So sánh chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của việt nam và trung quốc và những hàm ý chính sách cho việt nam

Các nhóm giải pháp cụ thể đó là: i xây dựng hệ thống các tiêu chí định lượng cụ thể, rõ ràng nhằm đánh giá năng lực của đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở địa phương cũng như đội ngũ cán

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

*************

HỒ SỸ MINH

SO SÁNH CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC VÀ NHỮNG HÀM Ý

CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Thành phố Hồ Chí Minh, 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

*************

HỒ SỸ MINH

SO SÁNH CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC VÀ NHỮNG HÀM Ý

CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và số liệu sử

dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu

biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh

tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 8 năm 2016

Tác giả

Hồ Sỹ Minh

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình, bố mẹ, vợ và những người thân yêu

trong gia đình của tôi, những người đã sát cánh và luôn tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi

trong suốt khóa học

Tôi đặc biệt gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến thầy Lê Việt Phú, người đã dành rất nhiều

thời gian, hướng dẫn nhiệt tình và tận tâm trong suốt thời gian tôi hoàn thành luận văn này

Tôi xin chân thành cảm ơn thầy Huỳnh Thế Du đã tận tình góp ý, định hướng, khuyến khích và động viên trong suốt thời gian tôi hoàn thiện luận văn

Tôi cũng xin cảm ơn Quý thầy cô giáo, tập thể nhân viên tại Chương trình Giảng dạy Kinh

tế Fulbright, những người với tinh thần trách nhiệm và sự nỗ lực cao nhất của mình đã

truyền đạt kiến thức và tạo mọi điều kiện, cơ hội giúp tôi tiếp cận đến các lĩnh vực tri thức

mới mẻ và hữu ích trong suốt khóa học Tôi xin cảm ơn thầy Phạm Duy Nghĩa, thầy Đinh

Công Khải đã tư vấn và giúp đỡ tôi trong quá trình lựa chọn đề tài

Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp và tập thể lớp MPP7 đã động viên và giúp đỡ tôi trong suốt khóa học và thời gian thực hiện luận văn

MỤC LỤC

Trang

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

TÓM TẮT v

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT vii

DANH MỤC HÌNH HỘP viii

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1

1.1 Bối cảnh chính sách 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 2

1.3 Câu hỏi chính sách 2

1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 3

1.5 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin 3

1.6 Kết cấu luận văn 3

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 4

2.1 Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp và cách thức sửa chữa 4

2.1.1 Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp 4

2.1.2 Cách thức sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp 6

2.2 Xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp bằng chính sách luân chuyển cán bộ 7

2.2.1 Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế khuyến khích 7

2.2.2 Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế cạnh tranh 9

2.2.3 Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế giám sát 9

CHƯƠNG 3: VẤN ĐỀ ỦY QUYỀN – TÁC NGHIỆP TRONG MÔ HÌNH TỔ CHỨC NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC 12

3.1 Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền XHCN 12

3.1.1 Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước của Việt Nam 13

3.1.2 Mô hình tổ chức chính quyền địa nhà nước của Trung Quốc 15

3.2 Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền

XHCN 15

3.3 Những vấn đề đặt ra đối với mô hình tổ chức nhà nước ở Việt Nam và Trung Quốc dẫn đến nhu cầu luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý 18

CHƯƠNG 4: SO SÁNH CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC 19

4.1 Chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam, Trung Quốc và tác động đến tăng trưởng kinh tế địa phương 19

4.2 Quá trình hình thành và mục tiêu của chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc 20

4.3 So sánh kết quả thực hiện chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc 24

4.3.1 Cơ chế khuyến khích từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý 24

4.3.2 Cơ chế cạnh tranh từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý 28

4.3.3 Cơ chế giám sát từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý 30

4.4 Đánh giá chung 32

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM 34

5.1 Kết luận 34

5.2 Khuyến nghị chính sách 35

5.3 Hạn chế của luận văn 38

TÀI LIỆU THAM KHẢO 39

TÀI LIỆU THAM KHẢO 39

PHỤ LỤC 45

Việt Nam và Trung Quốc là hai quốc gia phát triển theo định hướng XHCN nên hình thức

tổ chức bộ máy nhà nước và chính quyền các địa phương là tương tự nhau ĐCS Việt Nam

và Trung Quốc đóng vai trò lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện trong mọi vấn đề, bao gồm cả công tác tổ chức cán bộ của các cơ quan Đảng và cơ quan hành chính nhà nước Trong đó, LCCB lãnh đạo, quản lý là một trong những chính sách thể hiện quyền lực của Trung ương Đảng và CQTW đối với các địa phương Chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý nhằm tạo ra các cơ chế khuyến khích, cạnh tranh và giám sát đối với CQĐP, giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa CQTW và CQĐP Tuy nhiên, có sự khác biệt trong việc áp dụng chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở Việt Nam và Trung Quốc So sánh giữa chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc cho thấy được những thành tựu và tồn tại trong việc thực hiện chính sách này của mỗi quốc gia

Với cùng mục tiêu ban đầu của chính sách là nhằm đào tạo, bồi dưỡng toàn diện cho thế hệ lãnh đạo kế cận, tuy nhiên, theo thời gian, mục tiêu chính sách LCCB mà Trung Quốc áp dụng dần thay đổi để phù hợp với điều kiện của từng giai đoạn Chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở Trung Quốc phần nào phát huy hiệu quả, tạo ra các cơ chế khuyến khích, cạnh tranh và giám sát đối với CQĐP trong việc thiết kế và thực thi chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế của các địa phương Đối với Việt Nam, bên cạnh nhưng thành tựu đạt được, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý hiện nay vẫn còn rất nhiều hạn chế trong việc xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp khi chưa tạo ra cơ chế khuyến khích, cơ chế cạnh

tranh và cơ chế giám sát đối với CQĐP Thứ nhất, thiếu minh bạch trong chỉ tiêu đánh giá

về năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý mặc dù đây là một trong những cơ sở quan trọng

trong công tác quy hoạch cán bộ Thứ hai, việc xác định các cán bộ do Trung ương quản lý

thuộc diện luân chuyển về các địa phương giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý trong cơ quan

Đảng và nhà nước ở địa phương còn thiếu minh bạch và thống nhất Thứ ba, việc đánh giá,

bố trí và sử dụng cán bộ sau luân chuyển thiếu sự minh bạch và nặng về hình thức Thứ tư,

việc LCCB lãnh đạo, quản lý theo chiều ngang, tức là từ địa phương này sang địa phương

khác không hướng đến mục tiêu cải thiện kinh tế cho các địa phương kém phát triển Thứ

năm, cán bộ được luân chuyển về địa phương không giữ chức vụ đứng đầu hệ thống chính

trị hay bộ máy chính quyền nên khả năng tạo ảnh hưởng và mức độ đóng góp còn hạn chế

Thứ sáu, việc áp dụng luật “hồi tỵ” trong LCCB lãnh đạo, quản lý chưa triệt để, là mầm

mống phát sinh tham nhũng trong công tác cán bộ tại địa phương đó Thứ bảy, chưa có quy

định xử phạt đối với những vi phạm trong công tác LCCB lãnh đạo, quản lý Điều này có thể dẫn đến tình trạng tham nhũng trong việc đánh giá cán bộ

Từ thực tế đó, luận văn đưa ra ba nhóm giải pháp chung và năm nhóm giải pháp cụ thể nhằm nâng cao tính hiệu quả trong công tác LCCB lãnh đạo, quản lý hiện nay ở Việt Nam, góp phần tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế của các địa phương Các nhóm giải pháp cụ thể đó là: i) xây dựng hệ thống các tiêu chí định lượng cụ thể, rõ ràng nhằm đánh giá năng lực của đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở địa phương cũng như đội ngũ cán bộ trẻ thuộc diện Trung ương quản lý trong quy hoạch; ii) đẩy mạnh việc LCCB lãnh đạo, quản lý theo chiều ngang, tức là từ địa phương này sang các địa phương khác; iii) trong một số trường hợp nhất định, cán bộ luân chuyển đảm nhận chức vụ cao nhất trong bộ máy chính trị ở địa phương, có tiếng nói quyết định và là người chịu trách nhiệm cao nhất trong việc ban hành các chính sách; iv) đẩy mạnh việc luân chuyển các cán bộ lãnh đạo, quản lý cao nhất ở các địa phương gắn liền với luật “hồi tỵ” và v) luật pháp hóa các quy định trong công tác tổ chức cán bộ nói chung và LCCB nói riêng

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

BCT Bộ Chính trị

CQTW Chính quyền Trung ương

CQĐP Chính quyền địa phương

DANH MỤC HÌNH HỘP

Trang

Hình 1: Sơ đồ tổ chức hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước Việt Nam 14 Hình 2: Mối quan hệ ủy quyền – tác nghiệp trong bộ máy nhà nước 17 Hình 3: Chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc qua từng giai đoạn 23 Hộp 1: Chính sách phát triển kinh tế của chính quyền Trung ương Trung Quốc 29 Hộp 2: Khuyến nghị chung 36

