đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra tỉnh hải dương

+ Nghiên cứu, khảo sát, đánh giá tình hình tham nhũng trong lĩnh vựcđầu tư xây dựng bằng vốn nhà nước và thực trạng hoạt động phòng ngừa, đấutranh của thanh tra tỉnh Hải Dương , xác định

Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh

Trịnh Quang Bắc

đấu tranh phòng, chống tham nhũng

trong lĩnh vực đầu t xây dựng bằng nguồn vốn

nhà nớc của thanh tra tỉnh hải dơng

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nớc và pháp luật

T«i xin cam ®oan ®©y lµ c«ng tr×nh do t«i tù nghiªn cøu; c¸c sè liÖu trong LuËn v¨n cã c¬ së râ rµng vµ trung thùc KÕt luËn cña LuËn v¨n cha tõng ®-

îc c«ng bè trong c¸c c«ng tr×nh kh¸c.

TrÞnh Quang B¾c

MỤC LỤC

Trang

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU TRANH PHÒNG, CHỐNG

THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC CỦA CƠ QUAN

1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và chức năng, nhiệm vụ quyền hạn

1.2 Khái niệm đầu tư xây dựng và tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư

xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước 231.3 Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước và thanh tra nhà nước

cấp tỉnh trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng 351.4 Đặc điểm và các điều kiện bảo đảm đấu tranh phòng, chống tham

nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

của cơ quan thanh tra cấp tỉnh 39

Chương 2: THỰC TRẠNG THAM NHŨNG VÀ ĐẤU TRANH PHÒNG,

CHỐNG THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC CỦA

2.1 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội và đầu tư xây dựng bằng

nguồn vốn nhà nước ở tỉnh Hải Dương 432.2 Thực trạng tham nhũng và tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây

dựng bằng nguồn vốn nhà nước ở tỉnh Hải Dương 552.3 Thực trạng đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực

đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của Thanh tra tỉnh

Chương 3: YÊU CẦU CẤP THIẾT VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG

ĐẤU TRANH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN

3.1 Yêu cầu cấp thiết của việc đấu tranh phòng, chống tham nhũng

trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước ở tỉnh

3.2 Các giải pháp tăng cường đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong

lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước ở tỉnh Hải Dương 111

PHỤ LỤC 137

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sự nghiệp đổi mới ở nước ta đã đạt được được nhiều thành tựu quantrọng trong đời sống kinh tế - xã hội và tạo nên những thay đổi sâu sắc tronglĩnh vực đầu tư xây dựng Ngành xây dựng đã thực sự góp phần tạo nên vócdáng mới của đất nước với nhiều công trình hiện đại, góp phần tích cực và sựnghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Tuy nhiên, bên cạnh nhữngthành tựu to lớn đó, trong lĩnh vực này đang tồn tại nhiều vấn đề bức xúc.Một trong những vấn đề đó là nạn tham nhũng, tiêu cực, lãng phí diễn ra phổbiến và phức tạp ở hầu hết các công trình xây dựng, gây ra những hậu quảnghiêm trọng về nhiều mặt, gây bất bình trong dư luận xã hội Theo BanNghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, riêng trong xây dựng cơ bản không cócông trình nào thất thoát dưới 20% Nếu theo tỷ lệ đó mà nhân lên lên, sẽ thấtthoát khoảng 30 nghìn tỷ đồng, số tiền này đủ để trả lương cho khu vực hànhchính sự nghiệp của cả nước Chỉ cần giảm 10% số thất thoát trong xây dựng

cơ bản là có thể đủ nguồn để thực hiện cải cách tiền lương Điều đó đặt ra yêucầu cho các cơ quan bảo vệ pháp luật cần tập trung mọi nỗ lực để đấu tranhngăn chặn tình trạng này, đây là vấn đề rất cấp thiết và là một trong nhữngnhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay

Trong những năm qua, thanh tra tỉnh Hải Dương đã có nhiều cố gắngtrong công tác phòng ngừa, đấu tranh với nạn tham nhũng trong lĩnh đầu tưxây dựng từ nguồn vốn ngân sách, thu hồi số lượng tài sản lớn cho Nhà nước.Tuy nhiên, so với tình hình mà dư luận xã hội đã phản ánh thì kết quả đó chưađáp ứng được yêu cầu

Do tính đặc thù của hoạt động xây dựng cơ bản nên việc phòng ngừa,phát hiện xử lý hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này thường gặp

nhiều khó khăn Đối tượng vi phạm trong xây dựng cơ bản thường là nhữngngười có chức vụ, quyền hạn trong quản lý tài sản, có mối quan hệ với nhữngngười có chức quyền trong bộ máy nhà nước cùng thông đồng, móc ngoặc vớinhững thủ đoạn tinh vi để chiếm đoạt tài sản của Nhà nước.

Trong khi đó hoạt động phát hiện, xử lý của lực lượng thanh tra còngặp nhiều khó khăn, bất cập Các biện pháp phòng ngừa cũng như các biệnpháp phát hiện, xử lý chưa phát huy hết vai trò, tác dụng Mặt khác, trong quátrình phát hiện, thu thập tài liệu, chứng cứ thường rất khó khăn và phức tạp vìphải qua công tác giám định công trình xây dựng

Về phương diện lý luận, hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống thamnhũng trong đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn nhà nước chưa đượcnghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và hệ thống nên đã tác động tiêu cựcđến hoạt động thực tiễn của lực lượng thanh tra trong phòng ngừa, đấu tranhchống tham nhũng ở lĩnh vực này Do vậy, đây là một vấn đề cần quan tâmnghiên cứu

Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn: " Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra tỉnh Hải Dương” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ luật học.

2 Tình hình nghiên cứu

Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng hiện nayđang là vấn đề bức xúc của toàn xã hội, là đề tài được nhiều nhà khoa họcquan tâm nghiên cứu Tuy nhiên, dưới nhiều góc độ khác nhau các đề tài mớichỉ tập trung nghiên cứu một số vấn đề có liên quan đến công tác đấu tranhphòng, chống tội phạm kinh tế nói chung và một số loại tội phạm cụ thể nóiriêng trong lĩnh vực đấu tranh xây dựng và đưa ra được một số giải pháp chocông tác đấu tranh phòng, chống Đã có một số công trình nghiên cứu về côngtác đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở các khía cạnh khác nhau, trong đó

