THỰC TRẠNG QUẢN lý và sử DỤNG đất CÔNG ÍCH tại THÀNH PHỐ TUY hòa, TỈNH PHÚ yên

Qua đó có thểnhận thấy diện tích đất công ích được để lại nhiều hơn mức do nhà nước quy định.Quá trình đô thị hóa của thành phố Tuy Hòa diễn ra nhanh chóng, việc quy hoạch đấtđai, xây dự

ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ

 NGUYỄN VŨ THỤY

BÁO CÁO TIẾN ĐỘ

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH

TẠI THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ: KIỂM SOÁT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

HUẾ - 2015

ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ

 NGUYỄN VŨ THỤY

BÁO CÁO TIẾN ĐỘ

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH TẠI

THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ: KIỂM SOÁT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Mã số: 60850103 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

PGS.TS.HỒ KIỆT

HUẾ - 2015

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu của đề tài 2

2.1 Mục tiêu chung của đề tài 2

2.2 Mục tiêu cụ thể 2

3 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 2

3.1 Ý nghĩa khoa học 2

3.2 Ý nghĩa thực tiễn 2

Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 3

1.1 Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu 3

1.1.1 Khái niệm chung về đất đai 3

1.1.2 Quản lý nhà nước về đất đai 4

1.2 Cơ sở thực tiễn của các vấn đề nghiên cứu 18

1.2.1 Quy định pháp luật về tạo lập quỹ đất công ích 18

1.2.2 Phương pháp quản lý đất công ích 21

1.2.3 Quy định về sử dụng đất công ích 22

1.3 Những kết quả nghiên cứu có liên quan 31

Chương 2 NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 32

2.1 Phạm vi và đối tượng nghiên cứu 32

2.1.1 Phạm vi nghiên cứu 32

2.1.2 Đối tượng nghiên cứu 32

2.2 Nội dung nghiên cứu 32

2.3 Phương pháp nghiên cứu 32

2.3.1 Phương pháp điều tra, thu thập số liệu 32

2.3.2 Phương pháp phân tích số liệu 33

2.3.3 Phương pháp bản đồ 33

Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 34

3.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội thành phố Tuy Hòa 34

3.1.1 Điều kiện tự nhiên 34

3.1.2 Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội 40

3.2 Hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn nghiên cứu 46

3.3 Khái quát tình hình quản lý sử dụng đất của thành phố Tuy Hòa 48

3.4 Tình hình quản lý, sử dụng đất công ích trên địa bàn thành phố Tuy Hòa 50

3.4.1 Quỹ đất công ích trên địa bàn nghiên cứu 50

3.4.2 Thực trạng quản lý, sử dụng đất công ích 56

3.4.3 Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong quản lý và sử dụng đất công ích 56

3.5 Các giải pháp nâng cao năng lực quản lý Nhà nước và hiệu quả sử dụng quỹ đất công ích 56

Phần 4 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 57

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 58

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 3.1 Hiện trạng sử dụng đất thành phố Tuy Hòa 47

Bảng 3.2 Diện tích đất công ích trên địa bàn thành phố 50

Bảng 3.3 Biến động diện tích đất công ích dùng để trồng lúa 54

Bảng 3.4 Biến động diện tích đất công ích dùng để trồng cây hàng năm khác 55

Bảng 3.5 Biến động diện tích đất công ích dùng để trồng cây lâu năm 56

DANH MỤC CÁC BIỂU Biểu đồ 3.1 Cơ cấu đất đai thành phố Tuy Hòa 46

Biểu đồ 3.2 Tỷ lệ diện tích đất các địa phương so với tổng diện tích đất công ích .52

Biểu đồ 3.3 So sánh diện tích đất công ích và đất sản xuất nông nghiệp 52

Biểu đồ 3.4 Biến động diện tích đất công ích 53

Biểu đồ 3.5 Biến động các loại đất của đất công ích từ năm 2006 đến 2014 53

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai là một tài sản vô giá và quan trọng nhất của một quốc gia, về mặt lịch

sữ, văn hóa, kinh tế và cả chính trị, là cột mốc khẳng định ranh giới lãnh thổ của nướcnhà Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Nhà nước là đại diện chủ sởhữu, thay mặt toàn thể nhân dân quản lý bằng những quy tắc xử sự chung, nhằm quản

lý đất đai hợp lý, hiệu quả, tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái

Sau hơn 20 năm thực hiện giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân theoNghị định 64/CP của Chính phủ, chủ trương này đã góp phần phát triển kinh tế - xãhội, giải quyết được mối quan hệ lợi ích giữa người sản xuất nông nghiệp và Nhànước, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống người nông dân Tuy nhiên, trên thực

tế việc quản lý và sử dụng quỹ đất nông nghiệp nhất là đất nông nghiệp công ích còngặp nhiều khó khăn, bất cập Đất công ích là một trong những nội dung về quản lý và

sử dụng đất đai trong hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam Đó là đất để xây dựng cáccông trình công cộng phục vụ cho lợi ích chung của mọi người trong xã hội Đất côngích cũng là một vấn đề nằm trong số còn nhiều bất cập đó, là loại đất được hình thành,với sự tự chủ trong việc tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng đất công ích của chínhquyền địa phương; tình hình tham nhũng cộng thêm lãng phí gia tăng, tình trạng để lạikhông đúng diện tích, quản lý, sử dụng không đúng thẩm quyền, không đúng mụcđích,…diễn ra ngày càng nhiều, điều này đã ảnh hưởng nhiều đến chính sách đất đai

và tình hình phát triển chung của cả nước Khi đi vào nghiên cứu vấn đề này, sẽ thấy

rõ hơn nhưng ưu điểm, cũng như những thiếu sót trong quá trình quản lý, sử dụng đấtđai nói chung và đất công ích nói riêng

Thành phố Tuy Hòa là đô thị loại 2 thuộc tỉnh Phú Yên, là trung tâm chính trị,kinh tế, văn hóa, khoa học kỹ thuật, an ninh quốc phòng của Tỉnh; gồm 16 đơn vị hànhchính, trong đó có 12 phường và 4 xã Theo kiểm kê đất đai năm 2014, tổng diện tích

tự nhiên 11.060,6 ha, chiếm 2,13 % diện tích tự nhiên của Tỉnh, đất sản xuất nôngnghiệp có 6.553,8 ha (chiếm 34,1% diện tích tự nhiên của thành phố), trong đó đấtcông ích là 335,58 ha (chiếm 9,19% diện tích đất sản xuất nông nghiệp) Qua đó có thểnhận thấy diện tích đất công ích được để lại nhiều hơn mức do nhà nước quy định.Quá trình đô thị hóa của thành phố Tuy Hòa diễn ra nhanh chóng, việc quy hoạch đấtđai, xây dựng, đầu tư các dự án, công trình đã dẫn đến việc thu hồi các loại đất, trong

đó có đất công ích; bên cạnh đó là sự quản lý lỏng lẻo, nắm không chắc quỹ đất côngích dẫn đến việc quản lý, sử dụng đất công ích thiếu hiệu quả, lãng phí quỹ đất công

ích Vấn đề này cần được tháo gỡ trong thời gian tới nhằm nâng cao hiệu quả quản lý,

sử dụng đất công ích trên thành phố Tuy Hòa

Xuất phát từ thực tế đó, được sự đồng ý của khoa Tài nguyên đất và Môi trườngnông nghiệp, cùng sự giúp đỡ và hướng dẫn của Phó Giáo sư, Tiến sĩ Hồ Kiệt, tôi đã

tiến hành nghiên cứu đề tài: “Thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại

thành phố Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên”

2 Mục tiêu của đề tài

2.1 Mục tiêu chung của đề tài

Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích nhằm xácđịnh những mặt tích cực, tiêu cực, hạn chế trong việc thực hiện chính sách pháp luậtcủa Nhà nước đối với đất công ích Đề xuất giải pháp, các khuyến nghị phù hợp phục

vụ cho việc hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹđất công ích

2.2 Mục tiêu cụ thể

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích nhằm xácđịnh những mặt tích cực, tiêu cực, hạn chế trong việc thực hiện chính sách pháp luậtcủa Nhà nước đối với đất công ích trên địa bàn nghiên cứu

- Đề xuất giải pháp, các khuyến nghị phù hợp phục vụ cho việc quản lý, sửdụng đất công ích hiệu quả, tiết kiệm, hợp lý tại thành phố Tuy Hòa và cả tỉnh Phú

Đề tài đưa ra cách nhìn nhận vấn đề với góc đa chiều từ chính sách quản lý, sửdụng của nhà nước, nhu cầu, cũng như nguồn lợi của người dân đối với đất công ích;

để từ đó có cách giải quyết hải hòa các lợi ích này

3.2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu đề tài là nguồn tư liệu đáng tin cậy giúp cho các chuyên giatham gia khảo sát, xây dựng các phương án quy hoạch sử dụng đất, quản lý, sử dụngđất công ích đảm bảo hài hòa các lợi ích; làm cho đất đai nhất là quỹ đất công ích thực

sự là nguồn lực, nguồn vốn đầu tư của địa phương

Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1 Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu

1.1.1 Khái niệm chung về đất đai

1.1.1.1 Khái niệm

Đất theo nghĩa thổ nhưỡng là vật thể thiên nhiên có cấu tạo độc lập lâu đời,hình thành do kết quả của nhiều yếu tố: đá mẹ, động thực vật, khí hậu, địa hình, thờigian Giá trị tài nguyên đất được đánh giá bằng số lượng diện tích (m2, ha, km2) và độphì nhiêu, màu mỡ Đất đai được nhìn nhận là một nhân tố sinh thái, với khái niệm nàyđất đai bao gồm tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của về mặt trái đất có ảnhhưởng nhất định đến tiềm năng và hiện trạng sử dụng đất

1.1.1.2 Vai trò của đất đai

Đất đai có vai trò rất quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội đất

nước Lời mở đầu của Luật Đất đai năm 1993 đã xác định vai trò của đất đai: “Đất đai

là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an sinh và quốc phòng; trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất như ngày nay”

Rõ ràng, đất đai không chỉ có những vai trò quan trọng như đã nêu trên mà nócòn có ý nghĩa về mặt chính trị Tài sản quý giá ấy phải bảo vệ bằng cả xương máu vàvốn đất đai mà một quốc gia có được thể hiện sức mạnh của quốc gia đó, ranh giớiquốc gia thể hiện chủ quyền của một quốc gia Đất đai còn là nguồn của cải, quyền sửdụng đất đai là nguyên liệu của thị thường nhà đất

