữa các cấp ngân sách) là 334.058 tỷ đồng, đạt

118,3% so với dự toán Tốc độ tăng chi bình quân là 8,63%/năm (Chi tiết phụ lục 06)

Tình hình chi ngân sách trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn

2011-2016 tập trung vào 02 nội dung chính, cụ thể như sau:

a) Chi thường xuyên

a.1- Đánh giá về định mức phân bổ chi thường xuyên NSĐP áp dụng cho giai đoạn ổn định ngân sách 2011-2015 và năm 2016 (năm kéo dài theo quy định Luật NSNN 2015)

Thuế xuất nhập khẩu; Thuế Tiêu thụ đặc biệt và thuế BVMT hàng nhập khẩu

Thể hiện chính sách ưu tiên đối với vùng núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa Đồng thời, có quan tâm đến một số tỉnh thuộc vùng kinh tế trọng điểm để thu hút sự phát triển kinh tế của cả nước

Hạn chế:

Chưa đảm bảo nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội của địa phương, đặc biệt đối với những địa phương thuộc vùng kinh tế trọng điểm, có đóng góp chiếm tỷ trọng cao trong thu NSNN

Tiêu chí phân bổ chủ yếu của Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg là tính trên đầu dân (10/13 lĩnh vực, trừ lĩnh vực Khoa học công nghệ, kinh tế và chi khác ngân sách) trong khi thực tế đối với các địa phương, các Bộ chủ quản hướng dẫn phân bổ theo lĩnh vực, đối tượng chi, lĩnh vực chi, cụ thể: chi sự nghiệp giáo dục-đào tạo (tính trên đầu học sinh từng cấp, từng ngành, theo vùng), chi sự nghiệp y tế (tính trên loại giường bệnh, chương trình phòng bệnh, dân số), chi quản lý hành chính, đảng, đoàn thể (tính theo chỉ tiêu biên chế cán bộ, công chức, viên chức được giao)

Theo quy định tại Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/09/2010 của Thủ tướng Chính phủ, Thành phố được phân bổ thêm 50% số chi tính theo định mức dân số; tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu kinh phí đảm bảo phát triển kinh tế -

xã hội của Thành phố do đặc thù đô thị lớn, số lượng dân nhập cư, vãng lai đến sinh sống, học tập, khám chữa bệnh ngày càng nhiều Ngoài ra, Thành phố còn phải thực hiện các nhiệm vụ chi đặc thù như trợ giá xe buýt, giảm tệ nạn xã hội, xử lý môi trường (những nhiệm vụ chi này chưa được Bộ Tài chính tính trong dự toán chi giao cho Thành phố)

Hơn nữa, Bộ Tài chính hướng dẫn căn cứ số nhân khẩu thực tế thường trú

do ngành thống kê công bố để tính mức phân bổ kinh phí ngân sách cho nhu cầu chi thường xuyên củacác địa phương là chưa phù hợp

Tổng số dân hiện có (theo báo cáo thống kê của Công an thành phố) trên địa bàn Thành phố bao gồm cả thường trú, tạm trú là 9,7 triệu người; bên cạnh đó, còn

có khoảng hơn 1,7 triệu người dân các tỉnh đến Thành phố để làm việc, học hành, chữa bệnh… Như vậy, số dân hiện có mặt trên địa bàn thành phố khoảng 11,4 triệu người và sẽ tiếp tục tăng trong những năm tiếp theo do quy định của Luật Cư trú, Thành phố phải cân đối ngân sách địa phương để đảm bảo cơ sở hạ tầng kỹ thuật,

hạ tầng xã hội cho toàn bộ dân số này

 Đánh giá đối với một số lĩnh vực chủ yếu:

Mức chi thường xuyên thực tế đến năm 2016 của Thành phố đối với hầu hết các lĩnh vực đều cao hơn định mức theo quy định tại Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg; có những lĩnh vực gấp nhiều lần (chi quản lý hành chính nhà nước, Đảng, đoàn thể gấp 5 lần, chi sự nghiệp thể dục thể thao gấp 3 lần, chi đảm bảo xã hội gấp gần 9 lần, chi an ninh quốc phòng gấp 3 lần) (Chi tiết Phụ lục 07)

a.2- Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên

Tổng chi thường xuyên trên địa bàn TPHCM giai đoạn 2011-2016 đạt khoảng

161.044 tỷ đồng, đạt 119,74% so với dự toán của Trung ương giao và đạt 96,8% so

với dự toán được Hội đồng nhân dân Thành phố giao

Hình 3.4 Tình hình thực hiện dự toán chi thường xuyên trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2016