đáng lưu ý là các công trình: Tham nhũng và đấu tranh chống tham nhũng

(Viện Khoa học Công an, Hà Nội, năm 1997); Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng và giải pháp phòng ngừa đấu tranh, Cục Cảnh sát kinh tế (CSKT), 1998; Cục Cảnh sát kinh tế (1999), Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng và giải pháp phòng ngừa, đấu tranh, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội Phạm Ngọc Đản (2006), Những bài học kinh nghiệm rút ra từ thực trạng sai phạm, thất thoát, lãng phí được phát hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra nhằm góp phần ngăn ngừa tham nhũng trong đầu

tư xây dựng ở nước ta, Đề tài nghiên cứu khoa học, Văn phòng Chính phủ, Hà

Nội Nguyễn Phong Hòa (2003 Bùi Minh Thanh (2006) Lê Thế Tiệm và

đồng nghiệp (2006), Công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng trong xây dựng cơ bản, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho thấy các công trình đó đã giải quyếtđược một số vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác đấu tranh phòng, chốngtham nhũng trong đầu tư xây dựng ở những khía cạnh khác nhau Cụ thể là,

có công trình nghiên cứu đề cập dưới góc độ của lực lượng CSKT trước đây(lực lượng trinh sát), có công trình nghiên cứu dưới góc độ của CSĐT (điềutra theo tố tụng) nhưng đến nay chưa có công trình nào đề cập một cách sâusắc, có hệ thống và toàn diện về hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống thamnhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước theo chức năng củathanh tra tỉnh Hải Dương

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất các giải pháp nhằm đấu

tranh phòng, chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng của cơ quan thanh tratỉnh Hải Dương

- Để đạt được mục đích đó, nhiệm vụ của đề tài là:

+ Làm rõ khái niệm về thanh tra và vai trò của thanh tra trong phòng,chống tham nhũng lĩnh vực đầu tư xây dựng

+ Khái quát những vấn đề lý luận để làm rõ nhận thức về tham nhũng trongđầu tư xây dựng và hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của cơ quan thanh tra

+ Nghiên cứu, khảo sát, đánh giá tình hình tham nhũng trong lĩnh vựcđầu tư xây dựng bằng vốn nhà nước và thực trạng hoạt động phòng ngừa, đấutranh của thanh tra tỉnh Hải Dương , xác định những khó khăn, vướng mắc vàhạn chế của cơ quan thanh tra trong tổ chức thực hiện các hoạt động đó;

+ Đề xuất các giải pháp phát huy vai trò đấu tranh phòng, chống thamnhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng của cơ quan thanh tra tỉnh Hải Dương

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là lý luận về vai trò của thanh tratrong hoạt động phòng ngừa, đấu tranh phòng chống tham nhũng về lĩnh vựcđầu tư xây dựng; thực trạng tình hình tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xâydựng bằng nguồn vốn nhà nước

- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu thực trạng tình hình thamnhũng trong đầu tư xây dựng và hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của thanh tratỉnh Hải Dương Nghiên cứu khảo sát lấy số liệu từ năm 2004 đến năm 2009

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủnghĩa duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minhcùng với hệ thống những quan điểm của Đảng, Nhà nước và ngành thanh tra vềnhà nước và pháp luật, về đấu tranh phòng chống tham nhũng

Quá trình nghiên cứu đề tài tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong cả ba chươngnhằm khái quát cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải phaptăng cường đấu tranh phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xâydựng bằng nguồn vốn nhà nước

- Phương pháp thống kê: Phương pháp tổng kết thực tiễn, nghiên cứuđiển hình; phương pháp điều tra xã hội học; phương pháp so sánh được sửdụng chủ yếu trong chương 2 nhằm đánh giá thực trạng tham nhũng và đấu

tranh phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồnvốn nhà nước của Thanh tra tỉnh Hải Dương.

6 Những đóng góp mới của đề tài

Về lý luận, luận văn sẽ làm rõ thêm và bổ sung nhận thức lý luận vềtham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước; lý luận về hoạtđộng phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong lĩnh vực này

Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao hiệu quả hoạtđộng phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằngnguồn vốn nhà nước của thanh tra trong tình hình hiện nay Đề tài có thể được

sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho việc nghiên cứu, học tập trongcác trường đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ thanh tra

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,luận văn được cấu trúc thành 3 chương, 7 tiết

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU TRANH PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN

NHÀ NƯỚC CỦA CƠ QUAN THANH TRA

1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA THANH TRA

1.1.1 Khái niệm thanh tra

Thuật ngữ thanh tra xuất hiện từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) cónghĩa là “nhìn vào bên trong” (tiếng Anh là Inspect) là chỉ một sự kiểm tra,xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định Theo Từđiển pháp luật Anh - Việt, thì thanh tra “là sự kiểm soát đối với đối tượng bịthanh tra” [33, tr.203] Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xemxét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” Với nghĩa này,thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “ xem xét, phát hiện, ngăn chặnnhững gì trái với quy định” [34, tr.504] Thanh tra thường đi kèm với một chủthể nhất định: người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và được đặt trongphạm vi quyền của một chủ thể nhất định, là sự tác động của chủ thể đến đốitượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đíchnhất định

Để hiểu rõ hơn khái niệm về thanh tra theo tôi cần phải tìm hiểu vềkhái niệm kiểm tra Bởi vì, trong hoạt động quản lý nhà nước, hay trong sáchbáo chính trị và các văn bản pháp luật thường sử dụng cụm từ “thanh tra,kiểm tra” để chỉ một giai đoạn cần thiết của quá trình quản lý, một chức năngcủa quản lý nhà nước

Kiểm tra (tiếng Anh - control) là “xem xét tình hình thực tế để đánhgiá, nhận xét” [33, tr.882], để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đốitượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc) Kiểm tra được hiểutheo nghĩa thứ nhất, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và

của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước Theo nghĩa này, tínhquyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế Tuy nhiên, các chủ thể thựchiện kiểm tra không có quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhà nước.Thứ hai, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minhmột việc gì đó của đối tượng bị quản lý có phù hợp hay không phù hợp vớiquy định, ví dụ: kiểm tra mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểmtra phương tiện giao thông Theo nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụngmột chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt viphạm hành chính Ở đây, khái niệm kiểm tra nằm trong khái niệm thanh tra

của Luật Thanh tra năm 2004 “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá,

xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, phápluật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩmquyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định kháccủa pháp luật”(Điều 4)

Thanh tra, kiểm tra là chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạtđộng mang tính chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tínhphản hồi đối với quá trình quản lý nhằm phân tích, đánh giá, theo dõi nhữngmục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra

Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của quá trìnhquản lý, khái niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêutrên, cho nên trong hoạt động chúng giống nhau về bản chất và đều có mụcđích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá đối tượng của kiểm tra và thanh tra,

từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát huy hoặc chấn chỉnh Nhưvậy, xét theo bản chất và mục đích của quản lý nhà nước thì hoạt động thanhtra và kiểm tra gần như không có sự phân biệt, thanh tra và kiểm tra giốngnhau về bản chất, nhưng theo cách hiểu khác nhau thì chúng khác nhau vềphạm vi Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp,nhưng ngược lại, kiểm tra lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa rộng

Nhưng thanh tra luôn mang tính nhà nước, còn kiểm tra có thể mang tính nhànước hoặc phi nhà nước V.I Lênin nhiều lần nhấn mạnh rằng, mục đích củakiểm tra và thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạotrong quản lý” Khi bàn đến sự thống nhất của hai loại hoạt động, V.I Lêninnói: “…phải cải tổ bộ dân uỷ thanh tra công nông… để tăng cường sự kiểmtra từ phía quần chúng nhằm tiêu diệt cái thứ cỏ dại - chủ nghĩa quan liêu”[16, tr.157] Tuy nhiên, giữa chúng cũng có những điểm không giống nhau.

- Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấptrên hoặc theo sự uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quannhà nước cấp dưới và là một bộ phận của hoạt động hành pháp

- Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội đối vớimục đích, nhiệm vụ đã đặt ra

Đồng thời, xét theo thuật ngữ, kiểm tra (control), thanh tra (inspect) thìhai thuật ngữ này được phân biệt theo nguồn gốc về mặt lịch sử Theo chúngtôi, thuật ngữ kiểm tra tồn tại trước thanh tra Khi con người biết lao động, tức

là tham gia vào quá trình sản xuất, quan hệ giữa con người với nhau trong quátrình sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội đòi hỏi phải quản lý, nghĩa làđòi hỏi họ phải xem xét, đánh giá kết quả hoạt động của mình Chính tronghoạt động sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội quyết định sự cần thiếtphải có kiểm tra Mặt khác, như Ăng-ghen đã nói “mỗi hoạt động có ý thức,

có tổ chức của con người đều chứa đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra”

và “đối với mỗi con người tự nhiên, mỗi cộng đồng nguyên thuỷ, kiểm trađược xem như là phương thức hành động để thực hiện mục đích” [17, tr.348]

Trong quá trình phát triển của xã hội từ khi chưa có nhà nước đến khixuất hiện nhà nước thì tác động của chúng đối với xã hội có khác nhau vềmức độ thực hiện quyền năng: “thanh tra và kiểm tra là những chức năng,những mặt của quản lý nói chung, chúng liên hệ, tác động lẫn nhau theo mức

độ quyền năng và trong mối tương quan với quản lý nhà nước thì thanh tra

giữ vai trò trực tiếp, bởi chính trong quá trình thanh tra, ưu thế về tính quyềnlực nhà nước được thể hiện rõ hơn so với kiểm tra” [14, tr.321].

Sự ra đời của nhà nước - tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt của giaicấp thống trị về kinh tế đối với giai cấp bị trị đòi hỏi phải có những công cụmang tính quyền lực để bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị Từ đó, quản

lý mang tính quyền lực nhà nước xuất hiện và là một trong những đặc trưngphân biệt nhà nước với các bộ lạc, thị tộc xưa kia và các tổ chức xã hội hiệnnay Để thực hiện quản lý nhà nước, giai cấp thống trị sử dụng các chức năngkhác nhau, trong đó chức năng thanh tra nhằm tác động tới khách thể quản lý,lập lại trật tự và nâng cao hiệu quả quản lý

Như vậy, xét về mặt lịch sử, kiểm tra tồn tại từ rất xa xưa, khi chưa cónhà nước còn thanh tra xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước Đươngnhiên, cùng với sự xuất hiện, tồn tại và tiêu vong của nhà nước, thì thanh tracũng sẽ không tồn tại, nhưng kiểm tra (mang tính xã hội) vẫn tồn tại cùng với

sự tồn tại của xã hội loài người

Việc tìm hiểu khái niệm thanh tra còn đòi hỏi phải nghiên cứu một sốquan niệm trong thực tiễn pháp lý hiện hành, cũng như trong lịch sử nước tathông qua mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước và các quy định của Hiếnpháp và pháp luật

Ở Việt Nam, thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sửdụng, nhưng các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan với chức năng gần giốngnhư cơ quan thanh tra hiện nay gọi là “Ngự sử đài” và có chức “Quan ngự sử”đứng đầu Ngự sử đài Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi,xem xét các công việc hệ trọng của triều đình Quan ngự sử đời nhà Trần cóquyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua Thời

Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nóithẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà vua nhữngviệc nên làm và những việc không nên làm

Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sửdụng thuật ngữ thanh tra, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao chomột cơ quan chuyên trách nào, quyền kiểm soát đối với Chính phủ được giaocho Ban Thường vụ Nghị viện: “khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ cóquyền kiểm soát, phê bình Chính phủ”.

Ngày 23/11/1945, chỉ sau ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủcộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh trađặc biệt Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt,

có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ bannhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuấthiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ

Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việcthi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Các Bộ trưởng và thủ trưởng các

cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm traviệc thi hành các thông tư và chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếutheo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hànhnhững quyết định chỉ thị ấy” Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việcxem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn

mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiệncác văn bản pháp quy

Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung làmột chức năng của cơ quan quản lý nhà nước Khoản 15 Điều 107 của Hiếnpháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo côngtác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hộiđồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm traviệc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng

Bộ trưởng” Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Uỷ ban nhân dân cáccấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểmtra việc thi hành những văn bản đó”

Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện

rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124 Khoản 7 Điều 112 quy định Chínhphủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhànước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũngtrong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”.Điều 115 quy định: “… Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chínhphủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó …” Đốivới Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quanthuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành cácvăn bản đó…” (Điều 116) Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124 Hiến phápnăm 1992 cũng quy định “Uỷ ban nhân dân… ra quyết định, chỉ thị và kiểmtra việc thi hành những văn bản đó”

Trong sách báo pháp lý của ngành thanh tra thì “thanh tra được hiểu là

sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra nhữngnhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phụcnhững nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lýnhà nước” [15, tr.18] Cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra việcthực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc

thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (Điều 2) Luật

Thanh tra 2004

Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khái niệm thanh tra nhưsau: Thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủthể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến

đối tượng quản lý theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định trên cơ sở

xem xét, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòngngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cườngpháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi íchhợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân

1.1.2 Đặc điểm của thanh tra

1.1.2.1 Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước

Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của quá trình quản lýnhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải cóthanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”

Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với quá trình laođộng xã hội Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đòi hỏi tính tất yếuphải có quản lý để điều chỉnh những hoạt động của tổ chức và cá nhân và thựchiện những chức năng chung phát sinh từ sự khác nhau giữa sự vận động của

cả cơ chế sản xuất với sự vận động của các yếu tố khách quan, độc lập hợpthành cơ chế sản xuất đó

Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là mộtphương diện của quản lý xã hội Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xãhội và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra

Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữvai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương,quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, cácthông tin từ phía các cơ quan thanh tra) Mặt khác, hoạt động chấp hành củaquản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trìnhthực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt củacác cơ quan có thẩm quyền

Quản lý nhà nước và thanh tra có cái chung là nhân danh quyền lực nhànước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý Song xem xét theo

cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện

để quản lý nhà nước

Là một khâu trong quá trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ướcbởi quản lý, nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức,phương pháp quản lý của chủ thể quản lý nhà nước Trong quá trình trình đó,

thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý Một thể chế hành chính

và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ nếu thiếu thanh tra Trong tổchức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả củathanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương tronghoạt động quản lý nhà nước Lênin đã nhiều lần nhấn mạnh: Nhà nước xã hộichủ nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cườngđược kỷ cương xã hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanhtra, kiểm soát

1.1.2.2 Tính quyền lực nhà nước của thanh tra

Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặtchẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước Là một chức năngcủa quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằmthực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Không thểkhông có quyền lực mà không gắn với một tổ chức Nói về quyền lực nhànước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tínhchất nhà nước của tổ chức thanh tra Vì vậy, thanh tra phải được nhà nước sửdụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý Khi nói đến tínhquyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nhấn mạnh: Thanh tra thiếu quyềnlực là thanh tra suông

Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lựcnhà nước, chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước Thanhtra luôn luôn áp dụng quyền năng của nhà nước trong quá trình tiến hành hoạtđộng của mình và nó nhân danh nhà nước khi thực hiện quyền năng đó Nóicách khác, thanh tra là sản phẩm của nhà nước Thanh tra chỉ xuất hiện từ khinhà nước ra đời và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của nhà nước.Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, nhà nước sẽ tự tiêu vong và khi đó,chức năng thanh tra sẽ cùng với Nhà nước được: xếp bên cạnh chiếc sa kéosợi và chiếc rìu đồng cổ

Nói tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là nhà nước, thanh traxuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với nhà nước Ở các nước trên thế giới, dù

mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra có khác nhau nhưng đều có chung đặcđiểm này Thậm chí, kể cả ở những nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹvốn có xu hướng “khế ước hoá” các mối quan hệ, kể cả quan hệ giữa nhànước với công dân cũng hoàn toàn không có một loại hình thanh tra nào ngoàinhững tổ chức thanh tra của nhà nước, mang uy danh nhà nước

Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơquan thanh tra nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thựchiện những quyền hạn đó:

- Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tratrong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện

- Yêu cầu có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truycứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được pháthiện, kể cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để truy tố trước pháp luật

- Trong một số trường hợp, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chếnhà nước

Không nên cho rằng, hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡngchế, vì như thế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế Cưỡng chế chỉ là mộtyếu tố đặc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lựcnhà nước mà thôi Thanh tra là hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tínhsáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp, mang tính dân chủ sâusắc Do đó, nói đến tính quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra không

có nghĩa là trong hoạt động thanh tra chỉ sử dụng các biện pháp cưỡng chế

Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra phải được cụ thể hoátrong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống thanh tra, phương thức tiếnhành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đốitượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra nhà nước và thanh tranhà nước chuyên ngành, thanh tra nhân dân Nếu cụ thể hoá một mặt nào đó mà

không thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực đều dẫn đến

hạ thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra

Trong chế độ xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dânlao động, nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua các cơ quan nhànước do mình bầu ra (trực tiếp hoặc gián tiếp) Do đó, nói tính chất nhân dâncủa thanh tra là xác định vai trò to lớn của quần chúng tham gia trực tiếp hoặcgián tiếp vào quá trình thanh tra Đây cũng là điều kiện đảm bảo thắng lợi củachủ nghĩa xã hội Tuy nhiên, sự tham gia của quần chúng vào quá trình thanhtra, nói như Lênin: không chỉ là những phong trào, những tín hiệu dân chủ màphải quy định bằng pháp luật và thông qua bộ máy của Nhà nước

1.1.2.3 Tính độc lập tương đối của thanh tra

Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra Đặc điểmnày phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máyquản lý nhà nước Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơquan quản lý nhà nước tiến hành, hoạt động thanh tra thường được tiến hànhbởi một cơ quan chuyên trách Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quanquản lý nhà nước khác, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét,đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ,

kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân

Tính độc lập tương đối trong quá trình thanh tra được thể hiện trên cácđiểm sau:

- Chỉ tuân theo pháp luật

- Tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hộitheo thẩm quyền được pháp luật quy định

- Ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định củapháp luật về thanh tra; chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình

Ở đây, tính độc lập của hoạt động thanh tra chỉ là tương đối, bởi vìtrong hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật vàchính sách hiện hành, đồng thời phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, đặt sựvật, hiện tượng, việc làm đang xem xét trong sự phát triển biện chứng với

quan điểm khoa học, lịch sử cụ thể Ở nước ta, tính độc lập tương đối của các

cơ quan thanh tra trong quá trình thanh tra được quy định trong các văn bảnpháp luật từ khi Ban Thanh tra đặc biệt ra đời (23/11/1945) đến nay thể hiệnthông qua thẩm quyền của các cơ quan thanh tra Điều 5, Luật Thanh traquy định: Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác,khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạtđộng bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra Mặtkhác, Luật cũng quy định cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra theo yêu cầu,nhiệm vụ mà thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giao Nếu thủ trưởngkhông sử dụng kết quả thanh tra, không đồng ý với kết luận thanh tra thì cơquan thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và chuyển kết luận thanh tra lên cơquan thanh tra cấp trên cho đến Tổng Thanh tra Chính phủ

Mọi hoạt động tài phán đều mất tính công minh nếu xa rời cơ sở phápluật, nếu chịu ảnh hưởng của những quyền lực khác, kể cả quyền lực về phía

cơ quan nhà nước cấp trên không chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thanhtra Tuy nhiên, tính độc lập của thanh tra ở đây cần được hiểu là tính độc lậpcủa hoạt động thanh tra nói chung và độc lập về nguyên tắc nói riêng Nókhác với tính độc lập trong xét xử ở Toà án, bởi vì:

Một là, thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp

mà cả tính hợp lý;

Hai là, không phải mọi hoạt động thanh tra đều mang tính chất tài phán;

Ba là, trong hoạt động về thanh tra, về nguyên tắc người có trách

nhiệm, người quyết định cuối cùng trong việc xử lý kết quả thanh tra vẫn làthủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước;