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU

1.1 Bối cảnh chính sách

Chính sách luân chuyển cán bộ (LCCB) lãnh đạo, quản lý là một trong những chính sách

quan trọng trong công tác cán bộ, được quy định tại Nghị quyết 03-NQ/TW của Ban chấp

hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VIII năm 1997, Nghị quyết 11-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX năm 2002 và Nghị quyết 42-NQ/TW của Bộ chính trị khóa IX năm 2004 Theo đó, mục tiêu của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý là “nhằm sử dụng có

hiệu quả và tạo nên sự đồng đều trong đội ngũ cán bộ, bồi dưỡng toàn diện cán bộ, tạo điều kiện cho cán bộ trẻ có triển vọng, cán bộ quy hoạch được rèn luyện trong thực tiễn, khắc phục tình trạng khép kín, cục bộ trong từng ngành, từng địa phương, từng tổ chức” Tuy nhiên, trên thực tế, công tác LCCB lãnh đạo, quản lý vẫn còn gặp nhiều hạn chế, thiếu minh bạch và thiếu hiệu quả khi mà đội ngũ cán bộ được luân chuyển chưa thể hiện được vai trò và sự đóng góp của mình vào sự phát triển chung của các địa phương

Tháng 3/2014, lần đầu tiên Bộ chính trị (BCT) và Ban bí thư (BBT) công khai danh sách cán bộ thuộc diện Trung ương quản lý được luân chuyển, điều động về công tác tại các địa phương1

Trong danh sách 44 cán bộ được luân chuyển đợt này, có 2 cán bộ được BCT phân công, điều động giữ chức Phó bí thư tỉnh ủy, 23 cán bộ được chỉ định tham gia Ban chấp hành, ban thường vụ và giữ chức Phó bí thư các tỉnh, thành ủy, 19 cán bộ được chỉ định tham gia Ban chấp hành và giới thiệu để Hội đồng nhân dân (HĐND) bầu giữ chức Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Sau hơn một năm sau luân chuyển, có đến 5 cán bộ được tín nhiệm bầu giữ chức Bí thư tỉnh ủy, 2 cán bộ được bầu giữ chức Chủ tịch UBND tỉnh trong nhiệm kỳ mới Ngoài ra, có 6 trường hợp trở về lại Trung ương đảm nhận chức vụ cũ như trước khi luân chuyển và hiện nay 5/6 trường hợp đã được bổ nhiệm

vị trí cao hơn (Xem Phụ lục 2) Như vậy, sau khoảng thời gian tương đối ngắn, 12/44 cán

bộ được luân chuyển vào tháng 3/2014 đảm nhận chức vụ cao hơn so với vị trí được luân chuyển Trong khi đó, hầu như không có sự thay đổi nào trong tăng trưởng kinh tế của các

địa phương có cán bộ luân chuyển này (Xem Phụ lục 3)

1

http://vneconomy.vn/thoi-su/danh-tinh-va-chuc-vu-cua-44-can-bo-trung-uong-luan-chuyen-2014032006210423.htm

Đối với Trung Quốc, cho dù còn nhiều vấn đề do bản chất của mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, nhưng chính sách LCCB đang thực hiện lại cho thấy hiệu quả của nó đối với sự phát

triển kinh tế của các địa phương Wu (2010) chỉ ra rằng, chính quyền Trung ương (CQTW)

Trung Quốc sử dụng tiêu chí tăng trưởng kinh tế để đánh giá năng lực lãnh đạo của những người đứng đầu địa phương Địa phương nào cho thấy rõ được sự phát triển nổi bật thì chính quyền địa phương (CQĐP) đó có nhiều hơn các cơ hội thăng tiến trong sự nghiệp chính trị, được luân chuyển đến các địa phương khác hoặc luân chuyển ra Trung ương đảm

nhận chức vụ cao hơn trong bộ máy quyền lực Tương tự, nghiên cứu của Zhang và Gao

(2008) cho thấy rằng, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý là một trong những động lực

thúc đẩy sự phát triển kinh tế của các địa phương khi các địa phương có cán bộ luân chuyển thì tốc độ tăng trưởng khả quan hơn

Cấu trúc thể chế chính trị và quá trình cải cách kinh tế có nhiều điểm tương đồng và chính sách LCCB được Đảng Cộng sản Việt Nam và Trung Quốc xem là một trong những chiến lược quan trọng trong chính sách cán bộ của mình Tuy nhiên, kết quả thực hiện của chính sách đối với sự phát triển kinh tế địa phương của hai quốc gia thì khác nhau Xuất phát từ

những thực tiễn trên, tôi quyết định lựa chọn đề tài “So sánh chính sách luân chuyển cán

bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc và những hàm ý chính sách cho Việt Nam” làm luận văn tốt nghiệp của mình

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu của nghiên cứu là so sánh chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc nhằm tìm ra giải pháp phù hợp đối với Việt Nam Có bốn vấn đề cụ thể sẽ

được triển khai Thứ nhất, khái quát về mục tiêu và quá trình thực hiện chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc Thứ hai, so sánh sự giống và khác nhau trong chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc Thứ ba, phân tích những hạn chế, tồn tại của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý hiện nay ở Việt Nam Thứ

tư, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao tính hiệu quả và vai trò của chính sách LCCB

lãnh đạo, quản lý đối với tăng trưởng kinh tế địa phương

1.3 Câu hỏi chính sách

Để đạt được những mục tiêu trên, nghiên cứu tập trung vào ba câu hỏi chính sách sau:

- Thứ nhất, có sự giống và khác nào trong chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt

Nam và Trung Quốc?

- Thứ hai, vì sao chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Trung Quốc phát huy hiệu quả

trong tăng trưởng kinh tế địa phương còn Việt Nam thì không?

- Thứ ba, giải pháp nào giúp cho chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý phát huy tính hiệu

quả trong việc đóng góp cho sự phát triển kinh tế địa phương ở Việt Nam?

1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Chính sách luân chuyển đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc

- Phạm vi nghiên cứu: So sánh sự giống và khác nhau trong chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc

1.5 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin

Luận văn sử dụng phương pháp phân tích chủ đạo là so sánh, đối chiếu giữa chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc

Nguồn thông tin mà luận văn sử dụng là các văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc thực hiện LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc Luận văn còn sử dụng các công trình nghiên cứu đã được công bố trên các tạp chí của các nhà khoa học đánh giá, phân tích về thực trạng và kết quả của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý đang diễn ra ở Việt Nam và Trung Quốc

1.6 Kết cấu luận văn

Luận văn được chia thành 5 chương Chương 1 trình bày bối cảnh chính sách, câu hỏi nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu Chương 2 giới thiệu khung phân tích lý thuyết và tổng quan các công trình nghiên cứu, kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực này Chương 3 trình bày nội dung về vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong mô hình tổ chức nhà nước tập quyền Xã hội chủ nghĩa Chương 4 so sánh chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc Chương 5 đề xuất các khuyến nghị chính sách nhằm góp phần cải thiện hiệu quả của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý qua sự đối chiếu với Trung Quốc

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH

Chương 2 giới thiệu về cơ sở lý thuyết và khung phân tích chủ đạo mà luận văn sử dụng, đồng thời tóm lược các bài báo, các công trình nghiên cứu khoa học của các học giả trên thế giới liên quan đến vấn đề nghiên cứu mà luận văn đề cập

2.1 Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp và cách thức sửa chữa

2.1.1 Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp

Lý thuyết về ủy quyền – tác nghiệp (Principal – Agent Theory) được khởi xướng từ các công trình nghiên cứu độc lập của Stephen Ross (1973) và Barry Mitnick (1973), sau đó được phát triển bởi Jensen và Mecskling (1976) Jensen và Meckling (1976) định nghĩa về

mối quan hệ giữa người ủy quyền và người tác nghiệp như là một hợp đồng, trong đó những người chủ (người ủy quyền) giao quyền điều hành cho người tác nghiệp, thay mặt

họ ra các quyết định trong quá trình quản lý Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp là một trong những hệ quả của hiện tượng bất cân xứng thông tin Đó là tình trạng mà trong một giao

dịch, một bên sở hữu thông tin đầy đủ hơn so với bên còn lại (Akerlof, 2001; Stiglitz, 2001;

Spence, 2001) Sự khác biệt về lợi ích khiến cho những người người tác nghiệp lựa chọn và

thực thi các quyết định mang lại lợi ích cho bản thân họ, mặc dù điều này có thể gây thiệt hại cho những người ủy quyền Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp không chỉ xảy ra trong môi trường các công ty mà còn là một trong những cơ sở quan trọng giải thích cho việc thiết kế

và thực thi chính sách của khu vực công (Tolofari, 2005) Trong khu vực công, những

công chức trong chính quyền được xem như là những người tác nghiệp, đại diện cho người dân (người ủy quyền) trong việc điều hành bộ máy nhà nước, cung cấp các dịch vụ công và

thực thi chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển của xã hội Mối quan hệ này được Boston

và cộng sự (1996) mô tả là một hợp đồng được pháp luật quy định Người dân (người ủy

quyền) là những người phải đóng thuế nhằm chi trả các khoản thu nhập cho những công chức (người tác nghiệp) Tuy nhiên, mặc dù là những người ủy quyền nhưng người dân không thể kiếm soát được hoạt động của bộ máy chính quyền vì họ không có thông tin Ngược lại, những người hoạt động trong chính quyền các cấp sở hữu thông tin một cách đầy đủ hơn, bao gồm những thông tin phục vụ cho quá trình hoạch định và thực thi chính sách, thông tin về kết quả của việc thực hiện chính sách đó Đây chính là hệ quả của vấn đề bất cân xứng thông tin trong khu vực công Đối với những cán bộ, công chức điều hành bộ

máy nhà nước, Tanzi (2000) cho rằng, họ có xu hướng lựa chọn các chính sách nhằm mang

lại những lợi ích cho chính họ (hoặc nhóm lợi ích của họ) bởi vì họ không phải gánh chịu những thiệt hại do chính sách đó gây ra Những thiệt hại này thuộc về toàn xã hội

Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong khu vực công là cơ sở giải thích quan trọng cho lý

thuyết về lựa chọn công Huỳnh Thế Du và Đỗ Thiên Anh Tuấn (2014) phân chia lựa chọn

công thành hai nhóm: i) cần thiết cho xã hội, cho cộng đồng nhưng không có sự ủng hộ của những người có ảnh hưởng; và ii) không thực sự cần thiết nhưng được sự ủng hộ của những người có quyền lực, có ảnh hưởng Trong trường hợp chỉ được lựa chọn một thì các

nhà hoạch định chính sách luôn lựa chọn nhóm thứ hai “bởi vì số đông “thiểu số” kia

không phải là người ra quyết định mà thực tế chính thiểu số “to lớn” nọ mới được quyền lựa chọn” (Huỳnh Thế Du và Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2014) Sự khác nhau trong kết quả của

việc lựa chọn chính sách là cơ sở phân biệt giữa hai phương pháp lựa chọn chính sách

công: lựa chọn công “cứng” và lựa chọn công “mềm” Lựa chọn công “cứng” là khi: “các

cá nhân vì quyền lợi cá nhân hạn hẹp, hành động một cách khá duy lý nhìn từ góc độ riêng của họ, có xu hướng tạo ra các kết quả phi lý về mặt tập thể” (Huỳnh Thế Du, 2015) Lựa

chọn công “mềm” là khi: “các cá nhân hiểu biết hơn về quyền lợi riêng của họ và nói

chung có thể đi đến những kết quả duy lý về mặt tập thể” (Peterson, trích từ Huỳnh Thế

Du, 2015) Như vậy, lựa chọn công “cứng” xảy ra khi các nhà hoạch định chính sách, với

quyền lực được người dân ủy quyền, tận dụng nguồn lực xã hội để lựa chọn và thực hiện các chính sách đem lại lợi ích cho cá nhân hoặc nhóm lợi ích của mình Lựa chọn công

“cứng” là một trong những trục trặc của vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong khu vực công khi những người tác nghiệp là những người có tiếng nói quyết định trong việc lựa chọn chính sách

Ngoài ra, ở các quốc gia Xã hội chủ nghĩa (XHCN), vấn đề ủy quyền – tác nghiệp còn xảy

ra trong mối quan hệ giữa sự lãnh đạo của ĐCS với sự điều hành, quản lý của bộ máy nhà

nước Lieberthal và Lampton (1992) khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa ĐCS và chính

quyền nhà nước ở Trung Quốc thì thấy rằng, bộ máy nhà nước có đặc điểm thực hiện các công việc hành chính và thực thi các chính sách mà ĐCS hoạch định Bên cạnh đó, một nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc các lựa chọn công “cứng” thường xảy ra ở những quốc gia XHCN là do cơ chế ra quyết định tập thể và không một cá nhân nào phải gánh

chịu trách nhiệm cho các quyết định đó Và đáng tiếc thay, những nghiên cứu của James

Buchanan, Mancur Olson và Gordon Tullock lại cho thấy rằng, trong một tập thể, mọi

người đều tư duy một cách duy lý nhưng lại đưa ra những kết quả hành động phi lý về mặt

2.1.2 Cách thức sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp

Sự khác biệt về lợi ích giữa người ủy quyền và người tác nghiệp chính là nguyên nhân dẫn đến vấn đề ủy quyền – tác nghiệp Người tác nghiệp hành động dựa trên mục tiêu và lợi ích

cá nhân của mình, kể cả khi điều đó gây tổn hại đến lợi ích của người ủy quyền Vì thế, cách sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp là làm sao thu hẹp khoảng cách về lợi ích của người ủy quyền và người tác nghiệp hoặc tạo ra các cơ chế khuyến khích, cạnh tranh và

giám sát việc thực hiện đối với người tác nghiệp Jensen và Meckling (1976) đưa ra ba

nhóm giải pháp nhằm giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp:

Thứ nhất là cơ chế khuyến khích Cơ chế này được thực hiện bằng cách người ủy quyền

đưa ra các hình thức thưởng phạt tương ứng với kết quả thực hiện của người tác nghiệp Theo đó, người tác nghiệp có thể nhận được các khoản khen thưởng nếu như kết quả thực hiện tốt và ngược lại, phải chấp nhận bồi thường nếu như kết quả thực hiện gây nên thiệt hại cho người ủy quyền Đồng thời, cơ chế này cũng có thể được vận hành thông qua việc người ủy quyền có thể lựa chọn người tác nghiệp bằng hình thức bổ nhiệm hoặc thông qua việc phân bổ ngân sách hoạt động cho người tác nghiệp

Thứ hai là cơ chế cạnh tranh Thông thường, một người ủy quyền có thể lựa chọn nhiều

người tác nghiệp khác nhau Việc tạo ra cơ chế cạnh tranh giữa những người tác nghiệp được xem là một trong những giải pháp nhằm giám sát hoạt động của người tác nghiệp Khi đó, dưới áp lực của sự cạnh tranh và đào thải, người tác nghiệp sẽ hành động vì lợi ích của người ủy quyền Tuy nhiên, cơ chế cạnh tranh sẽ thất bại nếu như những người tác nghiệp tạo thành liên minh và hành động chống lại lợi ích của người ủy quyền

Thứ ba là cơ chế giám sát Việc thực hiện cơ chế này nhằm hạn chế vấn đề thông tin bất

cân xứng xảy ra trong ủy quyền – tác nghiệp Cơ chế giám sát cho phép người ủy quyền có thể biết được hành vi của người tác nghiệp thông qua các hình thức khác nhau như: báo

cáo, kiểm tra hay chế độ thưởng phạt Tuy nhiên, quá trình thực hiện giám sát thường phát sinh chi phí rất cao

Ngoài ra, một số nhà nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, phương thức lãnh đạo cũng có thể là cơ

chế giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp Miller (1992) lập luận rằng, việc lãnh đạo

hiệu quả có thể truyền cảm hứng cho người tác nghiệp, khiến họ hạn chế lợi ích của mình

và thực hiện các mục tiêu chung của tổ chức Breton và Wintrobe (1982) xem một trong

những yếu tố quan trọng trong lãnh đạo là tạo niềm tin cho người tác nghiệp (cấp dưới) của mình trong hệ thống quyền lực (như cơ hội thăng tiến hoặc hình thức khen thưởng nào đó)

Breton và Wintrobe (1982) cho rằng, khi nhận được các cam kết tích cực từ người ủy

quyền (cấp trên) thì người tác nghiệp (cấp dưới) sẽ nỗ lực hành động để cam kết đó được thực hiện Ngược lại, đối với các cam kết tiêu cực (như trừng phạt hay sa thải) khiến cho người tác nghiệp hạn chế hành động đi ngược lại với lợi ích của người ủy quyền Như vậy,

cơ chế lãnh đạo cũng là giải pháp nhằm sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp

Nhìn chung, những cơ chế này không thể giải quyết triệt để vấn đề ủy quyền – tác nghiệp nhưng nó phần nào thu hẹp khoảng cách về lợi ích của người ủy quyền và người tác nghiệp, tạo ra rào cản nhằm hạn chế những hành động trục lợi cá nhân của người tác nghiệp và hình thành các cơ chế kiểm tra và giám sát cho người ủy quyền Trong luận văn

này, tác giả sử dụng khung phân tích của Jensen và Meckling (1976) nhằm giải quyết vấn

đề ủy quyền – tác nghiệp xảy ra trong khu vực công, bao gồm ba cơ chế: khuyến khích, cạnh tranh và giám sát

2.2 Xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp bằng chính sách luân chuyển cán bộ

Lĩnh vực nghiên cứu về vai trò của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý vẫn còn tương đối mới mẻ và các công trình nghiên cứu còn hạn chế Phần này trình bày một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về việc sử dụng chính sách luân chuyển cán bộ trong khu vực công, đặc biệt là cán bộ lãnh đạo, quản lý như là một phương pháp nhằm giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp thông qua ba cơ chế: khuyến khích, cạnh tranh và giám sát

2.2.1 Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế khuyến khích

Luân chuyển là một trong những hình thức được các tổ chức thường xuyên sử dụng nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ lao động và cải thiện sự đóng góp của họ cho tổ chức

(Parsons, 1951) Điều này được giải thích rằng, thông qua quá trình luân chuyển, người lao

động trải nghiệm, tích lũy kiến thức và kinh nghiệm qua các vị trí khác nhau và khi trở về

vị trí cũ, khả năng đóng góp của họ đối với sự phát triển của tổ chức gia tăng đáng kể

(Ortega, 1999; Weichel và cộng sự, 2010) Đồng quan điểm, Campion, Cheraskin, và Stevens (1994) cho rằng, quá trình luân chuyển mang lại hai tác động tích cực, đó là giúp

cho người lao động tích lũy kinh nghiệm nhanh hơn và thích nghi tốt hơn ở các môi trường làm việc khác nhau Sự phát triển kỹ năng của người lao động thông qua luân chuyển là yếu tố quan trọng đóng góp cho sự phát triển của tổ chức và khả năng thăng tiến trong sự

nghiệp của họ (Ortega, 2001) Những nhân viên có năng lực, được đánh giá thông qua

thành tích đạt được trong công việc, sẽ được các nhà quản trị lựa chọn luân chuyển và đề

bạt cho những chức vụ quản lý cao hơn trong tương lai (Baiman và Demski, 1980) Với

việc áp dụng chính sách luân chuyển, người lao động (người tác nghiệp) cố gắng phấn đấu hoàn thành nhiệm vụ, đạt thành tích cao để có nhiều hơn những cơ hội thăng tiến trong tổ chức Như vậy, với sự hình thành cơ chế khuyến khích, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa những người chủ và người lao động được hạn chế thông qua chính sách luân chuyển Không chỉ được áp dụng trong môi trường tư nhân, luân chuyển còn là một trong những công cụ quan trọng trong chính sách sử dụng cán bộ nhà nước mà chính quyền các quốc gia sử dụng, đặc biệt là việc luân chuyển đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý Nghiên cứu của

