Cải cách bộ máy hành chính nhà nước cộng hòa dân chủ nhân dân lào

Do vậy, đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là những hoạt động cải cách bộ máy hành chính nhà nước của Lào đó là: sắp xếp, tổ chức lại hoạt động các cơ quan của chính phủ và cơ quan

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

KHĂM MON CHĂN THẠ CHÍT

CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

KHĂM MON CHĂN THẠ CHÍT

CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 62 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS Nguyễn Thị Thu Hà PGS.TS Nguyễn Thị Phượng

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

tôi, các số liệu nêu trong luận án là trung thực,có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng Kết quả nghiên cứu trong luận án chưa từng được công bố ở bất cứ công trình khoa học nào khác

Tác giả luận án

Khăm mon Chăn thạ chít

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu 7

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài 7

1.2 Đánh giá các công trình nghiên cứu 22

1.3 Những vấn đề luận án cần phải giải quyết 23

Chương 2: Lý luận chung về cải cách bộ máy hành chính nhà nước 26

2.1 Cải cách bộ máy hành chính nhà nước 26

2.2 Mục tiêu, yêu cầu và tiêu chí cải cách bộ máy hành chính Nhà nước 36

2.3 Nội dung, nguyên tắc và yếu tố tác động đến cải cách bộ máy hành chính Nhà nước 46

2.4 Kinh nghiệm cải cách bộ máy hành chính Nhà nước một số nước 59

Chương 3: Thực trạng cải cách bộ máy hành chính Nhà nước Cộng Hòa Dân chủ Nhân dân Lào 71

3.1 Khái quát đặc điểm chung của nhà nước CHDCND Lào 71

3.2 Cải cách bộ máy hành chính Nhà nước CHCDND Lào 77

3.3 Một số tồn tại và nguyên nhân trong cải cách bộ máy hành chính Nhà nước CHDCND Lào 107

Chương 4: Quan điểm, giải pháp cải cách bộ máy hành chính Nhà nước CHDCND Lào 114

4.1 Quan điểm cải cách bộ máy hành chính Nhà nước CHCDND Lào 114

4.2 Một số giải pháp cải cách bộ máy hành chính Nhà nước CHDCND Lào 124

KẾT LUẬN 149

- Danh mục công trình khoa học của tác giả đã công bố

- Tài liệu tham khảo

- Phụ lục

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

BCT : Bộ chính trị BMHC : Bộ máy hành chính

VPTT : Văn phòng Thủ tướng VPTW : Văn phòng Trung ương

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BẢNG

HÌNH 3.1: Cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước CHDCND Lào 76 Bảng 3.2 Số lượng cán bộ chủ chốt kiêm nhiệm trên cả nước 2015 78 Hình 4.1: Mô hình tổ chức bộ máy chính phủ Trung ương 144 Hình 4.2 Mô hình hiện nay: Tập trung thẩm quyền ban hành

chính sách công vào cơ quan hành chính trung ương 146 Hình 4.3 Mô hình tương lai: Xu thế phân quyền cho địa phương 147 Hình 4.4 Mô hình cơ quan hành chính nhà nước trong tương lai 147

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của luận án

Cải cách bộ máy hành chính Nhà nước là một vấn đề khó khăn phức tạp, là công việc cần thiết của các quốc gia trên thế giới, là nội dung then chốt không thể thiếu trong cải cách hành chính nhà nước Tiến hành tốt cải cách bộ máy hành chính Nhà nước sẽ đem lại hiệu quả trong quá trình quản lý nhà nước và xây dựng được nền hành chính trong sạch, vững mạnh Chủ tịch Cay Sỏn Phôm Vi Han đã căn dặn: “Để góp phần xây dựng bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính trọng sạch vững mạnh phải quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện nghiêm nguyên tắc tập trung dân chủ, giải quyết tốt mối quan hệ bên trong của các tổ chức, có sự phân công, giao trách nhiệm và xây dựng hệ thống phối, kết hợp chặt chẽ, hoạt động có tổ chức, theo pháp luật nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ được giao; mỗi tổ chức phải có cơ cấu phù hợp, không chồng chéo, trùng lắp, khoa học, tạo điều kiện cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy tiến hành trôi chảy, thông suốt và nhuần nhuyễn; xây dựng cơ sở hạ tầng bảo đảm cho

bộ máy hoạt động tốt; bố trí và sắp xếp nhân sự vào làm việc đúng tiêu chuẩn chức danh và công việc cụ thể”[101, tr 20-21]

Để phát huy tinh thần nêu trên; Đảng nhân dân cách mạng Lào đã đề ra đường lối, chính sách cụ thể trong việc tiến hành cải cách bộ máy hành chính

ở các nhiệm kỳ; đặc biệt Đại hội IX của Đảng nhân dân Cách mạng Lào nhấn mạnh: “Tiếp tục cải cách bộ máy hành chính nhà nước trung ương và địa phương theo hướng gọn nhẹ, phù hợp và hiệu quả, vận dụng khoa học công nghệ và phương thức quản lý hiện đại vào trong quá trình quản lý nhà nước”[110, tr 101] Kết quả đạt được trong quá trình phát huy tinh thần của Đảng nêu trên đã làm cho tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính được đổi mới một bước và thu được những thành tựu bước đầu tạo thế và lực mới đưa đất nước chuyển sang thời kỳ phát triển mới Về cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính đã được cải thiện; chức năng nhiệm vụ của các cơ quan hành

chính nhà nước đã được quy định rõ hơn; sự phân cấp giữa các cơ quan hành chính Trung ương và địa phương đã có sự điều chỉnh theo từng giai đoạn; sự phối hợp giữa các ngành có kết quả tốt; việc xây dựng cơ sở kỹ thuật hiện đại như xây dựng chính phủ điện tử, chính quyền địa phương điện tử đã được chú trọng; cán bộ công chức đảm bảo về số lượng và chất lượng Tuy nhiên những yêu cầu bức thiết của sự nghiệp đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, nhất là bộ máy hành chính đã bộc lộ nhiều khuyết điểm đang cản trở công cuộc đổi mới đó là: Bộ máy hành chính nhà nước vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, thủ tục rườm rà, phiền hà; chức năng, nhiệm vụ chồng chéo; hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả, tệ quan liêu, lãng phí, tham nhũng vẫn còn khá phổ biến; việc xác định và phân công chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của chính phủ và mỗi

cơ quan Trung ương còn thiếu sự rõ ràng, chưa hợp lý, trùng lắp, nhất là ở những lĩnh vực hấp dẫn và lĩnh vực quản lý có sự giao thoa, đan xen về phạm

vi, đối tượng giữa các bộ, ngành Phân công, phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương chưa cụ thể; giữa các cấp hành chính địa phương vẫn còn nhiều hạn chế Việc tổ chức phối hợp giữa các ngành, lĩnh vực chưa thật sự hiệu quả; mạng lưới điện tử để tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến của người dân và việc cung cấp các dịch vụ để phục vụ nhân dân thông qua công nghệ hiện đại chưa được áp dụng nhiều; thực trạng kiêm chức của cán

bộ chủ chốt có nhiều vấn đề đặt ra …Ngoài ra còn có nhiều những vấn đề không đáp ứng và làm thỏa mãn nhu cầu phục vụ của nhân dân theo đúng bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân, cho nên đã nảy sinh nhiều vấn đề làm mất đi lòng tin từ phía nhân dân

Để khắc phục những thiếu sót, sửa chữa những khuyết điểm, xây dựng một nhà nước có nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả thì việc tiếp tục cải cách bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào là có cơ sở lý luận và thực tiễn Chính vì vậy, tác

giả mạnh dạn chọn nghiên cứu đề tài: “Cải cách bộ máy hành chính nhà

nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào” với sự mong muốn góp một phần

lý luận khoa học nhằm vận dụng vào phục vụ sự nghiệp xây dựng và phát triển nền hành chính nhà nước Lào hiện nay

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

-Mục đích việc nghiên cứu đề tài là làm rõ những quan điểm, khái niệm khoa học về cải cách bộ máy hành chính nhà nước Lào Đồng thời đề tài xây dựng luận cứ khoa học thực tiễn cải cách bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào hiện nay Từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức bộ máy CHDCND Lào đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay ở Lào

- Để đạt được mục đích trên nhiệm vụ đặt ra của việc nghiên cứu là: Xác định khái niệm bộ máy hành chính nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nhà nước Lào nói riêng; khái niệm, đặc điểm cải cách bộ máy hành chính nhà nước; mục tiêu, yêu cầu, tiêu chí, nội dung và nguyên tắc của cải cách bộ máy hành chính nhà nước, xác định các yếu tố ảnh hưởng đến cải cách BMHC nhà nước, đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng cải cách bộ máy hành chính nhà nước Lào trong điều kiện hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

- Đối tượng nghiên cứu:

Cải cách bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào được xem là những biện pháp, cách thức và thực hiện thẩm quyền của hệ thống hành pháp trong điều kiện hội nhập nhằm nâng cao vai trò hành pháp và tổ chức của các

cơ quan hành chính nhà nước Lào Do vậy, đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là những hoạt động cải cách bộ máy hành chính nhà nước của Lào đó là: sắp xếp, tổ chức lại hoạt động các cơ quan của chính phủ và cơ quan hành chính các cấp; xác định lại thẩm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chính phủ, các cơ quan thuộc chính phủ và cơ quan hành chính các cấp trong bối cảnh hội nhập sâu rộng

- Phạm vị nghiên cứu:

Là đổi mới (cải cách) cách thức, tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào Trong đó đối tượng nghiên cứu cụ thể:

+ Tổ chức, sắp xếp hợp nhất chia tách các cơ quan thuộc bộ máy hành pháp từ trung ương đến địa phương

+ Nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy cũng như sự phối hợp, phân công hoạt động giữa các bộ phận cấu thành của bộ máy, giữa

cơ quan hành pháp với lập pháp và tư pháp trong chừng mực nhất định

Phạm vi về thời gian luận án tập trung nghiên cứu thực tiễn cải cách BMHC nhà nước CHDCND Lào từ năm 2006 đến nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

- Phương pháp luận:

Cơ sở phương pháp luận nghiên cứu đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin; tư tưởng Cay Son Phôm Vi Han; quan điểm của Đảng và Nhà nước Lào về cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế và mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa

- Phương pháp nghiên cứu:

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể cho từng chương, mục trong đề tài luận án bao gồm:

+ Phương pháp tổng hợp, phân tích được sử dụng trong chương 1 khi nghiên cứu các công trình của Việt Nam, Lào và một số nước khác

+ Phương pháp so sánh được sử dụng đối với chương lý luận về cải cách

bộ máy hành chính nhà nước

+ Phương pháp thống kê, nghiên cứu tài liệu, điều tra xã hội học, chứng minh lịch sử trên cơ sở kết hợp giữa lý luận và thực tiễn Nhằm đánh giá, kết luận và đưa ra những kiến nghị cụ thể, giải quyết vấn đề của luận án về cải cách bộ máy hành chính nhà nước được sử dụng ở chương 3, chương 4

5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

- Câu hỏi nghiên cứu

+ Cải cách bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào hiện nay cần tập trung giải quyết vấn đề gì ?

+ Thiết kế mô hình như thế nào hợp lý cho bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào trong tương lai ?

- Giả thuyết khoa học

+ Cải cách bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào sẽ thành công khi giải quyết được vấn đề: Sắp xếp lại cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước; điều chỉnh lại chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước; phân cấp và phối hợp nhuần nhuyễn, thống suốt từ Trung ương tới cơ sở; phát triển mạng lưới điện tử và phát huy hiệu quả chế độ kiêm nhiệm giữa người đứng đầu cơ quan Đảng và chính quyền

+ Trong tương lai, đất nước ngày càng phát triển, chính phủ có nhiều việc làm, để đảm bảo cho tổ chức bộ máy hành chính hoạt động hiệu quả cần phải xây dựng mô hình mới, nhằm phát huy dân chủ và nâng cao vai trò của

cơ quan hành chính nhà nước

6 Những điều mới và đóng góp của luận án

Luận án là công trình nghiên cứu chuyên sâu về cải cách BMHC nhà nước CHDCND Lào dưới góc độ của khoa học quản lý công Những điểm mới và cũng là những khoa học của luận án khi bảo vệ thành công sẽ là những đóng góp của luận án:

- Những luận điểm về cải cách hành chính nhà nước, cải cách bộ máy hành chính nhà nước là những giá trị quan trọng, thể hiện sự phát triển, thay đổi về chất của bộ máy hành chính nhà nước trong tiến trình quản lý nhà nước

ở Lào

- Mục tiêu, yêu cầu, nội dung và các nghiên tắc cải cách bộ máy hành chính nhà nước là phạm trù pháp lý vừa mang tính chung của bộ máy nhà nước nói chung, BMHC nhà nước CHDCND Lào nói riêng là những cơ sở để

tổ chức và hoạt động trong mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử

- Khái quát thực trạng cải cách BMHC nhà nước CHDCND Lào từ 2006 đến nay nhằm xác định những thành tựu cũng như hạn chế trong việc cải cách BMHC nhà nước Lào trong điều kiện hội nhập và phát triển

- Xác lập và củng cố quan điểm hoàn thiện cải cách BMHC nhà nước CHDCND Lào

- Đề xuất những giải pháp cụ thể, sát thực tế có khả năng thực hiện trong tiến trình cải cách BMHC nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý hành chính nhà nước của hệ thống hành pháp Lào hiện nay

- Ý nghĩa của luận án:

+ Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu chuyên sâu về cải cách bộ máy hành chính nhà nước Lào Vì vậy, những kết quả nghiên cứu sẽ là những tiêu chí bổ sung quan trọng cho lý luận và thực tiễn của khoa học quản lý hành chính nhà nước nói chung và của Lào nói riêng

+ Kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo có giá trị đối với các nhà nghiên cứu, giảng dạy và đối với mọi đối tượng học viên của học viện hành chính Lào, Việt Nam, các trường đại học, các cơ sở đào tạo liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong chừng mực nhất định công trình còn có giá trị tham khảo cho các nhà quản lý hành chính ở Lào (nhất là đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước) trong việc hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình + Những kết luận của luận án sẽ góp phần tích cực cho quá trình hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước; là cơ sở tiếp tục cải cách BMHC nhà nước đáp ứng yêu cầu của hội nhập và phát triển cũng như góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền CHDCND Lào hiện nay

7 Cấu trúc của luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận án gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2: Lý luận chung về cải cách bộ máy hành chính nhà nước Chương 3: Thực trạng cải cách bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào

Chương 4: Quan điểm và giải pháp cải cách bộ máy hành chính

nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1.1 Các công trình nghiên cứu ở Việt Nam

Cải cách bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nhà nước nói riêng là nội dung quan trọng trong quá trình tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Trong thời gian qua vấn đề cải cách bộ máy hành chính đã có nhiều nước tiến hành, có nhiều tác giả nghiên cứu và đưa vào vận dụng trong việc hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính Các tác giả trên thế giới tập trung nghiên cứu khá nhiều về lý luận, quan điểm, đặc điểm của bộ máy nhà nước và bộ máy hành chính nhà nước Các nhà nghiên cứu đã từng làm rõ về nguyên tắc chung trong việc tổ chức và họat động của bộ máy nhà nước, bộ máy hành chính nhà nước và đã đưa ra những mục tiêu, nội dung cải cách, các quan điểm, định hướng cải cách bộ máy nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội của mỗi quốc gia Các công trình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan tới cải cách bộ máy hành chính nhà nước từ năm 2000 đến nay thể hiện như sau:

- Công trình nghiên cứu của tác giả Lê Sĩ Dược (2000): “Cải cách bộ máy hành chính cấp Trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta”[7] Công trình nghiên cứu chia thành 3 phần: thứ nhất làm rõ về bộ máy

hành chính cấp trung ương trong cơ cấu nhà nước, trong đó quan niệm về quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước, nghiên cứu đối tượng chính phủ - chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp, tiếp theo tập trung làm

rõ các thành phần quan trọng trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, đặc biệt là

Bộ Thứ hai, Nêu thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính cấp Trung ương ở Việt Nam qua các thời kỳ từ năm 1945 đến 1992; từ đó nêu lên thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính cấp Trung ương Việt Nam hiện nay, trong đó có sự phân tích những mặc thành công và những hạn chế nhất định trong cải cách bộ máy hành chính Trung ương ở Việt Nam

Phần thừ ba, tác giả đưa ra phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của

bộ máy hành chính cấp Trung ương ở nước ta hiện nay, trong đó làm rõ sự cần thiết phải đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính; đưa ra những quan điểm và một số kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động củ bộ máy hành chính cấp trung ương Công trình nghiên cứu này có đảm bảo tính lịch sử và lô gíc có ý nghĩa rất lớn trong quá trình cải cách bộ máy hành chính Trung ương Tuy nhiên công trình này không chỉ nghiên cứu riêng đối với bộ máy hành chính trung ương mà có nội dung tiếp cận cả hệ thống của bộ máy nhà nước, cho nên chưa thể hiện đầy đủ và sâu sắc khi tham khảo trong khi tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước

- Công trình khoa học của Nguyễn Ngọc Hiến (2001): “Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam”[16] không chỉ tập trung nghiên

cứu về bộ máy hành chính nhà nước mà còn nghiên cứu mọi mặt trong hệ thống hành chính ở Việt Nam Đầu tiên công trình đã đi thẳng nghiên cứu quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam những năm qua; từ đó nêu ra các rào cản trong cải cách, làm rõ nguyên nhân dẫn tới hạn chế trong cải cách hành chính; tiếp theo tác giả đã đưa ra kiến nghị các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính, tập trung vào 4 nôi dung: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính nhà nước, cải cách công vụ, công chức và cải cách tài chính công Ngoài ra, tác giả còn nghiên cứu thêm về cải cách chính quyền địa phương, cải tiến việc cung ứng dịch vụ công và tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước Đây là công trình có nội dung đa dạng, có tính bao quát và có ý nghĩa quan trọng trong quá trình cải cách hành chính nhà nước hiện nay Tuy nhiên công trình này vẫn chưa làm rõ về chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước cho nên chưa xác định rõ vấn đề đang chồng chéo trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính các cấp

- Công trình nghiên cứu của tác giả Võ Kim Sơn (2004): “Phân cấp quản lý nhà nước, lý luận và thực tiễn”[39] Cuốn sách giới thiệu một số mô

hình quản lý hành chính nhà nước với những nội dung: đưa ra cơ sở lý luận về

phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước; các hình thức phân cấp và nêu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam từ năm 1945 đến 2003 và đưa ra nội dung thiết thực nhằm thúc đẩy và nâng cao hiệu quả của phân công, phân cấp quản lý hành chính nhà nước Công trình nghiên cứu này có ý nghĩa quan trọng đối với việc nghiên cứu về cải cách bộ máy hành chính nhà nước, bởi vì phân cấp là một bộ phận không thể thiếu được trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói chung và cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói riêng Tuy nhiên công trình nghiên cứu này chưa có giải pháp cụ thể để hoàn thiện sự phân cấp, phân công trong bộ máy hành chính nhà nước