1.1.3 Vai trò và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức thanh tra

1.1.3.1 Vai trò của thanh tra

Thanh tra là nội dung không thể thiếu của quản lý nhà nước, là giaiđoạn cuối cùng trong chu trình quản lý, có vai trò kiểm định, đánh giá hiệu

quả của quản lý nhà nước Qua thanh tra để có các kiến nghị khắc phục những

sơ hở, yếu kém, đề xuất những biện pháp đổi mới và nâng cao hiệu quả quản

lý, sửa đổi cơ chế, chính sách nhằm quản lý tốt hơn, hiệu quả hơn Chính vìvậy, trong hoạt động quản lý nhà nước phải có thanh tra và thanh tra phảiphục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước Ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đóphải tổ chức công tác thanh tra, có hoạt động thanh tra Quản lý nhà nước màkhông có thanh tra là quản lý suông, dễ quan liêu và xa rời thực tiễn

Thanh tra làm cho quá trình quản lý nhà nước được khép kín, các hoạtđộng ban hành và tổ chức thực hiện quyết định quản lý được gắn bó chặt chẽhơn, từ việc xem xét, đánh giá, kiểm chứng việc thực hiện các chủ trương,chính sách của đối tượng bị quản lý, đến việc đề xuất các biện pháp hoànthiện chủ trương, chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý của chủ thể Đó làquy trình, là quy luật tất yếu trong bất cứ hoạt động quản lý của nhà nước nào.Ngày nay, khi bước vào thời kỳ đổi mới mà trọng tâm là đổi mới kinh tế thìvai trò của công tác thanh tra ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lýnền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Thanh tra là phương thức bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý, gópphần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Với chức năng giám sát hoạtđộng của các đối tượng bị quản lý, bao gồm giám sát việc chấp hành chínhsách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước vàcông chức nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp luật của các tổ chức, cánhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước; thanh tra kịp thờiphát hiện những sai phạm và có biện pháp xử lý Với chức năng, nhiệm vụxem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc hành vi hànhchính của cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, phápluật, chức trách, nhiệm vụ được giao; kết luận và xử lý kịp thời những việclàm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, thanhtra góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý, làm trong sạch bộ máynhà nước

Hoạt động thanh tra ở đây còn được hiểu là việc chính chủ thể quản lý

tự kiểm tra, đánh giá chủ trương, chính sách của mình, đồng thời xem xét,kiểm tra việc triển khai thực hiện của các cơ quan, cá nhân có trách nhiệmtrong hệ thống cơ quan quản lý

Việc phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi sai phạm của

cá nhân, cơ quan có trách nhiệm, của các cá nhân, tổ chức là đối tượng bịquản lý sẽ bảo đảm trật tự, kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý Mặtkhác, việc tìm ra những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý, phát hiệnnhững nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan, từ đó có cácbiện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc phục kịp thời có ý nghĩa tích cực trong việccủng cố trật tự, kỷ cương, hoàn thiện cơ chế quản lý Tuy nhiên, cũng phảihiểu rằng chỉ phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sở hở, yếu kém trong quản lý thìchưa đủ, mà thanh tra còn phải phát hiện và khẳng định, đồng thời tạo điềukiện cho những cơ chế mới nẩy sinh phát triển Có như vậy thì hiệu quả côngtác quản lý mới đáp ứng được yêu cầu phát triển của thực tiễn

Hoạt động thanh tra góp phần bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân Ởnước ta, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn củaquyền lực nhà nước Nhà nước có nghĩa vụ chăm lo, bảo vệ quyền và lợi íchhợp pháp của nhân dân, tạo mọi điều kiện để nhân dân thực hiện quyền làmchủ của mình, tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội Ngoài ra, nhândân là người giám sát các hoạt động của nhà nước Trong Hiến pháp và cácvăn bản pháp luật, Nhà nước ta không chỉ ghi nhận mà còn có các cơ chế đảmbảo thực hiện các quyền, nghĩa vụ của công dân thông qua hình thức dân chủtrực tiếp và dân chủ đại diện

Việc kiểm tra, giám sát đối với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chứcnhà nước là phương thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân.Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát thông qua hoạt động của các cơquan nhà nước do mình bầu ra, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội nghề

nghiệp mà mình là thành viên và các Ban Thanh tra nhân dân; thông qua việckhiếu nại, tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật; xâm phạm quyền và lợiích hợp pháp của mình.

Với việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, hướngdẫn, giúp đỡ Ban Thanh tra nhân dân hoạt động, tổ chức thanh tra nhà nướctạo điều kiện để nhân dân thực hiện quyền dân chủ của mình Qua việc xemxét, kết luận và kiến nghị giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức thanh tranhà nước giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời những vi phạm của cán

bộ, công chức, loại trừ những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, mất dân chủ,thiếu công bằng, xa rời lợi ích của nhân dân, từ đó có các biện pháp xử lý,khắc phục, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước Với ý nghĩanày, thanh tra không chỉ là chức năng thiết yếu của bộ máy nhà nước mà còn

là nhu cầu khách quan của nhân dân, của xã hội

1.1.3.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của của thanh tra

a Về chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra

Chức năng, nhiệm vụ chung của các tổ chức đựơc pháp luật hiện hànhquy định là: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạchtrong phạm vi thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước; giải quyết hoặckiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo; quản lý nhà nước vềcông tác thanh tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tổng hợp kết quảđấu tranh chống tham nhũng trong các cơ quan hành chính nhà nước

Pháp luật quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn cho từng tổ chức thanh tra;phân biệt nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra nhà nước theo cấp hành chính vàthanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực Nhưng thực tế cho thấy, hiện nay có

sự chồng chéo về phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, đối tượng thanh tra giữathanh tra Chính phủ ở cấp trung ương với thanh tra bộ, ngành và thanh tra cấptỉnh, cấp huyện; giữa thanh tra nhà nước ở bộ ngành với thanh tra chuyênngành và thanh tra sở, ngành

- Thanh tra nhà nước ở cấp tỉnh, cấp huyện có quyền thanh tra các lĩnhvực, các đối tượng do Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý

Chức năng của thanh tra là những mặt, những phương diện hoạt động

cơ bản nhằm thực hiện nhiệm vụ của bộ máy nhà nước Thanh tra việc thựchiện chính sách, pháp luật của các cơ quan nhà nước cần chú ý đến hai mặt:

- Tính hợp pháp của hoạt động quản lý, bao gồm từ việc ban hànhquyết định quản lý theo thẩm quyền, đến những hành vi hành chính của các

cơ quan quản lý và tính phù hợp theo luật định của các hoạt động trên Mọihành vi lạm quyền, vượt thẩm quyền đều phải được cơ quan thanh tra với tưcách là chủ thể nhân danh quyền hành pháp xem xét, kết luận