Krueger (1974; Frye và Shleifer (1997) cho thấy rằng, việc bổ nhiệm và tuyển chọn các

nhà lãnh đạo, quản lý ở địa phương đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế của địa phương nói riêng và đóng góp vào sự phát triển của quốc gia nói chung Ở một số quốc gia, các quan chức địa phương được người dân trực tiếp chọn ra thông qua bầu cử, là những người có năng lực và phát huy tối đa khả năng đóng góp của mình đối với sự phát triển của địa phương thông qua các mối quan hệ với người dân và nhân viên của mình

(McFarland và Seeger, 2010) Ở một số quốc gia khác, các chức danh lãnh đạo, quản lý ở

địa phương cấp tỉnh thường được quyết định bởi CQTW, dựa trên năng lực, sự đóng góp

của họ đối với sự phát triển kinh tế của các địa phương đó (Huang, 2002) Trong mối quan

hệ này, CQTW giữ vai trò là người ủy quyền và CQĐP là người tác nghiệp CQTW lựa chọn những cán bộ lãnh đạo, quản lý có năng lực ở các địa phương, thông qua tiêu chí tăng trưởng kinh tế của địa phương đó, giữ các chức vụ cao hơn trong bộ máy chính trị và cơ

quan nhà nước ở Trung ương (Wu, 2010) Điều này khiến cho các quan chức địa phương

tập trung vào việc lựa chọn và thực thi các chính sách phục vụ cho việc phát triển kinh tế

địa phương thay vì trục lợi cho cá nhân và cho nhóm lợi ích của họ (Li và Zhou, 2005)

Như vậy, việc áp dụng chính sách luân chuyển như là một hình thức thăng tiến tạo ra cơ chế khuyến khích mà qua đó, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa CQTW và CQĐP, giữa người dân và CQĐP sẽ được loại trừ

2.2.2 Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế cạnh tranh

Theo Fama (1980), sự cạnh tranh khiến cho những người lãnh đạo, quản lý có xu hướng

lựa chọn và thực hiện các chính sách mang lại lợi thế cho họ trong việc xây dựng hình ảnh

đối với cấp trên Fama (1980) cho rằng, khi các nhà lãnh đạo cấp cao lấy sự phát triển của

tổ chức là tiêu chí chủ yếu nhằm đánh giá năng lực của người lãnh đạo, quản lý cấp dưới

và là cơ sở quan trọng cho việc đề bạt thăng cấp thì việc cạnh tranh đó hoàn toàn có lợi cho

tổ chức Sự cạnh tranh mà chính sách luân chuyển tạo ra giúp hạn chế việc các nhà lãnh đạo, quản lý cấp dưới (là những người tác nghiệp) hành động vì lợi ích cá nhân, gây ra những tổn thất cho các nhà lãnh đạo, quản lý cấp trên (người ủy quyền) và cho tổ chức

(Fama, 1980)

Trong khu vực công, đối với đội ngũ lãnh đạo, quản lý ở các địa phương, việc được luân chuyển ra Trung ương giữ các chức vụ cao hơn trong hệ thống chính trị và cơ quan nhà nước được xem là bước tiến lớn trong sự nghiệp của họ Chính vì thế, sự cạnh tranh trong đội ngũ lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương là điều không thể tránh khỏi và nó được ví

như là một giải đấu kéo dài (Mookherjee, 1988) Cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các địa

phương cố gắng thể hiện năng lực của mình thông qua việc điều hành địa phương đó, tạo

ấn tượng cho CQTW bằng những thành tích đạt được với địa phương đó (Wu, 2010) Như

vậy, thông qua việc hình thành sự cạnh tranh, CQTW có thể hạn chế được vấn đề ủy quyền – tác nghiệp xảy ra ở CQĐP, đóng vai trò quan trọng trong việc lựa chọn và thực thi chính sách phát triển kinh tế địa phương

2.2.3 Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế giám sát

Tùy thuộc vào từng trường hợp, CQTW có thể quyết định luân chuyển, bổ nhiệm các chức

vụ cao hơn đối với những cán bộ lãnh đạo, quản lý các địa phương có năng lực và đóng góp lớn vào sự phát triển của địa phương đó Ngược lại, đối với những cán bộ lãnh đạo, quản lý năng lực yếu kém, điều hành, quản lý không hiệu quả, không tạo ra sự phát triển đối với kinh tế địa phương thì CQTW có quyền cách chức, luân chuyển xuống những vị trí thấp hơn trong bộ máy quyền lực Theo đó, chính sách LCCB trở thành công cụ giám sát

của CQTW đối với CQĐP (Huang, 2002)

Ngoài ra, một trong những đối tượng thuộc diện LCCB mà CQTW quan tâm giám sát là những người nắm giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý trong hai nhiệm kỳ liên tiếp Chính vì thế, tư duy nhiệm kỳ là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến động lực phụng

sự của các cán bộ, công chức làm việc trong khu vực công, đặc biệt là những người nắm giữ các vị trí lãnh đạo, quản lý Trên thế giới, các nghiên cứu về tư duy nhiệm kỳ và giới hạn nhiệm kỳ đều cho thấy được sự tác động của nó đến hành vi ra quyết định của người lãnh đạo, đặc biệt là các quyết định lựa chọn chính sách kinh tế của một địa phương và một

quốc gia (Rogoff, 1990; Besley và Case, 1992; Besley và Case, 1995; J M Johnson và

Crain, 2004) Các nhà nghiên cứu có nhiều quan điểm khác nhau về thời gian nhiệm kỳ

của những người lãnh đạo, quản lý đối với tăng trưởng kinh tế địa phương Quan điểm ủng

hộ kéo dài thời gian nhiệm kỳ đối với đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở địa phương vì

cho rằng điều này sẽ mang lại sự tăng trưởng kinh tế lâu dài và bền vững hơn Padro

Miquel và Snyder (2006) nhận định rằng, các nhà lãnh đạo, quản lý địa phương với nhiệm

kỳ lâu dài có nhiều kinh nghiệm hơn, am hiểu tình hình phát triển của địa phương mình phụ trách hơn, từ đó có thể đề xuất những giải pháp, chính sách kinh tế, xã hội hiệu quả

hơn Biglaiser và Mezzetti (1997) thì cho rằng, với nhiệm kỳ dài hơn, các nhà lãnh đạo,

quản lý địa phương có nhiều động lực hơn trong việc thực hiện các chính sách đầu tư, cải cách kinh tế mang tính lâu dài nhằm tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững trong tương lai Ngược lại, thời gian giới hạn trong nhiệm kỳ lãnh đạo, quản lý có thể là nguyên nhân khiến những người này có động cơ tham nhũng, hối lộ vì họ biết rằng họ sẽ mất hết quyền

lực sau khi mãn nhiệm (Fredriksson và Svensson, 2003) Khi đó, những người đứng đầu

địa phương này có xu hướng lựa chọn các chính sách kinh tế, đầu tư mang lại lợi ích cho chính bản thân họ mà không quan tâm đến tính hiệu quả của chính sách đó, gây ra sự lãng phí nguồn lực xã hội Một số nhà nghiên cứu cho rằng, việc kéo dài nhiệm kỳ đối với các cán bộ lãnh đạo, quản lý có thể làm tổn hại đến sự phát triển kinh tế của địa phương đó Việc họ có khả năng duy trì quyền lực và sự lãnh đạo lâu dài khiến cho họ dễ dàng bị chi phối bởi các chính sách mang nhiều lợi ích nhóm hơn là việc đánh giá tính hiệu quả, thiết

thực của chính sách đó (McNutt, 1997; Fredriksson và Svensson, 2003; Ashworth, 2005)

Như vậy, việc áp dụng chính sách LCCB kết hợp với chính sách nhiệm kỳ đối với đội ngũ lãnh đạo, quản lý các địa phương nhằm tạo ra áp lực giám sát của CQTW, đồng thời gia tăng trách nhiệm của CQĐP trong việc lựa chọn và thực thi các vấn đề về chính sách công

Nhìn chung, mặc dù các công trình nghiên cứu vẫn còn hạn chế nhưng đều cho thấy hiệu quả và tác động của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý trong việc xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa CQTW và CQĐP thông qua việc hình thành các cơ chế khuyến khích, cạnh tranh và giám sát Các chương tiếp theo sẽ phân tích và so sánh sự khác biệt trong chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc để cho thấy được tác động của chính sách này đối với tăng trưởng kinh tế của các địa phương

CHƯƠNG 3: VẤN ĐỀ ỦY QUYỀN – TÁC NGHIỆP TRONG MÔ HÌNH TỔ CHỨC

NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC

Chương này trình bày mô hình tổ chức chính quyền nhà nước của Việt Nam cũng như Trung Quốc, cách thức mà CQTW lựa chọn cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các địa phương và những trục trặc về vấn đề ủy quyền – tác nghiệp xuất phát từ mô hình đó

