Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở việt nam hiện nay

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành 23 nghị định, quyết định, chỉ thị để cụ thể hóa Luật PCTN, trong đó có các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập; chuyển đổi vị trí công tác đối

TRẦN ĐĂNG VINH

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật

Mã số chuyên ngành: 60.38.01.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 TS Lê Văn Long

2 PGS.TS Nguyễn Thị Hồi

HÀ NỘI - 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các nội dung được trình bày trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ một công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Đăng Vinh

LỜI NÓI ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG

1.4 Pháp luật phòng, chống tham nhũng trong triều đại nhà Lê và một số

quốc gia trên thế giới - những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM

2.1 Các quy định pháp luật về phòng ngừa tham nhũng 57 2.2 Các quy định pháp luật về phát hiện, xử lý tham nhũng 84 2.3 Các quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động của cơ quan phòng, chống

CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 121 3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam

3.2 Yêu cầu của việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở

3.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam

APEC Asia Pacific Economic Cooperation

Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu Á - Thái Bình Dương

BLHS Bộ luật Hình sự

CPIB Corrupt Practices Investigation Bureau

Cơ quan Điều tra tham nhũng

TTND Thanh tra nhân dân

UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội

UBND Ủy ban nhân dân

NCC National Committee Corruption

Ủy ban chống tham nhũng Quốc gia VKSND Viện Kiểm sát nhân dân

Ngân hàng Thế giới WTO World Trade Organization

Tổ chức Thương mại Thế giới XHCN Xã hội chủ nghĩa

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Tham nhũng là hiện tượng tiêu cực của xã hội, nó xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước, gắn liền với quyền lực chính trị, kinh tế, văn hóa, tư tưởng Tham nhũng được hiểu là một sự lạm dụng quyền lực công để phục vụ cho lợi ích cá nhân

Tham nhũng đã gây thiệt hại rất lớn về tài sản của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; làm thúc đẩy quá trình phân hoá giàu nghèo; làm thay đổi cả chính sách, pháp luật; làm tha hoá đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước;

làm thay đổi những chuẩn mực đạo đức xã hội, làm vẩn đục những truyền thống tốt

đẹp của dân tộc; làm giảm niềm tin của nhân dân đối với nhà nước; làm suy giảm

uy tín quốc gia trong các quan hệ hợp tác phát triển

Tham nhũng ngày nay không còn là vấn đề riêng của từng quốc gia mà trở thành vấn đề chung của toàn cầu Tham nhũng được các quốc gia trên thế giới xem

là hiểm họa liên quan đến sự sống còn của chế độ và nó cũng liên quan đến sự phát triển chung của cả nhân loại Ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng đã được nhiều quốc gia xác định thành mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển KTXH của đất nước Để phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng, các quốc gia đã đưa ra nhiều giải pháp khác nhau về kinh tế, chính trị, pháp lý Tuỳ theo điều kiện, hoàn cảnh của đất nước và tình hình, thực trạng tham nhũng, nhất là tính chất, mức độ nghiêm trọng của tham nhũng mà mỗi quốc gia đưa ra những biện pháp PCTN phù hợp

Ở nước ta, tham nhũng đã và đang kìm hãm sự phát triển kinh tế của đất nước, làm xói mòn giá trị đạo đức, văn hoá, gia đình, xã hội Điều đáng lo ngại là tham nhũng vẫn diễn ra nghiêm trọng ở nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực với phạm

vi rộng, tính chất phức tạp, gây hậu quả xấu về nhiều mặt Đặc biệt, tham nhũng làm giảm sút niềm tin của nhân dân, làm sai lệch các chủ trương, chính sách của Đảng, dẫn đến nguy cơ chệch định hướng, “là một trong những nguy cơ lớn đe doạ

sự tồn vong của Đảng và chế độ ta” [2, tr.1] Mặt khác, tham nhũng đã làm cản trở quá trình hội nhập sâu vào thế giới

Trước tình hình đó, trong nhiều nghị quyết, Đảng ta đã xác định rõ nhiệm vụ

là phải thực hiện có hiệu quả cuộc đấu tranh PCTN và yêu cầu các cấp ủy đảng, chính quyền, các ngành, các cấp tập trung lãnh đạo, chỉ đạo đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả cuộc đấu tranh PCTN để nhanh chóng ngăn chặn, đẩy lùi được tệ nạn này Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng và Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X đã xác định: Đảng, hệ thống chính trị và toàn xã hội phải quyết tâm thực hiện đồng bộ các biện pháp chính trị, tư tưởng, tổ chức hành chính, kinh tế, hình sự trong việc đấu tranh PCTN để từng bước ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng

Về phía Nhà nước, để có cơ sở pháp lý trong việc đấu tranh PCTN, ngày 11-2005, Quốc hội đã thông qua Luật PCTN Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành 23 nghị định, quyết định, chỉ thị để cụ thể hóa Luật PCTN, trong đó có các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập; chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức; quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức; kỷ luật, kỷ cương hành chính trong giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp; tiêu chuẩn, định mức trang thiết bị và phương tiện làm việc của cơ quan và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng; thời hạn không được kinh doanh trong lĩnh vực có trách nhiệm quản lý đối với những người là cán

29-bộ, công chức, viên chức sau khi thôi giữ chức vụ; trả lương qua tài khoản đối với các đối tượng hưởng lương từ ngân sách; danh mục người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập; chế độ phụ cấp trách nhiệm trong hoạt động PCTN; xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xẩy ra tham nhũng; vai trò, trách nhiệm của xã hội trong PCTN… Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, UBND các cấp ban hành 23.380 văn bản, sửa đổi, bổ sung 24.024 văn bản [18, tr.3] để thực hiện Luật PCTN và các nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ nhằm cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện pháp luật về PCTN, trong đó có một số văn bản quy định sự phối hợp trong công tác PCTN như:

quan hệ phối hợp trong phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm

do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố; trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về PCTN…

Để bảo đảm cho việc PCTN được thực hiện một cách đồng bộ, hiệu quả và đạt được mục tiêu trước mắt cũng như lâu dài, Chính phủ đã ban hành Chiến lược Quốc gia về PCTN đến năm 2020 tại Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/5/2009, Chủ tịch nước đã phê chuẩn Công ước của LHQ về CTN tại Quyết định số 950/2009/QĐ-CTN ngày 30/6/2009 Trên cơ sở đó, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 445/QĐ-TTg ngày 07/4/2010 ban hành Kế hoạch thực hiện Chiến lược Quốc gia

về PCTN đến năm 2020 và Kế hoạch thực hiện Công ước của LHQ về CTN

Trên thực tế, qua 5 năm thực hiện Luật PCTN cho thấy “công tác PCTN đã có những chuyển biến tích cực cả về nhận thức và hành động” [18, tr.13], tuy nhiên vẫn “chưa đạt yêu cầu và mục tiêu ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng” [18, tr.13] Tham nhũng vẫn còn nghiêm trọng, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, xảy ra trên nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành, gây bức xúc, bất bình trong xã hội; là thách thức lớn đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước [18, tr.13] Tình hình và thực trạng tham nhũng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ các quy định của pháp luật về PCTN vẫn còn có những hạn chế, bất cập, trong đó, có một số quy định không còn phù hợp với thực tiễn cũng như yêu cầu của nhiệm vụ công tác PCTN, một số nội dung trong PCTN chưa được pháp luật quy định, điều chỉnh, có một số quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, đặc biệt, đối chiếu với Công ước của LHQ về CTN đã được phê chuẩn thì có một số quy định chưa bảo đảm sự tương thích Trong Kết luận Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng cũng như trong Chương trình công tác của Quốc hội khóa XIII và Chương trình công tác của Chính phủ đã xác định rõ là phải tập trung nghiên cứu sửa đổi Luật PCTN hiện hành và các văn bản có liên quan để đáp ứng được yêu cầu công tác PCTN hiện nay

Vì vậy, HTPL về PCTN hiện nay là một nhiệm vụ cấp thiết nhằm đáp ứng mục tiêu, yêu cầu của công tác PCTN, bảo đảm nâng cao hiệu quả phòng ngừa, phát

hiện và xử lý tham nhũng Để HTPL về PCTN, cần phải nghiên cứu cơ sở lý luận của việc HTPL về PCTN; đánh giá được thực trạng pháp luật về PCTN, chỉ ra những ưu điểm và hạn chế của pháp luật về PCTN hiện hành; từ đó, đề xuất quan điểm, yêu cầu và giải pháp HTPL về PCTN Do đó, tác giả nghiên cứu đề tài này nhằm góp phần thực hiện nhiệm vụ trên

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề PCTN nói chung cũng như xây dựng pháp luật về PCTN nói riêng được khá nhiều nhà khoa học, nhà quản lý ở nước ta và trên thế giới quan tâm nghiên cứu Nhiều công trình khoa học đã đi sâu nghiên cứu, đánh giá thực trạng tham nhũng, các biện pháp PCTN, xây dựng pháp luật về PCTN, việc thực hiện pháp luật về PCTN và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác PCTN, trong

đó, có nhiều giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật nói chung và pháp luật về PCTN nói riêng nhằm bảo đảm PCTN có hiệu quả Có thể kể đến một số công trình sau:

- Luận án Tiến sỹ Luật học “Tình hình, nguyên nhân và các biện pháp đấu

tranh phòng, chống các tội tham nhũng” của Nghiên cứu sinh Trần Công Phàn,

nghiên cứu lý luận và thực tiễn của cuộc đấu tranh CTN, nêu bật quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đấu tranh CTN, phân tích các tội tham nhũng ở nước ta hiện nay và nguyên nhân của tình hình đó cùng các giải pháp đấu tranh phòng chống các tội tham nhũng

- Luận án Tiến sỹ Luật học “Tham nhũng trong Chính phủ Việt Nam: biểu

hiện và cách khắc phục” (Коррупцтя в органах государственной власти

въетнама: формы проявления и пути преодоления) của Nghiên cứu sinh Lê Trung Kiên, nghiên cứu bản chất của tham nhũng, nguyên nhân, các hình thức, tính năng và các biểu hiện của tham nhũng trong xã hội Việt Nam, trong tổ chức Chính phủ; xác định các hướng đi, cách thức và phương tiện để khắc phục tham nhũng trong điều kiện kinh tế và xã hội mới của nước ta

