Chuyên đề nghiên cứu: QUẢN LÝ, ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG NGOẠI THƯƠNG – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LỜI NÓI ĐẦUThúc đẩy phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động ngoại thương trong quá trình hội nhập quốc tế và thực hiện mô hình chiến lược công nghiệp hóa đang là mối quan tâm lớn của Đ

TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU KHOA HỌC LẬP PHÁP

Chuyên đề nghiên cứu:

QUẢN LÝ, ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG NGOẠI THƯƠNG

– THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 10 - 2016

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU 3

I THỰC TRẠNG QUẢN LÝ, ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG NGOẠI THƯƠNG HIỆN NAY 4

1.1 Cơ chế quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương 4 1.2 Công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương 5

II ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ TRONG QUẢN LÝ, ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG NGOẠI THƯƠNG 12

2.1 Đổi mới cơ chế trong quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương 12 2.2 Nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong việc sử dụng các công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương 13

TÀI LIỆU THAM KHẢO 17

LỜI NÓI ĐẦU

Thúc đẩy phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động ngoại thương trong quá trình hội nhập quốc tế và thực hiện mô hình chiến lược công nghiệp hóa đang là mối quan tâm lớn của Đảng và Nhà nước ta, Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ XII của Đảng xác định: “Đổi mới mô hình tăng trưởng chuyển mạnh từ chủ yếu dựa vào xuất khẩu và vốn đầu tư sang phát triển đồng thời dựa cả vào vốn đầu tư, xuất khẩu và thị trường trong nước” Để thực hiện các chiến lược và

những chủ trương, chính sách trên, việc Nhà nước tiếp tục đổi mới, hoàn thiện các chính sách kinh tế, cơ chế, cách thức quản lý và sử dụng đồng bộ các công

cụ, biện pháp quản lý và điều tiết kinh tế mà cụ thể là hoạt động ngoại thương nhằm thúc đẩy hoạt động xuất nhập khẩu là rất cần thiết và cấp bách

Vì vậy, Viện nghiên cứu lập pháp nghiên cứu chuyên đề “Quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương – Thực trạng và giải pháp” nhằm cung cấp thêm

thông tin phục vụ các Đại biểu Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án Luật quản

lý ngoại thương tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XIV

I THỰC TRẠNG QUẢN LÝ, ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG NGOẠI THƯƠNG HIỆN NAY

1.1 Cơ chế quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương

Cơ chế quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương của Việt Nam đã thay đổi theo từng thời kỳ để phù hợp với sự phát triển kinh tế Từ cơ chế nhà nước nắm độc quyền về ngoại thương và mọi quan hệ kinh tế đối ngoại khác với nước ngoài, Việt Nam đã dần loại bỏ từ năm 1998 và thay vào đó là Nhà nước thống nhất quản lý các hoạt động ngoại thương

Mở rộng sự tham gia của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế vào hoạt động ngoại thương dưới sự quản lý thống nhất của Nhà nước Chủ thể trực tiếp tham gia sản xuất và trao đổi sản phẩm, hàng hóa trên thị trường trong

và ngoài nước là các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế nhằm phát huy thế mạnh của các thành phần kinh tế, vừa cạnh tranh, vừa hợp tác bổ sung cho nhau trong nền kinh tế quốc dân thống nhất, đồng thời hình thành về cơ bản thị trường dưới sự quản lý thống nhất của nhà nước Nhà nước tạo môi trường pháp