1.1.1.3 Đặc điểm của đất đai

Đất là giá đỡ cho toàn bộ sự sống của con người và là tư liệu sản xuất chủ yếucủa ngành nông nghiệp Đặc điểm đất đai ảnh hưởng lớn đến quy mô, cơ cấu và phân

bố của ngành nông nghiệp Vai trò của đất đai càng lớn hơn khi dân số ngày càngđông, nhu cầu dùng đất làm nơi cư trú, làm tư liệu sản xuất, ngày càng tăng

1.1.2 Quản lý nhà nước về đất đai

1.1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai

Quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của cơ quan Nhà nước

về đất đai Đó là các hoạt động trong việc nắm và quản lý tình hình sử dụng đất đai,trong việc phân bổ đất đai vào các mục đích sử dụng đất theo chủ trương, chính sáchcủa Đảng, pháp luật của Nhà nước, tỏng việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đấtđai Mục tiêu cao nhất cả quản lý nhà nước về đất đai là bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân

về đất đai, đảm bảo sự quản lý thống nhất của Nhà nước, đảm vảo việc khai thác sửdụng tiết kiệm, hợp lý, bền vững và ngày càng có hiệu quả cao

1.1.2.2 Vai trò quản lý nhà nước về đất đai

- Bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả

- Đánh giá, phân loại, phân hạng đất đai, Nhà nước nắm được quỹ đất tổng thể

và cơ cấu từng loại đất

- Ban hành các chính sách, các quy định nội dung còn thiếu, chưa phù hợp vớithực tế về sử dụng đất đai tạo ra một hành lang pháp lý cho việc sử dụng đất đai, bảođảm lợi ích chính đáng của người sử dụng đất Đồng thời, cũng bảo đảm lợi ích củaNhà nước trong việc sử dụng, khai thác quỹ đất

- Kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng đất đai; phát hiện những mặt tích cực

để phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm

1.1.2.3 Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai

- Quản lý toàn bộ vốn đất của quốc gia, không quản lý lẻ tẻ từng vùng

- Số liệu quản lý phải bao hàm cả số lượng, chất lượng, loại, hạng phục vụ chomục đích sử dụng nào đó

- Những quy định, những biểu mẫu phải thống nhất trên toàn quốc và trongngành địa chính

- Quản lý một cách hệ thống và phương pháp phải thống nhất trên toàn quốc

- Số liệu so sánh không chỉ theo từng đơn vị nhỏ mà phải thống nhất so sánhtrong cả nước

- Tài liệu trong quản lý phải đơn giản và phổ thông; phải phản ánh được điềukiện riêng biệt của từng vùng địa phương.

- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểumẫu quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ươngđến cơ sở

- Quản lý đất đai phải khách quan, chính xác, đúng với số liệu nhận được vàđúng mục đích; tài liệu trong quản lý phải đảm bảo tính pháp luật, phải đầy đủ, đúngthực tế

- Quản lý đất đai tuân theo nguyên tắc tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh

tế cao

1.1.2.4 Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai

Hoạt động của thị trường có hai mặt tích cực và tiêu cực, do đó cần có sự quản

lý, can thiệp, điều chỉnh của Nhà nước bằng các công cụ và chính sách thích hợp nhằmphát huy tích tích cực và hạn chế những tiêu cực của thị trường Vì vậy, quản lý Nhànước về đất đai phải đảm bảo 4 mục đích sau:

- Bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, bảo vệ quyềnlợi hợp pháp của người sử dụng

- Bảo đảm sử dụng hợp lý vốn đất của Nhà nước

- Tăng cường hiệu quả kinh tế sử dụng đất

- Bảo vệ đất, cải tạo đất và bảo vệ môi trường sống

- Quản lý toàn bộ vốn đất của quốc gia, không quản lý lẻ tẻ từng vùng

- Số liệu quản lý phải bao hàm cả số lượng, chất lượng, loại, hạng phục vụ chomục đích sử dụng nào đó

- Những quy định, những biểu mẫu phải thống nhất trên toàn quốc và trongngành địa chính

- Quản lý một cách hệ thống và phương pháp phải thống nhất trên toàn quốc

- Số liệu so sánh không chỉ theo từng đơn vị nhỏ mà phải thống nhất so sánhtrong cả nước

- Tài liệu trong quản lý phải đơn giản và phổ thông; phải phản ánh được điềukiện riêng biệt của từng vùng địa phương.

- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểumẫu quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ươngđến cơ sở

- Quản lý đất đai phải khách quan, chính xác, đúng với số liệu nhận được vàđúng mục đích; tài liệu trong quản lý phải đảm bảo tính pháp luật, phải đầy đủ, đúngthực tế

- Quản lý đất đai tuân theo nguyên tắc tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh

tế cao

1.1.2.5 Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai

Tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 quy định việc quản lý Nhà nước về đất đaibao gồm 15 nội dung, đó là:

1 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chứcthực hiện văn bản đó

2 Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lậpbản đồ hành chính

3 Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản

đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất

4 Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

5 Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụngđất

6 Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất

7 Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

8 Thống kê, kiểm kê đất đai

9 Xây dựng hệ thống thông tin đất đai

10 Quản lý tài chính về đất đai và giá đất

11 Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

12 Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy địnhcủa pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai

13 Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai

14 Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý

và sử dụng đất đai

15 Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai

1.1.3 Tổng quan chính sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp, quỹ đất công vàđất công ích qua các thời kỳ

1.1.3.1 Khái niệm đất công ích

a) Khái niệm chung

Trong các quy định của pháp luật đất đai trước kia, cũng như Luật Đất đai hiệnhành không có một khái niệm cụ thể nào cho đất công ích, nhưng có thể rút ra từ các

quy định đó một cách khái quát: “đất công ích là diện tích đất mà mỗi xã, phường, thị

trấn căn cứ vào quy đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mà được giữ lại không quá năm phần trăn (5%) trong tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản của địa phương để thực hiện các mục đích công ích tại xã, phường, thị trấn thuộc địa phương đó” Từ khái niệm trên nên hiểu rằng,

đất công ích là loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp, trích ra nhằm sử dụng vào mụcđích công ích và chỉ giữ lại trong giới hạn pháp luật cho phép là từ 5% hoặc ít hơn, sovới tổng diện tích đất sản nông nghiệp có trong phạm vi địa bàn địa phương

Tóm lại, có thể hiểu đất công ích là loại đất do địa phương xã, phường, thị trấn

quản lý, sử dụng gồm hai bộ phận; một là quỹ đất để lại nhằm đáp ứng nhu cầu gồm các công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang, nghĩa địa và các công trình khác; hai là đất nông nghiệp để lại dung cho mục đích công ích và tiền thu được từ quỹ đất công ích được sử dụng vào các mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

b) Mục đích của việc để lại đất công ích

Mỗi loại đất có tên gọi khác nhau, sẽ có những tính chất, đặc điểm riêng đápứng các mục đích sử dụng khác nhau Với tên gọi, cũng như những quy định của Luật

Đất đai về đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, thì đất công ích chủ yếuchỉ nhằm phục vụ vào các hoạt động công cộng của các xã, phường, thị trấn

Như định nghĩa ở trên thì mục đích đất công ích là nhằm đáp ứng nhu cầu gồmcác công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang,nghĩa địa và các công trình khác theo quyết định sử dụng của Ủy ban nhân dân tỉnh,thành phố trực thuộc Trung ương Bên cạnh đó, còn dùng đất vào việc xây dựng nhàtình thương, nhà tình nghĩa cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có côngvới cách mạng, bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình nói trên

Có nghĩa là, thời điểm khi tiến hành xây dựng các công trình công ích theo quyết địnhcủa chính quyền cấp xã, thì quỹ đất công ích chưa được hình thành, chưa có quyết định

về diện tích được để lại cũng như chưa xác định vị trí rõ ràng, nên Ủy ban nhân dân đãtiến hành xây dựng trên đất khác thuộc quỹ đất công ích chung của Nhà nước quản lý,đến khi có đất công ích rồi thì sử dụng diện tích đất công ích đó trả vào quỹ đất công

đã sử dụng

Hoặc trong trường hợp, đã xác định được phần đất công ích thuộc quyền sửdụng của địa phương đó, tại thời điểm thực hiện dự án, nhưng vị trí và điều kiện thổnhưỡng lại không phù hợp với nhu cầu xây dựng các công trình, mà cần một nơi khácthuận lợi hơn, có thể là đất cần sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia đình cá nhânđang sử dụng, thì khi đó Ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng luôn đất của hộ giađình, cá nhân đó để hoàn tất mục đích công ích, về sau sẽ bồi thường lại cho họ phầnđất công ích tương xứng, tất nhiên đất được nhắc đến trong các trường hợp trên làthuộc về quỹ đất nông nghiệp Như ở đây, vì là đất ở nên sẽ rất khó sử dụng và bồithường, trường hợp người dân đồng ý giao lại đất ở của mình cho Ủy ban nhân dân xã

và đổi lại sẽ lấy đất nông nghiệp để sản xuất thì không có gì khó khăn Vấn đề chỉ nảysinh, có thể người ta không cần đất nông nghiệp chỉ cần đất ở, khi đó họ không giaodiện tích đất cần sử dụng cho chính quyền thì công việc sẽ trở nên khó khăn hơn dokhông có một quy định rõ ràng về vấn đề này Nếu theo quy định chung của pháp luậtđất đai, có thể giải quyết theo hướng thu hồi đất ở của người dân, sau đó chuyển mụcđích sử dụng của đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích thành đất ở và bồithường lại cho họ Vì thuộc vào quỹ đất sản xuất nông nghiệp nên khi chuyển sang sửdụng vào mục đích phi nông nghiệp như đất ở thì cần phải có sự chấp thuận của Nhànước Vậy ở đây, người chịu trách nhiệm xin phép chuyển mục đích sử dụng là Ủy bannhân dân vì là người sử dụng đất trực tiếp nhất, mọi vấn đề về thu hồi đất và các chiphí phát sinh sẽ do Nhà nước chi trả vì nhìn chung các hoạt động đều nhằm phát triểnđất nước, phục vụ nhân dân Bên cạnh đó đất công ích còn được sử dụng như là cơ sở

hạ tầng, nhằm phục vụ cho Nhà nước trong việc chỉnh trang phát triển các khi dân cưnông thôn Cùng các mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng tại địa

phương như trường hợp cho người dân diện tích đất công ích làm nhà ơ theo dạng cấpđất dãn dân hoặc do Chính phủ quy định.