- Luận án Tiến sỹ Luật học “Hoạt động của Viện kiểm sát Nhân dân trong đấu

tranh phòng, chống tội phạm về tham nhũng ở Việt Nam” của Nghiên cứu sinh

Nguyễn Hải Phong, nghiên cứu cơ sở lý luận, thực trạng tội phạm về tham nhũng,

dự báo, phương hướng, yêu cầu và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của VKSND trong đấu tranh phòng, chống tội phạm về tham nhũng ở Việt Nam

- Luận văn Thạc sỹ Luật học “Đổi mới tư duy pháp lý về đấu tranh phòng

CTN ở Việt Nam hiện nay” của Ngọ Duy Hiểu, nghiên cứu tham nhũng, đấu tranh

PCTN và việc đổi mới tư duy trong phòng ngừa và đấu tranh CTN ở Việt Nam

- Luận văn Thạc sỹ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham

nhũng ở Việt Nam hiện nay” của Trần Anh Tuấn, nghiên cứu cơ sở lý luận của việc

HTPL về PCTN, quá trình phát triển của pháp luật về PCTN và thực trạng pháp luật

về PCTN (đến năm 2006); nêu lên quan điểm, phương hướng và giải pháp HTPL về PCTN của Việt Nam

- Đề tài khoa học cấp nhà nước “Đấu tranh PCTN ở nước ta” của Ban Nội

chính Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam, nghiên cứu thực trạng tham nhũng, nguyên nhân cơ bản dẫn đến thực trạng tham nhũng ở Việt Nam, kiến nghị các giải pháp nhằm đấu tranh PCTN ở nước ta

- Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước “Luận cứ khoa học cho việc xây dựng

chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh PCTN ở Việt Nam cho đến năm 2020” của tác giả Mai Quốc Bình, Phó Tổng Thanh tra cùng tập thể tác giả

thuộc TTCP, nghiên cứu một số vấn đề lý luận chung về tham nhũng và công tác đấu tranh CTN, thực trạng, hậu quả và nguyên nhân tham nhũng, tình hình công tác đấu tranh CTN ở Việt Nam, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN với nhiệm vụ PCTN, kinh nghiệm về PCTN trên thế giới, các giải pháp phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh CTN và việc xây dựng Chiến lược PCTN ở Việt Nam

- Đề tài khoa học cấp bộ “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác

chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước theo Luật PCTN” do TS

Trần Ngọc Liêm, Phó Vụ trưởng Vụ IV, TTCP làm Chủ nhiệm, nghiên cứu thực trạng, hiệu quả và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác PCTN của các cơ quan thanh tra nhà nước

- Đề tài khoa học cấp bộ “Các biện pháp đảm bảo quyền được thông tin của

công dân phục vụ công tác PCTN” do ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện

Khoa học Thanh tra, TTCP làm Chủ nhiệm, nghiên cứu quyền được thông tin và đưa ra các giải pháp bảo đảm quyền được thông tin của công dân góp phần PCTN

- Đề tài khoa học cấp cơ sở “Một số vấn đề về tham nhũng trong khu vực tư và

PCTN trong khu vực tư ở Việt Nam hiện nay” do ThS Nguyễn Vũ Quỳnh Lâm,

Viện Khoa học Thanh tra, TTCP làm Chủ nhiệm, đề cập đến khái niệm, lý luận và thực tiễn tham nhũng trong khu vực tư, đưa ra dự báo và giải pháp PCTN trong khu vực tư ở Việt Nam

- Đề tài khoa học cấp cơ sở “Vai trò của Hội người cao tuổi và Hội cựu chiến

binh tham gia PCTN ở cơ sở” do ThS Nguyễn Thế Huệ, Viện Nghiên cứu Người

cao tuổi Việt Nam làm Chủ nhiệm và Đề tài khoa học cấp cơ sở “Đoàn thanh niên

cộng sản Hồ Chí Minh với công tác PCTN ở Việt Nam” do tác giả Nguyễn Tuấn

Anh, Viện Khoa học Thanh tra, TTCP làm Chủ nhiệm nghiên cứu vai trò của Hội Cựu chiến binh, Hội người cao tuổi, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh đối với công tác PCTN và nêu lên các giải pháp hoàn thiện cơ chế hoạt động và nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức nói trên trong công tác PCTN

- Cuốn sách “Nhận diện tham nhũng và các giải pháp phòng, chống tham

nhũng ở Việt Nam hiện nay” do tập thể tác giả Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực

(Đồng chủ biên) nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để nhận diện và thiết lập các biện pháp PCTN; vấn đề nhận diện, đặc điểm, nguyên nhân của tham nhũng ở Việt Nam, thực trạng PCTN và phương huớng, giải pháp nâng cao hiệu quả trong đấu tranh PCTN ở nước ta hiện nay

Bên cạnh các công trình khoa học nêu trên còn có nhiều bài viết có nội dung liên quan đến PCTN, pháp luật về PCTN đăng trên các tạp chí khoa học Có thể kể đến các bài sau:

- Bài “Cần thiết phải quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân” của tập thể

tác giả Nguyễn Anh Tuấn, Nguyễn Văn Chinh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 195 tháng 5-2011, nghiên cứu sự cần thiết và cơ sở quy định trách nhiệm

hình sự của pháp nhân, đề xuất việc quy định trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân

- Bài “Bàn về tham nhũng” của TS Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 2 năm 2004 đã phân tích khái niệm về tham nhũng; nguyên nhân của tham nhũng và các giải pháp về PCTN như xác lập cơ chế kiểm soát lẫn nhau, coi trọng phát hiện, xử lý tham nhũng, xây dựng cơ chế chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác PCTN ở Việt Nam

- Bài “Minh bạch hoá hoạt động của nhà nước” của TS Lê Vương Long đăng

trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 11 năm 2005 đã đi sâu phân tích thực trạng của việc minh bạch hoạt động trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập và đề xuất một số giải pháp để minh bạch hóa các hoạt động của Nhà nước

- Bài “Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của một số nước trên thế giới”

của TS Nguyễn Thị Hồi đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 7 năm 2006

đã nghiên cứu thực trạng pháp luật và việc PCTN của một số nước trên thế giới, trên cơ sở đó rút ra những kinh nghiệm và đề xuất một số giải pháp PCTN ở Việt Nam

- Bài “Sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự năm 1999 đối với các tội phạm về

tham nhũng”, của tác giả Đinh Văn Quế đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số

192 tháng 4-2011, nghiên cứu đề xuất bổ sung Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn đưa hối lộ hoặc làm môi giới hối lộ; khôi phục lại Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước; quy định Tội nhũng nhiễu, Tội không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi, Tội bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật …

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu khoa học trong thời gian qua chủ yếu

đi sâu nghiên cứu làm rõ khái niệm, bản chất của tham nhũng, đặc điểm của tham nhũng, phân tích thực trạng tham nhũng và pháp luật về PCTN, đồng thời đưa ra phương hướng, giải pháp về PCTN, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PCTN, nhưng đến thời điểm hiện nay chưa có công trình khoa học nào đưa ra được các giải

pháp một cách toàn diện và đồng bộ trong việc HTPL về PCTN Đứng dưới góc độ

lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật mà xem xét thì các công trình nghiên cứu được nêu ở trên còn hạn chế trong việc hệ thống hoá các cơ sở lý luận, thực tiễn của việc HTPL về PCTN và đưa ra những quan điểm, giải pháp HTPL về PCTN một cách đồng bộ nhằm đáp ứng yêu cầu PCTN hiện nay ở Việt Nam Liên quan trực tiếp đến vấn đề HTPL về PCTN thì đáng chú ý nhất là Luận văn Thạc sỹ Luật học

“Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” của tác

giả Trần Anh Tuấn đã có những đóng góp là: mở rộng khái niệm tham nhũng, bao gồm cả tham nhũng trong khu vực công và khu vực tư; đề xuất việc nghiên cứu xử

lý hành chính hành vi tham nhũng khi hành vi đó chưa đủ yếu tố cấu thành tội phạm

về tham nhũng; hoàn thiện một số quy định của pháp luật về PCTN cho phù hợp với tình hình tham nhũng ở Việt Nam và phù hợp với Công ước của LHQ về CTN Tuy nhiên, do đây là đề tài nghiên cứu ở cấp độ là Luận văn Thạc sỹ, thời điểm nghiên cứu cách đây 6-7 năm, lúc đó nhiều văn bản pháp luật về PCTN chưa được ban hành, nhiều quy định của pháp luật chưa được nhìn nhận đánh giá từ thực tiễn thi hành, cho nên về phạm vi và đối tượng nghiên cứu còn có những hạn chế nhất định

so với thời điểm hiện nay

Mặc dù các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý nói trên đã góp phần vào việc xây dựng, HTPL về PCTN, nhưng các quy định của pháp luật về PCTN hiện nay vẫn còn hạn chế, bất cập, gây khó khăn cho việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng, đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện

Ý thức được điều đó nên tôi đã chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật về phòng,

chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” làm luận án tiến sỹ luật học

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận án là giải quyết một số vấn đề lý luận về pháp luật, HTPL

về PCTN; đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về PCTN hiện hành ở nước ta, chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế của pháp luật trong lĩnh vực đó; từ đó đề xuất quan điểm, giải pháp HTPL về PCTN ở nước ta hiện nay

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận án hoàn thành một số nhiệm vụ cơ bản sau đây:

- Làm sáng tỏ khái niệm tham nhũng, PCTN, pháp luật về PCTN, HTPL về PCTN; vai trò của pháp luật đối với PCTN; các tiêu chí để HTPL về PCTN; sự cần thiết và các yếu tố ảnh hưởng đến việc HTPL về PCTN

- Hệ thống hoá các quy định của pháp luật về PCTN hiện hành, bao gồm các quy định về phòng ngừa tham nhũng; phát hiện, xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan PCTN; vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong công tác PCTN; hợp tác quốc tế về PCTN, xác định các ưu điểm và đặc biệt là chỉ ra những hạn chế của pháp luật về PCTN hiện hành

- Đề xuất các quan điểm, yêu cầu và giải pháp HTPL về PCTN nhằm tạo thuận lợi cho công tác đấu tranh PCTN có hiệu quả trong giai đoạn hiện nay