lý thuận lợi, bình đẳng cho các doanh nghiệp cạnh tranh và hợp tác cùng phát triển, đảm bảo sự quản lý thống nhất của Nhà nước với hệ thống pháp luật trong lĩnh vực ngoại thương và quan hệ kinh tế đối ngoại khác được đổi mới phù hợp với đường lối, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nước ta và thích ứng với thông lệ và hợp tác quốc tế Tuy nhiên, cơ chế quản lý ngoại thương hiện hành đang gây cản trở lớn về thủ tục hành chính đến hoạt động của các doanh nghiệp đang sản xuất kinh doanh trong các khu vực hải quan riêng (là khu vực đang thu hút mạnh mẽ hoạt động đầu tư nước ngoài và có kim ngạch xuất nhập khẩu lớn) cũng là đối tượng cần phải được rà soát, dỡ bỏ Biểu thuế suất nhập khẩu hiện nay rất phức tạp, được các doanh nghiệp ví như “ma trận” và các doanh nghiệp đang gặp rất nhiều khó khăn trong việc áp mã hàng hóa và xác định mức thuế Bên cạnh đó, vai trò quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương của Nhà nước chưa cao, Nhà nước chưa đưa ra nhiều chính sách hỗ trợ, khuyến khích các doanh nghiệp Cơ chế quản lý kinh tế chung, cơ chế quản lý ngoại thương và cơ

chế quản lý ngành có liên quan chưa có sự nhất quán.

1.2 Công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương

1.2.1 Các công cụ quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương ở nước ta hiện nay

Công cụ quản lý ngoại thương thuộc phạm trù quản lý nhà nước về ngoại thương Quản lý nhà nước về ngoại thương là sự tổ chức và điều khiển các lĩnh vực hoạt động xuất nhập khẩu và các hoạt động liên quan bằng hệ thống các công cụ quản lý và những phương pháp phù hợp thông qua hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhằm đặt được những mục tiêu đề ra Trong đó các cơ quan quản lý nhà nước về ngoại thương (chủ thể quản lý) sử dụng các phương pháp và công

cụ quản lý ngoại thương thích hợp để tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới toàn

bộ hoạt động xuất nhập khẩu của mọi thành phần kinh tế (đối tượng quản lý) nhằm đạt mục tiêu thúc đẩy phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động ngoại thương

- Nhà nước quản lý hoạt động ngoại thương bằng luật pháp: hoạt động ngoại thương được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật tương đối lớn, trước hết phải kể đến Luật thương mại, các Nghị định hướng dẫn Luật Thương mại, các Thông tư và Quyết định hướng dẫn hoạt động này, các Pháp lệnh liên quan đến phòng vệ thương mại (tự vệ, chống bán phá giá và trợ cấp) và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành liên quan như các Luật thuế xuất khẩu, nhập khẩu, Luật an toàn thực phẩm, Luật chất lượng hàng sản phẩm hàng hóa, Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật…

- Quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương bằng công cụ tài chính: đó là thuế quan, là loại thuế đánh vào mỗi đơn vị hàng hoá xuất nhập khẩu Gia nhập cộng đồng kinh tế ASEAN (ATIGA) hay WTO đồng nghĩa với việc Việt Nam phải cam kết cắt giảm thuế suất nhập khẩu đối với hầu hết các dòng thuế cho hàng hóa đến từ các nước thành viên Như theo lộ trình cắt giảm thuế quan của Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN (ATIGA), đến cuối năm 2014, Việt Nam đã cắt giảm 6.859 dòng thuế (chiếm 72% tổng Biểu thuế xuất nhập khẩu)

xuống 0% còn khoảng 7% dòng thuế, tương đương 687 mặt hàng được xem là nhạy cảm theo thỏa thuận với ASEAN chưa cắt giảm ngay về 0% trong năm