- Tính hợp lý của các hoạt động quản lý thông tin qua hành vi hànhchính (ban hành quyết định quản lý, hành động hay không hành động của cácchủ thể quản lý) Tính hợp lý của hoạt động quản lý thể hiện ở chỗ xem xétcác quyết định quản lý có tính khả thi hay không Trong hoạt động quản lý,tính hợp lý không gây ra những tác hại lớn, do đó không thể áp dụng các biệnpháp cưỡng chế mạnh

Hoạt động thanh tra phải làm cho bộ máy hành chính nhà nước hoạtđộng tốt hơn, hiệu quả hơn Như vậy, hoạt động thanh tra phải hướng vào cácnội dung chủ yếu sau:

- Thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, việc thực hiện chứcnăng, nhiệm vụ và trách nhiệm thi hành công vụ của cơ quan nhà nước vàviên chức nhà nước Thông qua hoạt động này, thanh tra góp phần quan trọngvào việc làm trong sạch bộ máy nhà nước, phát hiện và ngăn ngừa hành vi viphạm pháp luật của quan chức nhà nước

- Thanh tra trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết

khiếu nại, tố cáo (tổ chức Thanh tra không phải là một cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo) Thông qua hoạt động này, thanh tra góp phần tăng cường kỷ luật

trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảmquyền khiếu nại, tố cáo của công dân

- Thanh tra các hoạt động quản lý kinh tế, quản lý xã hội của cơ quannhà nước, các tổ chức chính trị, xã hội, các đơn vị lực lượng vũ trang, hoạtđộng của các doanh nghiệp nhà nước, các tập đoàn sản xuất, các doanhnghiệp liên doanh, liên kết với nước ngoài có sử dụng vốn và tài sản của Nhànước Thông qua hoạt động này, thanh tra góp phần rất quan trọng trong việcchống tệ tham nhũng, cũng như các hành vi tiêu cực khác trong hoạt độngkinh tế, xã hội.

b Về quyền hạn của các tổ chức thanh tra

Quyền hạn của các tổ chức thanh tra được xác định trên cơ sở tínhquyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, nó có mối quan hệ chặt chẽ vớitính quyền uy, phục tùng của quản lý nhà nước Là một chức năng của quản

lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiệnquyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Không thể nói đếnquyền lực khi không gắn với một tổ chức Nói về quyền lực nhà nước tronquá trình thanh tra có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của

tổ chức thanh tra, hay quyền hạn của thanh tra được thực hiện trên cơ sởquyền lực nhà nước Đó là quyền hạn của cơ quan quản lý hành chính nhànước Khi nhấn mạnh tính quyền lực của tổ chức thanh tra, Lênin nói: “thanhtra thiếu quyền lực là thanh tra suông”

Tính quyền lực nhà nước của thanh tra thể hiện thông qua các quyềnhạn của các tổ chức thanh tra nhà nước được quy định trong Luật Thanh tra

mà tập trung cụ thể là Điều 39, gồm các loại quyền hạn sau:

1 Trong quá trình thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra có những nhiệm

vụ, quyền hạn sau đây:

a) Tổ chức, chỉ đạo các thành viên trong Đoàn thanh tra thực hiện đúngnội dung, đối tượng, thời hạn đã ghi trong quyết định thanh tra;

b) Kiến nghị với người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháptheo thẩm quyền để bảo đảm thực hiện nhiệm vụ của Đoàn thanh tra;

c) Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáobằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; khicần thiết có thể tiến hành kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra liên quanđến nội dung thanh tra;

d) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đếnnội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó;

đ) Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép đượccấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạmpháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý;

e) Quyết định niêm phong tài liệu của đối tượng thanh tra khi có căn cứcho rằng có vi phạm pháp luật;

g) Tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làmkhi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước,quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân;

h) Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyếtđịnh kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộngtác với cơ quan thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việcthi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra;

g) Báo cáo với người ra quyết định thanh tra về kết quả thanh tra vàchịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, khách quan của báo cáo đó

2 Khi xét thấy không cần thiết áp dụng các biện pháp quy định tại cácđiểm đ, e, g và h khoản 1 Điều này thì Trưởng Đoàn thanh tra phải quyết địnhhoặc kiến nghị huỷ bỏ ngay việc áp dụng các biện pháp đó

3 Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1 Điều này,Trưởng Đoàn thanh tra phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về mọi quyếtđịnh của mình; nếu có hành vi vi phạm pháp luật thì tuỳ theo tính chất, mức

độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gâythiệt hại thì phải bồi thường hoặc bồi hoàn theo quy định của pháp luật

Như vậy, quyền hạn của các tổ chức thanh tra nhà nước được quy địnhtương đối đầy đủ, rõ ràng, mức độ từ thấp đến cao, làm cơ sở cho các tổ chứcthanh tra nhà nước thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình và đócũng là việc thực hiện quyền lực nhà nước trong công tác thanh tra

1.2 KHÁI NIỆM ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm đầu tư xây dựng và những đặc điểm cơ bản của đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

Nghiên cứu các văn bản pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, chothấy: đầu tư và xây dựng là hai phạm trù khác nhau nhưng có quan hệ gắn bóvới nhau Đầu tư là việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sởvật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cảitiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xácđịnh Xây dựng là việc sử dụng vốn để tạo mới các công trình phục vụ chocác hoạt động kinh tế - xã hội như: cầu, đường, nhà máy, xí nghiệp, các côngtrình thủy lợi, cơ quan, trường học, bệnh viện Công trình xây dựng là sảnphẩm của công nghệ xây lắp gắn liền với đất đai (bao gồm cả khoảng không,mặt nước, mặt biển, thềm lục địa) được tạo thành bằng vật liệu xây dựng,thiết bị và lao động, đồng thời, đó cũng là kết quả sử dụng vốn đầu tư cho côngtrình xây dựng

Như vậy, đầu tư xây dựng là toàn bộ quá trình sử dụng các nguồn vốn gắn với quá trình xây dựng các công trình phục vụ cho sản xuất, kinh doanh và đời sống xã hội Đầu tư - xây dựng là lĩnh vực bao gồm nhiều giai đoạn được

tiến hành theo trình tự thống nhất rất chặt chẽ từ lập dự án, khảo sát, thiết kế, đấuthầu, thi công xây lắp cho đến nghiệm thu đưa công trình vào khai thác sửdụng Tất cả các giai đoạn này đều có mối liên hệ chặt chẽ với nhau Nghiêncứu các mối liên hệ đó có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác phòng ngừa,đấu tranh chống tham nhũng của ngành thanh tra

Đầu tư - xây dựng là lĩnh vực kinh tế với những đặc điểm đặc thù, là yếu

tố tác động đến hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm kinh tế nóichung và tội phạm tham nhũng nói riêng trong lĩnh vực này của ngành thanh tra