4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Luận án chỉ nghiên cứu các nội dung cơ bản của pháp luật về PCTN thể hiện trong Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này, xác định ưu điểm, hạn chế của pháp luật về PCTN, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về PCTN hiện hành, mà chủ yếu là hoàn thiện các quy định về phòng ngừa tham nhũng; phát hiện, xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan PCTN; phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN; hợp tác quốc tế về PCTN; tổ chức, bộ máy các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức, viên chức để bảo đảm PCTN có hiệu quả; đánh giá thực trạng tham nhũng, hiệu quả công tác PCTN và HTPL một số lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Luận án được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng của Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh Đồng thời, dựa trên cơ sở quan điểm, chủ trương, phương hướng, nhiệm vụ của Đảng về PCTN hiện nay, nhất là Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, XI, Nghị quyết Hội nghị BCH Trung ương lần thứ 3 (Khoá X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối

với công tác PCTN, lãng phí, Kết luận của Hội nghị BCH Trung ương lần thứ 5 (Khoá XI)

5.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Các phương pháp cụ thể được sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài cơ bản là các phương pháp truyền thống như: phân tích, so sánh, chứng minh, hệ thống hoá, thống kê, tổng hợp Trong đó, các phương pháp được sử dụng chủ yếu là: hệ thống hoá các quy định của pháp luật về PCTN hiện hành, thống kê, tổng hợp việc thực hiện các quy định của pháp luật về PCTN, so sánh quy định của pháp luật hiện hành với lý luận và thực tiễn, phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của pháp luật về PCTN để làm cơ sở chứng minh, luận giải cho các giải pháp HTPL về PCTN đã được đề xuất

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

- Kết quả nghiên cứu đề tài được trình bày trong luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu, tìm kiếm cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn để xây dựng, HTPL về PCTN ở nước ta hiện nay

- Luận án là tài liệu tham khảo cho cán bộ, công chức nhà nước và các tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc nghiên cứu để đề ra các giải pháp cụ thể trong công tác PCTN hoặc trực tiếp tham gia hoạt động PCTN, nhất là cán bộ, công chức thuộc các cơ quan thanh tra nhà nước

- Luận án là tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu, học tập, giảng dạy, tuyên truyền pháp luật về PCTN, có thể sử dụng trong thực hiện Đề án “Đưa nội dung PCTN vào chương trình giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng” đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 137/QĐ-TTg ngày 02/12/2009

7 Những đóng góp mới của luận án

Là công trình ở cấp độ luận án tiến sỹ luật học nghiên cứu một cách có hệ thống pháp luật về PCTN của Việt Nam kể từ khi Luật PCTN được ban hành, luận

án có những điểm mới chủ yếu về khoa học sau đây:

- Xây dựng được các khái niệm: tham nhũng, pháp luật về PCTN, HTPL về PCTN, tiêu chí HTPL về PCTN và xác định được vai trò của pháp luật về PCTN

- Phân tích, đánh giá khách quan thực trạng pháp luật về PCTN ở nước ta, trong đó, bên cạnh nêu những mặt tích cực thì đã phát hiện, chỉ ra được những điểm hạn chế của pháp luật về PCTN hiện hành

- Đề xuất các giải pháp tương đối đồng bộ và sát với thực tiễn trong việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về PCTN

8 Kết cấu của luận án

Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Chương 2: Thực trạng pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Quan điểm, yêu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật về phòng,

chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG

1.1 Khái niệm, vai trò của pháp luật về phòng, chống tham nhũng

1.1.1 Khái niệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng

1.1.1.1 Khái niệm tham nhũng

Trong khoa học và thực tiễn đã có nhiều quan niệm khác nhau về tham nhũng Ban nghiên cứu thuộc Hội đồng châu Âu đã đưa ra khái niệm tham nhũng:

“Tham nhũng bao gồm những hành vi hối lộ và bất kỳ một hành vi nào khác của

những người được giao thực hiện một trách nhiệm nào đó trong khu vực nhà nước hoặc tư nhân, nhưng đã vi phạm trách nhiệm được giao để thu bất kỳ một thứ lợi bất hợp pháp nào cho cá nhân hoặc cho người khác” [93, tr 21]

Theo Tổ chức Minh bạch Thế giới (TI), tham nhũng là hành vi “của người lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý làm trái pháp luật để phục vụ cho lợi ích cá

nhân” Ngân hàng Thế giới (WB) cho rằng tham nhũng là “sự lạm dụng chức vụ

công để tư lợi” [77, tr 9] Ngân hàng Phát triển Châu Á có quan niệm khá rộng về

tham nhũng, đó là “lạm dụng chức vụ công hoặc chức vụ tư để tư lợi” [77, tr 10]

Ban Tổng thư ký LHQ cho rằng:

Giáo sư J Nai cho rằng “Tham nhũng bao hàm trong nội dung của nó cả tệ

nạn hối lộ, tệ bệnh gia đình chủ nghĩa và sự chiếm đoạt bất hợp pháp tài sản công cộng và biến tài sản đó thành của riêng cá nhân” [93, 20]

Chủ tịch Hồ Chí Minh không sử dụng danh từ “tham nhũng”, nhưng Người thường nói đó là tham ô – biểu hiện đặc trưng nhất của tham nhũng:

“Tham ô là gì?

- Đứng về phía cán bộ mà nói, tham ô là:

Ăn cắp của công làm của tư

Đục khoét của nhân dân

Ăn bớt của bộ đội

Tiêu ít mà khai nhiều, lợi dụng của chung của Chính phủ để làm quỹ riêng cho địa phương mình, đơn vị mình, cũng là tham ô

- Đứng về phía nhân dân mà nói, tham ô là:

Ăn cắp của công, khai gian, lậu thuế" [45, tr 488]

Người khẳng định: "Tham ô là hành động xấu xa nhất, tội lỗi đê tiện nhất

trong xã hội Tham ô là trộm cắp của công, chiếm của công làm của tư" [46, tr 110]

Tại Hội nghị quốc tế CTN lần thứ 13 diễn ra tháng 11/2008 tại Hy Lạp với chủ đề: “Minh bạch toàn cầu: chống tham nhũng vì một tương lai bền vững” đã xác định một phương trình (công thức) của tham nhũng là: C=M+D-A Trong đó C là Corruption: tham nhũng; M là Monopoly: độc quyền; D là Discretion: sự che chắn của quan chức; A là Accountability: trách nhiệm giải trình

Thực tế ở Việt Nam hiện nay cũng có nhiều quan niệm về tham nhũng Theo

từ điển Tiếng Việt, “tham nhũng là sự lợi dụng quyền hạn để nhũng nhiễu dân và

lấy của”[90, tr 910] Theo Luật PCTN: “Tham nhũng là hành vi của người có chức

vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” (khoản 2 Điều 1)

Nghiên cứu tham nhũng từ góc độ đạo đức xã hội, vi phạm pháp luật và tội phạm thì GS TS Nguyễn Xuân Yêm, PGS TS Nguyễn Hòa Bình, TS Bùi Minh Thanh cho rằng:

“Tham nhũng là hiện tượng xã hội tiêu cực có tính lịch sử xuất hiện và

tồn tại trong xã hội phân chia giai cấp và hình thành nhà nước, được thể hiện bằng hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi cho cá nhân hoặc người khác dưới bất kỳ hình thức nào, gây thiệt hại tài sản của nhà

nước, của tập thể, của công dân hoặc đe doạ gây thiệt hại cho hoạt động đúng đắn của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của công dân” [93, tr.26]

Nghiên cứu tham nhũng từ nhiều góc độ, GS.TSKH Phan Xuân Sơn và ThS

Hoàng Thế Lực cho rằng: “Tham nhũng là một hiện tượng xã hội, trong đó các tổ

chức, tập đoàn, cá nhân… lợi dụng những ưu thế về chức vụ, cương vị, uy tín, nghề nghiệp, hoàn cảnh của mình hoặc người khác, lợi dụng những sơ hở của pháp luật

để trục lợi bất chính” [53, tr 37]

Có quan điểm cho rằng tham nhũng là hành vi được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn hoặc nhiệm vụ công vụ được giao đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc nhiệm vụ công vụ đó để vụ lợi cá nhân và thông thường gắn với quá trình quản lý nhà nước hay tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Trong khi đó, có ý kiến cho rằng tham nhũng không chỉ giới hạn bởi các hành vi thuộc các cơ quan nhà nước mà còn ở những mối quan hệ khác trong xã hội, nó được xem như là một sự lợi dụng, biến lợi ích của tập thể thành lợi ích của cá nhân Tham nhũng được thực hiện cả trong phạm vi ngoài nhà nước hay còn gọi là trong cả khu vực tư Mặc dù được diễn đạt khác nhau, song hầu hết các quan điểm trên đều giống nhau ở chỗ cho rằng tham nhũng là hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao thực hiện công vụ, nhiệm vụ nhưng đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc công vụ, nhiệm vụ đó để trục lợi cá nhân

Như vậy, tham nhũng là hành vi trái pháp luật của người có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao thực hiện công vụ, nhiệm vụ nhưng đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc công vụ, nhiệm vụ đó để vụ lợi cá nhân, làm thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân

Từ khái niệm trên, nhìn dưới góc độ là một loại vi phạm pháp luật, tham nhũng có các dấu hiệu sau:

Thứ nhất, chủ thể của tham nhũng là người có chức vụ, quyền hạn hoặc được

giao công vụ, nhiệm vụ nhưng đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc công vụ, nhiệm

vụ đó để vụ lợi

Thứ hai, khách thể của tham nhũng là những quan hệ xã hội được pháp luật

bảo vệ, thể hiện ở các lợi ích vật chất, phi vật chất mà chủ thể tham nhũng hướng tới

Thứ b , về mặt chủ quan của tham nhũng thì lỗi của người thực hiện hành vi tham nhũng là lỗi cố ý Trong nhiều trường hợp chủ thể tham nhũng còn sử dụng các thủ đoạn hết sức tinh vi để che dấu và gây khó khăn cho việc phát hiện hành vi tham nhũng Về động cơ tham nhũng thì phần lớn các trường hợp chủ thể tham nhũng đều có động cơ xuất phát từ ham muốn cá nhân để thoả mãn nhu cầu về vật chất, tinh thần của họ, tức là động cơ vụ lợi Mục đích mà các chủ thể tham nhũng muốn đạt được chủ yếu là những giá trị vật chất Ngoài ra, trong một số trường hợp

cụ thể, lợi ích vật chất và phi vật chất đan xen

Thứ tư, mặt khách quan của tham nhũng là những biểu hiện ra bên ngoài của

chủ thể tham nhũng, bao gồm hành vi tham nhũng, hậu quả tham nhũng và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả tham nhũng