1.1.3.1 Ý nghĩa của đất công ích

a) Ý nghĩa về mặt kinh tế của đất công ích

Là một tư liệu sản xuất quan trọng trên tất cả các lĩnh vực, ngành nghề, đất đaigiữ vai trò đặc biệt và chính yếu trong đời sống và phát triển chung của xã hội, màđiển hình là về kinh tế Như đã biết nước ta phát triển chủ yếu về nông nghiệp, chiếmkhoảng 70% dân số sống bằng nghề làm nông Từ đó cho thấy, có xuất phát từ đấtnông nghiệp và bản thân cũng là đất nông nghiệp, đất công ích được nhận định là mộttài sản giá trị của toàn dân mà Nhà nước đã giao lại cho từng xã, phường, thị trấn quản

lý, sử dụng nhằm góp phần cải thiện đời sống hộ gia đình, cá nhân thuê đất Kinh tếngười dân ổn định, thì kinh tế của chính xã, phường, thị trấn đó cũng sẽ được cải thiệnhơn

Có thể ở đây sẽ phát sinh một vấn đề, đó là nếu sử dụng đất nông nghiệp vàocác công trình công ích của cấp xã, thì diện tích sản xuất nông nghiệp sẽ ít hơn, vì khi

đó đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích sẽ hiển nhiêm trở thành đất phục

vụ mục đích phi nông nghiệp, bởi tính chất của các công trình đã xây dựng trên đất.Thay vì trích ra diện tích 5% cho quỹ đất này, thì việc để lại phần đất công ích nằm lạitrong đất nông nghiệp cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao trực tiếp cho ngườidân, sẽ mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn, giúp cho hộ gia đình, cá nhân có đất canhtác nhiều hơn Nhận xét theo cách đó là không sai, có thể nói đó là cách tốt để đảm bảoviệc quản lý, sử dụng đúng mục đich, tính chất theo quy định của pháp luật Tuynhiên, cũng không có nghĩa là phủ nhận vị trí của đất công ích, vì không có một quyđịnh nào là không cần thiết, ít nhiều thì cũng thể hiện một hiệu quả nhất định Nếu giữđất công ích trong quỹ đất nông nghiệp giao cho người dân, thì có thể đất sản xuất nàythì rơi vào những nhà đầu tư kinh doanh, trong khi lập ra một diện tích cho Ủy bannhân dân cấp xã quản lý sử dụng, sẽ đảm bảo đất được duy trì là đất nông nghiệp, vìchính quyền cấp xã hay người dân đi thuê đất công ích không được phép dùng đất nàytrong bất cứ giao dịch nào về đất Dù có xây dựng công trình công ích, thì ít ra nó vẫnmang cái tên đất nông nghiệp vào mục đích công ích Hơn nữa phần diện tích đất côngích cho hộ gia đình, cá nhân thuê là diện tích đất chỉ sử dụng để sản xuất nông nghiệpnên nó vẫn nằm trong quỹ đất nông nghiệp Tóm lại, dù giải pháp này không mấythuyết phục nhưng cũng có ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ đất nôngnghiệp

Tuy nguồn thu từ quỹ này chưa cao, nhưng đã tạo điều kiện cho chính quyềncấp xã chủ động hơn trong vấn đề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ tầng vàcác công trình kiến trúc công cộng khác Trên nền tảng có sẵn đất trống thuộc thẩmquyền sử dụng, cộng thêm tiền có được từ việc cho thuê đất công ích, việc thực hiệnxây dựng, phát triển các công trình không cần chờ đợi Nếu không có quỹ đất này, thìkhi mà chính quyền cấp xã muốn xây dựng công trình công ích của địa phương mình

sẽ phải xin đất, và nếu đất không là đất “sạch” thì phải chờ thực hiện công tác giảiphóng mặt bằng, huy động vốn trong nhân dân, sẽ gặp nhiều khó khăn về thời gian, về

cả vấn đề tài chính, vì “mỗi nhà mỗi cảnh” đâu phải ai cũng có tiền và đóng góp ngayđược,…Là một đơn vị hành chính nhỏ, nhưng lại là tế bào góp phần quan trọng tạonên nền móng của bộ máy hành chính trên cả nước, việc chậm tiến độ phát triển củacác xã, phường, thị trấn sẽ gây ảnh hưởng lớn đến trì trệ trong sự phát triển chung cảnền kinh tế nước nhà

Tóm lại, đất công ích như là một giải pháp hữu ích đáp ứng kịp thời, chủ độngcho địa phương, trong việc xây dựng các công trình công ích, chủ động phát triển vềmọi mặt, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế của địa phương nói riêng vàcủa đất nước nói chung

b) Ý nghĩa về mặt xã hội của đất công ích

Ngoài các ưu điểm về kinh tế, đất công ích đóng một vai trò không kém trong

xã hội Khi hình thành được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích chođịa phương, sẽ giúp cho nơi đó có đủ cơ sở, tư liệu sản xuất kinh tế phục vụ, cải tạođời sống cho người dân trên địa bàn xã, phường, thị trấn Các công trình công cộngnhư trường học, bệnh viện các khu vui chơi giải trí được xây dựng lên đáp ứng đầy đủtất cả các nhu cầu vui chơi lành mạnh, sức khỏe và văn minh cho địa bàn địa phươngđang quản lý quỹ đất công ích

Bên cạnh đó, đất công ích còn góp phần tạo việc làm tăng thu nhập, xóa đóigiảm nghèo cho người dân, thông qua việc họ có thêm đất canh tác, sản xuất khi được

Ủy ban nhân dân xã cho thuê diện tích đất công ích mà xã không có nhu cầu sử dụngđến, cải thiện phần nào về vật chất, về tinh thần cho từng xã, phường, thị trấn

Có thể nhìn xã hơn trong vấn đề xã hội này, đó là đất công ích cũng góp phầntrong việc bình ổn mật độ dân số và tỷ lệ lao động trong từng địa phương, cũng nhưtrên phạm vi toàn quốc Có thể lý giải rằng, trong điều kiện phát triển theo kinh tế thịtrường của nước ta hiện nay, xu hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa được đẩy mạnh,các khi công nghiệp, khu dân cư…ồ ạt mọc lên đẩy giá đất tăng cao, diện tích đất bịthu hẹp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp dẫn đến tình trạng thất nghiệp Vì trong khi

trình độ lao động công nghiệp phát triển chưa cao, chưa bắt kịp nhịp sóng của môitrường khoa học công nghệ, dân ta chủ yếu là nghề nông, tại nên sự mất cân bằngtrong phát triển giữa công nghiệp và nông nghiệp, trong khi một bên là việc làm nhiềuthì không có đủ lao động lành nghề, một bên lại thiếu việc để thừa người lao động.

Đó là chưa kể đến việc do tốc độ công nghiệp hóa nhanh chóng, đưa các công

ty, xí nghiệp về đến tận thôn, làng, bản, ấp, xây dựng hàng loạt các hạng mục đầu tư,kinh doanh, và đất để thực thi kế hoạch không chỉ là các loại đất họ được phép sử dụng

mà còn lên trên cả các khi đất ruộng, đất lúa Thiếu đất sảt xuất nông nghiệp, thấtnghiệp ở nông thôn diễn ra và kéo dài, dẫn đến tình trạng nhiều người lên đô thị lớntìm việc làm, gây mất cân bằng về mật độ dân số, xã hội thiếu ổn định…Trên thực tế

đó, khi có được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, với phạm vikhông vượt hạn mức 5%, trong tổng diện tích đất nông nghiệp của xã, phường, thị trấn

có thể coi là giải pháp góp một phần nhỏ vào tạo dựng thế cân đối của xã hội

c) Ý nghĩa về mặt chính trị của đất công ích

Ngoài tác dụng mang đặc tính chung của đất, trong vai trò là tư liệu sản xuấtquan trọng, đất đai còn là cơ sở vật chất hữu hiệu trong việc hoạch định ranh giới lãnhthổ, khẳng định chủ quyền quốc gia Đất còn có ý nghĩa riêng trong từng lĩnh vực,kinh tế, xã hội như đã được phân tích trên, là đất nông nghiệp sử dụng vào mục đíchcông ích của địa phương, đất công ích cũng vậy, thể hiện đầy đủ vai trò của đất

Một đất nước phát triển, thì điều đầu tiên là phải có được một chế độ chính trịvững mạnh, đường lối chính sách phát triển rõ ràng, và để đạt được như vậy thì cầnnhất là một nền kinh tế ổn định, xã hội công bằng, văn minh Từ đó cho thất, đất côngích đủ điều kiện để góp phần đưa đất nước tiến nhanh trên con đường phát triển

Đất công ích là loại đất đặc biệt ở nước ta, nó như là một chế định riêng, nhằmnói lên đường lối, chính sách của một nước đang phát triển và khẳng định sở hữu toàndân về đất đai của Việt Nam, thể hiện sự chăm lo của Nhà nước đối với đời sống chotừng người dân, từng địa phương, khi chính quyền cấp xã có quyền tự quyết trên diệntích 5% đất sản xuất nông nghiệp Với sự phát triển công nghiệp như hiện tại, đất côngích cũng có thể được xem như là một cách bảo vệ tốt quỹ đất nông nghiệp, vì Ủy bannhân dân cấp xã chỉ được phép quản lý, sử dụng loại đất này vào mục đích công ích,không được kinh doanh hoặc nhằm thực hiện các mục tiêu khác, tránh được trườnghợp đất nông nghiệp lại rơi vào tay nhà đầu tư công nghiệp hoặc các doanh nghiệpkhông hoạt động sản xuất nông nghiệp, mua lại quyền sử dụng đất từ quỹ đất này Gópphần thực thi chính sách an ninh lương thực, giữ vững vị trí thứ hai trên thế giới vềxuất khẩu lúa gạo của nước ta hiện nay