3.1 Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền XHCN

CQĐP được xem là đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện quản lý hành chính tại mỗi địa phương Mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP phụ thuộc vào hình thức tổ chức quyền lực nhà nước của từng quốc gia Mối quan hệ này được xác định dựa trên bốn hình thức tổ chức quyền lực nhà nước: tập quyền, tản quyền, phân cấp, phân quyền

Việt Nam và Trung Quốc đều tổ chức chính quyền nhà nước theo mô hình tập quyền XHCN, là mô hình tổ chức chính quyền nhà nước điển hình của các quốc gia phát triển

theo định hướng XHCN Theo Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), mô hình chính quyền nhà nước tập quyền XHCN là mô hình “tổng hợp đầy đủ các yếu tố của tập

quyền, tản quyền và phân quyền kết hợp với ủy quyền Trong đó các yếu tố tập quyền là chủ đạo, tản quyền là phổ biến, phân quyền rất yếu ớt và cá lẻ, ủy quyền diễn ra phổ biến đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối của Đảng” Trong mô hình này,

CQĐP được phân chia thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ theo cấp bậc Từng cấp bậc hành chính cơ bản đều có cơ quan đại diện của người dân, được người dân trực tiếp bầu ra

Cơ quan này thành lập bộ máy nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm kiểm tra hoạt

động của cấp chính quyền đó Bên cạnh đó, “bộ máy nhà nước được tổ chức thành hệ

thống theo thứ bậc chặt chẽ, cả trong quan hệ giữa Trung ương – địa phương, giữa cấp trên – cấp dưới” (Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh, 2011) Đây chính là yếu tố “song

trùng trực thuộc” đặc trưng của CQĐP trong mô hình tập quyền XHCN Theo đó, bộ máy chính quyền cấp dưới chịu sự giám sát của đồng thời hai cơ quan, cơ quan đại diện cho quyền lực người dân, được người dân bầu ra ở cấp tương ứng và bộ máy chính quyền cấp trên

Một điểm nổi bật trong hệ thống chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước ở các quốc gia

XHCN là vai trò lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối của ĐCS Theo Nguyễn Hữu

Khiển (2011), đây là mối quan hệ giữa lực lượng chính trị và bộ máy công quyền Đảng

cầm quyền giữ chức năng lãnh đạo còn bộ máy nhà nước giữ chức năng quản lý, tổ chức

và thực thi Hệ thống chính trị của Đảng cũng được phân thành các cấp ủy, tương ứng với từng cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước Cấp ủy Đảng là cơ quan đại diện cho Đảng, chịu trách nhiệm lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối đối với chính quyền cấp tương

ứng (Lieberthal và Lampton, 1992) Kornai (2002) cho rằng, Đảng còn đóng vai trò rất

quan trọng trong việc lựa chọn các thành viên của các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp Các tổ chức Đảng ra quyết định về tất cả các công việc chủ yếu

của nhà nước trước khi cơ quan nhà nước quyết định (Kornai, 2002) Bên cạnh đó, Đảng

còn thực hiện chức năng lãnh đạo thông qua hệ thống đảng viên, những người nắm giữ các chức danh trong bộ máy nhà nước Đồng thời, Đảng có thể thực hiện quyền bổ nhiệm hoặc giới thiệu nhân sự của mình trong bộ máy chính quyền nhà nước các cấp, từ Trung ương

đến địa phương (Kornai, 2002)

Như vậy, đối với địa phương cấp tỉnh, Đảng bộ tỉnh (mà người đứng đầu là Bí thư) đại diện cho sự lãnh đạo của Đảng và Chính phủ nhân dân tỉnh (mà người đứng đầu là Chủ tịch) chịu trách nhiệm tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương đó Khác với chức danh Chủ tịch tỉnh, được bầu từ cơ quan đại diện cho quyền lực của người dân (HĐND hay Nhân đại) thì Bí thư được bầu tư Ban chấp hành Đảng bộ tỉnh (là cơ quan được bầu ra từ các Đảng viên trong tỉnh đó) Ngoài ra, các chức danh lãnh đạo trong Đảng

bộ tỉnh hay chức danh quản lý trong bộ máy CQĐP có thể được chỉ định, bổ nhiệm hoặc giới thiệu từ cơ quan Đảng cấp trên (là Trung ương Đảng) Nguyên tắc này thể hiện sự lãnh đạo tuyệt đối của Đảng trong chính sách cán bộ ở các quốc gia XHCN

3.1.1 Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước của Việt Nam

Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015) quy định đơn vị hành chính bao gồm: (i)

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); (ii) huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp huyện); (iii) xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) và (iv) đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Theo số liệu từ Tổng cục thống kê, tính đến 01/01/2016, cả nước có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (trong đó có 5 thành phố trực thuộc Trung ương: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ), 713 đơn vị cấp huyện (trong đó gồm 546 huyện, và 11.162 đơn vị cấp xã (trong đó gồm 1.581 phường, 603 thị trấn và 8.978 xã)

Hình 1: Sơ đồ tổ chức hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước Việt Nam

(Nguồn: Tác giả tự vẽ)

Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND HĐND gồm các đại biểu HĐND

do cử tri địa phương bầu ra và là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên HĐND hiện nay bao gồm HĐND tỉnh, HĐND huyện và HĐND xã UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên Như vậy, đối với UBND tỉnh, là cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh sẽ chịu trách nhiệm trước người dân tỉnh đó, trước HĐND tỉnh và trước CQTW (Chính phủ)

Người đứng đầu hệ thống chính trị của địa phương cấp tỉnh là bí thư tỉnh ủy, được bầu từ Đại hội Ban chấp hành Đảng bộ của tỉnh, đại diện cho sự lãnh đạo của Đảng tại địa phương

đó Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước địa phương cấp tỉnh là chủ tịch UBND tỉnh, được HĐND tỉnh tín nhiệm bầu ra Thông thường, chủ tịch tỉnh sẽ kiêm nhiệm là phó

bí thư tỉnh ủy Điều này càng thể hiện rõ hơn sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của CQĐP Ngoài ra, đối với địa phương cấp tỉnh, BCT và BBT có thể bổ nhiệm hoặc chỉ định cán bộ tham gia lãnh đạo, quản lý ở địa phương đó

ĐẢNG CỘNG SẢN VIỆT NAM

BCH TW ĐCSVN (Tổng bí thư)

Đại hội Đảng toàn quốc

Trung

ương

Bầu chọn

BCH Tỉnh ủy (Bí thư)

Đảng ủy Tỉnh

chọn

BCH Huyện ủy (Bí thư)

Đảng ủy Huyện

chọn

BCH Đảng ủy Xã (Bí thư)

Đảng ủy Xã

chọn

CHÍNH QUYỀN Đại hội đại

biểu toàn quốc

Chính phủ (Thủ tướng)

Bầu chọn

Hội đồng nhân

dân Tỉnh

UBND Tỉnh (Chủ tịch)

Bầu chọn

Hội đồng nhân

dân Huyện

UBND Huyện

(Chủ tịch) Bầu

chọn

Hội đồng nhân

dân Xã

UBND Xã (Chủ tịch) Bầu

chọn

3.1.2 Mô hình tổ chức chính quyền địa nhà nước của Trung Quốc

Hiến pháp Trung Quốc quy định có 3 cấp hành chính: tỉnh, huyện và hương Theo thống

kê, tính cho đến ngày 31/12/2011, Trung Quốc có 33 đơn vị hành chính cấp tỉnh (bao gồm

22 tỉnh; 4 thành phố trực thuộc Trung ương là Bắc Kinh, Thiên Tân, Thượng Hải, Trùng Khánh; 5 khu tự trị là Ninh Hạ, Nội Mông Cổ, Quảng Tây, Tân Cương, Tây Tạng; 2 đặc khu hành chính là Hồng Kông, Ma Cao), 2.853 đơn vị hành chính cấp huyện (bao gồm 857 quận, 360 thị xã, 1.456 huyện, 117 huyện tự trị, 49 kỳ, 3 kỳ tự trị 1 đặc khu và 1 lâm khu), 40.466 đơn vị hành chính cấp hương (bao gồm 19.683 trấn, 12.395 hương, 1.085 hương dân tộc, 106 tô mộc, 1 tô mộc dân tộc, 7.194 nhai đạo và 2 công sở khu) Trên thực tế, Trung Quốc được chia thành 5 cấp đơn vị hành chính: tỉnh, địa khu, huyện, hương và thôn Địa khu là được xem là chi nhánh của chính quyền tỉnh còn thôn là một tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư Tuy nhiên, ở một số hương có địa bàn rộng lớn, thôn hình thành và được trao cho nhiều quyền lực hành chính

Các cấp hành chính được quy định theo Hiến pháp đều thành lập Hội đồng đại biểu nhân dân (Nhân đại) và Chính phủ nhân dân do người dân địa phương trực tiếp bầu ra Đối với cấp địa khu và thôn, cơ quan hành chính được bổ nhiệm bởi chính phủ nhân dân cấp trên

nó Chính phủ nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm cơ quan hành chính địa khu và chính phủ nhân dân cấp hương bổ nhiệm cơ quan hành chính thôn Một điểm đáng lưu ý, Trung Quốc thừa nhận sự tồn tại của các khu tự trị, các đặc khu với mức độ độc lập khác nhau, thậm chí độc lập cả về chính trị như Hồng Kông và Ma Cao