Hành vi tham nhũng là hành vi trái pháp luật của người có chức vụ, quyền hạn, được thể hiện bằng hành động hay không hành động Hành động ở đây thường

là việc người có chức vụ, quyền hạn không thực hiện đúng yêu cầu, giới hạn mà pháp luật cho phép; không hành động thường là không thực hiện chức trách, nhiệm

vụ được giao Luật PCTN quy định 14 hành vi tham nhũng, mặc dù vậy, các hành

vi này nếu so với thực tế thì vẫn chưa đầy đủ và cần phải tiếp tục nghiên cứu để bổ sung một số hành vi cho phù hợp

Hậu quả của tham nhũng là sự thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân Phần lớn các hành vi tham nhũng đã trực tiếp làm thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, người thực hiện hành vi tham nhũng đã chiếm đoạt được lợi ích vật chất, phi vật chất Tuy nhiên, cũng có những trường hợp chưa có thiệt hại xẩy ra nhưng đã đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân

Mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả tham nhũng là mối quan hệ

biện chứng, hậu quả xẩy ra xuất phát từ hành vi của chủ thể tham nhũng

1.1.1.2 Khái niệm phòng, chống tham nhũng

Phòng, chống tham nhũng là nhiệm vụ được các quốc gia trên thế giới quan tâm thực hiện PCTN được hiểu là các hoạt động “phòng ngừa tham nhũng” và

“phát hiện, xử lý tham nhũng” nhằm thực hiện mục tiêu ngăn chặn, đẩy lùi được tình trạng tham nhũng

Phòng ngừa tham nhũng là biện pháp để đề phòng, ngăn ngừa sự phát sinh các hành vi tham nhũng (không để tham nhũng xẩy ra) Tuỳ theo điều kiện hoàn cảnh kinh tế, chính trị, xã hội mà mỗi nước có những cách thức, biện pháp phòng ngừa khác nhau Trong đó đáng kể nhất là các biện pháp tiền đề được các quốc gia trên thế giới áp dụng, đó là tăng cường tính công khai, minh bạch đối với các hoạt động của nhà nước; minh bạch tài sản, thu nhập của công chức; kiểm soát chặt chẽ tài sản, thu nhập của những người có chức vụ, quyền hạn; cải cách thủ tục hành chính, đưa ứng dụng công nghệ vào quản lý; thực hiện tốt thanh toán không dùng tiền mặt, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, thực hiện tốt quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp; tăng cường công tác quản lý nhà nước, quản lý KTXH trên các lĩnh vực Việc thực hiện các biện pháp này là điều kiện cần thiết để đề phòng, ngăn ngừa các hành vi tham nhũng nẩy sinh trên thực tế

Đi đôi với phòng ngừa tham nhũng, các quốc gia trên thế giới đều sử dụng các công cụ để phát hiện và xử lý những người có hành vi tham nhũng Phát hiện và xử

lý hành vi tham nhũng là biện pháp quan trọng nhất trong công tác đấu tranh PCTN, thể hiện thái độ phản ứng của nhà nước đối với tham nhũng

Phát hiện tham nhũng là quá trình tìm ra các hành vi tham nhũng được thực hiện bởi các chủ thể cụ thể Do chủ thể tham nhũng thường là những người có chức

vụ, quyền hạn và một số trường hợp được che đậy bằng các thủ đoạn hết sức tinh

vi, thậm chí còn được các công cụ quyền lực bảo vệ, che chắn, do đó việc phát hiện tham nhũng là một trong những công việc hết sức khó khăn Để phát hiện tham nhũng, các quốc gia trên thế giới áp dụng nhiều cách thức, nhưng chủ yếu là thông qua các nhánh quyền lực, trong đó, có những công cụ phát hiện của nhà nước nhưng

cũng có những công cụ từ xã hội Công cụ chính để phát hiện tham nhũng mà nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng đó là thông qua hoạt động của các cơ quan chức năng, chuyên trách về PCTN như: thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra, kiểm sát Ngoài ra, trên thực tế hiện nay, có nhiều hành vi tham nhũng được phát hiện xuất phát từ nguồn cung cấp thông tin từ phía tổ chức, cá nhân, trong đó không thể không nói đến vai trò của các cơ quan thông tấn báo chí và việc tố cáo hành vi tham nhũng của công dân Để phát huy vai trò của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, nhà nước cũng xây dựng cơ chế để họ có điều kiện tham gia vào việc phát hiện tham nhũng thông qua nhiều hình thức, nhất là cung cấp thông tin về tham nhũng cho các

cơ quan chức năng của nhà nước

Xử lý tham nhũng là áp dụng các biện pháp trừng phạt của nhà nước đối với người có hành vi tham nhũng Việc xử lý tham nhũng không chỉ nhằm mục đích trừng trị người có hành vi tham nhũng mà còn có mục đích răn đe, giáo dục những người khác để họ không dám thực hiện hành vi tham nhũng Cho dù phát hiện thông qua con đường nào đi chăng nữa thì việc kết luận và xử lý người có hành vi tham nhũng vẫn thuộc về các cơ quan chức năng của nhà nước và theo một trình tự, thủ tục nhất định Việc kết luận một người có hành vi tham nhũng hay không và trách nhiệm pháp lý như thế nào, chế tài xử lý ra sao căn cứ vào tính chất, mức độ và hậu quả của hành vi tham nhũng Tuỳ theo tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi tham nhũng mà các quốc gia quy định hình thức, biện pháp xử lý người thực hiện hành vi tham nhũng khác nhau Thông thường nhà nước áp dụng các biện pháp xử

lý kỷ luật, hành chính, trừng phạt về kinh tế hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, trong đó việc truy cứu trách nhiệm hình sự được áp dụng đối với những hành vi tham nhũng ở mức độ nghiêm trọng, gây nguy hiểm cho xã hội Đối với các hành vi tham nhũng gây nguy hiểm cho xã hội không lớn thì pháp luật quy định các biện pháp xử lý hành chính Trong trường hợp hành vi tham nhũng gây thiệt hại về tài sản, quyền tài sản thì buộc khắc phục hậu quả hoặc bồi thường thiệt hại, những tài sản do tham nhũng mà có thì được thu hồi nộp vào ngân sách nhà nước hoặc trả lại cho chủ sở hữu

Như vậy, phòng, chống tham nhũng là các biện pháp mà nhà nước áp dụng để phòng ngừa, ngăn chặn sự phát sinh các hành vi tham nhũng, phát hiện được và xử

lý các hành vi tham nhũng

1.1.1.3 Khái niệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Để PCTN, các cơ quan nhà nước đã áp dụng nhiều cách thức, biện pháp khác nhau, với những công cụ khác nhau, trong đó có pháp luật Pháp luật là công cụ hữu hiệu nhất để nhà nước quản lý xã hội nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội Xuất phát từ tính ưu việt của pháp luật là: do nhà nước ban hành, mang tính chất bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng các tổ chức, biện pháp mang tính chất quyền lực nhà nước nên pháp luật luôn giữ vai trò quan trọng trong PCTN

Để bảo đảm việc PCTN có hiệu quả và tuân theo một trật tự nhất định, nhà nước ban hành các quy định pháp luật nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng Pháp luật xác định rõ hành vi nào là tham nhũng, thẩm quyền của các cơ quan của nhà nước trong công tác PCTN, trình tự, thủ tục xử lý tham nhũng, đồng thời, quy định trách nhiệm và cơ chế để phát huy vai trò của các tổ chức, cá nhân trong xã hội tham gia vào công tác PCTN

Trong khoa học pháp lý, pháp luật về PCTN chưa được coi là một ngành luật độc lập với đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh riêng biệt Pháp luật về PCTN có thể được hiểu theo nghĩa rộng, đó là các quy định góp phần vào việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng Tuy nhiên, nếu hiểu theo nghĩa này thì khó có thể hệ thống hóa một cách đầy đủ và rút ra được những đặc điểm riêng của pháp luật về PCTN Mặt khác, trong một số trường hợp cụ thể rất khó có thể xác định được những quy phạm pháp luật nào thuộc pháp luật PCTN bởi các quy phạm pháp luật về PCTN nằm rải rác ở nhiều văn bản của nhiều ngành luật khác nhau như luật hình sự, luật hành chính, luật kinh tế… Đồng thời, cũng khó để nghiên cứu tìm

ra phương thức, phương pháp HTPL về PCTN

Pháp luật về PCTN cũng có thể được hiểu theo nghĩa hẹp, đó là tổng thể các quy phạm pháp luật được thể hiện trong Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành Nhưng hiểu theo nghĩa này thì cũng có điểm không hoàn toàn chính xác vì

bên cạnh Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật PCTN, còn rất nhiều văn bản thuộc nhiều ngành luật khác nhau cũng có tác dụng PCTN và có thể được xem là pháp luật về PCTN

Nhìn chung, pháp luật PCTN có một số đặc điểm đặc thù riêng và có thể phân biệt được với pháp luật trong các lĩnh vực khác, đó là:

- Pháp luật về PCTN xác định rõ những hành vi nào là hành vi tham nhũng và những biện pháp cưỡng chế nhà nước cần áp dụng đối với các chủ thể có hành vi

đó Các biện pháp được áp dụng có thể là biện pháp hình sự, hành chính hoặc kinh

tế, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi tham nhũng

- Pháp luật về PCTN điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phòng ngừa tham nhũng và các quan hệ giữa các cơ quan chức năng của nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong việc phát hiện, xử lý các hành vi tham nhũng; quy định các biện pháp được áp dụng để phòng ngừa tham nhũng, đồng thời, quy định vai trò, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong PCTN

- Pháp luật về PCTN còn gồm các quy định về tổ chức và hoạt động của các

cơ quan PCTN, các quy định về hợp tác quốc tế và phát huy vai trò, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong PCTN, đồng thời quy định các biện pháp bảo đảm nhằm PCTN có hiệu quả