Vì vậy, trong phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng ở lĩnh vực này, việcnghiên cứu nắm vững các đặc điểm đặc trưng của nó là rất cần thiết đối vớingành thanh tra Trong đó, chúng ta cần chú ý tới những đặc điểm cơ bản sauđây:

- Thứ nhất, vốn đầu tư cho xây dựng rất lớn, đặc biệt là các công trình

trọng điểm của Nhà nước về giao thông vận tải như xây dựng cầu đường, thủyđiện, thủy lợi, xây dựng nhà máy, xí nghiệp, trường học, khu đô thị, côngtrình văn hoá, thể dục thể thao Mặc dù, nguồn vốn trong xây dựng cơ bảnđược huy động từ rất nhiều nguồn khác nhau nhưng phần lớn từ ngân sáchnhà nước (theo số liệu của Tổng cục Thống kê thì vốn ngân sách nhà nướcchiếm khoảng trên 50%) Các đối tượng tham nhũng chủ yếu dùng thủ đoạnchiếm đoạt tài sản thuộc sở hữu của nhà nước vì công tác quản lý loại tài sảnnày còn nhiều sơ hở

Thực tế, hiện đang tồn tại nhiều loại vốn cho đầu tư xây dựng, nhưngxét cho cùng, chỉ có hai loại vốn là vốn nhà nước và vốn không phải của nhànước Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhànước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư pháttriển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý

Tình trạng tham nhũng thường xảy ra đối với các nguồn vốn thuộc sởhữu nhà nước Theo quan niệm chung, đây là vốn "cho không", vì tráchnhiệm thanh toán không phải bằng tiền mà bằng chứng từ Trong trường hợpthông đồng, việc tạo ra chứng từ khống không phải là chuyện khó khăn

Mặt khác, vốn đầu tư nhà nước hiện đang vận động theo cơ chế xin cho Thực tế để nhận được tiền, chủ đầu tư, đơn vị thi công thường phải xin(xin cấp phát, hỗ trợ vốn hoặc xin vay thông qua tín dụng ưu đãi) Có xin thì

-có cho Mà thông thường, để xin được tiền thì phải chi tiền Hối lộ nhiều được

cấp phát nhiều, hối lộ ít được cấp phát ít Chính vì thế, cơ chế xin - cho làmảnh đất màu mỡ để tham nhũng tồn tại và phát triển.

- Thứ hai, để có một công trình xây dựng được triển khai thực hiện trong

thực tế thường phải trải qua nhiều khâu, với những thủ tục phức tạp như: lập dự

án, khảo sát, thiết kế; đấu thầu, giải phóng mặt bằng, thi công xây dựng, lắp đặtthiết bị; kết thúc xây dựng, nghiệm thu công trình đưa vào sử dụng Mặt khác,vật tư, thiết bị dùng cho xây dựng rất phong phú, đa dạng và dễ thay thế Thịtrường vật tư, thiết bị dùng cho xây dựng cơ bản rất đa dạng, nhiều chủng loạiđáp ứng nhu cầu sử dụng trong xã hội và dễ tiêu thụ Giá vật tư, thiết bị dùngtrong xây dựng cơ bản phần lớn phụ thuộc vào giá thị trường và thường liên tụcbiến động Hơn nữa, trong thực tế nhiều trường hợp rất khó kiểm soát chất lượng

vì công trình nằm sâu trong lòng đất, khối bê tông Bên cạnh đó, điều kiện bảo

vệ an toàn cho tài sản ở các công trình còn nhiều sơ hở, nhiều nơi kho tàng, bếnbãi không đảm bảo cho công tác bảo vệ an toàn tài sản Lợi dụng tình hình đó,các đối tượng phạm tội đã dùng nhiều thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt để chiếm đoạttài sản, hợp pháp hóa hành vi chiếm đoạt, thậm chí đổ lỗi cho khách quan đểbiện minh cho những thất thoát về tài sản trong quá trình đầu tư xây dựng

- Thứ ba, thời gian xây dựng công trình, đặc biệt là công trình trọng

điểm thường kéo dài, có nhiều đơn vị tham gia Có công trình xây dựngkéo dài đến hàng chục năm như các công trình thủy điện, có công trình trảidài hàng ngàn km như công trình xây dựng giao thông Có công trình vừathiết kế, vừa xây dựng, vừa hoàn thiện bàn giao từng phần, vừa xây dựng,vừa sử dụng đan xen

Trên đây là một số đặc điểm cơ bản có tính chất đặc thù của lĩnh vựcđầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước có liên quan đến công tác đấu tranhphòng, chống tham nhũng, đòi hỏi ngành thanh tra cần nắm vững những đặcđiểm đó Việc nắm vững những đặc điểm này có ý nghĩa rất quan trọng trongviệc xác định địa bàn trọng điểm, mối quan hệ giữa các khâu trong đầu tư xây

dựng để thực hiện các hoạt động nghiệp vụ cơ bản, đảm bảo chủ động phòngngừa, phát hiện, ngăn chặn và điều tra khám phá tội phạm.

1.2.2 Khái niệm tham nhũng và tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

1.2.2.1 Khái niệm tham nhũng

Tham nhũng là một hiện tượng xã hội tiêu cực mang tính lịch sử, gắnliền với sự hình thành giai cấp và sự ra đời, phát triển của bộ máy nhà nước.Tham nhũng xảy ra ở mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội, văn hóa, nó len lỏi vàomọi mặt của đời sống xã hội Tham nhũng gây ra những hậu quả hết sức taihại về mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, nó cản trở sự phát triển đi lêncủa xã hội, có khi dẫn đến sự sụp đổ của cả một thể chế

Có nhiều quan điểm, nhìn nhận tham nhũng từ nhiều khía cạnh khác nhau.Nhìn từ khía cạnh đạo đức, tham nhũng là hành động phi đạo đức, bất nghĩa,trái với luân thường đạo lý, trái với nguyên tắc đạo đức của con người và xãhội Nếu xét từ khía cạnh kinh tế thì tham nhũng là hành vi quan chức sửdụng quyền lực của mình để lái hoạt động sản xuất, kinh doanh vào lĩnh vực

mà việc thu lời, nhận hối lộ, lấy của cải được dễ dàng nhưng khó bị phát hiện.Nếu xét tham nhũng dưới khía cạnh nhà nước, pháp luật thì tham nhũng lànhững tệ nạn gắn liền với quyền lực nhà nước, không thể có tham nhũng ngoàinhà nước, tách khỏi bộ máy quản lý, cai trị; là một trong những thuộc tính xấucủa nhà nước Thuộc tính đó biểu hiện đậm, nhạt khác nhau ở mỗi kiểu nhànước cụ thể, cũng như ở các thời kỳ khác nhau của một nhà nước Mức độ pháttriển của tham nhũng tùy thuộc vào sức đề kháng của nhà nước Nhà nước nàonon kém, có nhiều tiêu cực, quản lý xã hội yếu thì tham nhũng càng có nhiều cơhội phát triển