Tương tự như Việt Nam, đội ngũ lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh ở Trung Quốc có thể được bầu trực tiếp từ Đại hội Đảng bộ của tỉnh (đối với chức danh bí thư) và Nhân đại cấp tỉnh (đối với chức danh chủ tịch) hoặc được chỉ định và bổ nhiệm từ BCT Trung ương

3.2 Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền XHCN

Như đã trình bày, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp không chỉ xảy ra trong môi trường các công ty, doanh nghiệp mà nó còn là lý thuyết quan trọng giải thích cho việc lựa chọn chính sách của các nhà lãnh đạo, quản lý địa phương

Một cách chi tiết, Terry Moe (1984) cho rằng, sự phân cấp quyền lực trong bộ máy quản lý

nhà nước khiến cho nó tồn tại một chuỗi mối quan hệ giữa người ủy quyền – người tác

nghiệp Theo đó, Moe (1984) chia vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong khu vực công thành

bốn cấp độ khác nhau Thứ nhất là mối quan hệ giữa cấp trên – cấp dưới trong cùng một

đơn vị tác nghiệp, trong đó, cấp trên là người ủy quyền cho cấp dưới thực hiện các công

việc được giao Thứ hai là mối quan hệ giữa đơn vị tác nghiệp cấp trên và đơn vị tác

nghiệp cấp dưới, trong đó các đơn vị tác nghiệp cấp trên đóng vai trò là người ủy quyền và các đơn vị tác nghiệp cấp dưới đóng vai trò là người tác nghiệp Chẳng hạn như, mối quan

hệ giữa CQTW và CQĐP Thứ ba là mối quan hệ giữa các nhà lãnh đạo chính trị và các

công chức nhà nước, trong đó, công chức là người thực hiện những nhiệm vụ, đường lối

mà các chính trị gia ban hành Thứ tư là mối quan hệ giữa những người hoạt động trong

chính quyền (công chức) và người dân, trong đó, công chức chính là đại diện cho người dân trong việc quản lý nhà nước

Trong một nghiên cứu thực hiện ở Trung Quốc, Wang (2006) thấy rằng, mối quan hệ ủy quyền – tác nghiệp trong bộ máy nhà nước được thể hiện qua ba cấp độ khác nhau Cấp

thứ nhất là các sở ban ngành thuộc sự quản lý của chính quyền các địa phương Đây là bộ

phận trực tiếp cung cấp các dịch vụ phục vụ cho người dân Trong cấp độ này, người ủy quyền chính là người đứng đầu các sở ban ngành (Giám đốc sở) và người tác nghiệp là cán

bộ, công chức của sở ban ngành đó Trong mối quan hệ này, các Giám đốc sở thường muốn nhân viên của mình phải làm việc chăm chỉ, nỗ lực và phụng sự hết mình cho người dân bởi điều đó đem lại thành tích cho sở ban ngành đó và cho chính bản thân người đứng đầu Tuy nhiên, các nhân viên cấp dưới thì lại muốn nghỉ ngơi nhiều hơn hoặc có tư tưởng

tư lợi cá nhân khi sử dụng quyền lực hành chính của mình trong việc phục vụ người dân Điều này có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến uy tín của sở ban ngành nói riêng và CQĐP đó

nói chung Cấp thứ hai là trong nội bộ CQĐP Trong cấp độ này, lãnh đạo, quản lý các địa

phương (Bí thư, chủ tịch tỉnh) và HĐND đóng vai trò người ủy quyền và các sở ban ngành

là người tác nghiệp Lãnh đạo CQĐP là những người trực tiếp chịu trách nhiệm ban hành các chính sách để các sở ban ngành thực hiện Bằng việc kiểm soát các nguồn lực (nhân lực và tài lực), lãnh đạo CQĐP có khả năng kiểm soát mạnh mẽ đến việc thực thi chính sách của các sở ban ngành Sự phát triển của địa phương được xem là thước đo năng lực quản lý của lãnh đạo CQĐP đó và là cơ sở cho sự thăng tiến trên con đường chính trị của

họ (Wu, 2010) HĐND là những người được người dân bầu ra, đại diện người dân kiểm tra, giám sát hoạt động của CQĐP Wang (2006) cho rằng, mức độ kiểm soát của Hội đồng

nhân dân đối với các sở ban ngành là rất yếu

Hình 2: Mối quan hệ ủy quyền – tác nghiệp trong bộ máy nhà nước

Cấp thứ ba là mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP, trong đó, CQTW giữ vai trò là người ủy

quyền và CQĐP là người tác nghiệp Ở các quốc gia theo chế độ XHCN, Đảng và CQTW

có thể lựa chọn, bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo đứng đầu ở mỗi địa phương (Bí thư, chủ tịch tỉnh), luân chuyển các cán bộ lãnh đạo, quản lý từ địa phương này sang địa phương khác hoặc ra Trung ương nắm giữ chức vụ cao hơn trong hệ thống chính trị Do đó, việc lựa chọn chính sách của các nhà lãnh đạo địa phương phụ thuộc vào mục tiêu mà họ theo

Chính quyền Trung ương

Người

dân

Lãnh đạo địa phương (vùng)

Hội đồng nhân dân

Chính quyền địa phương

Cấp trên

Cấp dưới

Sở ban ngành địa phương

Người ủy quyền

Người thừa hành

Khả năng kiểm soát mạnh

Khả năng kiểm soát yếu

Nguồn: Wang Xiaoqi (2006)

đuổi Trong giới hạn quyền lực được ủy quyền, các nhà lãnh đạo địa phương có xu hướng lựa chọn công “cứng”, phục vụ cho mục tiêu cá nhân của mình

3.3 Những vấn đề đặt ra đối với mô hình tổ chức nhà nước ở Việt Nam và Trung Quốc dẫn đến nhu cầu luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý

Trong mô hình tổ chức nhà nước tập quyền XHCN này, Đảng và CQTW có thể trực tiếp

bổ nhiệm hoặc cách chức đối với các chức danh lãnh đạo đứng đầu ở mỗi địa phương, bao gồm cơ quan Đảng (bí thư) và cơ quan hành chính nhà nước (chủ tịch tỉnh) Quyền lực này tạo ra cơ chế khuyến khích và cơ chế cạnh tranh đối với CQĐP, những người được CQTW

ủy quyền điều hành, quản lý bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương đó Tuy nhiên, trên thực tế, việc thiếu vắng các cơ chế giám sát chặt chẽ khiến cho đội ngũ lãnh đạo, quản

lý ở các địa phương vẫn có xu hướng lựa chọn chính sách công “cứng”, mang lại lợi ích cho cá nhân hoặc cho nhóm lợi ích của mình thay vì sự phát triển chung của cộng đồng, của địa phương đó Với quyền lực được phân cấp trong tay, những cán bộ lãnh đạo, quản

lý địa phương có thể tận dụng nguồn lực của địa phương (đa phần là về đất đai, khoáng sản

và lâm sản), ban hành những chính sách nhằm trục lợi cá nhân Sự hình thành nhóm lợi ích của các nhân vật quyền lực ở địa phương ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự phát triển bền vững của địa phương đó Khi sự việc được phát hiện, những cán bộ lãnh đạo, quản lý chịu các hình thức kỷ luật khác nhau nhưng những tổn thất mà cộng đồng địa phương đó phải gánh chịu là không thể bồi hoàn Trên cơ sở đó, Đảng và CQTW áp dụng chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý như là một hình thức hạn chế việc hình thành các nhóm lợi ích ở địa phương, phá vỡ tính cục bộ địa phương bằng việc bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo, quản lý đến từ các địa phương khác hoặc từ Trung ương về Chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương và giữa địa phương với Trung ương trở thành cơ chế khuyến khích, cơ chế cạnh tranh và cơ chế giám sát trong việc giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp, biến lựa chọn công “cứng” của CQĐP trở thành lựa chọn công “mềm”, hướng đến

sự phát triển chung của địa phương đó

CHƯƠNG 4: SO SÁNH CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO,

QUẢN LÝ CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC

Chương này so sánh sự khác biệt trong việc áp dụng chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc Phần còn lại của chương nêu lên những trục trặc và hạn chế hiện nay trong công tác LCCB lãnh đạo, quản lý ở Việt Nam qua đối chiếu và so sánh với Trung Quốc

4.1 Chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam, Trung Quốc và tác động đến tăng trưởng kinh tế địa phương

Hệ thống chính trị của Việt Nam và Trung Quốc có nhiều nét tương đồng bởi đây là hai quốc gia đều phát triển theo định hướng XHCN Khác với Việt Nam, Trung Quốc công nhận sự hiện diện và tham gia vào chính trường của các đảng phái chính trị khác nhau ngoài ĐCS Tuy nhiên, sự ảnh hưởng của các đảng tham chính này hầu như không đáng

kể, không giữ được vai trò độc lập của mình, phụ thuộc vào sự điều hành và lãnh đạo của ĐCS Điều này cũng được Hiến pháp Trung Quốc quy định khi thừa nhận ĐCS là chính đảng chấp chính duy nhất, lãnh đạo nhà nước và nhân dân Đây chính là đặc trưng cơ bản của tất cả các nước XHCN mà Việt Nam và Trung Quốc đang theo đuổi

Về cơ bản, Việt Nam và Trung Quốc có sự đồng nhất trong hệ thống quản lý đội ngũ cán

bộ, công chức và viên chức trong bộ máy nhà nước Với chế độ XHCN ở Việt Nam và Trung Quốc, ĐCS lãnh đạo trực tiếp và toàn diện trên tất cả các lĩnh vực, bao gồm cả chính sách cán bộ Theo đó, quá trình tuyển chọn, đào tạo, đề bạt, bổ nhiệm, luân chuyển nhân

sự, đặc biệt là cán bộ lãnh đạo, quản lý từ cơ sở đến Trung ương đều được quyết định bởi cấp ủy Đảng tương ứng