1.1.3.2 Tổng quan chính sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp, đất công ích

a) Lược sử về đất công ích

Bất kỳ một quy định pháp luật nào, cũng có sự bắt đầu từ thực tế cuộc sống, gắnliền với sự hình thành và phát triển lâu dài, tạo thành vấn đề mà Nhà nước và xã hộicần quan tâm, trong quản lý và thực thi Là một chế định mang nhiều ý nghĩa, đất côngích cũng có của riêng mình cái nguồn gốc và bước định hình riêng trong lịch sử pháttriển của đất nước, của pháp luật về đất đai ở Việt Nam

b) Sự xuất hiện của đất công ích 5% trước khi có Luật Đất đai năm 1987

Như một chế định đặc thù, đất công ích của xã, phường, thị trấn hiện diện từ rấtsớm trong đời sống của nhân dân ta Tuy tên gọi khác nhau nhưng về ý nghĩa thìkhông khác nhiều, cũng chỉ chủ yếu phục vụ cho nhu cầu của nhân dân ở địa phương,làng xã Trước hết, có thể bắt đầu từ loại đất công làng xã có từ thời phong kiến, nóchia cấp cho những người trong làng xã đó sử dụng theo quy định của Nhà nước trênnguyên tắc “ruộng làng nào làng đó hưởng” Ruộng công làng xã đã được hình thành

từ thời Lý – Trần – Hồ (1010 – 1407) và nó tồn tại cho đến năm 1953, và bị xóa bỏ khi

có Luật cải cách ruộng đất được ban hành ngày 04/02/1953 Trong suốt thời gian tồntại đó đất công làng xã như là tiền thân, là điểm khởi phát đầu tiên của đất công ích

Luật cải cách ruộng đất năm 1953 ra đời, được Chủ tịch nước Việt Nam Dânchủ cộng hòa công bố tại Sắc lệnh số 197/SL ngày 19/12/1953, như một bước pháttriển mới về chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời bấy giờ Nhưng trong quy định nàykhông tìm thấy chi tiết nào dành cho loại đất liên quan đến đất công ích, chỉ đề cập rất

ít đến diện tích đất công mà còn được gọi là công điền, công thổ

Năm 1959, với bản điều lệ tóm tắt của hợp tác xã nông nghiệp bậc thấp, thuậtngữ đất 5% bắt đầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống đất công ích 5% như hiệnnay nhưng có thể ghi nhận đó như là một quy định tương tự, làm nền cho các chế địnhsau này về đất công ích

Bắt đầu từ năm 1980, Nhà nước ta chính thức xác lập chế độ sở hữu toàn đânđối với đất đai trong bản Hiến pháp năm 1980, ở giai đoạn này lại không tìm thấy cóquy định cụ thể nào hình thành nên đất công ích, mặc dù có sự tồn tại của loại đất này

và nó hiện diện dưới dạng đất công thuộc về nhân dân

Như vậy, đất công ích trong giai đoạn trước khi có sự ra đời của Luật Đất đai làmột quy định không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể đất đai rộng lớn

của cả nước, không có sự phân chia, nên nó được định hình một cách mờ nhạt ở thờiđiểm trước, rồi lại không xuất hiện ở thời gian này dù vẫn hiện hữu của đất công íchvới tên gọi khác trong đời sống người dân.

c) Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai

Sau quyết định công nhận chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, năm 1987Luật Đất đai đầu tiên ra đời, trở thành một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luậtViệt Nam, được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất, văn bảnluật này đã đặt nền móng đầu, bền vững cho hệ thống địa chính nước ta Tuy vậy,nhưng quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên đất đaitiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về đất, do đó đất không có giá trị vàcàng không được giao dịch tự do trên thị trường Đất công ích cũng chưa được địnhhình riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi cái tổng thể của loạiđất công thuộc toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu

Được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, quy định tại Điều 17 “đất đai, rừng

núi, sông hồ, nguồn nước {…} đều thuộc sở hữu toàn dân”, một lần nữa được khẳng

định, cũng như những quy định trước, đất đai vẫn thuộc sở hữu chung của toàn dân,của cả nước không phân ra diện tích cho từng địa phương riêng và chưa có loại nàomang cái tên riêng là đất công ích

Dựa trên chế độ sở hữu đất đai, được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lýcao nhất của cả nước (Hiến pháp năm 1992), Luật Đất đai năm 1993 là văn bản luậtthứ hai ra đời quy định về đất ở Việt Nam, được Quốc hội thông qua năm 1993 (sửađổi, bổ sung các năm 1998, 2001), tiếp thu những tinh hoa của Luật Đất đai năm 1987,kết hợp với sự đổi mới cho phù hợp với thực tiễn, Luật Đất đai năm 1993 đã thay thếvào trong đó có nhiều bước tiến bộ hơn so với văn bản trước Một số nội dung đổi mớiquan trọng có thể kể đến là đất đai có giá và giá đất do Nhà nước quy định, hộ giađình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền chuyển dịch đất đai trên thị trường, và đây coinhư là cột mốc đầu tiên, đánh dấu sự hình thành quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mụcđích công ích của xã, phường, thị trấn Luật Đất đai bắt đầu có sự phân biệt và táchloại đất công ích ra khỏi hệ thống đất công của cả nước thuộc sở hữu toàn dân, trao vềtay chính quyền cấp xã, được tự chủ trong việc quản lý và sử dụng vào mục đích côngích của địa phương mình, được ghi nhận ở Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 Cụ thể hơn

về quản lý, sử dụng loại đất này với văn bản quy định về việc giao đất cho hộ gia đình,

cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèmtheo Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993, sau đó lại được sửa đổi bổ sung trong nghịđịnh số 85/CP

Luật Đất đai năm 2003, tiếp thu và hoàn thiện hơn về sự tồn tại của loại đấtcông ích tại Điều 72, được hướng dẫn thi hành tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày29/10/2004 của Chính phủ Nhìn chung thì giai đoạn này đất công ích được quy địnhkhông khác gì so với Luật Đất đai năm 1993 Cụ thể là nếu như ở Luật Đất đai năm

1993, quy định đất công ích mà mỗi xã giữ lại không quá 5% trong tổng diện tích củaloại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản Tuynhiên khi nhìn lại về tổng thể thì điểm khác biệt này không đáng kể, sở dĩ nói như vậy

là vì, về bản chất thì hai điều luật ở hai giai đoạn của Luật Đất đai (Điều 45 Luật Đấtđai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất đai năm 2003) đều khẳng định đất công ích là đấtnông nghiệp, chỉ là Điều 72 cụ thể hóa đất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất đai năm

1993 ra thành từng loại đất mà thôi, đó cũng chỉ vì tiêu chí phân loại đất được thể hiệnkhác nhau, theo cách phân loại đất của Luật Đất đai năm 1993 thì đất nông nghiệpcũng bao gồm trong đó các loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đấtnuôi trồng thủy sản Đến Luật Đất đai năm 2013, việc quản lý đất công ích đã đượcLuật hóa tại Điều 132, về bản chất toàn bộ nội dung, phương pháp quản lý đều được

kế thừa từ Điều 72 của Luật Đất đai năm 2003

1.1.3.3 Phân biệt đất công ích với các loại đất khác

a) Quỹ đất nông nghiệp được trích lại để dung mục mục đích đất công ích.

Tìm hiểu về nhóm đất nông nghiệp: theo quan niệm truyền thống của ngườiViệt Nam, thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màunhư: ngô, khoai, sắn và các loại cây khác được coi là lương thực Tuy nhiên, việc sửdụng đất nông nghiệp trên thực tế không chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt động sảnxuất đó, còn có một số mục đích khác mà đất nông nghiệp là phương tiện thực hiện,như chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và

cả đất làm muối, tùy theo từng quy định, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại đấtkhác nhau Luật Đất đai năm 1987 căn cứ vào mục đích sử dụng đã phân đất đai thànhnăm loại: Đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư; đất chuyên dùng và đấtchưa sử dụng

Theo đó đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai nhómkhác nhau, nên đất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày, và nuôi gia súc,nuôi trồng thủy sản Đất công ích trong giai đoạn này chưa được khẳng định nhưngnếu có tồn tại thì quỹ đất này sẽ cơ bản không bao gồm đất trồng cây lâu năm nhưtrồng rừng mà đúng theo khai niệm chỉ đơn lẽ là loại đất nông nghiệp

Luật Đất đai năm 1993, tuy đã phân chia đất đai thành sáu loại và khác hơncách phân loại của Luật Đất đai năm 1987, xét cho cùng vẫn có sự tách biệt giữa đất

nông nghiệp và lâm nghiệp, đất công ích đã được ghi tên trong văn bản này những vẫncòn ít đa dạng, khi chỉ được quy định là đất nông nghiệp không có sự góp mặt của loạiđất lâm nghiệp Sau gần mười năm được cụ thể hóa trong quy định của pháp luật đấtđai, đất công ích vẫn giữ vị trí và tính chất như cũ, cho đến Luật Đất đai năm 2003, vàLuật Đất đai năm 2013 đã thể hiện cái mới hơn trong cách phân loại đất khi gom cácloại đất lại và chia thành ba nhóm chính: Nhóm đất nông nghiệp; nhóm đất phi nôngnghiệp và nhóm đất chưa sử dụng.