Như đã đánh giá ở phần trên, do mức chi thực tế trên địa bàn Thành phố cao hơn định mức phân bổ chi thường xuyên Trung ương ban hành nên số chi thường xuyên trên địa bàn Thành phố vượt cao so với dự toán Trung ương giao cho Thành phố; tuy nhiên, Thành phố điều hành chi thường xuyên trong phạm vi dự toán được Hội đồng nhân dân Thành phố phê duyệt (năm 2013 đạt 93,94%; năm 2014 đạt 97,35%, năm 2015 đạt 94,16% và năm 2016 dự kiến đạt 91,78%; riêng năm 2011 và

2012 tăng cao hơn dự toán do điều chỉnh tăng mức lương cơ sở) Trong đó, một số khoản chi đạt thấp hơn dự toán như chi sự nghiệp y tế (do thực hiện lộ trình điều chỉnh tăng mức thu viện phí), chi sự nghiệp giáo dục (do tạm dừng thực hiện mua sắm trang thiết bị theo Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ), chi sự nghiệp kinh tế (các đơn vị thực hiện tiết kiệm, đấu thầu, giao khoán); các khoản chi nghiên cứu khoa học, văn hóa - thể dục thể thao, đảm bảo xã hội, quản lý hành chính nhà nước… hầu hết tương đương dự toán, cho thấy dự toán chi ngân sách được bố trí hợp lý, sát với các nhiệm vụ chi thực tế, đảm bảo việc sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả Bên cạnh

đó, Thành phố cũng đã triển khai quyết liệt và có hiệu quả việc thu hồi các khoản nợ tạm ứng ngân sách; triển khai kế hoạch thanh tra ngân sách, tập trung công tác thanh tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu ngân sách và mua sắm, quản lý tài sản công của các cơ quan, đơn vị…

Tốc độ tăng bình quân chi thường xuyên bình quân giai đoạn 2011 – 2016 đạt 15,94%, cụ thể như sau:

Hình 3.5 Tốc độ tăng chi thường xuyên tại TPHCM giai đoạn 2011 – 2016

b) Về chi đầu tư phát triển (ĐTPT)

Tổng chi ĐTPT trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2016 là 139.284tỷ đồng, đạt 140,54% so với dự toán của TW giao và đạt 153,14% so với dự toán được HĐND Thành phố duyệt

Tốc độ tăng chi ĐTPT bình quân trên địa bàn Thành phốgiai đoạn 2011 –

Nếu không tính chi trả vốn gốc và lãi vay thì tổng chi đầu tư phát triển trên

địa bàn Thành phốgiai đoạn 2011 – 2016 là 117.495 tỷ đồng, đạt 166,77% so với dự

toán được HĐND Thành phố phê duyệt

Tốc độ tăng chi ĐTPT bình quân trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2011 –

2016 (không tính chi trả vốn gốc và lãi vay) cụ thể như sau:

Hình 3.7 Tốc độ tăng chi ĐTPT (không tính chi trả vốn gốc và lãi vay)tại

TP.HCM giai đoạn 2011 – 2016

Nhận xét:

Hàng năm, Trung ương giao dự toán chi ĐTPT cho ngân sách Thành phố cao

Tuy nhiên, như đã nêu ở trên, Thành phố phải ưu tiên sử dụng ngân sách để bố trí

thực hiện các nhiệm vụ chi thường xuyên theo đúng các chế độ, chính sách và đáp

ứng nhu cầu thiết yếu, cần thiết đảm bảo ổn định tình hình xã hội, an ninh trật tự, an

sinh xã hội và chất lượng cuộc sống của nhân dân Thành phố nên thực tế, phần cân

đối ngân sách còn lại để thực hiện chi ĐTPT không đủ để đáp ứng nhu cầu chi đầu

tư phát triển tại Thành phố Vì vậy hằng năm, trong điều kiện nguồn vốn ngân sách

hạn hẹp, Thành phố đã huy động nhiều nguồn lực để bổ sung nguồn chi đầu tư (phát

hành trái phiếu chính quyền địa phương, tạm ứng vốn nhàn rỗi Kho bạc nhà nước,

khai thác nguồn thu từ nhà đất, kêu gọi đầu tư bằng hình thức BT, BOT…) Kết quả

là số quyết toán chi đầu tư phát triển của Thành phố hàng năm luôn cao hơn rất nhiều so với số Trung ương phân bổ

3.3 So sánh nguồn lực ngân sách của năm thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn 2011-2016

a) Nguồn lực thu ngân sách nhà nước trong mối tương quan với quy mô GDP của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016:

Thành phố Hồ Chí Minh luôn dẫn đầu cả nước về tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Dựa vào số liệu quyết toán ngân sách của Bộ Tài chính, trong

giai đoạn 2011-2016, trung bình mỗi năm Thành phố đóng góp 245.035 tỷ đồng

vào tổng thu ngân sách nhà nước Trong cùng thời kỳ, đóng góp vào tổng thu NSNN của Hà Nội trung bình đạt 167.180 tỷ đồng/năm; thu ngân sách nhà nước của Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ lần lượt đạt 52.165 tỷ đồng/năm, 20.323 tỷ đồng/năm và 10.308 tỷ đồng/năm Trong khi đó, 58 địa phương còn lại của cả nước trung bình đóng góp 374.245 tỷ đồng/năm trong giai đoạn 2011-2016

Hình 3.8 Thu ngân sách nhà nước của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016

Nguồn: Tính toán dựa trên số liệu của Bộ Tài chính

Xét về tỷ trọng, trong giai đoạn 2011-2016, năm thành phố trực thuộc trung

ương có đóng góp xấp xỉ 60% tổng thu ngân sách nhà nước của cả nước, gần 1,5

lần tỷ trọng thu ngân sách nhà nước của 58 địa phương còn lại Trong đó, thu ngân sách nhà nước trên địa bàn TPHCM luôn giữ vai trò chủ đạo Cụ thể, trong giai đoạn 2011-2016, TPHCM đóng góp hơn 30% vào tổng thu ngân sách của cả nước

Tỷ trọng đóng góp của TPHCM gấp 1,5 lần tỷ trọng đóng góp của Hà Nội, gấp gần

3 lần tỷ trọng đóng góp của Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ cộng lại và chiếm xấp xỉ 70% tổng thu ngân sách của 58 địa phương còn lại

Đà Nẵng Hải Phòng

Hà Nội Đơn vị: Tỷ VNĐ

Hình 3.9 Tỷ trọng đóng góp vào thu ngân sách nhà nước của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016

Nguồn: Tính toán dựa trên số liệu của Bộ Tài chính

Dù là địa phương dẫn đầu cả nước về tổng thu NSNN và số ngân sách hàng năm nộp về Trung ương cao nhất cả nước, thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp của TPHCM thấp hơn đáng kể so với Hà Nội Cụ thể, trong giai đoạn 2011-2015, thu được hưởng theo phân cấp của Hà Nội tăng từ 47,485 tỷ đồng vào năm 2011 lên 64.128 tỷ đồng vào năm 2015 (gấp 1,4 lần năm 2011) Trong khi đó, thu được hưởng theo phân cấp của Thành phố Hồ Chí Minh trung bình chỉ đạt 42.489 tỷ đồng/năm trong cùng giai đoạn (chỉ bằng khoảng 80% số ngân sách được giữ lại của Hà Nội)

Hình 3.10 Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2015

Nguồn: Số liệu của Bộ Tài chính và Tổng Cục Thống Kê

Tóm lại, những phân tích trên cho thấy mặc dù là địa phương có đóng góp nhiều nhất vào thuNSNN, nhưng phần ngân sách được giữ lại của Thành phố Hồ Chí Minh không tương xứng với khả năng đóng góp nguồn thu của thành phố Thành phố Hồ Chí Minh không những là địa phương có tỷ trọng ngân sách địa phương được giữ lại trên GDP địa phương thấp nhất cả nước (trung bình chưa đến 7% GDP địa phương), nguồn bổ sung có mục tiêu hàng năm từ ngân sách Trung ương cho thành phốcó xu hướng giảm dần qua các năm Trong giai đoạn 2011-2016, nguồn bổ sung có mục tiêu hàng năm từ ngân sách Trung ương cho Thành phố giảm dần từ 2.061 tỷ đồng vào năm 2011 xuống còn 1.103 tỷ đồng vào năm 2016 (giảm xấp xỉ 50%) Trong khi đó, thu bổ sung có mục tiêu hàng năm từ ngân sách Trung ương cho Hà Nội có xu hướng tăng (năm 2011, số bổ sung có mục tiêu cho Hà Nội là 3.822 tỷ và tăng lên 5.049 tỷ đồng trong năm 2012) Tương tự, thu bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ương cho Đà Nẵng cũng tăng từ 742 tỷ đồng trong năm2011 lên 1.985 tỷ đồng trong năm 2012 Mục tiêu và chiến lược

Đà Nẵng

TP HCM Cần Thơ