Sự khác biệt lớn trong việc thực hiện chính sách cán bộ nói chung và chính sách luân chuyển lãnh đạo, quản lý nói riêng giữa Việt Nam và Trung Quốc chính là nguyên nhân dẫn đến sự ảnh hưởng khác nhau của chính sách đối với tăng trưởng kinh tế ở các địa phương

Mặc dù chưa có nghiên cứu chính thức nào đánh giá tác động của chính sách LCCB quản

lý, lãnh đạo đối với tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam nhưng có thể thấy rằng, điều này dường như không tồn tại Quy trình bổ nhiệm, LCCB lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương hay giữa Trung ương và địa phương không dựa trên chỉ tiêu phát triển kinh

tế của địa phương đó Điều này khác hẳn với những gì đang diễn ra ở Trung Quốc khi chỉ tiêu này là một trong những yếu tố quan trọng nhằm đánh giá năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý địa phương đó Đồng thời, nó còn là cơ sở để CQTW Trung Quốc thực hiện việc LCCB lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương hoặc từ các địa phương được thăng tiến

lên Trung ương (Bo, 1996; Maskin, Qian và Xu, 2000; Huang, 2002; Li và Zhou, 2005)

Zhang và Gao (2008) cũng chỉ ra tác động tích cực từ chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý

đối với tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Trung Quốc

Trên thực tế, việc thực hiện chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý dù ở Việt Nam hay Trung Quốc đều xảy ra hiện tượng ủy quyền – tác nghiệp Những cán bộ trong diện luân chuyển hành động, xây dựng và thực thi các chính sách mang lại lợi ích cho bản thân hoặc cho nhóm lợi ích của họ Lợi ích đó có thể là vật chất hoặc có thể là những thành tích nổi bật nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc thăng tiến trong sự nghiệp chính trị Tuy nhiên, việc

áp dụng chính sách cán bộ nói chung và chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý nói riêng của Việt Nam và Trung Quốc mang lại những kết quả khác biệt đối với sự đóng góp của nó cho tăng trưởng kinh tế địa phương Do giới hạn của đề tài, luận văn chủ yếu tập trung so sánh chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc

4.2 Quá trình hình thành và mục tiêu của chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc

Chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương và giữa địa phương với Trung ương là một trong những thành tố quan trọng trong chính sách cán bộ mà Việt Nam và Trung Quốc thực hiện Chính sách này từng được áp dụng trong các giai đoạn và thời kỳ khác nhau, hướng đến các mục tiêu khác nhau Tuy nhiên, cho đến khi cả Việt Nam và Trung Quốc bước vào giai đoạn đổi mới, xóa bỏ nền kinh tế tập trung và xây dựng nền kinh tế thị trường, đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì chính sách này

mới được quy định chính thức trong các văn bản pháp luật

Ở Trung Quốc, Đặng Tiểu Bình là người khởi xướng cho một cuộc cách mạng lớn trong chính sách cán bộ vào thập niên 1980 Trong bài phát biểu của mình vào tháng 8 năm 1980 trước BCT Trung Quốc, Đặng Tiểu Bình đưa ra những cảnh báo về sự lạc hậu trong quản

lý của các thế hệ cán bộ lãnh đạo cũ, khó thích ứng với các điều kiện, hoàn cảnh hiện tại

như thay đổi cơ chế thị trường, mở cửa và giao lưu, hợp tác với nước ngoài (Deng ,1980)

Đặng Tiểu Bình cho rằng, cần phải thực hiện cuộc cải tổ toàn diện, từ Trung ương đến địa

phương nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ lãnh đạo, quản lý Trong đó, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý giữa Trung ương và các địa phương là một phần quan trọng trong chính sách cải cách của Đặng Tiểu Bình về vấn đề nhân sự Dựa vào năng lực, thành tích và sự đóng góp của các cá nhân đối với sự phát triển kinh tế của các địa phương, CQTW Trung Quốc thực hiện LCCB lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương hoặc giữa địa phương và Trung ương Những ứng viên nào đạt được thành tích ấn tượng, tạo sức ảnh hưởng đến sự tăng trưởng kinh tế của các địa phương được cân nhắc vào các vị trí lãnh đạo cao hơn ở

Trung ương (Wu, 2010) Đồng thời, việc LCCB lãnh đạo, quản lý còn giúp cho họ am hiểu

được tình hình các địa phương khác nhau, trau dồi và rèn luyện các kỹ năng trong các môi trường khác nhau Như vậy, mục tiêu trọng tâm của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở Trung Quốc nhằm hướng đến việc sử dụng nguồn lực có hiệu quả, cải thiện chất lượng của đội ngũ lãnh đạo chính quyền các địa phương, góp phần thúc đẩy sự phát triển của các địa phương đó

Tương tự như Trung Quốc, ĐCS Việt Nam bắt đầu tiến hành cải cách chính sách cán bộ

trong giai đoạn đổi mới vào đầu những năm 1990 Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa

VIII (1997) đánh giá về tình hình cán bộ rằng: “Nhìn chung đội ngũ cán bộ hiện nay, xét về chất lượng, số lượng và cơ cấu có nhiều mặt chưa ngang tầm với đòi hỏi của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa” Bên cạnh đó, sự nghiệp đổi mới của đất nước yêu

cầu người lãnh đạo trong thời kỳ mới phải có tư duy, hiểu biết rộng, bao quát nhiều vấn đề, nắm vững lý luận và thực tiễn Chính vì thế, nhằm phục vụ cho mục tiêu đào tạo các thế hệ lãnh đạo, quản lý toàn diện trong tương lai, Hội nghị đã thống nhất áp dụng chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý giữa Trung ương và các địa phương Theo đó, đối với các cán bộ lãnh đạo, quản lý thuộc diện Trung ương quản lý, BCT và BBT xem xét và tổ chức luân chuyển, đảm nhận những nhiệm vụ phù hợp với năng lực, chuyên môn, hoàn cảnh và điều

kiện của từng cá nhân Theo Trần Đình Hoan và cộng sự (2009), mục tiêu của chính sách

LCCB lãnh đạo, quản lý trong giai đoạn này nhằm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ phát triển toàn diện, rèn luyện, thử thách và khảo nghiệm cán bộ để làm căn cứ cho việc bố trí, sắp xếp và sử dụng cán bộ lãnh đạo, quản lý theo quy hoạch Bên cạnh đó, việc LCCB còn tạo điều kiện cho cán bộ khi hết hai nhiệm kỳ làm lãnh đạo, quản lý chuyển sang chức danh tương đương hoặc cao hơn Chính sách LCCB còn nhằm khắc phục tình trạng cục bộ, khép kín trong từng địa phương, từng ngành và từng đơn vị Có thể thấy rằng, mục tiêu trọng

tâm của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở Việt Nam chính là vai trò đào tạo toàn diện cho những cán bộ trẻ trong quy hoạch, tạo điều kiện cho các ứng viên tích lũy được kiến thức và kinh nghiệm, nắm vững lý luận cũng như tình hình thực tiễn tại các địa phương khác nhau Trong chính sách này, Việt Nam quan tâm đến việc hình thành các thế hệ lãnh đạo kế cận hơn là sự phát triển của các địa phương đó

Như vậy, mục tiêu ban đầu của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý mà Việt Nam và Trung Quốc thực hiện là như nhau, nhằm hướng đến việc đào tạo toàn diện cho đội ngũ lãnh đạo, quản lý kế cận trong tương lai Cho đến nay, đây vẫn còn là mục tiêu mà chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam hướng đến Ngược lại, trong thập niên 1990, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở Trung Quốc hướng đến mục tiêu sử dụng nguồn cán bộ chất lượng cao để phục vụ cho sự phát triển kinh tế của đất nước, trong đó vai trò của sự phát

triển kinh tế địa phương là rất lớn Phụ lục 1 cho thấy sự khác biệt trong chính sách LCCB

lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc trong từng giai đoạn, được quy định trong các văn bản pháp luật của từng quốc gia

Hình 3: Chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc qua từng giai đoạn

Hiện nay Cải cách kinh tế

Mục tiêu: Phát triển dịch vụ hành chính chất lượng cao, cải thiện tính hiệu quả và

đề cao tính trung thực trong xây dựng chính quyền trong sạch

1990 Mục tiêu: Đào tạo và bồi dưỡng cán bộ, nâng cao chất lượng đội ngũ lãnh đạo, quản

lý

2006 Luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý có năng lực đến các địa phương kém phát triển (phía Tây) và luân chuyển cán bộ trẻ ở các địa phương kém phát triển sang các địa phương phát triển hơn nhằm tích lũy kinh nghiệm

2002

Mục tiêu bổ sung: tăng cường cán bộ cho các lĩnh vực và địa bàn cần thiết

Thí điểm luân chuyển luân chuyển ngang đối với bí thư, phó bí thư tỉnh ủy, chủ tịch UBND tỉnh

Cải cách kinh tế

1986

Mục tiêu: Sử dụng hiệu quả cán

bộ, bồi dưỡng toàn diện cán bộ, tạo điều kiện cho các bộ trẻ có triển vọng, cán bộ trong quy hoạch được rèn luyện trong thực tiễn, khắc phục tình trạng khép kín, cục bộ