Và từ đó đất nông nghiệp bao gồm cả đất lâm nghiệm trồng các loại cây lâunăm, đất rừng sản xuất, rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, thêm nữa còn có đất dùngtrong diêm nghiệp Như vậy, có thể thấy đất nông nghiệp là loại đất sử dụng vào mụcđích sản xuất, nghiên cứu, thí ngiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản,làm muối và mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng, bao gồm các loại đất sản xuất nôngnghiệp, đất lâm nghiệp, đất cây hàng năm, đất cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản.Ngoài ra, còn có đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ Như vậy, đấtcông ích được khẳng định trong Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đượcchỉ rõ là quỹ đất được lập với ba loại đất cụ thể là đất trồng cây hàng năm, cây lâu năm

và đất nuôi trồng thủy sản không nói đến các loại đất nông nghiệp khác mà Chính phủquy định, dùng để phục vụ nhu cầu công ích của địa phương Tuy qua nhiều lần LuậtĐất đai được sửa đổi, bổ sung, đất nông nghiệp đã bước ra khỏi cái giới hạn trước đó

và mang nội hàm rộng hơn, có thêm nhiều loại đất khác góp mặt vào nhóm đất này.Nhưng nhìn chung, thì đất công ích không thay đổi, vẫn giữ nguyên cái bản chất banđầu, là được sinh ra từ đất sản xuất nông nghiệp tại cấp xã

b) Phân biệt đất công ích và đất phi nông nghiệp

Đát phi nông nghiệp và đất nông nghiệp là hai dạng được phân ra từ quỹ đấtcông, cùng nằm trong sự quản lý, sử dụng của toàn dân Đất công ích còn gọi là đấtnông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, khi đem so với đất phi nông nghiệp, nhìnvào có thể dể nhận dạng và phân biệt vì nó thuộc hai nhóm đất theo luật định, một lànông nghiệp, một thuộc nhóm đất không là nông nghiệp Nhưng khi xem xét lại, nhất

là về phạm vi cũng như mục đích sử dụng, đặt chúng kế cạnh với nhau sẽ có sự khácbiệt không dể thấy, nếu không có sự phân biệt rõ ràng, trong việc sử dụng các loại đấtnày vào các công trình công cộng sẽ tạo nên sự nhầm lẫn, nhập nhằng, do đó cần đượcxem xét

Trước hết, cần phân biệt mục đích công cộng và mục đích công ích Thuật từcông cộng hầu như luôn gắn liền với đời sống của mọi người, có thể nói rằng ai cũng sửdụng các dịch vụ công cộng ít nhất một lần trong đời, một số dịch vụ cơ bản như điệnthoại công cộng, nhà vệ sinh công cộng, trường học, bệnh viện, sân bay, bến xe…Từ đó

cho thấy, mục đích công cộng mang tính toàn dân và bao hàm các mục đích nhỏ khácnhay Trong đó, có thể là các lợi ích kinh doanh của các chủ đầu tư vào công trình đóhoặc nó chỉ đơn thuần là sự đầu tư của Nhà nước, phục vụ lợi ích chung cho cộng đồng.Trái lại, mục đích công ích có phạm vi nhỏ hơn, nó chỉ là các công trình, dịch vụ côngcộng phục vụ lợi ích công tại địa phương mà không có thu lợi nhuận từ việc sử dụng cácmục đích đó Đất để xây dựng, thực hiện các mục đích công cộng hay công ích đó cũngvậy, về công dụng đều là đất dùng để xây dựng các công trình sử dụng mang tính chấtchung cho nhiều người, đem lại sự thuận lợi cho người sử dụng nhưng nó không tuyệtđối là giống nhay bởi như đã phân chia ban đầu, đất công ích chỉ phục vụ mục đích côngích là duy nhất, có nghĩa là không có yếu tố kinh doanh và lợi nhuận, nếu có thì cũng làcái lợi chung cho cả đất nước Còn đất công cộng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp thìkhác, loại đất này vừa mang tính công ích lại vừa có bản chất của hoạt động kinh doanhphi nông nghiệp

c) Phân biệt đất công ích và đất công

Thuật ngữ đất công đã ra đời từ rất lâu, khi Nhà nước đi theo con đường xã hộichủ nghĩa và công nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mà Nhà nước là đại diện cóquyền sở hữu đó Hơn thế nữa, dù không rõ ràng, nhưng từ thời kỳ phong kiến, đất côngcũng đã được định hình dưới các hình thức, mức độ khác nhau Dẫn chứng cụ thể nhấtcho nhận định này, là chính sách ruộng đất thời đại nhà nước Văn Lang – Âu Lạc “toàn

bộ đất đai, sông ngoài, đầm ao của đất nước đều thuộc quyền sở hữu và quản lý côngxã” [1] Chế độ ruộng đất công được nhà nước phong kiến bảo hộ và phát triển mạnh mẽnhất trong thời Lê sơ Trãi qua các giai đoạn lịch sử và các biến đổi, thăng trầm của đấtnước, đất đai càng trở nên quan trọng và được quy định cụ thể hơn qua các văn bản phápluật về đất đai

Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi bổ sung năm 1998,

2001, Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 không có quy định cụ thể nào

về khái niệm đất công, nhưng trong thực tế có thể hiểu: nước ta theo chế độ xã hội chủnghĩa, công hữu về từ liệu sản xuất, trong khi đó đất đai là một tư liệu sản xuất đặcbiệt, chính yếu, là tài liệu đầu vào không thể thiếu trong tất cả các hoạt động sản xuất,tất cả các ngành nghề, lĩnh vực, giữ vai trò quan trọng trong đời sống xã hội Từ đó cóthể thấy, đất đai thuộc chế độ công hữu, là đất của toàn dân do nhà nước thống nhấtquản lý

Đất công còn có thể xem như là phần diện tích đất trống mà Nhà nước còn thaymặt toàn dân quản lý, chưa cho thuê hoặc giao cho bất cứ tổ chức, cá nhân, hộ gia đìnhnào sử dụng mà vẫn còn nằm trong tổng thể đất đai của toàn dân nếu phân theo cách

phân loại của Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 thì nó thuộc về nhómđất chưa sử dụng.

Nếu xét về nguồn gốc, đất công và đất công ích đều xuất phát từ một quỹ đấtchung, là tổng diện tích đất trên cả nước thuộc sở hữu toàn dân Trong đó, đất công ích

là một phần được trích từ quỹ đất nông nghiệp, gồm đất trồng cây hàng năm, đất trồngcây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, nhằm đáp ứng cho từng xã, phường, thị trấn vềlĩnh vực các nhu cầu công cộng của địa bàn xã, phường, thị trấn đó Như vậy, nhìnchung đất công ích thuộc chỉnh thể đất đai nói chung, nghĩa là nằm trong hệ thống đấtcông

Tuy nhiên, điểm khác biệt của hai loại đất này là ở phạm vi sử dụng và tạo lậpnên, đối với đất công thì đây là thuật ngữ bao quát cho đất đai, loại tư liệu sản xuất đặcbiệt quan trọng phục vụ cho toàn dân, cho lợi ích chung của cả dân tộc, cả cộng đồnghiển nhiên hiện hữu trong toàn quốc, nó bao gồm nhiều loại đất khác nhau nhóm đấtnông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp đã có người sử dụng hoặc chưa và cả nhómđất chưa sử dụng Trong khi đất công ích chỉ là quỹ đất nhỏ, được tạo lập dựa vào điềukiện và nhu cầu phát triển của từng địa phương mà thôi và được Nhà nước chỉ định cụthể là diện tích nằm trong nhóm đất nông nghiệp, với sự quản lý, sử dụng trực tiếp của

Ủy ban nhân dân cấp xã, vì vậy nó chỉ phục vụ cho các lợi ích chủ yếu của địa phươnglập nên nó Từ đó cho thấy phạm vi, lợi ích và cả diện tích, đất công đều bao quát vàgiữ vai trò như một chủ thể mà đất công ích được phát sinh từ chủ thể đó

Trong thời gian trước khi có khái niệm và hình thành đất công ích như hiện nay,như các phần trên đã tìm hiểu, nước ta có sự tồn tại của loại đất gọi là đất phần trăm,đây là loại đất ra đời từ khi có điều lệ hợp tác xã năm 1959, cho phép mỗi hộ gia đình

xã viên được để lại một ít đất theo mức mỗi nhân khẩu không quá 5% diện tích bìnhquân của nhân khẩu trong xã để trồng rau, trồng hoa quả (theo Điều 9 Thông tư số449-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17/12/1959 về việc ban hành điều lệ mẫuHợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp)

Đến Luật Đất đai năm 1987, đất phần trăm hay còn gọi là đất 5% làm kinh tếphụ gia đình, được quy định để lại mỗi người không quá 10% đất nông nghiệp (tạiKhoản 1 Điều 27 Luật Đất đai năm 1987) Như vậy khi so sánh giữa đất công ích 5%ngày nay và đất phần trăm của điều lệ hợp tác xã thì có thể nhận thấy sự giống nhau cơbản, đó là ở mặt diện tích đều qua định là không quá 5%, như đất phần trăm mỗi xãviên được cho phép sử dụng chỉ để trồng rau và hoa quả không có diện tích dành chonuôi trồng thủy sản và cây lâu năm Còn riêng hai thuật ngữ đất 5% làm kinh tế phụgia đình trong Luật Đất đai năm 1987 và đất công ích đã thể hiện điểm khác nhau điểnhình về mục đích sử dụng dù rằng nguồn gốc để hai loại đất này đều được tríc từ quỹ

đất nông nghiệp ở cấp xã của từng địa phương Vì vậy đất công ích đáp ứng nhiều nhucầu hơn khi vừa được sử dụng làm các công tình công ích của xã, vừa phục vụ cho bàcon nông dân trong xã đó canh tác, sản xuất nông nghiệp, khác hơn, đất phần trăm cóphạm vi sử dụng hẹp, chỉ duy nhất có việc phụ giúp cho gia đình các hộ trong địaphương đó làm kinh tế, trong khi diện tích giới hạn cho loại đất này được giữ lại ở mỗinơi lên đến 10%, rộng hơn gấp đôi so với đất công ích 5%.