2015 mà thực hiện dần đến năm 2018 (gồm các mặt hàng nhạy cảm cần có lộ trình bảo hộ dài hơn, chủ yếu như: sắt thép, giấy, vải may mặc, ô tô, linh kiện phụ tùng ô tô, máy móc thiết bị, nguyên vật liệu xây dựng, đồ nội thất ) và 3%

số dòng thuế của biểu ATIGA được loại trừ khỏi cam kết xóa bỏ thuế quan (bao gồm các mặt hàng nông nghiệp nhạy cảm được phép duy trì thuế suất ở mức 5%: gia cầm sống, thịt gà, trứng gia cầm, quả có múi, thóc, gạo lứt, thị chế biến, đường) Từ ngày 01/01/2016, Biểu thuế xuất khẩu, biểu thuế nhập khẩu ưu đãi theo danh mục mặt hàng chịu thuế chính thức có hiệu lực, theo Thông tư số 182/2015/TT-BTC do Bộ Tài chính ban hành ngày 16/11/2015 Theo đó, Bộ Tài chính đã cắt giảm thuế nhập khẩu của 9 mặt hàng…

- Quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương bằng các công cụ khác như: + Công cụ phi thuế quan: trợ cấp xuất khẩu (Quỹ hỗ trợ xuất khẩu, Quỹ

hỗ trợ sản xuất, xuất khẩu gạo…), chính sách tín dụng hỗ trợ xuất khẩu (Quyết định 133/2001/QĐ-TTg quy chế tín dụng hỗ trợ xuất khẩu…), hạn ngạch thuế quan (hiện có 4 loại hàng hóa nhập khẩu theo hạn ngạch thuế quan là: muối, thuốc lá nguyên liệu, trứng gia cầm và đường tinh luyện, đường thô1), các quy định hành chính kỹ thuật (thủ tục hành chính, thủ tục hải quan, biện pháp mua sắm Chính phủ, quy tắc xuất xứ, các biện pháp kỹ thuật…)

+ Công cụ xúc tiến thương mại: các biện pháp xúc tiến thương mại thông thường như hội chợ, triển lãm, tìm hiểu thị trường…, chương trình xúc tiến thương mại quốc gia, chương trình thương hiệu quốc gia, giao lưu với các đoàn doanh nghiệp nước ngoài …

+ Biện pháp phòng vệ thương mại: chống bán phá giá, chống trợ cấp (Việt Nam đã tham gia Hiệp định về trợ cấp và các biện pháp đối kháng của WTO)…

1 Nghị định số 187/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật thương mại về hoạt động mua, bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài.

1.2.2 Một số hạn chế, bất cập trong việc ban hành, áp dụng các công

cụ trong quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương

Thứ nhất, các công cụ quản lý hàng hóa, phương thức nhập khẩu hàng

hóa chưa đầy đủ.

(i) Hiện nay, việc thực hiện quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa dựa chủ yếu vào Nghị định số 187/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại

lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài Tuy nhiên, Nghị định này mới chỉ liệt kê các mặt hàng dưới dạng Phụ lục hàng hóa cấm/hạn chế hoặc cấp phép mà chưa có quy định về nguyên tắc cho các nhóm hàng này

(ii) Xuất nhập khẩu đối với một số mặt hàng chiến lược chưa có cơ chế khác biệt so với các mặt hàng thông thường (xăng dầu, gạo…);

(iii) Một số mặt hàng nhập khẩu vào khu phi thuế quan chưa có chính sách riêng (về giấy phép nhập khẩu, điều kiện nhập khẩu ), nên vướng mắc trong quá trình thực thi, nhiều khi phải sử dụng văn bản hành chính để giải quyết

(iv) Các trường hợp khẩn cấp trong xuất nhập khẩu hàng hóa cần có sự can thiệp ngay lại không có cơ sở pháp lý rõ ràng, minh bạch theo pháp luật thương mại hiện hành (Điều 31 Luật Thương mại năm 2005) theo đó chỉ giao thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng

(vi) Hiện nay hàng hóa nhập khẩu phi mậu dịch chưa được quy định tại văn bản quy phạm nào, trường hợp nào được coi là phi mậu dịch, ngoại trừ việc nhập khẩu một số mặt hàng thuộc danh mục cấm để nghiên cứu khoa học và viện trợ nhân đạo

Thứ hai, các công cụ thuế quan kém hiệu quả.