1997 Việt Nam

Trung Quốc Căn cứ luân chuyển: Đánh giá năng lực lãnh đạo, quản lý dựa vào sự phát triển kinh tế địa phương

Căn cứ luân chuyển về trung ương: Cán bộ có năng lực

Căn cứ luân chuyển về địa phương: Cán bộ trẻ, có năng lực, có triển vọng phát triển

Nguồn: Tác giả tự vẽ

4.3 So sánh kết quả thực hiện chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc

Như đã trình bày, LCCB lãnh đạo, quản lý được xem là một trong những phương thức nhằm giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp xảy ra trong khu vực công, thu hẹp khoảng cách về lợi ích giữa người ủy quyền (CQTW) và người tác nghiệp (CQĐP) Thông qua chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở các địa phương, Đảng và CQTW muốn tạo ra các cơ chế khuyến khích, cơ chế cạnh tranh và cơ chế giám sát nhằm xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp, thay đổi tư duy của CQĐP bằng việc biến lựa chọn công “cứng” thành lựa chọn công “mềm” Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc mang lại những kết quả khác biệt nhau

Về cơ bản, quy trình LCCB lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh ở Trung Quốc tương tự như Việt Nam Đảng và CQTW có quyền tuyển chọn, bổ nhiệm và luân chuyển những người đứng đầu trong hệ thống chính trị địa phương cấp tỉnh và cơ quan hành chính nhà nước (là bí thư và chủ tịch tỉnh) Đây chính là điểm thể hiện tính tập quyền trong tổ chức cán bộ đặc trưng của các quốc gia XHCN, thể hiện sự lãnh đạo tuyệt đối của Đảng đối với

sự phát triển về kinh tế, xã hội của quốc gia đó Tuy nhiên, sự khác biệt trong mục tiêu chính sách luân chuyển và tiêu chuẩn đánh giá năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý (thể hiện thông qua tốc độ tăng trưởng kinh tế của địa phương mà cán bộ đó điều hành trong quá khứ) khiến cho quá trình thực hiện chính sách luân chuyển ở Trung Quốc diễn ra hoàn toàn khác so với Việt Nam

4.3.1 Cơ chế khuyến khích từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý

Đảng và CQTW Trung Quốc rất chú trọng đến vai trò của các nhà lãnh đạo, quản lý đối với sự phát triển kinh tế của các địa phương đó Năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý được thể hiện qua tốc độ tăng trưởng kinh tế của địa phương đó Điều này trở thành một trong những chỉ tiêu quan trọng giúp cho Đảng và CQTW Trung Quốc có cơ sở trong việc

đánh giá, quy hoạch và LCCB (Wu, 2010) Đồng thời, việc LCCB lãnh đạo, quản lý từ địa

phương ra Trung ương được xem như là bước tiến lớn trong sự nghiệp chính trị của người cán bộ, tạo ra cơ chế khuyến khích rõ ràng đối với đội ngũ cán bộ, góp phần giúp Trung ương đạt được những mục tiêu phát triển kinh tế Những địa phương nào tạo được ấn tượng trong tăng trưởng kinh tế với CQTW thì đội ngũ lãnh đạo, quản lý của địa phương

đó có cơ hội được luân chuyển ra Trung ương, đảm nhận các chức vụ cao hơn trong hệ

thống của Đảng và bộ máy nhà nước (Wu, 2010) Điều này trở thành động lực khuyến

khích họ thể hiện năng lực của mình thông qua việc thiết kế và ban hành các chính sách thúc đẩy sự phát triển kinh tế của địa phương mình Kết quả của quá trình này, trong giai đoạn 1980 đến những năm 2000, những địa phương ven biển (các tỉnh ở phía Đông) tận dụng ưu thế của mình đạt tốc độ tăng trưởng nhanh hơn rất nhiều so với các vùng nội địa,

đặc biệt là các địa phương ở phía Tây (Chen và Fleisher, 1996; Demurger, 2001; Jones và

cộng sự, 2003) Đây cũng là giai đoạn mà hàng loạt nhà lãnh đạo, quản lý địa phương các

tỉnh phía đông được Đảng và CQTW Trung Quốc trọng dụng Vai trò của các nhà lãnh đạo địa phương các tỉnh phía đông còn được khẳng định tại Đại hội ĐCS Trung Quốc lần thứ

13 (năm 1987) khi lần đầu tiên, bí thư tỉnh ủy một số địa phương tham gia vào BCT, cơ quan quyền lực cao nhất của ĐCS Trung Quốc Đó là bí thư tỉnh ủy các địa phương Tứ Xuyên, Thiên Tân và đặc biệt là ông Giang Trạch Dân, bí thư Thị ủy Thượng Hải và sau này được bầu là Tổng bí thư của ĐCS Trung Quốc Có thể thấy rằng, việc áp dụng chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý giữa Trung ương và địa phương mà Trung Quốc thực hiện đã tạo nên động lực khuyến khích rất lớn, khiến cho CQĐP có xu hướng lựa chọn và thực hiện các chính sách nhằm phát triển kinh tế và đây cũng là mục tiêu mà CQTW Trung Quốc hướng đến

Tuy nhiên, một số nhà nghiên cứu cho rằng, mặc dù chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý

mà Trung Quốc thực hiện phần nào tạo ra cơ chế khuyến khích đối với các địa phương

nhưng chưa hắn góp phần tạo nên sự phát triển kinh tế bền vững cho địa phương đó Khi bàn về vấn đề này, Gu (2006) nhận định rằng, những nhà lãnh đạo được điều chuyển về

các địa phương sẽ rất khó thích nghi với hoàn cảnh và điều kiện mới, họ không am hiểu về tình hình kinh tế, xã hội ở các địa phương này nên khó có thể đề xuất các chính sách kinh

tế phù hợp cho sự tăng trưởng của địa phương Bên cạnh đó, việc sử dụng chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế địa phương để đánh giá năng lực của người lãnh đạo, quản lý địa phương

mang tính tương đối và có thể không chính xác (Eaton và Kostka, 2012) Hai tác giả này

lập luận rằng, thành công đó có thể là kết quả của việc thực hiện các chính sách dài hạn mà người lãnh đạo tiền nhiệm theo đuổi nên không thể sử dụng nó để đánh giá năng lực của người lãnh đạo đương nhiệm Ngoài ra, một số cán bộ lãnh đạo, quản lý khi được luân chuyển về địa phương mới thường có tư tưởng tạm thời vì họ biết rằng, đến một thời điểm

nào đó họ sẽ lại luân chuyển đến nơi khác (Fan, 2007) Khi đó, Fan (2007) cho rằng, các

nhà lãnh đạo, quản lý này sẽ chú trọng vào việc đạt được những thành tựu trước mắt mà không chú ý đến tiềm năng phát triển của địa phương, không nhấn mạnh vào việc thực hiện các chính sách mang tính chất nền tảng, lâu dài mà theo đuổi chiến lược mang lại kết quả

trong ngắn hạn Đồng quan điểm đó, Persson và Zhuravskaya (2014) cho rằng, chính sách

luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương có thể tác động đến chính sách

đầu tư của địa phương đó Persson và Zhuravskaya (2014) tiến hành so sánh việc lựa chọn

chính sách của hai nhóm lãnh đạo, một nhóm gồm những lãnh đạo xuất thân từ địa phương

và một nhóm được CQTW Trung Quốc luân chuyển đến Kết quả cho thấy rằng, nhóm lãnh đạo được luân chuyển có xu hướng lựa chọn chính sách đầu tư vào xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng, phục vụ cho mục đích tăng trưởng kinh tế còn nhóm còn lại, đầu tư chủ

yếu vào giáo dục và y tế, hướng đến sự phục vụ cho người dân của mình Persson và

Zhuravskaya (2014) giải thích sự khác biệt trong lựa chọn chính sách này là do nhóm lãnh

đạo được luân chuyển chỉ xem việc quản lý địa phương này là tạm thời và cần phải đạt được thành tích trong tăng trưởng kinh tế để thăng tiến trên con đường sự nghiệp bằng việc tận dụng mọi nguồn lực có thể có của địa phương Điều này có thể làm tổn hại đến sự phát triển bền vững của địa phương đó

Nhìn chung, mặc dù còn nhiều tranh cãi nhưng có thể thấy rằng, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa CQTW Trung Quốc và CQĐP được xử lý một phần thông qua chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý Cơ chế khuyến khích khiến cho CQĐP hành động vì sự phát triển kinh tế của địa phương và cũng là mục tiêu mà CQTW hướng đến

Ngược lại, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam chưa tạo ra được cơ chế khuyến khích cho CQĐP Theo quan điểm của tác giả, nguyên nhân xuất phát từ công tác quy hoạch và đánh giá cán bộ luân chuyển hiện nay vẫn còn thiếu minh bạch, chưa khách quan và chưa phản ánh được năng lực của cán bộ trong diện luân chuyển Đảng và CQTW Việt Nam cũng thực hiện việc luân chuyển ra Trung ương đảm nhận các chức vụ cao hơn trong hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước đối với đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các địa phương như là một hình thức tạo động lực cho họ Tuy nhiên, chính sách này chưa thực

sự tạo ra cơ chế khuyến khích cho CQĐP bởi chưa có các chỉ tiêu đánh giá về năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý một cách cụ thể và minh bạch cho dù đây là một trong những cơ

sở quan trọng trong công tác quy hoạch cán bộ Có thể thấy rằng, việc đánh giá năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý như hiện nay không được thể hiện thông qua các tiêu chí có