- Pháp luật về PCTN sử dụng các cách thức, phương pháp tác động nhằm hạn chế, ngăn chặn, phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng để bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân Các phương pháp điều chỉnh của nó mang tính quyền uy, phục tùng, buộc mọi chủ thể pháp luật phải tuân theo Ngoài ra, trong một số ít trường hợp, nó sử dụng phương pháp điều chỉnh mang tính chất tùy nghi Mặc dù việc áp dụng phương pháp tùy nghi trong pháp luật

về PCTN là rất hạn chế song việc đảm bảo tính chất quyền uy nhưng mềm dẻo, không gò bó, xơ cứng cũng cho thấy sự phù hợp với thông lệ quốc tế, lợi ích quốc gia, lợi ích của công dân, phù hợp với tâm lý, đặc điểm truyền thống của dân tộc, chẳng hạn như: Điều 20 Công ước của LHQ về PCTN quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân là điều khoản tùy nghi, trong đó, khi phê chuẩn Công ước của LHQ

về CTN, Việt Nam tuyên bố bảo lưu quy định này, vì BLHS Việt Nam không quy định pháp nhân là tội phạm, điều này phù hợp với nguyên tắc của pháp luật Việt Nam; hoặc việc tặng quà, nhận quà tặng suy cho cùng thì vẫn ẩn chứa sự vụ lợi và được nhưng do nó có tính chất phổ biến và phù hợp với phong tục tập quán, văn hóa của con người nên vẫn được pháp luật thừa nhận trong một số trường hợp, pháp luật cũng tạo ra hành lang pháp lý để các quan hệ tặng quà, nhận quà vận động trong một khuôn khổ, trật tự nhất định

Pháp luật về PCTN được thể hiện theo cấu trúc lô gic bao gồm các nguyên tắc chung, các chế định pháp luật và các quy phạm pháp luật cụ thể Các văn bản quy phạm pháp luật về PCTN được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó chứa đựng các qui tắc xử sự chung được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ pháp luật về PCTN theo ý chí của nhà nước Hình thức của pháp luật về PCTN được thể hiện theo nhiều cách khác nhau, có khi được thể hiện bằng một văn bản luật điều chỉnh riêng

về PCTN nhưng thường là nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật

Từ các đặc điểm nêu trên cho thấy, pháp luật về PCTN điều chỉnh những quan

hệ xã hội phát sinh trong hoạt động phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng bằng các phương pháp, cách thức điều chỉnh khác nhau, tùy theo tính chất, mức độ của các chủ thể có hành vi tham nhũng

Có thể định nghĩa: Pháp luật về phòng, chống tham nhũng là tổng thể các quy

phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác định các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan phòng, chống tham nhũng; phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong phòng, chống tham nhũng; hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng

và các biện pháp bảo đảm nhằm phòng, chống tham nhũng có hiệu quả

1.1.2 Vai trò của pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Vai trò của pháp luật về PCTN thể hiện ở những điểm sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý để nhận diện tham nhũng

Để nhận diện tham nhũng, trước hết pháp luật đưa ra khái niệm tham nhũng và các dấu hiệu đặc thù của tham nhũng Tùy theo thực trạng tham nhũng và mục tiêu, yêu cầu của việc đấu tranh PCTN mà Nhà nước ban hành các quy định để nhận diện tham nhũng thông qua các dấu hiệu đặc thù của tham nhũng (Luật PCTN quy định

ba dấu hiệu đặc thù của tham nhũng là: a) do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện; b) có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn; c) có yếu tố vụ lợi) Bên cạnh đó, pháp luật quy định cụ thể các hành vi tham nhũng với các dấu hiệu đặc trưng của nó

và sự phân hóa về tính chất Với việc quy định các hành vi tham nhũng, pháp luật

đã tạo điều kiện nhận diện tham nhũng, nhận biết được các hành vi tham nhũng xẩy

ra trên thực tế, đồng thời, phân biệt được hành vi tham nhũng với hành vi vi phạm pháp luật khác, giữa hành vi tham nhũng này với hành vi tham nhũng khác

Thứ hai, pháp luật tạo lập khuôn khổ pháp lý để phòng ngừa tham nhũng

Kinh nghiệm CTN của các nước trên thế giới cho thấy phòng ngừa tham nhũng có vai trò cực kỳ quan trọng trong CTN Việc đề cao phòng ngừa tham nhũng sẽ là cơ sở để hạn chế sự phát sinh các hành vi tham nhũng trên thực tế Các biện pháp phòng ngừa không ngừng được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp

Để có tác dụng trong việc phòng ngừa tham nhũng, một mặt các quy định của pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội cần phải bảo đảm sự chặt chẽ

cả về nội dung lẫn hình thức nhằm hạn chế sự lợi dụng kẽ hở của pháp luật để trục lợi hoặc nếu có lợi dụng thì cũng có đủ điều kiện để phát hiện ra Bên cạnh đó, pháp luật quy định rõ các biện pháp phòng ngừa tham nhũng cụ thể, trong đó nêu rõ cách thức, nội dung và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội đối với việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng Tùy theo điều kiện cụ thể

mà mỗi quốc gia quy định cách thức, biện pháp phòng ngừa tham nhũng khác nhau

Ở nước ta, pháp luật về PCTN rất coi trọng phòng ngừa tham nhũng và thực tế các quy phạm pháp luật về phòng ngừa tham nhũng chiếm tỷ lệ rất lớn trong Luật PCTN nhằm tạo lập khuôn khổ và xây dựng ý thức phòng ngừa tham nhũng trong các đối tượng và lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao trong xã hội

Thứ ba, pháp luật về PCTN tạo lập khuôn khổ pháp lý để phát hiện, xử lý

tham nhũng

Pháp luật là cơ sở pháp lý cho quá trình phát hiện tham nhũng hay nói cách khác là tìm ra những vụ việc tham nhũng để trên cơ sở đó có biện pháp khắc phục thiệt hại xảy ra, xem xét, ra quyết định xử lý những người có hành vi tham nhũng và tài sản tham nhũng Việc phát hiện tham nhũng đòi hỏi sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị, đặc biệt vai trò của các cơ quan có chức năng PCTN Pháp luật về PCTN quy định cụ thể trình tự, thủ tục, thẩm quyền của các cơ quan chức năng trong việc phát hiện hành vi tham nhũng Việc phát hiện tham nhũng được thông qua những cách thức khác nhau, trong đó chủ yếu gồm: a) công tác tự kiểm tra để phát hiện, xử

lý từ nội bộ của các cơ quan nhà nước; b) hoạt động của các cơ quan chức năng về PCTN như: thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử; c) hoạt động giám sát của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, doanh nghiệp và tố cáo của công dân Các công cụ phát hiện tham nhũng phải được thiết kế linh hoạt, chủ động và hiệu quả, phát huy sức mạnh của hệ thống chính trị và toàn xã hội, trong đó đề cao vai trò của các cơ quan chức năng về PCTN

Bên cạnh đó, pháp luật là căn cứ pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền xem xét, kết luận các hành vi tham nhũng, xác định tài sản tham nhũng, để từ đó ra các quyết định xử lý đối với những người có hành vi tham nhũng, những người có liên quan và tài sản tham nhũng Tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm để có hình thức xử lý vi phạm kỷ luật hành chính hoặc là truy cứu trách nhiệm hình sự Việc xử lý tham nhũng không chỉ nhằm trừng trị những người tham nhũng và những người có liên quan mà còn có tác dụng răn đe, giáo dục chung đối với mọi người trong xã hội, do đó, trong một số trường hợp hình thức xử lý khá nghiêm khắc Việc xử lý tài sản tham nhũng nhằm mục đích thu hồi để trả lại tài sản cho chủ sở hữu, đồng thời, cũng là biện pháp chế tài kinh tế hữu hiệu để trừng phạt những người có hành vi tham nhũng và có tác dụng răn đe, giáo dục, phòng ngừa tham nhũng nẩy sinh

So với các quy định về phòng ngừa thì các quy định về phát hiện và xử lý

tham nhũng thường ít hơn, nhưng lại mang tính cưỡng chế rất cao Các biện pháp chế tài xử lý các hành vi tham nhũng cũng như tài sản tham nhũng thường là nghiêm khắc hơn Chế tài đối với những người có hành vi tham nhũng được pháp luật quy định rõ trong pháp luật hình sự (đối với những vi phạm đến mức phải xử lý hình sự) hoặc trong các quy định về xử lý kỷ luật, hành chính đối với cán bộ, công chức, viên chức và những người có liên quan, trong đó, hình thức xử lý hình sự đối với hành vi tham nhũng hiện nay là tương đối nghiêm khắc, cao nhất là tử hình Biện pháp xử lý tài sản tham nhũng được áp dụng là thu hồi, tịch thu tài sản tham nhũng và trả lại tài sản cho chủ sở hữu, người quản lý hợp pháp hoặc sung quỹ nhà nước Việc xử lý nghiêm minh những người có hành vi tham nhũng và việc xử lý triệt để đối với tài sản tham nhũng có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cũng như của các tổ chức, cá nhân, công dân trong cuộc đấu tranh PCTN

Do chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng thường là những người có chức vụ, quyền hạn nên pháp luật phải quy định hệ thống các biện pháp để kiểm soát chặt chẽ và kịp thời phát hiện được các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để tham nhũng Trên thực tế, hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi, tham nhũng là khá đa dạng, thậm chí rất tinh vi với nhiều thủ đoạn khác nhau, do đó, các quy định của pháp luật phải bảo đảm có thể dự liệu được phần lớn các hành vi tham nhũng trên thực tế để việc phát hiện và xử lý tham nhũng được thuận lợi hơn Bên cạnh đó, các biện pháp phát hiện, xử lý tham nhũng cũng phải được các cơ quan chức năng của Nhà nước quan tâm thực hiện đầy đủ, đồng bộ để khắc phục tình trạng nhiều hành vi tham nhũng không được phát hiện, xử lý trên thực tế, hoặc phát hiện được nhưng không được xử lý nghiêm minh, kịp thời

Thứ tư, pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý để các cơ quan PCTN thực hiện