Qua đó có thể thấy rằng ở các giai đoạn, thời gian khác nhay có nhưng quy định

và chính sách khác nhay Nhưng nhìn chung lại, thì Nhà nước cũng có các giải pháp,cũng như tiêu chí ngày càng hoàn thiện hơn, là hình thành nên một quỹ đất công ích,tạo điều kiện khuyến khích đầu tư phát triển, giúp ổn định đời sống cho người dân ởtừng cấp, từng xã, phường, thị trấn

Tóm lại, đất công ích không phải là một chế định hoàn toàn mới vì thực chất nó

đã có mặt từ rất lâu gắn với đời sống nhân dân với nhiều hình thức khác nhau, sự gópmặt của đất công ích cùng một chút khác biệt so với tổng thể đất đai ở Việt Nam đemlại rất nhiều ý nghĩa và thuận lợi cho sự phát triển của đất nước Vì vậy, vấn đề đặt ra

là phải quản lý và sử dụng quỹ đất này thật tốt và hiệu quả, phát huy hơn nữa vai trò vàlợi ích của đất công ích

1.2 Cơ sở thực tiễn của các vấn đề nghiên cứu

1.2.1 Quy định pháp luật về tạo lập quỹ đất công ích

1.2.1.1 Căn cứ tạo lập quỹ đất công ích

Căn cứ tạo lập đất là cơ sở xác định thực tế, mà dựa vào đó Nhà nước quyếtđịnh trao cho chủ thể, các quyền sử dụng, khai thác đối với một loại đất, diện tích đấtxác định Về phía người sử dụng đất, con đường chủ yếu nhất mà họ có thể dùng đểtạo lập được đất, đó là xin giao đất và thuê đất của Nhà nước

Luật Đất đai quy định các loại đất dù là đất nông nghiệp, phi nông nghiệp hay bất

cứ loại đất nào, thì để tạo lập nên loại đất đó cũng dựa trên hai căn cứ chủ yếu: thứ nhất,dựa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.Thứ hai, là nhìn vào nhu cầu sử dụng đất cụ thể, được thể hiện trong dự án đầu tư, đơnxin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất Đất công ích vì là diện tích đượctrích từ đất sản xuất nông nghiệp nên không nằm ngoài quy định đó, quy hoạch, kếhoạch sử dụng đất cũng được xem là căn cứ quan trọng nhất, trong việc tạo lập nên quỹđất này Khi cần diện tích đất thực hiện mục đích công ích cho địa phương, trước đâytheo Luật Đất đai năm 2003 thì Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất trong đó có diện tích đất công ích cấp xã trình cơ quan cấp trên phê duyệt,nếu được chấp thuận vào có thêm quyết định tỷ lệ đất công ích cho phép để lại của Hội

đồng nhân dân cấp tỉnh, thì quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích côngích của cấp xã đã được tạo lập, và đương nhiên nguồn gốc của quỹ đất này, là xuất phát

từ tổng diện tích đất nông nghiệp của chính địa phương có nhu cầu để lại đất công ích.Sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 2013 thì Ủy ban nhân dân cấp xã không cònthẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mà Ủy ban nhân dân cấp huyện tiếnhành tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, trong đó có nội dung đấtcông ích của các địa phương cấp xã

Khi nhắc đến nguồn gốc hình thành nên diện tích đất công ích, thì ngoài diệntích được Nhà nước giao, theo nhu cầu trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thì quỹđất này còn được góp lại, từ đất không được Nhà nước trực tiếp chuyển giao Mà nóvận hành theo con được ngược lại, tức là các diện tích đất do tổ chức, hộ gia đình, cánhân tự nguyện trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng đất, mà họ không sử dụng hay sửdụng không hết, bên cạnh còn có đất do khai hoang, đất thu hồi để phục vụ công ích,đất vượt hạn mức, Tất cả những mảnh nhỏ đó, góp lại tạo thành một nguồn gốc cơbản, hình thành nên một quỹ đất với mục đích đáp ứng các nhu cầu công ích cho từngđịa phương Tuy nhiên, là sẽ không được vượt quá 5% tổng diện tích đất trồng câyhàng năm, trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản [10] của địa phương cấp xã có

để lại đất công ích

1.2.1.2 Thẩm quyền quản lý đất công ích

a) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp Trung ương

Vai trò quản lý đất đai của nhà nước bao gồm hai nội dung cơ bản: thứ nhất,

Nhà nước quản lý đất đai xuất phát từ chức năng của một tổ chức quyền lực và quan

hệ đất đai tồn tại như là một lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi Nhà nước phải điều tiết;

thứ hai, Nhà nước với cương vị là đại diện cho toàn dân sẽ quản lý đất đai với tư cách

là người đại diện chủ sở hữu Dù dưới bất cứ hình thức nào, nội dung nào, thì trật tựquản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất công ích nói riêng, cũng đi theo conđường luật định, Nghĩa là, sẽ chịu sự chi phối của Nhà nước từ cấp trên nhất, đến cấpđịa phương

Trước hết, là quyền quản lý đối với đất của Quốc hội, với chức năng là cơ quanlập pháp, Quốc hội quản lý bằng việc ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất cả nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việcquản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước Vì nằm trong tổng diện tích đất củaquốc gia, đất công ích cũng chịu sự điều tiết chung, nghĩa là thuộc quyền quản lý baoquát ở tầm vĩ mô, bằng các quy định nằm rải rác trong hàng loạt các văn bản mangtính pháp lý cao nhất của Quốc hội

Hơn thế nữa, đất đai còn chịu sự quản lý ở cấp Trung ương này bởi quyền hạncủa cơ quan hành pháp, đó chính là Chính phủ Thống nhất quản lý nhà nước về đấtđai trong phạm vi cả nước, được coi là thẩm quyền và cũng là trách nhiệm mà Chínhphủ phải đảm đương đối với đất đai, trong đó có quỹ đất 5% phục vụ nhu cầu công íchcấp xã Ngoài ra, Chính phủ còn là cấp ra quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đấtcấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh Là cơ quan trựcthuộc Chính phủ, hệ thống quản lý đất đai chuyên ngành, Bộ Tài nguyên và Môitrường là chủ thể chính, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc quản lý đất.

Tóm lại, đất công ích đơn giản cũng chỉ là thành phần của đất đai nước ta, nên việc quản lý nhà nước ở cấp Trung ương đối với đất công ích, cũng được áp dụng theo quy định chung của pháp luật, cũng bao gồm sự điều hành quản lý của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan cấp trên thuộc Chính phủ.

b) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp địa phương

Khác với cấp Trung ương, các cơ quan có quyền quản lý đất công ích ở các đơn

vị cấp dưới, sẽ được xác định và nhận thấy dể dàng hơn về chức năng và vai trò quản

lý vì là có sự gần gũi, và trực tiếp hơn trong quản lý và sử dụng đối với từng loại đất.Dựa vào đặc điểm và nhu cầu của từng vùng, từng địa phương, mà Hội đồng nhân dâncấp tỉnh quyết định việc thành lập, hay không thành lập quỹ đất công ích cho cấp xã.Tuy không thể hiện quyền hạn cụ thể bằng một quy định riêng về cơ chế quản lý,nhưng có thể nói cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương có thẩm quyền quản lý caonhất đối với đất công ích, vì là trên cơ sở các quy định của cấp trên thông qua luật, Hộiđồng nhân dân tỉnh đã thực hiện quyền quản lý của mình, bằng một quyết định thànhlập nên quỹ đất riêng cho cấp xã của tỉnh mình

Bên cạnh đó, chính quyền cấp huyện đóng vai trò như một cơ quan trung gian,quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch của cấp xã trình trên, và chuyên cho cấp trênquyết định, cấp huyện quản lý theo dõi thông qua sổ sách, quy hoạch, kế hoạch sửdụng đất đối với diện tích đất công ích của xã trong phạm vi địa bàn của huyện

Cấp xã, là cấp chính quyền địa phương đóng vai trò quản lý trực tiếp nhất đốivới đất đai, mà đặc biệt là quỹ đất công ích được hình thành trong xã mình Vì đây làloại đất phục vụ trực tiếp và cũng có thể coi như là một chính sách ưu đãi, mà Nhànước dành riêng cho từng địa phương, nên địa phương trực tiếp quản lý để dể sử dụng,

và hơn ai hết từng xã, phường, thị trấn là chủ thể hiểu rõ nhất điều kiện, những khảnăng phát triển, cũng như nhưng thiếu thốn của chính địa bàn mình Khi được trực tiếpquản lý, thì có thể chủ động hơn và ít tốn kém thời gian chờ đợi, xin phép hơn so vớikhi lại để cho cấp trên quản lý

1.2.2 Phương pháp quản lý đất công ích

Trong công tác quản lý tổng thể đất đai hay quản lý quỹ đất riêng giống như đấtcông ích, muốn đạt được kết quả tốt, ngoài việc phân định rạch ròi các thẩm quyềnchung hay riêng, nhằm thực hiện đúng thẩm quyền, góp phần đem lại hiệu quả thiếtthực nhanh chóng Bên cạnh đó, còn cần phải có phương pháp, vạch ra các đường lối

cụ thể, có như vậy thì việc quản lý sẽ trở nên gọn nhẹ và minh bạch hơn, mang lạinhiều hiệu quản hơn

1.2.2.1 Quản lý theo phương pháp chung của Luật Đất đai

Luật Đất đai ra đời, giải quyết được rất nhiều các khó khăn, vướng mắc trongcông tác quản lý đất đai, trong đó văn bản này cũng đồng thời đề ra các phương phápquản lý đất, để đạt được hiệu quả quản lý tối ưu, có cả cái chung và cái riêng được nêuđầy đủ tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 72 của Luật Đất đai năm 2013 Theo

đó, phương pháp được coi là áp dụng chung trong khi quản lý đất là quy hoạch, kếhoạch sử dụng đất, là yếu tố tiên quyết cho công tác quản lý, sử dụng đất từ Trungương đến địa phương, cơ sở pháp lý để thực hiện thống nhất công tác quản lý nhà nước

về đất đai

Đất công ích nằm trong quỹ đất chung nên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đấtcũng là phương pháp quản lý hữu hiệu ở từng địa phương Khi được thể hiện trong nộidung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nghĩa là trên cơ bản đã được điều tranghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, đánh giá về tiềmnăng, hiện trạng, xác định mục tiêu và nhu cầu sử dụng,…Thì tất cả các vấn đề liênquan đến việc hình thành, phương hướng sử dụng đã nằm trong tầm kiểm soát, điềutiết của cơ quan quản lý, kết hợp cùng kế hoạch và thời gian đã được dự tính trước tạonên sự đơn giản hóa và hiệu quả trong quản lý đất công ích

Bên cạnh đó việc thống kê, kiểm kê đất đai, cũng là biện pháp hữu hiệu khi diệntích, ô thửa được thể hiện rõ trong hồ sơ địa chính

1.2.2.2 Quản lý theo chính sách riêng của từng cấp xã

Mỗi cấp chính quyền, là một tế bào góp nhặt, tạo nên sự hoàn chỉnh của một bộmáy nhà nước, với đầy đủ quyền hạn trong công tác quản lý điều tiết sự vận hành củađất được, thể hiện một thể chế chính trị vững vàng của quốc gia Một cấp chính quyền,

sẽ có một phương thức thể hiện quyền hạn khác nhau và bằng các biện pháp, chínhsách riêng, quản lý địa phương mình, nhưng đương nhiên là vẫn nằm trong khuôn khổpháp luật, không trái với đạo đức xã hội là nguyên tắc hàng đầu