- Nguyễn Hồng Diên (2009), luận án tiến sĩ quản lý hành chính công:

“Tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”[8] Công trình đã nghiên cứu cơ sở

lý luận về tổ chức hoạt động của chính quyền cấp tỉnh theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền Luận án cũng đã tập trung nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh trong thời gian qua và đánh giá việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh phù hợp với thực tế ở Việt Nam Để góp phần vào việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh, luận án đã đưa ra một số quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam Trong đó tập trung vào một số giải pháp: Một là, hoàn thiện thể chế pháp luật về tổ chức chính quyền trên địa bản tỉnh Hai là, tăng cường phân cấp, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền tỉnh và phân cấp cho chính quyền tỉnh tập trung vào vấn để những gì chính quyền tỉnh làm tốt hơn, thích hợp hơn nên giao cho cấp chính quyền tỉnh đó đảm nhiệm Ba la, tăng cường công tác kiểm tra, than tra, giám sát việc thực hiện pháp luật Bốn

là, nâng cao khả năng xây dựng và ban hành thể chế của chính quyền tỉnh Năm là, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của tổ chức, công dân Sáu là, tiếp tục tiến hành cải cách hành chính, tập trung vào 4 nội dung chính: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành

chính, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chính công Bảy là, đổi mới công tác tổ chức-nhân sự của chính quyền tỉnh trong đó tập trung giải quyết việc bầu cử; việc đánh giá cán bộ; thực hiện tốt công tác tuyển dụng và luân chuyển cán bộ theo quy hoạch Tám là, tăng cường công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ công chức và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Từ các giải pháp trên luận án đã đưa ra mô hình tổ chức chính quyền tỉnh, đã đề xuất mô hình tổng thể về tổ chức chính quyền tỉnh trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Luận án có cơ sở lý luận khoa học và thực tiễn cao, có tính khả thi và không khó trong việc thực hiện triển khai Những thành công của luận án cũng làm cơ sở trong việc nghiên cứu luận án về cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam nói chung và cải cách bộ máy hành chính nhà nước Lào nói riêng Tuy nhiên luận án cũng chỉ dừng lại trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh, chưa làm rõ về cơ cấu bộ máy hành chính các cấp; chưa đề ra hướng cải cách mang tính cụ thể; chưa làm rõ chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền luận án mặc dù có hướng cải cách bộ máy chính quyền tỉnh như ủy ban nhân dân các cấp, nhưng chưa sát với thực tế cải cách bộ máy hành chính cấp tỉnh ở CHDCND Lào

- Đặng Xuân Phương (2011): “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của

Bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam”[35]

Công trình đã tập trung nghiên cứu các nội dung quan trọng trong cải cách bộ máy hành chính nhà nước Trung ương Cuốn sách đã nghiên cứu cơ sở lý luận

về khái niệm, tính chất, vai trò, chức năng nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang

bộ, đồng thời đã nêu lên cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ và hình thức tổ chức hoạt động, cơ chế làm việc của bộ, cơ quan ngang bộ Cuốn sách đã nêu thực tiễn về tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ, những bất cập, hạn chế về tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm cải cách hành chính của một số nước trên thế giới, đa đưa ra một số phương hướng và giải pháp cho việc hoàn thiện

tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam trong cải cách hành chính, một vấn đề quan trọng của tiến trình đổi mới, chủ động hội nhập

kinh tế quốc tế của đất nước Các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ đã tập trung vào 4 nội dung: Một là, hoàn thiện một số vấn đề pháp lý cơ bản liên quan đến việc tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ, trong các quy định pháp luật; hai là, Đưa ra giải pháp đổi mới cơ cấu tổ chức của Bộ và cơ quan ngang Bộ; ba là, tách bạch hoạt động công quyền với hoạt động cung ứng dịch vụ công và hoạt động quản lý, giám sát tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; bốn là, đổi mới cơ chế hoạt động quản lý của bộ, cơ quan ngang bộ Ngoài ra tác giả có một số kiến nghị rất khoa học và phù hợp với điều kiện cải cách hành chính ở Việt Nam

Vì vậy, việc nghiên cứu cuốn sách này rất phù hợp với xu hướng cải cách ở CHDCND Lào Tuy nhiên, công trình mới chỉ dừng lại trong việc giải quyết

bộ máy hành chính cấp Bộ và cơ quan ngang bộ mà không bao gồm các cơ quan thuộc chính phủ và cơ quan hành chính ngành dọc

- Nguyễn Ngọc Thanh: Luận án tiến sĩ quản lý hành chính công (2013)“Đổi mới nhằm nâng cao chất lượng chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay”[53] Luận án rất thành công trong việc đưa ra cơ sở lý luận về

chính quyền cấp cơ sở; làm rõ các từ khóa và các khái niệm liên quan; từ đó luận án đã nghiên cứu thực trạng chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam, trong đó

có tập trung nghiên cứu về bộ máy hành chính cấp cơ sở trong thời gian qua; luận án đã nêu rõ những mặt hạn chế của chính quyền cấp cơ sở; công trình cũng tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình đổi mới nhằm nâng cao chất lượng chính quyền cấp cơ sở ở nước Việt Nam sau nay Nhất là một số định hướng đổi mới, xuất phát từ quan điểm đổi mới và yêu cầu đổi mới Đặc biệt

là những giải pháp sau:

Một là, hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở; trong đó tập trung vào giải quyết việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hiện hành; xây dựng, ban hành một đạo luật về chính quyền địa phương Hai là, đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy chính quyền cấp cơ sở; trong đó tập trung giải quyết đối với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã, thị trấn; đổi mới đối với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

phường; đổi mới Ủy ban nhân dân quận, phường thành cấp chính quyền cơ

sở Ba là, xây dựng và thực hiện quy hoạch; kế hoạch phát triển kinh tế Bốn

là, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn Năm là, thực hiện cải cách thủ tục hành chính Sau là, tăng cường củng cố mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với hệ thống chính trị cùng cấp và hệ thống chính trị

và các tổ chức tự quản ở phường và thôn, làng, ấp, bản Bảy là, hoàn thiện phân cấp giữa cấp huyện và cấp cơ sở trong thực hiện vai trò quản lý nhà nước ở địa phương Tám là, đổi mới công tác quy hoạch cán bộ, công chức chính quyền cơ sở; chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức chính quyền cấp cơ sở Chín là, tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh thực hiện chế

độ, chính sách đãi ngộ đối với cán bộ, công chức chính quyền cơ sở và hiện đại hóa cơ sơ vật chất, trang thiết bị đối với trụ sở làm việc của chính quyền cấp cơ sở Luận án đã đưa ra giải pháp rất đầy đủ và có thệ thống đảm bảo tính lô gích, có thể vận dụng vào giải quyết việc đổi mới nhằm nâng cao chất lượng chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam Mặc dù vậy, công trình chưa có giải pháp cụ thể trong cải cách bộ máy cơ sở Thực tiễn cho thấy cần tiếp tục cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói chung, bộ máy hành chính cấp cơ

sở nói riêng phù hợp với điều kiện và môi trường CHDCND Lào trong giai đoạn hiện nay

- Nguyễn Thị Phượng “Minh bạch hóa hoạt động quản lý hành chính Nhà nước từ lý luận tới thực tiễn”[37] Tác giả đã tiếp cận đến quan niệm về

“minh bạch” và “minh bạch hóa”, là một vấn đề quan trọng trong những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền Tác giả đã tập trung nghiên cứu thưc tiễn pháp lý và thực hiện minh bạch hóa hoạt động quản lý hành chính nhà nước Việt Nam trong những năm qua, trong đó có nghiên cứu ở các cơ quan quản lý hành chính nhà nước như: Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp; đưa ra kết quả hoạt động trong một số Bộ, ngành và địa phương Từ đó đưa ra một số kiến nghị có tính khoa học và phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam hiện nay Công trình cũng là tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu đề tài luận án của tác giả Tuy nhiên, công trình chưa đề

cập nhiều đến bộ máy hành chính nhà nước, chỉ nghiên cứu thực tiễn minh bạch hóa hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam để làm cho cơ quan quản lý nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả

1.1.2 Các công trình nghiên cứu ở Lào

Cải cách bộ máy nhà nước là một yêu cầu cần thiết đối với mọi quốc gia trên thế giới nói chung, đối với CHDCND Lào nói riêng và đã được tiến hành một cách liên tục, thường xuyên Tuy nhiên, trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Lào, có rất ít các công trình nghiên cứu một cách có hệ thống, phần lớn các công trình chủ yếu tập trung giải quyết theo tinh thần đại hội Đảng cũng như quan điểm của Đảng đã đề ra trong các kỳ đại hội Tuy nhiên, trên phương diện nghiên cứu khoa học lý luận và thực tiễn cải cách bộ máy ở Lào có thể kể đến các công trình nghiên cứu của một số tác giả sau:

- EN SOLATHI (2000), luận án tiến sĩ: “Xây dựng Nhà nước đảm bảo quyền lực của nhân dân lao động ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong giai đoạn hiện nay”[60] Luận án của tác giả đã làm rõ cơ sở lý luận trong đó

tập trung trình bày về nhà nước và quyền lực nhà nước qua các thời kỳ lịch sử

và làm rõ khái niệm về tổ chức bộ máy nhà nước bao gồm bộ máy lập pháp, hành pháp và tư pháp Trong phần thực trạng, luận án đã làm rõ thực trạng bộ máy nhà nước trong đó tập trung nghiên cứu bộ máy lập pháp (Quốc hội); nghiên cứu bộ máy hành pháp trong đó tập trung vào bộ máy hành chính từ năm 1975-1990 và bộ máy tư pháp trong đó tập trung nghiên cứu bộ máy ở Viện kiểm sát nhân dân tối cáo và Tòa án nhân dân tối cao Luận án đã trình bày về cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước trên cơ sở quyền lực của nhân dân lao động Từ đó, luận án đã đưa ra các giải pháp về việc chỉnh đốn hệ thống thiết chế và phương thức họat động của Nhà nước CHDCND Lào trong giai đoạn xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân Những kết quả nghiên cứu trong công trình khoa học về xây dựng nhà nước bảo đảm quyền lực của nhân dân lao động, về phương diện lý luận và thực tiễn cũng là cơ sở cơ bản cho việc tiếp tục nghiên cứu về cải cách BMHC nhà nước ở CHDCND Lào của tác giả

đang thực hiện Tuy nhiên, luận án cũng chưa bàn nhiều về cải cách bộ máy hành chính nhà nước mà chỉ tập trung nghiên cứu về làm thế nào mới xây dựng nhà nước cũng như bộ máy nhà nước là thực sư của dân, do dân và vì dân Luận án chỉ dừng lại trong việc đưa ra các giải pháp trong xây dựng nhà nước bảm đảm quyền lực của nhân dân lào động

- Công trình nghiên cứu của Phăn Khăm Vi Pha Văn (2001) “Một số suy nghĩ về việc kiện toàn bộ máy Chính phủ”[86]; công trình đã nêu sự cần thiết

khách quan trong việc hoàn thiện cơ cấu chính phủ; trong đó nghiên cứu thực trạng của cơ quan chính phủ trong thời gian qua, đánh giá những mặt hạn chế trong cơ cấu chính phủ Từ đó đưa ra một số ý tưởng nhằm góp phần hoàn thiện bộ máy chính phủ ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào Có thể nói đây là một công trình nghiên cứu của một vị lãnh đạo cấp cao, khi cảm nhận được sự bất hợp lý trong bộ máy chính phủ Công trình có ý nghĩa quan trọng trong quá trình nhận thức về cải cách bộ máy chính phủ sau nay ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào Công trình này chưa đảm bảo đầy đủ các nội dung cần thiết trong cải cách cơ cấu, bởi vì phạm vi nghiên cứu quá hẹp Mặc dù các ý tưởng đưa ra đều có tính khả thi nhưng chưa phù hợp với đặc điểm và đặc thù

sự trong cơ quan hành chính Là công trình nghiên cứu có đề cập về chính quyền địa phương nhưng chỉ tập trung ở 3 cấp chính quyền địa phương: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp bản Còn cụm bản không nói tới trong khi cơ quan này đang hoạt động có hiệu quả; và cũng chưa xác định rõ cụm bản này nằm ở đâu trong các cấp chính quyền địa phương Còn cơ cấu bộ máy hành chính cấp bản vẫn chưa đưa ra được giải pháp hoàn thiện

- Chăn Phêng Phông Si Khăm (2007), luận văn: “Bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào, sơ lược và định hướng hoàn thiện”[6] Tác giả tập trung nghiên cứu hình thức tổ chức bộ máy hành chính

nhà nước mang tính lịch sử cao Tuy nhiên chưa có sự phân tích thành tưu của việc tổ chức và họat động của Hội đồng Bộ trưởng, mà mới chỉ nêu lên chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy hành chính Trung ương và địa phương theo luật định Ngoài ra, luận văn cũng chưa phân tích được những mặt hạn chế của bộ máy hành chính nhà nước Lào trong thời gian qua, cho nên khó đưa ra được giải pháp cho sự việc tiếp tục hoàn thiện bộ máy hành chính nước CHDCND Lào phù hợp với xu thế phát triển chung Trong phần 3 mới chỉ tập trung đưa ra giải pháp, đó là về việc hoàn thiện bộ máy hành chính Trung ương và bộ máy hành chính địa phương nhưng còn chưa rõ ràng, chưa đầy đủ, chưa nghiên cứu sâu về chức năng, nhiệm vụ, về sự phân cầp, phối hợp của các cơ quan hành chính nhà nước và chưa liên kết với những hạn chế của bộ máy hành chính Cho nên, đây là nhiệm vụ mà luận án của tác giả cần phải tiếp tục nghiên cứu theo hướng gọn hơn và phù hợp hơn theo tinh thần đại hội Đảng và Nhà nước đã đề ra

- Công trình nghiên cứu của tác giả Vi Xay Phăn Đa Nu Vông (2008):

“Quản lý công mới trong bộ máy nhà nước”[104] Tác giả đã làm rõ khái

niệm về bộ máy nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp); nêu rõ đặc trưng của bộ máy nhà nước, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời đưa ra các mô hình, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước Từ đó đã có

sự thiết kế bộ máy nhà nước cho phù hợp với công cuộc đổi mới đất nước, phù hợp với điều kiện xây dựng và bảo vệ tổ quốc Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Tuy nhiên, công trình nghiên cứu này chỉ tập trung đưa ra lý luận chung, chưa nghiên cứu sâu thực tiễn và chưa đưa ra được giải pháp làm thế nào đề cơ quan quản lý hành chính nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả

- Si Phục Vông Phắc Đi (2011), đề tài khoa học: “Tổ chức bộ máy Nhà nước đáp ứng với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện

phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào”[98] Đề tài nghiên cứu đã tập trung làm rõ một số lý luận về

khái niệm, tính chất, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước trong đó có

đề cập tới bộ máy hành chính nhà nước Đưa ra các mô hình quản lý hành chính Nhà nước trên thế giới Làm rõ chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp trong cơ quan hành chính các cấp; đặt ra yêu cầu cần thiếu đối với việc thiết lập bộ máy hành chính phù hợp với xu hướng phát triển đất nước Những vấn đề này cũng là cơ sở giúp cho luận án tham khảo và tìm kiếm mô hình tổ chức và hoạt động phù hợp với tình hình phát triển hiện nay Công trình nghiên cứu đã tập trung vào 3 cơ quan nhà nước: Quốc hội, Chính phủ và Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao mà chưa bàn nhiều

về cơ cấu tổ chức bộ máy của chính phủ và chính quyền địa phương chỉ bàn

về cơ quan hành pháp môt cách chung chung

1.1.3 Một số các công trình nghiên cứu của nước khác

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung, thống nhất tạo thành một cơ chế đồng bộ, thống nhất để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước

Bộ máy nhà nước có vị trí vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị, có vai trò quyết định quá trình phát triển kinh tế-xã hội của đất nước Chính vì vậy, việc nghiên cứu về cải cách bộ máy nhà nước đã có nhiều tác giả toàn thế giới

đề cấp tới, đã thể hiện thông qua các công trình nghiên cứu sau:

- RICH ARD C.SCHOEDER (1999) “An Outline of AMERICAN Government” (Khái quát về chính quyền Mỹ)[63] Cuốn sách đã tập trung

trình bày Hiến pháp Mỹ và chế độ Hiến pháp Mỹ với những vấn đề có tính chất đặc trưng như: Phân quyền, chế độ tổng thống, chế độ lưỡng viện, quyền của công dân, vấn đề kiểm soát tính chất hợp hiến của các đạo luật, vấn đề đảng phái chính trị Cuốn sách bao gồm 7 phần: Hiến pháp một văn kiện trường tồn; giải thích Hiến pháp, người liên bang; nhánh hành pháp, quyền lực của Tổng Thống; nhánh lập pháp, quyền lực của quốc hội; nhánh tư pháp, giải thích Hiến pháp; một quốc gia của nhiều chính quyền và Những nền tảng

của chính quyền Mỹ Cuốn sách đã làm rõ việc phân quyền trong bộ máy nhà nước, bảo đảm được cơ chế phân quyền và kiểm soát quyền lực Công trình là tài liệu quý giá để tác giả tham khảo trong quá trình nghiên cứu về cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong điều kiện hội nhập và phát triển, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Tuy nhiên, việc tổ chức nhà nước theo chế độ Tổng thống Hoa Kỳ đều có sự khác hẳn với điều kiện tổ chức bộ máy nhà nước ở CHDCND Lào, do Lào còn là quốc gia mới bắt đầu phát triển, mọi điều kiện cho việc tổ chức và hoạt động như BMNN của chính quyền Hòa Kỳ là chưa phù hợp cả về lý luận và thực tiễn Tuy nhiên, công trình nghiên cứu vẫn là tài liệu tham khảo bổ ích khi đề tài luận án nghiên cứu, đề xuất các kiến nghị về tổ chức và hoạt động của BMHC của nhà nước CHDCND Lào