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mình trong PCTN

Việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng có liên quan đến hoạt động của các cơ quan nhà nước và mỗi cơ quan đều có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng nên pháp luật phải quy định rõ ràng, cụ thể trình tự, thủ tục, cách thức tiến

hành để các cơ quan chức năng có cơ sở pháp lý trong quá trình áp dụng các biện pháp phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý những người có hành vi tham nhũng, đặc biệt đối với các đối tượng có hành vi chống đối, cản trở hoạt động PCTN, pháp luật về PCTN quy định các biện pháp chế tài để xử lý một cách nghiêm minh Bằng các quy định của pháp luật, các cơ quan chức năng triển khai các hoạt động, nhiệm vụ PCTN một cách chủ động mà không quan ngại những cản trở từ phía người có hành vi tham nhũng cũng như những người có liên quan đến tham nhũng

Bên cạnh đó, trên cơ sở quy định của pháp luật về PCTN, các cơ quan chức năng thực hiện các biện pháp bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân nhằm tránh khỏi sự xâm hại hoặc đe doạ xâm hại phía những người có chức, có quyền trong xã hội

Pháp luật PCTN quy định trình tự, thủ tục, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn,

cơ cấu tổ chức của từng cơ quan chức năng trong PCTN Pháp luật cũng là căn cứ pháp lý để cán bộ, công chức nhà nước, nhất là những người có chức vụ, quyền hạn hiểu rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mình trong việc quyết định các vấn đề có liên quan đến công tác PCTN

Thứ năm, pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý để phát huy vai trò, trách nhiệm

của công dân, tổ chức trong PCTN

Pháp luật quy định vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN Căn cứ vào các quy định của pháp luật, công dân và các tổ chức trong xã hội chủ động tham gia vào công tác PCTN bằng nhiều cách thức khác nhau, hoặc thực hiện quyền giám sát đối với các hoạt động của các cơ quan của nhà nước và các tổ chức,

cá nhân trong xã hội nhằm phát hiện các hành vi tham nhũng; cung cấp thông tin về tham nhũng cho các cơ quan chức năng của nhà nước để làm rõ và có biện pháp xử lý; phối hợp với các cơ quan chức năng của nhà nước trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra, điều tra để phát hiện và xử lý tham nhũng Mặt khác, pháp luật cũng là cơ sở pháp lý để triển khai các biện pháp bảo vệ những người tích cực tham gia vào công tác PCTN, nhất là công dân tố cáo tham nhũng; đồng thời, khuyến

khích, khen thưởng đối với những tổ chức, cá nhân có thành tích trong PCTN, xử lý những trường hợp bao che, thiếu tích cực trong PCTN

Thứ sáu, pháp luật về PCTN là chuẩn mực để các chủ thể lựa chọn những xử

sự phù hợp trong đời sống pháp lý

Pháp luật bao gồm những quy tắc xử sự chung được nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện; các quy phạm pháp luật chứa đựng rất nhiều giá trị chuẩn mực Từ việc hiểu pháp luật mà các tổ chức, cá nhân trong xã hội có sự lựa chọn cho mình cách ứng xử phù hợp và không bị vi phạm pháp luật Đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước và những người có chức vụ, quyền hạn cần phải có sự lựa chọn xử

sự của mình theo nguyên tắc chỉ được làm những gì mà pháp luật quy định, cho phép, theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; đối với các tổ chức, cá nhân khác trong xã hội thì lựa chọn những xử sự mà pháp luật không cấm hoặc bắt buộc phải làm

Thứ bảy, pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý để bảo vệ quyền con người, bảo

đảm công bằng xã hội, phát triển bền vững

Xuất phát việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ lợi ích chung của xã hội, tránh sự xâm hại của các chủ thể, nhất là những người có chức, có quyền trong xã hội, pháp luật về PCTN đã đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người cũng như tạo lập sự bình đẳng, bảo đảm được công bằng trong xã hội và phát triển bền vững

Thứ tám, pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động hợp

tác quốc tế PCTN

Chống tham nhũng không chỉ là công việc riêng của bất cứ một quốc gia nào

mà còn là trách nhiệm của cộng đồng quốc tế Thực tế, có những hành vi tham nhũng được thực hiện xuyên quốc gia, đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các nước trong việc phát hiện và xử lý tham nhũng Để tạo lập khuôn khổ pháp lý trong đấu tranh CTN, các nước trên thế giới đã chung tay xây dựng Công ước của LHQ về CTN Trong khuôn khổ hợp tác quốc tế song phương, đa phương, các nước có quan

hệ ngoại giao cũng đã thống nhất xây dựng các thỏa thuận hoặc điều ước quốc tế về

nghiên cứu, đào tạo, xây dựng chính sách, trao đổi thông tin, hỗ trợ tài chính, trợ giúp kỹ thuật, trao đổi kinh nghiệm, tương trợ tư pháp trong PCTN

Đối với Việt Nam, trên cơ sở các quy định của pháp luật về ký kết, tham gia điều ước quốc tế và các quy định của pháp luật về PCTN, Chủ tịch nước phê chuẩn Công ước của LHQ về CTN, thể hiện sự quyết tâm và cam kết với cộng đồng quốc

tế trong việc đấu tranh PCTN Trên cơ sở đó, các cơ quan chức năng rà soát, xây dựng kế hoạch thực thi Công ước của LHQ về CTN Mặt khác, trong một số điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia cũng thể hiện tinh thần hợp tác quốc tế về PCTN Luật PCTN cũng đã ghi nhận những nguyên tắc cơ bản trong hợp tác quốc

tế và quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các hoạt động hợp tác quốc tế về PCTN

Ngoài ra, pháp luật quy định các nguyên tắc trong áp dụng pháp luật về PCTN

để bắt buộc các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật phải tuân thủ, nhằm bảo đảm tính thống nhất về nhận thức và hành động PCTN

Như vậy, pháp luật về PCTN đóng vai trò quan trọng đối với hoạt động PCTN, do đó, cần tăng cường bảo vệ pháp luật về PCTN và thường xuyên nghiên cứu HTPL về PCTN

1.2 Khái niệm hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng và tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về phòng, chống tham nhũng

1.2.1 Khái niệm hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Trên thực tế, các quan hệ xã hội luôn luôn vận động, đòi hỏi các quy phạm pháp luật cũng phải có sự điều chỉnh để phù hợp với sự vận động của các quan hệ

xã hội, do đó, HTPL là một trong những công việc thường xuyên của bất cứ một nhà nước nào “Hệ thống pháp luật hoàn thiện đòi hỏi phải bảo đảm được những tiêu chuẩn, những yêu cầu nhất định như tính phù hợp, tính toàn diện, tính đồng bộ

và trình độ kỹ thuật pháp lý cao” [23, tr 52] Trong lĩnh vực PCTN, các hành vi tham nhũng được thực hiện trên thực tế ngày càng đa dạng, tinh vi, phức tạp và rất khó phát hiện, xử lý, do đó, pháp luật về PCTN cũng cần phải có sự thay đổi để kịp điều chỉnh các quan hệ phát sinh khi các hành vi tham nhũng xẩy ra Việc nghiên

cứu để HTPL về PCTN là nhu cầu tất yếu của các quốc gia trên thế giới, đòi hỏi cũng phải bảo đảm được những tiêu chuẩn và yêu cầu nhất định

Để HTPL về PCTN, trước hết các cơ quan chức năng cần phải nhận diện được tham nhũng hay xác định được các hành vi tham nhũng xẩy ra trên thực tế Thông thường, các cơ quan chức năng dựa vào thực trạng tham nhũng và một số kết quả hoạt động thanh tra, kiểm tra, điều tra để nghiên cứu tìm ra các quy luật, dấu hiệu phổ biến để xác định các hành vi tham nhũng, nhất là các loại hành vi gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân Việc đánh giá tính chất, mức độ của các hành vi để phân loại và đưa ra những yếu tố cấu thành các hành vi tham nhũng, trên cơ sở đó có những chế tài phù hợp với từng loại hành vi

và các biện pháp để ngăn chặn sự phát triển của nó đòi hỏi phải thông qua quá trình điều tra, khảo sát, tổng hợp, phân tích hết sức công phu và khoa học

Tiếp theo, các cơ quan chức năng phải tiến hành xác định được thực trạng của pháp luật về PCTN thông qua việc hệ thống hoá các quy định của pháp luật về PCTN, bao gồm các quy định về phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan PCTN; phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN; hợp tác quốc tế về PCTN và các biện pháp bảo đảm PCTN Trước khi đánh giá thực trạng pháp luật, cần xác định chính xác sự điều chỉnh của nó đối với các hành vi tham nhũng xẩy ra trên thực tế, nêu rõ sự cần thiết của việc HTPL về PCTN, đồng thời, điều quan trọng nhất là phải xây dựng được các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về PCTN Các tiêu chí đánh giá này phải có tính khoa học, được xây dựng trên cơ sở các tiêu chí HTPL nói chung,

có tính đến yếu tố đặc thù của nhiệm vụ PCTN và pháp luật về PCTN

Trên cơ sở các tiêu chí đánh giá đã được xây dựng, chúng ta đi sâu từng quy định cụ thể, kết hợp với những kết quả tổ chức thực hiện quy định đó trên thực tế để xem xét quy định của pháp luật về PCTN có đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ PCTN không, có bảo đảm phù hợp với thực tiễn và có phát huy được tính hiệu lực, hiệu quả không, đồng thời, chúng ta cũng phải đặt các quy định của pháp luật về PCTN trong mối quan hệ với các quy định khác trong hệ thống pháp luật để xem

xét các quy định đó có bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất và toàn diện không, từ đó tìm ra những điểm hạn chế của pháp luật về PCTN Bên cạnh đánh giá về nội dung, cần phải đánh giá về mặt hình thức, nhất là các quy định về trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành để bảo đảm cơ quan chức năng của nhà nước có đủ cơ sở pháp lý trong việc tổ chức thực hiện các biện pháp PCTN trên thực tế, đồng thời, tạo được hành lang pháp lý để các tổ chức, cá nhân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia PCTN

Trước khi đi vào HTPL về PCTN, các cơ quan nhà nước cần phải dựa trên những quan điểm, yêu cầu của việc HTPL về PCTN Các quan điểm đó thể hiện tư tưởng lập pháp mang tính chất nhất quán của việc HTPL về PCTN, bao gồm những chủ trương, đường lối, chính sách, những cơ sở kinh tế, chính trị, xã hội và những vấn đề mang tính nguyên tắc mà bất cứ các quy định nào mới được ban hành hay được sửa đổi, bổ sung đều phải dựa vào đó để không bị sai lệch định hướng Các yêu cầu của việc HTPL về PCTN cũng là cơ sở quan trọng bảo đảm các quy định của pháp luật về PCTN đạt được mục tiêu, nhiệm vụ đề ra