Đối với đất đai, là lĩnh vực cần nhiều sự quan tâm, quản lý chặt chẽ của toànĐảng, toàn dân Ở từng nơi, chính sách về đất đai là khác nhau, có thể xem đây là lĩnhvực đại diện cho đặc điểm chung, về sự khác nhau trong công tác quản lý, cũng nhưthể hiện quyền hành của các đơn vị nhà nước Thực vậy, không nói chi xa, chỉ xét vềgiá đất, thì cũng đủ nhìn ra vấn đề khi mà ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ươngkhác nhay, có quyền ban hành quyết định về giá đất khác nhay, theo quy định khunggiá chung của Chính phủ Song không chỉ riêng giá đất, các vấn đề khác gắn liền vớiviệc quản lý sử dụng đất đai, cũng có nhiều điểm khác nhau, tùy từng quy định củakhu vực tọa lạc khác nhau của đất Đất công ích, vì được tồn tại theo nhu cầu ở từngnơi nên có thể xem là loại đất thể hiện nhiều nhất đường lối quản lý khác nhau ở cấp

xã

Dù chỉ là đơn vị hành chính cấp thấp nhất, nhưng cấp xã cũng có chính sáchpháp luật riêng, độc lập được thừa nhận và không tách rời so với cơ chế chung của cảnước Ở mỗi xã, đất công ích hiện diện ở mức khác nhau, vì tùy theo từng điều kiệncủa từng nơi là nhu cầu sử dụng khác nhay, mà được giữ lại diện tích đất khác nhau,thậm chí có xã không có đất công ích 5% Có thể coi chủ trương không để lại đó, như

là một cách thể hiện chính sách riêng quản lý của cấp xã, khi nhu cầu sử dụng đất ở địaphương đó không nhiều, không cần thiết phải đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụngđất để lập quỹ đất công ích Có xã xin được để lại nhưng với diện tích nhỏ hơn, vàtrong khi có thuê hay sử dụng trực tiếp thì mỗi xã, phường, thị trấn có những tiêuchuẩn khác nhau về diện tích được thuê (như về diện tích, vị trí, loại đất…) Chínhnhững biện pháp riêng như vậy, đã đem lại hiệu quả không kém, trong công công tácđiều hành của cấp địa phương Kết quả đạt được đó, một phần cũng do là cấp chínhquyền địa phương thấp, gần dân nhất, hiểu rõ tình hình của cấp mình quản lý

1.2.3 Quy định về sử dụng đất công ích

Sử dụng đất, là việc người có quyền đã dùng các quyền đó của mình, với cáchình thức, phương tiện trực tiếp hoặc gián tiếp tác động lên diện tích đất thuộc mìnhquản lý, sử dụng, nhằm khai thác các công dụng tính năng của đất, phục vụ các nhucầu cần thiết của mình Theo quy định chung của pháp luật về đất đai, nằm trongkhuôn khổ đó, đối với đất công ích là đất được chỉ định vào mục tiêu công ích nênngoài các quy định về đối tượng sử dụng, hình thức sử dụng chung sẽ có thêm các đặctrưng riêng và một số yếu tố khác hơn so với các loại đất

1.2.3.1 Quy định về đối tượng sử dụng đất công ích

Đối tượng được trở thành chủ thể sử dụng trong quan hệ pháp luật đất đai, nhìnchung rất đa dạng bao gồm các đối tượng trong và ngoài nước như: hộ gia đình, cá

nhân, tổ chức, cơ sở tôn giáo…Tùy theo từng nhu cầu và tư cách chủ thể, mà các đốitượng này được xem xét trở thành chủ thể sử dụng đối với đất Nhìn vào tổng thể, thìđất công ích được sử dụng bởi hai đối tượng, là Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn

và hộ gia đình, cá nhân

a) Đối tượng sử dụng đất công ích là Ủy ban nhân dân cấp xã

Ủy ban nhân dân cấp xã là người sử dụng đất, được Nhà nước giao đất sử dụngvào các mục đích: đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích công ích; đất làm trụ sở

Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội củacấp xã; đất được Nhà nước giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã xây dựng các công trìnhcông cộng về văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục – thể thao, vui chơi giải trí, chợ, nghĩatrang, nghĩa địa và các công trình công cộng khác của địa phương

Là chủ thể chính được giao quyền quản lý, sử dụng đất công ích tạo lập trên cơ

sở nhu cầu thực tế của chính địa phương mình, chính quyền xã, phường, thị trấn vừa

là cơ quan giữ vai trò quản lý, vừa có quyền sử dụng đối với đất công ích Nhờ vàomức độ tham gia đặc biệt đó, mà chính quyền địa phương cụ thể là Ủy ban nhân dâncấp xã trở thành đối tượng chủ yếu và trực tiếp nhất được phép sử dụng đất công ích

Vấn đề còn lại là xác định, Ủy ban nhân dân cấp xã có được coi là một tổ chức

mà Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, khi đặt cơ quan này trong vai trò làchủ thể sử dụng đất công ích Sở dĩ cần tìm hiểu điều này, là để có thể phân định đượccác mức độ quyền, cũng như nghĩa vụ của các đối tượng được sử dụng đất công íchkèm theo đó là công tác quản lý Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, các tổchức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng bao gồm các tổ chức sử dụng đấtvào các mục đích nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp,nuôi trồng thủy sản và làm muối, xây dựng các công trình sự nghiệp, đất sử dụng vàomục đích quốc phòng, an ninh, giao thông, thủy lợi, thể thao, y tế, văn hóa, đất làmnghĩa trang, nghĩa địa phục vụ lợi ích công cộng và các công trình công cộng kháckhông nhằm mục đích kinh doanh

Tổng hợp lại các đặc tính của tổ chức sử dụng đất, dưới hình thức được giaokhông thu tiền sử dụng đất, có thể thấy rằng Ủy ban nhân dân cấp xã giống như một tổchức sử dụng đất công ích do Nhà nước giao thuộc vào các mục đích công cộng tại xã,phường, thị trấn và không phải trả tiền sử dụng đất Tuy nhiên, khi sử dụng đất màNhà nước giao không thu tiền sử dụng đất, thì các tổ chức không được công nhận cácquyền chuyển dịch đất như chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, cho thuê quyền sửdụng đất,…Trong khi Ủy ban nhân dân cấp xã ngoài cái quyền được khai thác côngdụng của đất công ích còn có thể đem diện tích đất công ích chưa sử dụng hết cho hộ

gia đình, cá nhân trong địa bàn thuê Như vậy, mặc dù có nhiều điểm tương đồng với

tổ chức sử dụng đất nhưng cái ngoại lệ trên về quyền của chủ thể sử dụng đã khôngđồng hóa chính quyền cấp xã vào nhóm các tổ chức sử dụng đất do Nhà nước giaokhông thu tiền sử dụng Ủy bân nhân dân cấp xã là một đối tượng đặc biệt, trong quan

hệ pháp luật về đất đai, thay mặt Nhà nước trong cả quản lý, sử dụng đất công ích

b) Đối tượng sử dụng đất công ích là hộ gia đình, cá nhân

Xét về mục đích, cũng như tên gọi của loại đất này có thể nhận thấy, sở dĩ nóđược lập thành một quỹ đất riêng, phân biệt với tổng diện tích đất nông nghiệp là vì

nó chỉ chủ yếu dùng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn, nên chỉ có Ủyban nhân dân cấp xã, nơi có đất công ích được quyền sử dụng Nhưng thực tế, để tránhviệc quỹ đất này đã được xây dựng nên mà không sử dụng, nói đúng hơn là chưa cónhu cầu xây dựng các công trình công ích nói chung và trong tình trạng bỏ hoang,trong khi các chủ thể khác cần đất để sử dụng mà không có Để giải quyết tình trạngtrên, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn được quyền cho hộ gia đình, cá nhân thuê

có thời hạn diện tích đất công ích chưa sử dụng đó

Nói như vậy không có nghĩa là bất kỳ hộ gia đình, cá nhân nào cũng đều đượcthuê đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích để sử dụng, mà các đối tượng đóphải có một số điều kiện nhất định Thứ nhất, do đất công ích hình thành trên phươnghướng chính được xác định, là tạo một quỹ đất trong phạm vi địa phương phục vụ nhucầu công ích, thúc đẩy sự phát triển của cấp xã Có sự kế thừa tiêu chí trước đây củaloại đất công làng xã, đất làng nào thuộc quyền sử dụng của làng đó, cho nên đất côngích chỉ là giải pháp phục vụ riêng cho địa bàn có quỹ đất này, chỉ hộ gia đình, cá nhânsinh sống tại xã, phường, thị trấn đó mới được thuê đất công ích sử dụng Tuy không

là một quy định khung, nhưng dường như nó đã trở thành cái lệ ở hầu hết các địaphương có quỹ đất, chỉ cho người trong xã mình thuê đất công ích tại địa phương.Cũng có trường hợp áp dụng quy chế hộ gia đình, cá nhân ngụ trên địa bàn khác lâncận đó để có thể đến thuê đất công ích của xã nếu có nhu cầu sử dụng và chỉ khi diệntích đất đó không sử dụng hoặc người dân địa phương sử dụng không hết Thứ hai,điều kiện được quy định rõ là chỉ những có nhân, hộ gia đình nào sống gắn bó vớinghề nông, thiếu đất sản xuất dẫn đến có nhu cầu sử dụng đất công ích đó thì mớiđược vào vị trí chủ thể đi thuê đất của Ủy ban nhân dân và mục đích chủ yếu của việcthuê đất công ích không gì khác hơn mà phải đúng với cái gốc ban đầu của đất côngích, đất nông nghiệp, tức là chỉ được phép trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm vànuôi trồng thủy sản