- James D Wolfensohn (1997), “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi”[62] Cuốn sách tập trung bàn về nhà nước và bộ máy nhà nước:

nhà nước nên làm gì, nên làm thế nào và có thể làm thế nào có thể đạt được kết quả tốt hơn trong một thế giới đang thay đổi nhanh chóng; cuốn sách đưa

ra những ví dụ điển hình về một số nhà nước hoạt động có hiệu quả cũng như một số nhà nước hoạt động kém hiệu quả Cuốn sách đã bàn về chiến lược hai phần: Một là, tập trung các họat động của Nhà nước sao cho khớp (phù hợp) với khả năng của nó Nhà nước không nên làm quá nhiều việc, điều tốt hơn là nên làm cho các chính phủ tập trung sức vào các hoạt động công cộng cốt lõi

có tầm quan trọng then chốt đối với phát triển Hai là, nên tìm cách cải tiến khả năng của nhà nước bằng tăng cường các thể chế công cộng Cuốn sách nhấn mạnh đặc biệt vào những cơ chế kích thích các quan chức làm công việc tốt hơn và linh hoạt hơn, đồng thời có những cơ chế đề kiểm chế hành vi độc đoán và tham nhũng Tuy nhiên, công trình vẫn chưa có giải pháp cụ thể để góp phần cho nhà nước vững mạnh

- Salvatore SChiavo-Campo và Pachampet Sundaram (2003) “To Serve and to Preserve Improving Public Administration In a CompetitiveWorld”[64]

(Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thể giới cạnh tranh)

Cuốn sách này là công trình nghiên cứu công phu có giá trị về mặt lý luận và thực tiễn, gồm 4 phần, 21 chương Trên cơ sở phân tích khái quát bối cảnh chính trị, kinh tế thế giới, tác giả đã phác họa bức tranh toàn cảnh về nền hành chính công trong thể kỷ XXI Tác giả đã tập trung nghiên cứu và làm rõ về cơ chế tổ chức bộ máy nhà nước và tổ chức chính phủ như: cơ chế hình thành và điều phối chính sách của Trung ương; cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung ương, chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương; đưa ra lý thuyết về phi tập trung hóa, về các cơ quan không thuộc bộ và việc quản lý các doanh nghiệp nhà nước; về quản lý nguồn nhân lực của chính phủ, về quản lý nhân

sự trong bộ máy chính phủ, vè đầu tư phát triển nhân sự cho chính phủ; quản

lý về chi tiêu của chính phủ Trung ương, chính quyền địa phương; làm rõ bản chất của việc mua sắm công, về việc làm và tiền lương trong khu vực nhà nước; về mối quan hệ giữa người dân với chính quyền; tính liêm chính, tinh thần trách nhiệm và chất lượng dịch vụ hành chính…Tác giả công trình đã đi sâu luận giải những bài học kinh nghiệm, cả bài học thành công và thất bại của các quốc gia trong quá trình tiến hành cách cách hành chính Đặc biệt tác giả còn đề cập những vấn đề hết sức bức xúc đối với nhiều nước như đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, làm thất thoát nguồn vốn và đầu tư thiếu hiệu quả, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong sạch và có năng lực, xóa

bỏ những thủ tục hành chính phiền hà Đây là một cuốn tài liệu tham khảo hữu dụng, có thể giúp ích cho việc nghiên cứu luận án về cải cách bộ máy hành chính nhà nước, nhất là trong việc hoạch định chính sách và các tác nhân tham gia hoạch định chính sách của Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh

ở Lào trong quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước Tuy nhiên, công trình chưa đưa ra phương hướng và giải pháp cụ thể trong khi tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước

- The World Bank (2005): “Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng”[65] Cuốn sách đã tập hợp các báo cáo của các tác

giả và điểm lại về cải cách giữa các chính phủ trong khu vực, chắt lọc ra những nội dung chính, nêu bật những kinh nghiệm bổ ích Cuốn sách tập

trung nghiên cứu 6 nước Đông Á, nơi mà hoạt động phân quyền đã trở thành một vấn đề quan trọng đó là Campuchia, Trung Quốc, Indonesia, Philippin, Thái Lan và Việt Nam Cuốn sách đã tổng kết những kết quả đạt được trong quá trình phi tập trung hóa ở Đông Á và về cuộc cải cách tiêu biểu đang được tiến hành Việc nghiên cứu về phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước là nội dụng tất yếu trong quá trình cải cách bộ máy hành chính Nhà nước Một

hệ thống phân cấp được thiết kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích và đẩy mạnh việc tăng trưởng và ổn định kinh tế Nếu phân cấp được thiết kế không tốt, hoặc được thực hiện giám sát không hợp lý, thì nó có thể làm cho sự kiểm soát lỏng lẻo đối với hoạt động của chính quyền địa phương, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế, quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công Cho nên trong cải cách bộ máy hành chính, phân cấp là vấn đề cần thiết Tuy nhiên, công trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước của World Bank cũng có đề cập tới việc phân cấp trong bộ máy hành chính địa phương ở Đông Á, trong

đó tập trung vào 6 nước nhưng chưa nói đến việc phân cấp ở cấp chính quyền địa phương CHDCND Lào

- Tác phẩm nghiên cứu của V.I Lênin (1978)“Thà ít mà tốt”, là công

trình nghiên cứu sâu sắc về vấn đề cải tổ bộ máy nhà nước[26] Tác phẩm đã phân tích thực trạng của bộ máy nhà nước, nhất là Bộ dân ủy thanh tra công nông còn nhiều yếu kém, tổ chức và hoạt động kiểu cũ, bất cập Từ đó đặt ra yêu cầu cải tổ bô máy nhà nước Những nội dung chủ yếu trong việc tiến hành cải cách là: Phân tích, đánh giá chung về thực trạng bộ máy nhà nước sau 5 năm Cách mạng Tháng Mười Nga thành công Nêu những thành tựu trong việc tạo ra một xã hội mới, một kỷ nguyên mới Đồng thời cũng đề cập tới mặt hạn chế trong việc tổ chức và hoạt động bộ máy quan liêu, bảo thủ, không chịu đổi mới; trong đó đã đề cập tới nguyên nhân làm cho tổ chức bộ máy nhà nước hạn chế đó là: công nhân chưa biết xây dựng bộ máy nhà nước; thiếu kiến thức về nhà nước và năng lực tổ chức thực tiễn Mục tiêu chính của tác phẩm “Thà ít mà tốt” là: xây dựng bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa có đầy

đủ năng lực quản lý xã hội và đưa nền kinh tế tiềm năng thành nền kinh tế xã

hội chủ nghĩa V.I Lênin đã đưa ra phương châm cải cách đó là: tiến hành trọng điểm, trước hết tập trung vào Bộ dân ủy thanh tra công nông và tiến hành vững chắc, thận trọng, nhưng tránh lề mề, kém hiệu quả Tác phẩm đã đưa ra giải pháp: lựa chọn, đào tạo đội ngũ cán bộ nhà nước, thanh lọc khỏi

bộ máy những kẻ quan liêu, ăn hối lộ, phần từ lạc lõng khác; sáp nhập Ban kiểm tra của đảng với bộ dân ủy thanh tra công nông Nội dung chính của tác

phẩm Thà ít mà tốt là tập trung giải quyết bộ máy nhà nước trong đó là bộ

máy hành chính như: Bộ dân ủy thanh tra công nông Đây là tác phẩm có giá trị thực tiễn đối với công cuộc cải cách nền hành chính nói chung và cải cách

bộ máy hành chính nói riêng ở CHDCND Lào Tuy nhiên, công trình mới chỉ dừng lại làm nền tảng về tư tưởng của giai cấp công nhân và nhân dân lao động; tác phẩm mang tính lý luận và tính lịch sử cao

- Hoàng Xiêu Yông (2006) “Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Trung Quốc”[114], sách tham khảo, Khoa nhà nước và pháp luật-

Trường Đảng Trung ương, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa Trong công trình nghiên cứu của mình, tác giả Hoàng Xiêu Yông đã đề cập tới các nguyên tắc

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Trung Quốc, đã chứng minh cơ sở

lý luận và đưa ra thực tiễn có khoa học về tổ chức và hoạt động của bộ máy Trong đó tác giả có nêu các nội dung có liên quan đến bộ máy hành chính nhà nước như: việc phân chia khu hành chính và cơ quan ngành dọc của Chính phủ Trung Quốc; nêu lên tình hình việc phân chia khu hành chính thành các cấp khác nhau từ Trung ương đến cơ sở; làm rõ cơ cấu ngành dọc của hệ thống hành chính Từ đó đã nêu thực trạng về việc tổ chức bộ máy chính phủ Trung ương và việc cải cách bộ máy đó Công trình còn đưa ra thực trạng việc tiến hành cải cách bộ máy của chính phủ Trung Quốc trong thời gian qua như việc: nhập và tách của các cơ quan hành chính nhà nước Trên cơ sở đó tác giả đưa ra nhận thức về lý thuyết của cải cách bộ máy hành chính trong các giai đoạn Trong đó có nhấn mạnh việc cải cách bộ máy hành chính Trung quốc chủ yếu là thêm bớt, tăng giảm bộ máy hành chính mà chưa thay đổi nhiều về mặt chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà

nước như thế nào là phù hợp Tác giả đã đưa ra cơ chế vận động của Chính phủ Trung Quốc và tập trung đưa ra phương thức chỉ đạo của chính phủ Trung Quốc về cải cách bộ máy như: Chế độ trách nhiệm, nhất là chế độ trách nhiệm của chính phủ trung ương và chính phủ địa phương; chế độ hội họp của chính phủ trung ương và địa phương; cơ chế về quản lý ngành dọc nhất là các ngành thuế, hải quan, công-thương, môi trường- tài nguyên…; trong quá trình quản lý theo ngành dọc phải bố trí ngân sách cho các cấp nhanh chóng và phù hợp Tác giả đã đưa ra rất nhiều cơ sở lý luận, đưa ra các quan điểm, nêu thực trạng của bộ máy hành chính nhà nước với nội dung phong phú, cái nhìn đa dạng Tuy nhiên, công trình nghiên cứu của tác giả Hoàng Xiêu Yông cũng còn chưa đi nghiên cứu sâu về những hạn chế và giải pháp chủ yếu nhằm cải cách bộ máy hành chính, tác giả chỉ đưa ra lý luận chung và các định hướng chung cho việc cải cách chính phủ Trung Quốc Tuy nhiên, đây cũng là công trình hữu ích làm tài liệu tham khảo cho đề tài nghiên cứu của tác giả trong vấn đề thực tiễn cải cách bộ máy hành chính nhà nước