Trên cơ sở kết quả đánh giá thực trạng và dựa trên những quan điểm, yêu cầu của việc HTPL về PCTN, bằng kỹ thuật, trình độ lập pháp cao để xây dựng và HTPL về PCTN

Quá trình HTPL về PCTN, các cơ quan chức năng của nhà nước còn phải chú

ý bảo đảm được tính ổn định, tính quy phạm, tính nhất quán, tính hệ thống và nhất

là tính phù hợp của pháp luật về PCTN để pháp luật đi vào cuộc sống và không gây

ra sự cản trở đối với tiến trình phát triển Nếu pháp luật PCTN thiếu sự ổn định sẽ làm xáo trộn và gây ảnh hưởng rất lớn đến việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, nhất

là các biện pháp phòng ngừa và phát hiện, xử lý tham nhũng đã và đang phát huy được tác dụng trên thực tế Nếu pháp luật về PCTN không bảo đảm được tính quy phạm thì tác dụng của nó trong việc điều chỉnh các quan hệ trong PCTN là không lớn Nếu pháp luật thiếu nhất quán, thì sẽ khó có thể bảo đảm được sự công bằng, bình đẳng đối với các quan hệ xã hội mà nó được điều chỉnh Nếu pháp luật không phù hợp với thực tiễn thì khó có thể có tính khả thi

Một trong những yêu cầu quan trọng nhất đó là pháp luật về PCTN phải bảo đảm điều chỉnh được các quan hệ có liên quan đến tham nhũng xẩy ra trong thực tiễn Theo đó, các quy phạm pháp luật về PCTN được ban hành, sửa đổi, bổ sung đều phải xuất phát từ những yêu cầu khách quan, phù hợp với quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước và phát huy được hiệu lực, hiệu quả trong công tác PCTN Pháp luật PCTN cần phải đáp ứng được yêu cầu của việc đấu tranh PCTN nhằm hạn chế đến mức tối đa sự nẩy sinh các hành vi tham nhũng, nhất là các hành vi lợi dụng quyền lực từ phía các tổ chức, cá nhân đối với lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân Trong nhiều lần tổng kết, đánh giá cho thấy pháp luật về PCTN còn có những điểm chưa sát với thực tiễn, các cơ chế phòng ngừa và xử lý hành vi tham nhũng còn có nhiều điểm bất cập, làm cho công tác PCTN vốn dĩ đã khó khăn lại càng khó khăn hơn Vì vậy, cần phải nghiên cứu để HTPL về PCTN

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu về thực trạng tham nhũng, pháp luật về PCTN, các quan điểm chính trị của giai cấp, chính đảng cầm quyền, các cơ quan chức năng đưa ra những dự báo các hành vi tham nhũng sẽ xẩy ra trên thực tế để xác định phương hướng và để ra giải pháp cụ thể trong việc HTPL về PCTN, trong đó có đưa

ra phương án xây dựng mới các văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu, hủy bỏ những quy định không phù hợp, thiếu có tính khả thi, sửa đổi các quy định chưa thực sự phù hợp để thực hiện được mục tiêu phòng ngừa, ngăn chặn được các hành

vi tham nhũng có thể xẩy ra, đồng thời, phát hiện và xử lý được các hành vi tham nhũng xảy ra trên thực tế, có như vậy pháp luật mới góp phần thực hiện được mục tiêu ngăn chặn và đẩy lùi tham nhũng

Nhưng nếu chỉ những biện pháp về phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng

và bảo đảm thực hiện nó có vậy vẫn chưa đủ mà điều quan trọng đó là phải sử dụng trình độ kỹ thuật pháp lý để sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về PCTN, trong đó, trình độ kỹ thuật pháp lý được hiểu là “tổng thể những phương pháp, phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hóa pháp luật nhằm bảo đảm cho pháp luật được đầy đủ các khả năng để điều chỉnh có hiệu quả

các quan hệ xã hội” [23, tr 58]

Như vậy, có thể định nghĩa: Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham

nhũng là quá trình làm cho các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng ngày càng minh bạch, toàn diện, thống nhất, đồng bộ, phù hợp với thực tiễn, bảo đảm được yêu cầu phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng trên thực tế và được xây dựng trên cơ sở trình độ kỹ thuật pháp lý cao

1.2.2 Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về PCTN là một công việc hết sức khó khăn, phức tạp, đòi hỏi phải dựa trên những tiêu chí nhất định, trên thực tế, có nhiều tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật nói chung và HTPL về PCTN nói riêng Thông thường để đánh giá mức độ hoàn thiện của một hệ thống

pháp luật người ta dựa vào “bốn tiêu chuẩn cơ bản là: tính toàn diện, tính đồng bộ

và trình độ kỹ thuật pháp lý của hệ thống pháp luật” [69, tr 406] Đối với việc đánh

giá mức độ HTPL về PCTN, bên cạnh những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật nói chung thì cũng cần có những tiêu chí đặc thù có liên quan đến PCTN Sau đây là các tiêu chí đánh giá mức độ HTPL về PCTN:

Thứ nhất, pháp luật về PCTN phải bảo đảm tính minh bạch, theo đó, các quy

định của pháp luật phải rõ ràng, cụ thể, không được mập mờ, khó hiểu dẫn đến sai lệch trong nhận thức và áp dụng pháp luật về PCTN Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật về PCTN phải được công khai, minh bạch, cả trong quá trình xây dựng và sau khi ban hành, theo đó, khi soạn thảo phải lấy ý kiến rộng rãi (trừ những nội dung thuộc bảo vệ bí mật nhà nước) để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý hoàn chỉnh; sau khi ban hành, cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành công bố công khai để các cơ quan, tổ chức, cá nhân hiểu biết và thực hiện

Thứ hai, pháp luật về PCTN phải bảo đảm tính toàn diện, theo đó, các quy

phạm pháp luật về PCTN phải bảo đảm cả về mặt hình thức và nội dung, điều chỉnh được các quan hệ pháp luật về PCTN, nhất là trong việc xác định hành vi tham nhũng và thực hiện các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng, trong

đó, bất cứ một hành vi tham nhũng nào xẩy ra trên thực tế đều có thể căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành để áp dụng, điều chỉnh

Thứ ba, pháp luật về PCTN phải bảo đảm tính thống nhất, theo đó, các văn

bản quy phạm pháp luật được ban hành hay sửa đổi, bổ sung phải bảo đảm được sự thống nhất với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về PCTN nói riêng, không mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật, nhất là các văn bản đang có hiệu lực pháp luật, đồng thời bảo đảm được sự thống nhất giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một văn bản pháp luật về PCTN

Mặt khác, các quy định của pháp luật về PCTN phải bảo đảm được tính thứ bậc trên - dưới Các quy định của pháp luật về PCTN phải bảo đảm không trái với các quy định khác trong hệ thống pháp luật nhất là Hiến pháp và các đạo luật Hiến pháp và các đạo luật vừa là cơ sở pháp lý vừa là nguồn pháp luật quan trọng để nghiên cứu xây dựng và HTPL về PCTN

Thứ tư, pháp luật về PCTN phải bảo đảm tính đồng bộ, theo đó, pháp luật về

PCTN phải có sự đồng bộ với các văn bản quy phạm pháp luật khác và trong pháp luật về PCTN thì các quy phạm pháp luật cũng cần có sự đồng bộ với nhau Các quy định về giải pháp trong phòng ngừa tham nhũng cũng phải có sự đồng bộ, không được thừa thiếu, sơ hở để lợi dụng tham nhũng Các giải pháp chống tham nhũng cũng cần đồng bộ để phát huy được sức mạnh tổng hợp vào việc ngăn chặn, phát hiện và xử lý tham nhũng, từng bước giảm bớt tệ tham nhũng trong thực tế Nếu pháp luật về PCTN thiếu sự đồng bộ thì sẽ gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc trong công tác PCTN

Thứ năm, pháp luật về PCTN phải bảo đảm tính phù hợp với thực tiễn, có tính

khả thi và dễ vận dụng Các quy định của pháp luật về PCTN xây dựng phải dựa trên cơ sở thực tiễn, sát với yêu cầu của việc đấu tranh PCTN, bảo đảm sự phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội của đất nước Thực tiễn chính là tiêu chuẩn để kiểm tra, đánh giá lại pháp luật có phù hợp không, có hiệu lực, hiệu quả không, các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng có bảo đảm được tính khả thi hay không Pháp luật về PCTN phải được xây dựng và hoàn

thiện trên cơ sở các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội hiện đang tồn tại, đồng thời, các phương pháp, cách thức điều chỉnh của pháp luật về PCTN cũng phải phù hợp với trình độ phát triển của đất nước

Thứ sáu, pháp luật về PCTN của Việt Nam cũng cần phải có sự tương thích

với các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, nhất là các điều khoản bắt buộc trong công ước, điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế đã được ký kết, phê chuẩn hoặc tham gia

Trên thực tế, không chỉ pháp luật PCTN mà cả hệ thống pháp luật Việt Nam còn có những điểm chưa tương thích với pháp luật quốc tế, vì ít nhiều nó cũng chịu

sự ảnh hưởng hoặc phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, phong tục, tập quán, truyền thống đặc thù của Việt Nam Tuy nhiên, trong thời đại ngày nay, pháp luật về PCTN của Việt Nam cần phải có sự tương thích với các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, nhất là các điều khoản bắt buộc trong công ước, điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế đã được ký kết, phê chuẩn hoặc tham gia, trong đó pháp luật về PCTN của Việt Nam cũng cần được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện theo hướng ngày càng tương thích với Công ước của LHQ về CTN – một văn bản pháp lý mang tính quốc tế mà Việt Nam đã phê chuẩn, tham gia

Thứ bảy, pháp luật về PCTN phải được xây dựng trên cơ sở trình độ kỹ thuật

pháp lý cao, theo đó, hệ thống các quy phạm pháp luật về PCTN phải được cấu trúc một cách chặt chẽ, logic, khoa học theo chương, mục, điều, khoản, điểm; các khái niệm, định nghĩa, thuật ngữ được sử dụng phải bảo đảm sự chuẩn xác, đơn nghĩa, trong sáng về ngôn ngữ, bảo đảm dễ hiểu và phù hợp với khả năng nhận thức, ý thức pháp luật của xã hội Trong từng văn bản quy phạm pháp luật thì các bộ phận

và các quy định đều có cấu trúc thích hợp và giữa chúng có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất nội tại với nhau