Một điều không tìm thất trong các quy định về việc sử dụng đất công ích, đó làcác cá nhân mang yếu tố nước ngoài có được phép thuê để sử dụng loại đất này hay

không, và tuy không có điều luật nào xác định rõ ở đây, nhưng nên hiểu đất công ích

là đất sản xuất nông nghiệp nên cá nhân nước ngoài ít và hầu như không có nhu cầu

sử dụng

1.2.3.2 Hình thức sử dụng đất công ích

Đất công ích xem xét từ góc độ tạo lập nên quỹ đất này, cùng với đối tượng sửdụng bao gồm Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và hộ gia đình, cá nhân, đất côngích có hình thức sử dụng phù hợp với bản chất và mục đích

a) Hình thức sử dụng quỹ đất công ích của Ủy ban nhân dân

Ủy ban nhân dân cấp xã, có thể được coi như là mộ chủ thể đặc biệt trong quan

hệ pháp luật đất đai, vì là cơ quan duy nhất được trao quyền vừa quản lý, vừa sử dụngtrực tiếp hoặc tự quyết định cho thuê đất đối với một diện tích tương đối trong tổngdiện tích đất nông nghiệp hiện có của địa phương

Hình thức sử dụng trực tiếp, là hình thức mà Ủy ban nhân dân sử dụng đất đúnghiện trạng và diện tích theo quy hoạch chi tiết đã lập của từng địa phương Khi có nhucầu sử dụng đất vào các mục đích phát triển của xã, chính quyền sở tại đã trình bày cácphương hướng phát triển đó của mình một cách khá cụ thể và chi tiết vào kế hoạch sửdụng đất do cấp huyện hoạch định (theo Luật Đất đai năm 2013, cấp xã không có thẩmquyền lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã), nghĩa là xin để lại bao nhiêu đất cho quỹ đấtcông ích, nhằm sử dụng xây công trình gì…khi các dự kiến đó được chấp thuận, quyếtđịnh thành lập quỹ đất theo yêu cầu, nghĩa là Ủy ban nhân dân cấp xã, sẽ căn cứ đúngvào kế hoạch ban đầu đặt ra, để sử dụng đất công ích, mà chủ yếu nhất là xây dựng các

cơ sở phục vụ công cộng, gắn liền với lợi ích chung trên địa bàn địa phương nơi đấtcông ích tọa lạc Với hình thức sử dụng này đất công ích đóng vai trò là cơ sở hạ tầngquan trọng, đáp ứng các nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong phạm vi gói gọn của xã,phường, thị trấn

Thực ra thì hình thức sử dụng này cũng chỉ là cách Nhà nước đại diện chongười dân, thể hiện các nhu cầu sử dụng đất, thông qua vai trò của Ủy ban nhân dân

xã, phường, thị trấn Nói như vậy vì khi xây dựng các công trình gọi là để phục vụcông ích, chính là các sản phẩm được làm ra để cho chính người dân trong địa phương

đó dùng trong đời sống và sinh hoạt hàng ngày, đâu riêng gì Ủy ban nhân dân là ngườihưởng lợi từ việc sử dụng đất đó, mà phải nói đúng hơn là các cơ quan cấp xã ở cương

vị là người quản lý, không có cái lợi trực tiếp nào tự việc sử dụng đất công ích mà họchỉ đóng vai trò như là một người giúp việc phụng sự nhân dân, lo các thủ tục xin đất,tạo tài chính từ đất công ích và sau đó đứng ra điều hành quá trình xây dựng và đamcác công trình thành phẩm vào cho người dân sử dụng Cuối cùng người sử dụng đấthay các lợi khác trên đất công ích cũng là người dân trong địa phương có đất công ích

Một hình thức sử dụng khác cũng được nhận xét là gián tiếp của Ủy ban nhândân cấp xã đó là việc, cơ quan này tạm thời cho hộ gia đình, cá nhân thiếu đất canh tácthuê diện tích đất công ích còn trống chưa sử dụng vào mục đích công ích nào, tiềnthu được từ hoạt động cho thuê đất đó cũng sẽ được sử dụng giống như khoản tiềnđược hỗ trợ khi có đất công ích bị thu hồi, nghĩa là sử dụng để trả cho các chi phí xâydựng các công trình công ích trong xã, hoặc nộp vào ngân sách của Nhà nước nếukhông sử dụng hoặc sử dụng không hết Và hình thức này sẽ được phân tích tiếp dướiđây.

b) Hình thức sử dụng đất công ích của hộ gia đình, cá nhân thông qua hợp đồng thuê đất

Hình thức sử dụng thông qua hợp đồng thuê đất mà hộ gia đình, cá nhân có nhucầu sử dụng là người thuê và Ủy ban nhân dân nơi có đất công ích là bên cho thuê.Hình thức này được coi như là giải pháp giải quyết tạm thời tình trạng lãng phí đất củabên cho thuê và đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của chủ thể thuê, tạo sự ổn định và pháttriển cân đối cho địa phương Hộ gia đình, cá nhân khi có nhu cầu về đất để sản xuấtnông nghiệp thì nộp đơn xin thuê đất và nếu đủ điều kiện, sẽ ký hợp đồng thuê Ở đâycần làm rõ, tính chất của hình thức sử dụng này là kém ổn định, một mặt là do chỉ làgiao dịch mang tính chất tạm thời, mặt khác hợp đồng thuê không có cơ sở bền vữngnhư các hợp đồng thuê đất của các tổ chức, cá nhân khác được Nhà nước cho thuê đốivới các loại đất ngoài quỹ đất công ích này

1.2.3.3 Các quy định khác về sử dụng đất công ích

a) Quy định về thời gian sử dụng đất công ích

Thời gian sử dụng đất, là thời hạn mà người sử dụng có quyền khai thác, sửdụng loại đất, diện tích đất được Nhà nước cho phép sử dụng, được xác định theo từngloại đất, diện tích và phương thức tạo lập Thời gian sử dụng đất có các loại đất sửdụng ổn định lâu dài, đất sử dụng có thời hạn

Dưới hình thức tạo lập, đất công ích cũng là loại đất mà Nhà nước giao chochính quyền của từng xã, phường, thị trấn quản lý, sử dụng, là loại đất đặc biết theotiêu chí chung của Nhà nước dùng vào các mục đích công ích, nhưng lại không quyđịnh rõ trong danh mục loại đất nào, ổn định lâu dài hay sử dụng có thời hạn Nhưngmặt khác, khi xét đến hình thức sử dụng dưới dạng hợp đồng thuê đất công ích của hộgia đình, cá nhân thuê của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thì thời hạn sử dụngkhông còn vô thời hạn nữa Vào thời gian có hiệu lực của Luật Đất đai năm 1993, thìkhông có quy định cụ thể về thời gian sử dụng của đất công ích, mà chỉ chủ yếu dựavào sự thỏa thuận giữa chủ thể đi thuê và người cho thuê Cụ thể là Ủy ban nhân dân

cấp xã và hộ gia đình, cá nhân căn cứ vào nhu cầu và mục đích sử dụng của hộ giađình, cá nhân khi xin thuê đất, Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ quyết định cho thuê đất,thời gian thuê đất có thể là năm năm, mười năm, hai mươi năm hoặc lâu hơn nữa nếu

có nhu cầu sử dụng Sau đó, tại khoản 7 Điều 1 của Luật sửa đổi bổ sung trong trườnghợp này, là không quá năm năm và được áp dụng cho đến hiện nay Được quy địnhtrong Luật Đất đai năm 2013, giới hạn thời gian sử dụng của đất công ích không quánăm năm, là việc mà Nhà nước muốn khẳng định lại, đây chỉ là một hình thức sử dụngmang tính chất tạm thời của đất công ích, là giải pháp trước mắt để tránh được tìnhtrạng hoang phí đất khi chính quyền chưa có nhu cầu, cũng như chưa có chính sáchkịp thời để sử dụng đối với diện tích đất công ích đã được thành lập đó Cho hộ giađình, cá nhân thuê đất công ích chủ yếu là để sản xuất, hoạt động nông nghiệp nênthời hạn năm năm là hợp lý vừa giải quyết được nhu cầu sử dụng đất của người sửdụng vừa tạo nguồn thu cho ngân sách không có tình trạng bỏ đất hoang hóa, có thểcoi đây là một quy định phù hợp với thực tế và có hiệu quả cả về công tác quản lý vàtrong việc sử dụng tốt quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn

b) Quy định về diện tích đất công ích được sử dụng

Quy định về diện tích sử dụng đất là việc Nhà nước đặt ra giới hạn cụ thể chongười sử dụng biết để sử dụng đất Đối với đất công ích vấn đề hạn mức sử dụng đất

là không có quy định, mà chỉ được giới hạn tỷ lệ trích ra từ đất sản xuất nông nghiệpcủa xã, phường, thị trấn Giới hạn tối đa mà cấp xã được quản lý, sử dụng chỉ là khôngquá 5% trong tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm và đất dùngnuôi trồng thủy sản mà cấp xã quản lý Trước đây, khi với hình thức là đất phần trăm,trong quy định của Luật Đất đai năm 1987, tỷ lệ diện tích được lập và sử dụng gấp hailần so với đất công ích, cụ thể là không quá 10% so với tổng quỹ đất nông nghiệp củađịa phương

Sở dĩ đất công ích được lập với diện tích nhỏ hơn so với đất phần trăm trướckia cũng là một lẽ hiển nhiên, theo sự thay đổi của đất nước và nhu cầu sử dụng đấtnhư hiện nay Trước kia diện tích đất còn rộng, chưa sử dụng nhiều vào các mục đíchcông nghiệp hóa, chủ yếu là sản xuất nông nghiệp làm tiền đề phát triển kinh tế, đặc

biệt là hình thức sản xuất của hợp tác xã nông nghiệp Với chính sách “dân giàu nước

mạnh” việc để lại nhiều đất cho hộ gia đình làm nông nhiều đất canh tác, được xem là

cơ sở khuyến khích làm giàu, cải thiện đời sống người dân trong hợp tác xã, góp phầnphát triển nước nhà Về sau, khi sự xuất hiện của nhiều hình thức kinh tế khác nhau,với công nghiệp, khoa học kỹ thuật, là nhưng ngành nghề không giữ vai trò chủ chốiđối với một nước có truyền thống sản xuất nông nghiệp như Việt Nam, như cũng thểhiện được vai trò đưa đất nước lên tầm phát triển mới, các hoạt động thực tiễn diễn ratrong lĩnh vực phi nông nghiệp càng nhiều, càng đem lại nhiều lợi ích kinh tế thì đỏi