- Tinh Tinh (2002):“Cải cách chính phủ - Cơn lốc chính trị cuối thế kỷ XX”[49] Cuốn sách đã tập trung nghiên cứu về cải cách cơ cấu Quốc Vụ

Viện, trong đó có đánh giá thực trạng trong việc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước cũng như sự hoạt động của cán bộ công chức trong

bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nhà nước nói riêng Nội dung nghiên cứu trong cuốn sách đã được chia thành VII chương: bao gồm các nội dung quan trọng xoay quanh cải cách cơ cấu, khởi đầu bằng việc trình bày nội dung Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc lần thứ IX, nêu phương án cải cách

cơ cấu; chương tiếp theo đã đề cập tới chặng đường gian nan-nhìn lại và suy nghĩ về những cuộc cải cách cơ cấu của Trung Quốc; cải cách cơ cấu trong nền kinh tế thị trường; cuốn sách đã nêu tình trạng tinh giản biên chế đã dẫn đến việc những người ở lại hay ra đi, những thất vọng và hy vọng; từ đó tác giả đã đưa ra một khuôn mẫu mới cho chính phủ Trung Quốc, đưa ra các vẫn

đề then chốt, đột phá, đặt ra cơ chế ràng buộc nhằm đảm bảo trong cuộc cải cách; trên cơ sở đó đưa ra mô hình hệ thống lớn, năng lực lớn, chính quyền

nhỏ xã hội lớn, mô hình chuyển đổi chức năng và các mô hình khác Phần cuối của cuốn sách đã đề cấp tới cơ cấu chính phủ nước ngoài một số nước trên thế giới Cuốn sách đã phân tích thực trạng, nêu những điều bất cập trong thực tế trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như bộ máy hành chính và sự hoạt động của cán bộ công chức Cuốn sách là tài liệu tham khảo cho các cuộc cải cách Đây có thể được coi là tài liệu có giá trị và ý nghĩa trong việc tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở CHDCND Lào đang tiến hành cải cách hiện nay

Cải cách bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào nói riêng là nội dung cần thiết và cấp bách quyết định sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước Cải cách bộ máy nhà nước và

bộ máy hành chính nhà nước mặc dù có rất nhiều công trình của các tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu với nhiều khía cạnh khác nhau Những công trình nghiên cứu đó cũng đã thể hiện sự đầy đủ, đa dạng về lý luận và thực tiễn trong việc tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước, nhưng các công trình nêu trên chưa thể hiện được hết các nội dung thực tiễn trong quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào đang đặt ra hiện nay Có thể đánh giá chung ở các công trình nghiên cứu như sau:

- Hầu hết các công trình nghiên cứu liên quan đến cải cách bộ máy

hành chính nhà nước nêu trên đều cho thấy có sự tương đồng ở những mức độ nhất định về cả cách thức tổ chức và phân công, phâp cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, và được thể hiện ở các công trình của Việt Nam

- Nhìn chung các công trình nghiên cứu ở Lào nêu trên ở mức độ nhất định đều liên quan đến cải cách bộ máy nhà nước và bộ máy hành chính nhà nước ở CHDCND Lào Tuy nhiên, cũng có một số các công trình đã được công bố và có nội dung liên quan nhưng chưa bàn nhiều về vấn đề cải cách bộ máy hành chính nhà nước như các bài báo, một số luận văn cao học và đề tài khoa học

- Công trình của một số nước khác đã thể hiện đầy đủ cả lý luận khoa học và thực tiễn cấp bách Nhưng các công trình nghiên cứu và ý tưởng của một số nước phương tây đã có một phần nào khác biệt với các nước châu Á nói chung, CHDCND Lào nói riêng

Từ các thực trạng của bộ máy hành chính nhà nước nêu trên, luận án sẽ tập trung phân tích ưu và nhược điểm của bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương trên mọi mặt Và đưa ra phương pháp giải quyết phù hợp với điều kiện cải cách bộ máy hành chính ở CHDCND Lào hiện nay

Một là, Đưa ra những lý luận mang tính khoa học trong việc điều chỉnh

chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc chính phủ và chính quyền địa phương các cấp cho phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước trong tình hình mới để tránh chồng chéo, lấn sân, ỷ lại, dựa dẫm…

Hai là, đưa ra cơ sở lý luận trong việc phân cấp quản lý trong cơ quan

hành chính nhà nước trung ương- địa phương, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương, tăng cường mối liên hệ và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân địa phương Phân cấp công việc với phân cấp về tài chính, tổ chức và cán bộ Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định, những việc phải có ý kiến của Trung ương và những việc phải thực hiện theo quy định của Trung ương

Ba là, đưa ra các giải pháp trong tiến hành cải cách cơ cấu bộ máy

hành chính Trung ương và địa phương phù hợp vào đặc điểm và điều kiện ở CHDCND Lào cũng như phù hợp với chương trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước địa phương theo chương trình 3 xây

Bốn là, đề ra một số giải pháp nhằm giải quyết các mối quan hệ phối

hợp giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cấp dưới, giữa cơ quan hành chính ngành dọc với ngành ngang Tránh tình trạng một quan cơ quan ngành dọc dưới sự chỉ đạo của hai cơ quan cấp trên

Năm là, Xây dựng chính phủ điện tử để làm điều kiện thuận lợi cho

việc tham gia đóng góp ý kiến của nhân dân đối với tổ chức và hoạt động của

bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nói riêng

Sáu là, Đề xuất một số mô hình bộ máy hành chính nhà nước từ trung

ương đến địa phương trong tương lai, phù hợp với xu thế ngày càng phát triển của nền hành chính nhà nước Lào

Tất cả các vấn đề nêu trên đều là nội dung mang tính cấp thiết, cần được giải quyết kịp thời và cụ thể Đặc biệt trong điều kiện bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào hoạt động trên thực tế chưa thật sự hiệu quả, như: Tinh giản bộ máy nhà nước, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước trong điều kiện hội nhập Vì vậy, chỉ có tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước thật sự vững mạnh, bộ máy hành chính nhà nước mới đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân một cách tốt nhất bảo đảm Nhà nước của dân, do dân

và vì dân

Tiểu kết chương 1:

Cải cách bộ máy hành chính nhà nước là đề tài có thể nói là không có nước nào bỏ qua trong tổ chức và hoạt động của chính phủ và chính quyền địa phương Các nước trên thế giới tùy vào trình độ phát triển cũng như các điều kiện tự nhiên- xã hội, dân tộc, tôn giáo của mình mà có thể tiến hành cải cách với nội dung khác nhau và những hình thức thực hiện nhất định Công trình nghiên cứu của mỗi tác giả đều có sự thành công nhất đinh, nhưng mức độ để đưa vào vận dụng trong thực tiễn đều vẫn còn là vấn đề đặt ra là tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện

Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước đều liên quan đến một số khía cạnh của cải cách bộ máy hành chính Sự thành công của các công trình nêu trên đã làm rõ về cơ sở lý luận liên quan đến cải cách

bộ máy hành chính; các quan điểm, luận điểm đã được thừa nhận rộng rãi, cơ

sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu đã được sử dụng trong nhiều công trình nghiên cứu Các tác giả đã thành công trong việc nghiên cứu thực trạng

của cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính, đồng thời đã phân tích đánh giá mặt hạn chế trong cải cách bộ máy hành chính nhà nước và đưa ra phương hướng

và giải pháp có giá trị khoa học; có giá trị cao cho việc nghiên cứu học tập của sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh cũng như những người quan tâm đến vấn đề cải cách hành chính nói chung, cải cách bộ máy hành chính nói riêng Đối với CHDCND Lào, đề tài cải cách bộ máy hành chính là một vấn

đề mới Qua nghiên cứu tổng hợp các công trình khoa học, sách báo, tạp chí

đã công bố ở trong và ngoài nước, có thể khẳng định cho đến này chưa có một công trình nào nghiên cứu hoàn chỉnh và có thệ thống về vấn đề cải cách bộ máy hành chính nhà nước CHDCND Lào

Vì vậy, đây là công trình đầu tiên nghiên cứu về: Cải cách bộ máy hành chính Nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào của tác giả

CHƯƠNG 2

LÝ LUẬN CHUNG VỀ CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH

NHÀ NƯỚC

2.1.1 Khái niệm bộ máy hành chính nhà nước

Trong nền hành chính nhà nước, với tính cách là một thể thống nhất về

mặt cơ cấu tổ chức, các cơ quan hành chính nhà nước, là các bộ phận hợp thành giữ vị trí vô cùng quan trọng Trên phương diện lý luận về nhà nước, bộ

máy hành chính nhà nước được hiểu là hệ thống các cơ quan nhà nước thực

hiện chức năng của nền hành chính nhà nước-chức năng chấp hành và điều

hành, các cơ quan đó được gọi là cơ quan hành chính nhà nước

Do sự khác biệt về chính trị, kinh tế, truyền thống văn hóa và xã hội nên bộ máy hành chính nhà nước ở các quốc gia khác nhau được tổ chức không giống nhau Vì vây, nhiều tác giả cũng có cách tiếp cận khác nhau về

bộ máy hành chính nhà nước cụ thể là:

Theo Từ điển Luật học: “Bộ máy hành chính nhà nước là tổng thể hệ thống các cơ quan chấp hành và điều hành lập ra để quản lý toàn diện hoặc quản lý ngành, lĩnh vực trong cả nước hoặc trên phạm vi lãnh thổ nhất định

Bộ máy hành chính thường là bộ phận phát triển và phức tạp nhất của bộ máy nhà nước của một quốc gia Bộ máy hành chính Nhà nước được tổ chức thành hệ thống thống nhất theo đơn vị hành chính từ Trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ [45, tr 82]

Như vậy, các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập trên cơ sở luật định để thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn trong từng lĩnh vực nhất định Là một bộ phận quan trọng trong bộ máy nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước còn có những dấu hiệu đặc thù, nhờ đó chúng ta có thể phân biệt với các cơ quan khác của nhà nước

Thứ nhất, cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan có chức năng quản lý

hành chính nhà nước - hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động mang

tính dưới luật;

Thứ hai, cơ quan hành chính nhà nước có phạm vi thẩm quyền nhất định

giới hạn trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước do pháp luật quy định;

Thứ ba, các cơ quan hành chính nhà nước có mối liên hệ trong hệ thống

trực thuộc, cấp trên cấp dưới tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến cơ sở

Ngoài ra, từ cách tiếp cận trên có thể thấy rằng; đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là Chính phủ Chính vì vậy, để hoàn thành tốt những nhiệm

vụ trên, chính phủ phải được tổ chức thành một bộ máy thống nhất với các bộ phận cấu thành hợp lý để đảm đương các chức năng nhiệm vụ và quyền hạn trong từng lĩnh vực cụ thể Bộ máy đó bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ Đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước trung ương, hoạt động quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh còn phải được tiến hành trong phạm vi từng địa phương Để đảm trách nhiệm vụ này, một hệ thống các cơ quan quản lý hành chính địa phương được thiết lập trên từng đơn vị hành chính lãnh thổ của quốc gia

Theo, Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính thì bộ máy hành chính nhà nước là “hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước hợp thành chỉnh thể thống nhất (Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ…và ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng…của Ủy ban nhân dân), có chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định rõ ràng, được tổ chức theo một trật tự thứ bậc và hoạt động trong mối quan hệ truyền đạt, điều phối, kiểm tra…để thực hiện quyền hành pháp và quản lý, điều hành mọi mặt đời sống xã hội của một quốc gia”[59, tr 14]

Như vậy, có thể thấy bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống tổ chức lớn nhất bao gồm nhiều vấn đề quan trọng mà bất cứ tổ chức nào khác đều không có Hay nói cách khác, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là một

hệ thống đặc biệt, vừa chứa dựng bên trong có những nguyên tắc chung về khoa học tổ chức, vừa có đặc điểm của bộ máy cai trị mang tính quyền lực

công, vừa chứa đựng các yếu tố thuộc về khoa học tổ chức quản lý, nhưng nó cũng có những đặc trưng riêng biệt mà các tổ chức thông thường không có, đó

là hoạt động mang tính công quyền (thực hiện quyền hành pháp) Ví dụ (Luật

tổ chức Chính Phủ Việt Nam năm 2001, sửa đổi năm 2015)

Hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước được đặt dưới sự giám sát trực tiếp và thường xuyên của các cơ quan quyền lực nhà nước Bộ máy hành chính nhà nước được thành lập trên cơ sở pháp luật, chịu sự chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cao nhất, trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành để nhằm thực hiện chức năng quản lý, đưa đường lối, chính sách, chủ trương của giai cấp cầm quyền vào cuộc sống

Bộ máy hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, thực thi một trong ba ngành của quyền lực nhà nước

Bộ máy hành chính nhà nước được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương, đứng đầu là chính phủ chịu trách nhiệm thực hiện quyền hành pháp

Để thực thi quyền hành pháp hiệu lực và hiệu quả cao nhất, bộ máy hành chính nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc thứ bậc, cấp trên lãnh đạo, chỉ đạo, cấp dưới phục tùng, tuân lệnh và chịa sự kiểm soát của cấp trên trong hoạt động Bộ máy hành chính nhà nước mặc dù là một bộ máy thống nhất, thông suốt từ Trung ương đến địa phương, song nó thường được chia thành hai bộ phận: một là, bộ máy hành chính nhà nước ở Trung ương-tức là bộ máy của Chính phủ và các cơ quan thuộc chính phủ có vai trò quản

lý nền hành chính toàn quốc; hai là, bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương-bao gồm toàn bộ các cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương nhằm thực thi nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước tại địa phương Bộ máy hành chính nhà nước Trung ương và địa phương có thể được hiểu như sau:

Bộ máy hành chính Trung ương: Là hệ thống các cơ quan hành chính

nhà nước trung ương hợp thành chỉnh thể thống nhất (chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ…) có chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, thực hiện quyền hành pháp ở trung ương

Trong cơ cấu nhà nước, Chính phủ có một vai trò hết sức quan trọng Ở các nước trên thế giới, Chính phủ có thể có các tên gọi khác nhau, như Chính phủ, Nội các, Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhà nước…, nhưng khái quát nhất, Chính phủ là cơ quan được lập ra để tổ chức thực hiện trên thực tế quyền lực nhà nước, tiến hành hoạt động quản lý, điều hành và đứng đầu hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

Trong cơ cấu tổ chức của chính phủ bao gồm: Các bộ, cơ quan ngang

bộ Trong công trình nghiên cứu này gọi chung là cấp bộ Bộ được hiểu và sử dụng theo nhiều cách khác nhau Tuy nhiên, tiếp cận dưới góc độ thuật ngữ hành chính Bộ là cơ quan hành chính cấp trung ương, có chức năng điều hành, chỉ đạo và quản lý công việc của chính phủ trong phạm vi toàn xã hội,

cả nước, có quyền thay mặt chính phủ trong lĩnh vực, ngành được giao Bộ là

cơ quan hành chính cấp trung ương mà người đứng đầu thông thường là nhân vật chính trị hoặc chính trị gia

Điều 19 luật chính phủ Lào đã quy định: “Bộ và cơ quan ngang bộ là

bộ máy chính phủ, có chức năng tham mưu cho chính phủ và quản lý vĩ mô đối với ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả nước”[113, tr 6]

Theo thuật ngữ hành chính: “Bộ là cơ quan của chính phủ được thành lập theo quy định của pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành (đa ngành), lĩnh vực nhất định trên phạm vi cả nước”[20, tr 12]

Bộ là cơ quan hành chính ở cấp trung ương, chịu trách nhiệm điều hành

và vạch ra chiến lược phát triển ở một hay một số lĩnh vực nhất định Là cơ quan thực hiện quyền lực Nhà nước về mặt hành pháp và là cơ quan thẩm quyền riêng

Trong chính phủ, ngoài các bộ quản lý ngành, lĩnh vực là những đơn vị chủ yếu tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước, còn có các cơ quan thuộc chính phủ được thành lập để thực thi một số hoạt động cụ thể của nhà nước hoặc được trao một số chức năng quản lý nhà nước, nhưng không có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật Những cơ quan này được thành lập nhằm thực thi những điều quy định của Hiến pháp và pháp luật trên

lĩnh vực cụ thể mà các bộ không có hoặc thực hiện hạn chế Ở các nước, loại

cơ quan này thường được gọi là các cơ quan độc lập, do người đứng đầu hành pháp lập Một số cơ quan là những nhóm quản lý có quyền giám sát nhưng khu vực đặc biệt của nền kinh tế Một số cơ quan khác cung cấp các dịch vụ đặc biệt cho chính phủ hoặc cho xã hội

Cơ quan thuộc chính phủ làm việc theo chế độ thủ trưởng Thủ trưởng

cơ quan thuộc chính phủ chịu trách nhiệm trước chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về các công việc được giao Việc thành lập cơ quan thuộc chính phủ linh hoạt hơn việc thành lập các bộ Số lượng các cơ quan thuộc chính phủ tùy thuộc vào việc thiết kế tổ chức bộ máy chính phủ trong từng nhiệm kỳ Ví dụ: nhiệm kỳ (2006-2011) chính phủ Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào có 10 cơ quan thuộc chính phủ; năm 2015 giảm xuống chỉ còn lại 1 cơ quan thuộc Chính phủ Ở Việt Nam cơ quan thuộc chính phủ có 8 cơ quan

Bộ máy hành chính địa phương: Bộ máy hành chính địa phuơng có thể

được hiểu trên hai phương diện: phương diện thứ nhất là “tập hợp tất cả các tổ chức hành chính địa phương, hay nói cách khác, đó là hệ thống của các tổ chức hành chính địa phương (cơ quan hành chính địa phương); phương diện thứ hai là một thực thể hoạt động quản lý các vấn đề trên một địa phương nhất định Có thể là những thực thể quản lý chung các vấn đề (Ủy ban nhân dân); cũng có thể là quản lý một vấn đề cụ thể”[10, tr 201]

Điều 2 Luật hành chính địa phương CHDCND Lào quy định: Hành chính địa phương là cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương được phân chia thành 3 cấp: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp bản (làng)

Cấp tỉnh có tỉnh và thành phố, trong trường hợp cần thiết có thể thành lập đặc khu; cấp huyện có huyện và thị xã; cấp bản có bản (làng)