Thứ tám, pháp luật về PCTN phải có khả năng kiểm soát được tình hình tham

nhũng, dự liệu điều chỉnh được những quan hệ pháp luật về PCTN có thể xẩy ra, hay nói cách khác, pháp luật phải có tính tiên phong, phải lường trước những hành

vi tham nhũng có thể xẩy ra trên thực tế để chủ động trong phòng ngừa và có đủ cơ

sở pháp lý để phát hiện xử lý hành vi tham nhũng nẩy sinh trên thực tế

Thứ chín, pháp luật về PCTN phải có tính hướng dẫn định hướng cho những

xử sự của tổ chức, cá nhân trong xã hội và có tính giáo dục, thuyết phục, nhân đạo, bảo đảm sự mềm dẻo để dễ dàng đi vào cuộc sống và có tác dụng, hiệu quả thiết thực trong phòng ngừa tham nhũng

Thứ mười, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính nghiêm minh Các biện pháp

chế tài được áp dụng để xử lý các hành vi tham nhũng cần phải có tính răn đe đối với các chủ thể nhằm hạn chế sự phát sinh các hành vi tham nhũng, nhất là các hành

vi tham nhũng có tính chất phổ biến, nghiêm trọng, gây thiệt hại lớn đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, làm thay đổi các chuẩn mực trong xã hội, ảnh hưởng lớn đến trật tự kỷ cương, kỷ luật của xã hội

Ngoài ra, còn có các tiêu chí khác để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về PCTN, nhưng các tiêu chí đó chỉ có tác dụng đánh giá ở một số trường hợp

cụ thể, cá biệt, không mang tính phổ biến Với các tiêu chí được nêu trên là khá cơ bản, đủ để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về PCTN hiện nay Trên cơ sở các tiêu chí này, các cơ quan chức năng cần phải thường xuyên rà soát, đánh giá để tìm ra những điểm hạn chế của pháp luật về PCTN, từ đó, bằng kỹ thuật lập pháp để HTPL về PCTN

1.3 Sự cần thiết và các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng

1.3.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Để lý giải sự cần thiết phải HTPL về PCTN thì phải xem xét pháp luật PCTN hiện nay đạt ở mức độ nào và đã đóng góp được những gì cho công tác PCTN thông qua khả năng điều chỉnh của pháp luật đối với thực trạng tham nhũng Điều này thể hiện ở một số điểm sau đây:

Thứ nhất, mặc dù chúng ta đã có hệ thống pháp luật về PCTN với nhiều giải

pháp tích cực trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện cho thấy pháp luật hiện nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu bởi thực trạng tham nhũng vẫn còn ở mức độ nghiêm trọng, diễn ra ở nhiều cấp, nhiều địa

phương và nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau Hay nói cách khác, pháp luật về PCTN hiện nay chưa đủ khả năng làm giảm hoặc hạn chế tham nhũng vì thực tế, tình trạng tham nhũng ở nước ta vẫn có biểu hiện gia tăng, do đó, cần phải nghiên cứu để có giải pháp hoàn thiện nó

Thứ hai, Nhà nước ta đang không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật, nhiều

văn bản quy phạm pháp luật được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung, có quy định còn

bị hủy bỏ Khi các quy định của pháp luật nói chung có sự thay đổi, tất yếu sẽ có những tác động trực tiếp vào các quy định của pháp luật về PCTN Do đó, để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, thì các quy định của pháp luật về PCTN phải được đối chiếu, rà soát để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp Qua thực tế cho thấy có những quy định của pháp luật về PCTN chỉ phù hợp với thời điểm nghiên cứu, xây dựng, ban hành, sau một thời gian, các quy định khác đã có sự thay đổi, đòi hỏi pháp luật về PCTN cũng phải có sự thay đổi theo

Thứ ba, pháp luật luôn là sự phản ánh đời sống thực tiễn của đất nước mà thực

tiễn đó lại luôn vận động, phát triển không ngừng nên nếu pháp luật về PCTN không theo kịp thực tiễn thì rất khó có thể phòng ngừa, phát hiện, xử lý được những hành vi tham nhũng xẩy ra trên thực tế Bên cạnh đó, do quan điểm và sự nhìn nhận

về tham nhũng, hành vi tham nhũng và biện pháp PCTN còn chưa đầy đủ, thấu đáo,

có những hành vi rõ ràng là lợi dụng chức vụ, quyền hạn để phục vụ lợi ích cục bộ,

cá nhân nhưng chưa được nghiên cứu để quy định cụ thể và có hình thức xử lý Vì vậy, cần phải thường xuyên rà soát, đánh giá tìm những ra những điểm hạn chế của pháp luật về PCTN để hủy bỏ, sửa đổi những quy định không còn phù hợp và bổ sung những quy định cần thiết còn thiếu

Thứ tư, so với các công ước, điều ước và thông lệ quốc tế mà Việt Nam đã ký

kết hoặc tham gia thì pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về PCTN nói riêng của nước ta còn có những khoảng cách, chưa tương thích Do đó, trên cơ sở các công ước, điều ước và thông lệ quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia cần phải nghiên cứu, rà soát, đánh giá mức độ tương thích của pháp luật về PCTN, xây dựng các biện pháp, giải pháp cụ thể để hoàn thiện các quy định của pháp luật về

PCTN nhằm đáp ứng được yêu cầu của các công ước, điều ước và thông lệ quốc tế

1.3.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Trong thực tế, có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về PCTN, nhưng các yếu tố ảnh hưởng lớn nhất và cơ bản nhất là: cơ chế quản lý kinh tế; việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước; chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền; ý thức pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về PCTN; yếu tố văn hóa, truyền thống dân tộc và hợp tác quốc tế về PCTN

1.3.2.1 Cơ chế quản lý kinh tế

Cơ chế quản lý kinh tế là hệ thống các chính sách, pháp luật của nhà nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế Cơ chế quản lý kinh tế ảnh hưởng trực tiếp đến việc phát sinh, thay đổi, chấm dứt nhiều quan hệ xã hội trong đó có các hành vi tham nhũng

Lịch sử đã chứng minh rằng, để phát triển kinh tế thì cần phải có những cơ chế quản lý kinh tế phù hợp và năng động Trong những năm qua nhiều quốc gia trên thế giới đã chọn lựa cơ chế thị trường trong phát triển kinh tế Cơ chế thị trường là động lực của sự phát triển kinh tế ở nhiều quốc gia nhưng bản thân nó cũng nẩy sinh những mặt trái đó là xu hướng tối đa hoá lợi nhuận bằng mọi giá đã làm cho sự phát triển thiếu bền vững Cũng do cơ chế thị trường nên dẫn đến nhiều chuẩn mực đạo đức, thuần phong mỹ tục trong xã hội bị đảo lộn, xâm hại, do sức ép của việc kiếm tiền và xuất hiện tâm lý mọi việc đều có thể mua bán, điều này đã tác động làm cho tham nhũng trở nên ngày càng trầm trọng hơn Điều đáng lo ngại là trong

cơ chế thị trường đã nẩy sinh sự thao túng chính sách của các thế lực kinh tế, nên chỉ trong một thời gian ngắn có thể tập trung lợi ích vào một nhóm người với số lượng lớn, đây chính là sự nẩy sinh tham nhũng lớn

Ở nước ta, cơ chế thị trường đã tạo điều kiện thuận lợi cho công cuộc phát triển kinh tế của đất nước Đây là môi trường để những quan hệ kinh tế vận động, phát triển một cách linh hoạt, phát huy được, năng lực, sở trường, là điều kiện để các nguồn lực trong xã hội được huy động một cách tối đa, với sự tham gia rất tích

cực của các chủ thể trong nền kinh tế, tạo ra nhiều sản phẩm cho xã hội theo nhu cầu của thị trường Tuy nhiên, do những mặt trái của cơ chế thị trường nên đã nẩy sinh nhiều hiện tượng tiêu cực, tham nhũng, nhất là ở những địa bàn, lĩnh vực mà pháp luật còn sơ hở, sự quản lý của Nhà nước yếu kém, buông lỏng hoặc không đủ khả năng để theo kịp sự vận động của cơ chế thị trường Vì vậy, trong quá trình HTPL về PCTN cần cố gắng dự liệu được các hành vi tham nhũng sẽ nẩy sinh trong

cơ chế thị trường để kịp thời ngăn chặn, phòng ngừa, phát hiện, xử lý

1.3.2.2 Việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

Việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến PCTN và việc HTPL về PCTN Những quốc gia được tổ chức theo mô hình phân quyền, hay nói cách khác, quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh thì sẽ giảm rõ sự lạm quyền nên hạn chế tham nhũng Đối với các quốc gia được tổ chức theo hình thức tập quyền, quyền lực nhà nước được tập trung vào một nhánh quyền lực nào đó thì sẽ rất dễ xẩy ra tình trạng lạm quyền, khi đó, tham nhũng sẽ có cơ hội phát triển hơn

Hiện nay, Việt Nam đang xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân và đây là mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khá đặc thù so với các nước trên thế giới Trong đó, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; tất cả quyền lực đều tập trung vào nhân dân Với việc tổ chức quyền lực này đã tạo ra sự bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách dân chủ, tập trung, đồng thời, tạo nên sức mạnh tổng hợp và bảo đảm việc thực hiện quyền lực được chính xác, thuận lợi, kể cả trong đề xuất chính sách và triển khai các biện pháp đấu tranh PCTN Tuy nhiên, việc tổ chức quyền lực nhà nước theo cách thức này sẽ hạn chế sự kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước Để phát hiện được các hành vi lợi dụng sự tập trung, thống nhất đó để tham nhũng là một vấn đề không đơn giản hoặc nếu có phát hiện ra được thì cũng rất khó xử lý hoặc có

xử lý thì cũng khó có thể nghiêm minh, kịp thời Do vậy, để PCTN một cách hiệu quả trong điều kiện tổ chức quyền lực nhà nước tập trung, thống nhất là một vấn đề