(i) Thông tin về giá tham khảo tính thuế còn nhiều hạn chế, chưa cập nhật kịp thời;

(ii) Quy định về thời gian ân hạn thuế dẫn đến tình trạng nợ đọng thuế

(iii) Phân loại hàng hoá trong danh mục biểu thuế nhập khẩu với danh mục mô tả mã hang hoá chưa thống nhất dẫn đến việc áp mã, áp mức thuế suất trong một số trường hợp còn nhầm lẫn gây thất thu cho ngân sách nhà nước hoặc ngược lại gây thiệt hại cho người nhập khẩu;

(iv) Công cụ bảo hộ sản xuất trong nước như thuế chống bán phá giá, thuế

tự vệ chưa thật sự phát huy trong điều kiện hội nhập WTO

Thứ ba, các công cụ phòng vệ thương mại còn hạn chế về khuôn khổ

pháp lý.

Thực tiễn áp dụng các công cụ phòng vệ thương mại vẫn còn tồn tại một

số vướng mắc, bất cập cho nên việc pháp điển hóa các văn bản pháp luật về chống trợ cấp, chống bán phá giá và các biện pháp tự vệ trong một đạo luật về quản lý hoạt động ngoại thương là cần thiết để nâng cao hiệu lực pháp lý của các công cụ này đồng thời là cơ hội để sửa đổi, bổ sung các quy định chưa phù hợp trong các văn bản pháp luật liên quan Bên cạnh những hạn chế về khuôn khổ pháp lý, nguồn lực cho triển khai những công cụ này là rất hạn chế Về con người, trong khi cơ quan phòng vệ thương mại của nhiều nước được tổ chức chặt chẽ lên đến hàng trăm người thì tại Việt Nam, cơ quan này chỉ được tổ chức

ở cấp Phòng với dưới 20 cán bộ làm việc Về nguồn lực tài chính, trong số các công cụ phòng vệ thương mại, công cụ chống bán phá giá, chống trợ cấp là phức tạp, đòi hỏi các điều tra viên phải tiến hành điều tra ngay tại nước xuất khẩu nhưng do nguồn lực tài chính có hạn nên nhiều vụ việc không thể xử lý

Thứ tư, các hàng rào kỹ thuật, vệ sinh dịch tễ của Việt Nam chưa chứng

minh được hiệu quả kiểm soát nhập khẩu

Trên thực tế, các hàng rào kỹ thuật, vệ sinh dịch tễ của Việt Nam được

“xây dựng cho có”, không đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước Pháp luật hiện hành chưa tạo điều kiện để các cơ quan chức năng áp dụng các biện pháp kiểm soát trước và sau thông quan hàng hóa một cách hiệu quả thông qua các quy định về tiêu chuẩn chất lượng, kỹ thuật, an toàn vệ sinh thực thẩm, giống

cây trồng (TBT, SPS) do các vấn đề này được quy định riêng rẽ tại nhiều hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau (Luật, Pháp lệnh, các Nghị định hướng dẫn Luật Thương mại, các Nghị định hướng dẫn thi hành các luật chuyên ngành…, thậm chí là Thông tư) nên quy trình kiểm tra, kiểm soát không thống nhất (có quy trình trước, có quy trình sau thông qua), xảy ra tình trạng “vừa thừa vừa thiếu”, vừa tạo ra thủ tục hành chính rườm rà nhưng lại không kiểm soát hiệu quả nhập khẩu cả về chất lẫn về lượng

Thứ năm, các công cụ ưu đãi áp dụng đối với khu phi thuế quan, khu chế

xuất, các khu vực hải quan riêng chưa được quy định thống nhất

Các công cụ ưu đãi áp dụng đối với khu phi thuế quan, khu chế xuất, các khu vực hải quan riêng được quy định ở nhiều văn bản khác nhau (Quyết định 100/2009/QĐ-TTg về quy chế hoạt động của các khu phi thuế quan trong khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu và Quyết định số 72/2013/QĐ-TTg quy định về cơ chế, chính sách tài chính đối với khu kinh tế cửa khẩu), có hiệu lực pháp lý tương đương nhau, nhưng văn bản sau thường có những điểm khác với văn bản trước, thiếu nhất quán, thiếu đồng bộ Việc chồng chéo này gây khó khăn trong công tác chỉ đạo chung của các cơ quan quản lý

Thứ sáu, các công cụ quản lý thương mại biên giới chưa xác định nội

hàm khái niệm thương mại biên giới.