Chính phủ đã giao trách nhiệm cho chính quyền địa phương quản lý đất đai, tài nguyên môi trường và nhân dân nhằm bảo vệ và xây dựng địa phương

có sự phát triển tiến bộ, giàu mạnh và hạnh phúc

Bộ máy hành chính địa phương ở CHDCND Lào là cơ quan hành chính

địa phương các cấp, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên

Từ những phân tích nêu trên, có thể hiểu một cách chung nhất của bộ

máy hành chính nhà nước là một hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

từ trung ương đến địa phương được lập ra để thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo quy định của Hiến pháp và pháp luật

Đứng trên góc độ hành chính học, việc nghiên cứu thuật ngữ cải cách hành chính trước hết phải được bắt đầu từ khái niệm “cải cách” Cải cách có nghĩa là “sửa đổi những bộ phận cũ không hợp lý cho thành mới, đáp ứng yêu cầu của tình hình khách quan”[41, tr 208]; hay là “sự sửa đổi căn bản từng phần, từng mặt của đời sống xã hội theo hướng tiến bộ mà không đụng tới nền tảng của chế độ xã hội hiện hành”[38, tr 58]

Trên cơ sở khái niệm cải cách, đã có nhiều khái niệm về cải cách hành chính được đưa ra như sau:

- “Cải cách hành chính có thể hiểu là một quá trình thay đổi cơ bản, lâu dài, liên tục bao gồm cơ cấu của quyền lực hành pháp và tất cả các hoạt động

có ý thức của bộ máy nhà nước nhằm đạt được sự hợp tác giữa các bộ phận và các cá nhân vì mục đích chung của cộng đồng và phối hợp các nguồn lực để tạo ra hiệu lực và hiệu quả quản lý và chất lượng các sản phẩm (dịch vụ hoặc hàng hoá) phục vụ nhân dân thông qua các phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực Hiểu theo nghĩa này, cải cách hành chính là những thay đổi được thiết kế có chủ định nhằm cải tiến một cách cơ bản các khâu trong hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước từ việc: lập kế hoạch; định thể chế; tổ chức; công tác cán bộ; tài chính; chỉ huy; phối hợp; kiểm tra; thông tin; và đánh giá Cũng có thể hiểu cải cách hành chính là một quá trình thay đổi nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hành chính, cải tiến tổ chức, chế độ và phương pháp hành chính cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới trong lĩnh vực quản lý của bộ máy hành chính nhà nước”[22, tr1]

- Có những học giả đã đưa ra khái niệm theo hướng nhấn mạnh kế hoạch, tính mục tiêu, tính tiến bộ và những nỗ lực để cải cách hành chính Chẳng hạn, tác giả Gerald E Caiden cho rằng: “Cải cách hành chính là sự tác động nhân tạo của việc chuyển đổi hành chính chống lại sự kháng cự”[61, tr 1]

- Một số tác giả khác lại nhấn mạnh việc nâng cao hiệu suất, cải tiến chế

độ và phương thức hành chính cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới Họ cho rằng: “cải cách hành chính là quá trình lâu dài và liên tục nhằm nâng cao hiệu suất hành chính, cải tiến chế độ và phương thức hành chính cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới trong phạm vi quản lý của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp cũng như tất cả các hoạt động có ý thức của bộ máy nhà nước”[56, tr 49]

- Khi đi sâu nghiên cứu về nội dung cải cách nền hành chính, một số tác giả cho rằng: “cải cách hành chính đề cập đến những thay đổi trong toàn bộ hệ thống hành chính công, nó bao gồm toàn bộ việc tổ chức lại các bộ, xác định nhiệm vụ và chức năng của các đơn vị hành chính, cải tiến các phương thức và thủ tục, đào tạo cán bộ ; Cải tiến sự phối hợp ở cấp cao hơn của chính phủ Mọi sự cải tiến cơ cấu, thủ tục, năng lực và động cơ của cán bộ với mực đích nâng cao năng lực quản lý và tổ chức của các tổ chức công cũng được xem là cải cách hành chính theo nghĩa này”[42, tr 43]

- Trong Từ điển hành chính, “Cải cách hành chính là hệ thống những chủ trương, biện pháp tiến hành những sửa đổi, cải tiến mang tính cơ bản và có

hệ thống nền hành chính nhà nước (hay còn gọi là nền hành chính công, nền hành chính quốc gia) về các mặt: Thể chế, cơ cấu tổ chức, cơ chế hoạt động, chế độ công vụ, quy chế công chức, năng lực, trình độ, phẩm chất phục vụ của đội ngũ công chức làm việc trong bộ máy đó”[43, tr 31]

Như vậy, có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ cải cách hành chính

và ở những nước có trình độ phát triển kinh tế - xã hội khác nhau có cách hiểu khác nhau Tuy nhiên, trên cơ sở những khái niệm đã nêu có thể thấy rõ sự thống nhất của chúng trên một số nội dung sau:

+ Cải cách hành chính là sự thay đổi có kế hoạch theo một mục tiêu nhất định nhưng không làm triệt tiêu hay thay đổi bản chất của hệ thống hành chính

mà là đổi mới, hoàn thiện để hệ thống hành chính hoạt động hiệu quả hơn

+ Cải cách hành chính hướng tới sự điều tiết những mâu thuẫn trong cơ cấu tổ chức và cơ chế quản lý của bộ máy hành chính nhà nước

+ Cải cách hành chính nhà nước không chỉ tập trung vào việc định rõ trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân mà thông qua đó nhằm thiết lập một hệ thống hành chính chặt chẽ từ trên xuống dưới

+ Cải cách hành chính không phải là cải cách chế độ chính trị, kinh tế -

xã hội mà là quá trình khắc phục mọi trở lực trong cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của nền hành chính, làm cho nó phát triển một cách năng động và phù hợp với sự biến đổi kinh tế - xã hội

Từ các khái niệm và cách nhìn nhận từ nhiều góc độ khác nhau có thể

tổng kết lại như sau: Cải cách hành chính là quá trình cải biến có kế hoạch cụ thể để đạt mục tiêu hoàn thiện một hay một số nội dung của nền hành chính nhà nước (thể chế, cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức ) nhằm xây dựng nền hành chính công đáp ứng yêu cầu của một nền hành chính hiệu lực, hiệu quả và hiện đại

Từ các quan điểm cải cách hành chính nêu trên đã có mối quan hệ mật thiết đến cải cách bộ máy hành chính nhà nước Bộ máy hành chính cồng kềnh, hoạt động không trôi chảy, hiệu quả không cao nhất định có ảnh hưởng rất lớn đến cải cách hành chính Các nước trên thế giới do điều kiện khác nhau, việc đặt ra tổng thể cải cách hành chính có thể không giống nhau: Ví dụ: Chương trình Tổng thề cải cách hành chính ở Việt Nam nhằm vào 4 nội dung: Cải cách thủ tục hành chính, cải cách bộ máy hành chính, cải cách cán bộ công chức và cải cách tài chính công Còn đối với chương trình tổng thể cải cách ở CHDCND Lào đã đặt ra 3 nội dung: Cải cách thủ tục hành chính, cải cách bộ máy hành chính và cải cách cán bộ, công chức

Cải cách bộ máy hành chính là trọng tâm của cải cách hành chính, bởi vì trong cải cách bộ máy hành chính đã làm cho cơ cấu bộ máy hành chính hợp

lý; góp phần điều chỉnh chức năng và nhiệm vụ của bộ máy hành chính các cấp cho phù hợp với tình hình mới của đất nước Điều chỉnh những công việc của chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ và chính quyền địa phương các cấp Cải cách hành chính đã tác động đến cải cách bộ máy hành chính bẳng cách ban hành và áp dựng những quy định mới trong việc phân cấp quản lý, tăng cường mối quan hệ và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân Cải cách bộ máy hành chính là quá trình bố trí lại cơ cấu chính phủ, điều chỉnh lại bộ máy hành chính bên trong và chính quyền địa phương Đồng thời trong cải cách bộ máy đã góp phần cải tiến phương thức quản lý, lề lối làm việc của cơ quan hành chính các cấp, xác định rõ các nguyên tắc làm việc và quy chế phối hợp trong sự vận hành bộ máy hành chính Định rõ phận sự, thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan Cải cách bộ máy hành chính còn tạo sự thuận lợi trong việc áp dụng các công cụ, phương pháp quản

lý tiên tiến, hiện đại trong các cơ quan hành chính nhà nước, góp phần phát triển nền hành chính hoạt động có hiệu lực, hiệu quả

Chính vì vậy, Cải cách bộ máy hành chính là nội dung trọng tâm của cải cách hành chính, có quan hệ mật thiết với cải cách hành chính Cải cách bộ máy hành chính hiệu quả sẽ tác động đến cải cách thủ tục hành chính hiệu lực; tạo động lực tốt cho cán bộ công chức thực hiện nhiệm vụ góp phần xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch, hiệu lực, hiện quả và hiện đại, tạo cơ sở vững chắc trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước

2.1.3 Khái niệm cải cách bộ máy hành chính nhà nước

Cải cách bộ máy hành chính là quá trình lâu dài và phải thực hiện liên tục Tất cả các nước đều tiến hành cuộc cải cách bộ máy hành chính với sự mong muốn có được nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, minh bạch hoạt động hiệu lực, hiệu quả Cải cách bộ máy hành chính là một yếu tố quan trọng nếu làm tốt thì sẽ đem lại sự thuận lợi rất lớn cho việc quản lý và phục vụ theo đúng bản chất của hành chính Ngược lại, nếu không thận trọng trong tiến trình cải cách thì sẽ ảnh hưởng rất lớn đến công dân cũng như làm tổn thất kinh phí của nhà nước Cải cách bộ máy hành chính không