Hoạt động thương mại biên mậu là một hoạt động đặc thù, được ưu đãi hơn so với thương mại quốc tế (ngoại lệ của WTO) Tuy nhiên, hiện nay pháp luật chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa hoạt động thương mại biên giới có tính đặc thù và hoạt động thương mại quốc tế Bên cạnh đó, về chính sách mặt hàng thương mại biên giới chưa có quy định riêng, đặc biệt là các mặt hàng nông sản, việc lựa chọn một số mặt hàng chủ lực để phát triển, xuất khẩu cần có chính sách ưu đãi hỗ trợ riêng

Thứ bảy, các công cụ về phát triển ngoại thương, công cụ xúc tiến

thương mại chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa xúc tiến trong nước và ngoại thương.

Xúc tiến thương mại tuy đã gặt hái nhiều thành công nhưng biện pháp chính sách và pháp lý thời gian qua vẫn tập trung vào các hoạt động xúc tiến thương mại trong nước và xúc tiến thương mại truyền thống (khuyến mại; hội chợ, triển lãm; trưng bày, giới thiệu hàng hóa; quảng cáo)… Có những công cụ phát triển ngoại thương thành công nhất định (như Thương vụ, văn phòng xúc tiến thương mại, trung tâm giới thiệu hàng hóa của Việt Nam ở nước ngoài) vẫn chưa được khẳng định địa vị pháp lý, đổi mới mô hình; một số biện pháp chính sách được áp dụng thành công trên thế giới đã được thử nghiệm tại Việt Nam vẫn chưa được thể chế hóa (xúc tiến xuất khẩu hàng hóa của thương nhân, hiệp hội ngành hàng, xúc tiến xuất khẩu tại chỗ ); kinh phí cho hoạt động xúc tiến xuất khẩu quá thấp (theo tiêu chuẩn khu vực và thế giới) lại bị chia cắt (cho cả hoạt động thương mại nội địa, vùng sâu, vùng xa) gây khó khăn, bó buộc sự sáng tạo, năng động của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này

Thứ tám, các công cụ về xử lý vi phạm còn chưa đủ sức răn đe.

Thực tiễn hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa hiện nay xuất hiện những vi phạm chưa có biện pháp xử lý hoặc mức xử phạt chưa đủ sức răn đe (như đối với hàng hóa chưa đáp ứng đầy đủ quy định của pháp luật nhưng đã được đưa vào lưu hành tại Việt Nam) Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chưa có quy định

cụ thể về hình thức thu hồi giấy phép trong trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật Do có lỗ hổng của quy định pháp luật như vậy, một

số doanh nghiệp đã lợi dụng để trục lợi gây khó khăn cho cơ quan quản lý nhà nước trong việc xử lý và điều hành hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu

1.2.3 Nguyên nhân của hạn chế, bất cập trong việc ban hành, áp dụng các công cụ, biện pháp trong quản lý, điều tiết hoạt động ngoại thương

Một là, nhận thức về môi trường, lợi ích công cộng và phát triển bền vững

của doanh nghiệp và các nhà quản lý còn hạn chế Chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, cục bộ mà chưa quan tâm đến môi trường và phát triển bền vững

Hai là, năng lực xây dựng, ban hành và giám sát việc thực thi pháp luật

trong hoạt động nhập khẩu còn yếu kém, chưa đáp ứng tốt yêu cầu của tiến trình