Ở nước ta hiện cũng đang tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về kháiniệm này Trong các văn bản pháp luật, khái niệm tham nhũng đã được đề cậptại Điều1, Luật phòng, chống tham nhũng (được Quốc hội Khóa 11 thông qua

ngày 29/11/2005), theo đó: Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ,quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó để vụ lợi Hành vi tham nhũngtheo Luật quy định có thể là hành vi phạm tội được quy định trong Bộ luậtHình sự hoặc có thể là hành vi chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự,phải bị xử lý về mặt hành chính Điều 3, Luật cũng quy định rõ các hành vitham nhũng bao gồm:

1 Tham ô tài sản

2 Nhận hối lộ

3 Lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản

4 Lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ

vì vụ lợi

5 Lạm quyền trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi

6 Lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để trục lợi

7 Giả mạo trong công tác vì vụ lợi

8 Đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ,quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địaphương vì vụ lợi

9 Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước

vì vụ lợi

10 Nhũng nhiễu vì vụ lợi

11 Khụng thực hiện nhiệm vụ, cụng vụ vì vụ lợi

12 Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi viphạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra,thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi

Qua phân tích tính chất của hoạt động tham nhũng, có thể đưa ra kháiniệm về tham nhũng như sau:

Tham nhũng là tập hợp những hành vi tiêu cực do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện bằng cách sử dụng chức vụ, quyền hạn của mình để vụ

lợi, gây thiệt hại tài sản, lợi ích của Nhà nước, tập thể, công dân, xâm phạm đến hoạt động đúng đắn của các cơ quan nhà nước, các tổ chức.

Từ khái niệm về tham nhũng, chúng ta có thể khái quát các đặc trưngcủa tham nhũng được thể hiện như sau:

1- Tham nhũng là hoạt động nguy hiểm cho xã hội; đó là những hoạtđộng đã xâm hại đến các quan hệ xã hội đã được pháp luật bảo vệ Đó là hành

vi trực tiếp xâm hại đến uy tín chế độ, xâm hại đến quyền lợi hợp pháp củacông dân, gây hậu quả nghiêm trọng

2- Tham nhũng là tập hợp những hành vi tiêu cực trái đạo đức xã hội,pháp luật Đó là những hành vi phản ánh về mặt khách quan đã xâm hại đếncác quan hệ xã hội Từ tính chất của phương pháp, thủ đoạn, phương tiện phạmtội và các hành vi tham nhũng của người có chức vụ, quyền hạn rất tinh vi,trắng trợn, họ lợi dụng chức vụ để trực tiếp hoặc gián tiếp chiếm đoạt tài sảncủa nhà nước, của người lao động Hành vi đó trái với quy định của Nhà nước

và chức trách của bộ máy công quyền, trái đạo đức xã hội

3- Tham nhũng được thực hiện bởi những người có chức vụ, quyền hạn.Chủ thể của tội phạm tham nhũng phải là những người có chức vụ, quyềnhạn Chức vụ, quyền hạn là điều kiện quyết định loại tội phạm này, nhữngngười có chức vụ, quyền hạn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để xâm hại cácquan hệ xã hội một cách trắng trợn, bất chấp các trật tự, uy tín chế độ đến giátrị đạo đức con người trong xã hội để chiếm đoạt tài sản

4- Tham nhũng là hành vi trục lợi cá nhân, động cơ vụ lợi Hành vitham nhũng đều bắt nguồn từ động cơ trục lợi, vụ lợi dưới mọi hình thứcnhằm vào vật chất là tài sản, tiền bạc để mưu cầu lợi ích cá nhân một cách tráipháp luật

5- Tham nhũng là những hành vi vi phạm có độ ẩn rất cao, khó pháthiện, xử lý Những gì chúng ta biết được chỉ là phần nhỏ của một bức tranhrất tối và rộng Người ta đã nói nhiều đến sự liên kết "gắn bó" giữa người

nhận hối lộ và người đưa hối lộ; có khi người đưa hối lộ do sự sách nhiễu, bịbức bách, nhưng cũng không hiếm các trường hợp "muốn được mất tiền", tức

là mong muốn người nhận "vui lòng" mà nhận cho Vì vậy, quá trình điều tra,khám phá các hành vi về tham nhũng là rất khó khăn

1.2.2.2 Tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

a Khái niệm tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

Tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước là hành

vi nguy hiểm cho xã hội, xâm hại đến trật tự quản lý kinh tế, xâm hại đến tài sản và các lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tập thể và của công dân trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước.

Theo qui định của pháp luật hiện hành và thực tiễn công tác phòng ngừa,đấu tranh chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhànước, có thể khái quát như sau:

- Khách thể của hành vi: đó chính là các quan hệ xã hội được phápluật bảo vệ, khách thể của các hành vi vi phạm về tham nhũng trong đầu tưxây dựng bằng nguồn vốn nhà nước chính là quyền sở hữu tài sản của Nhànước cũng như sự hoạt động đúng đắn, uy tín của các cơ quan nhà nước, củachế độ; các quyền, lợi ích hợp pháp trong đó có quyền sở hữu tài sản và cácquyền hợp pháp khác của công dân

- Chủ thể của hành vi: chủ thể của tham nhũng trong đầu tư xây dựngbằng nguồn vốn nhà nước là chủ thể đặc biệt - những người có chức vụ,quyền hạn nhất định trong bộ máy nhà nước Dấu hiệu về chức vụ, quyền hạn

là dấu hiệu bắt buộc của chủ thể về tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằngnguồn vốn nhà nước, đó là điều kiện để chủ thể thực hiện các hành vi vi phạm.Phần lớn họ là những người có trình độ, kiến thức về kinh tế và quản lý kinh tế,hiểu biết về đường lối, chủ trương phát triển kinh tế -xã hội, có kiến thức phápluật, có trình độ trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

- Mặt khách quan của hành vi: là những hành vi nguy hiểm cho xã hộixâm phạm vào sự hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tổ chức Người viphạm có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền được giao,làm trái các qui định của Nhà nước trong đầu tư xây dựng nói chung và đầu tưxây dựng bằng nguồn vốn nhà nước nói riêng

- Mặt chủ quan: các hành vi tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằngnguồn vốn nhà nước đều có dấu hiệu pháp lý đặc trưng về mặt chủ quan đó làlỗi cố ý trực tiếp Động cơ mục đích phạm tội đều xuất phát từ vụ lợi hoặcđộng cơ tư lợi khác để thỏa mãn mưu cầu tiền tài, địa vị, danh vọng, uy tín

ở các mức độ khác nhau một cách trái pháp luật Đây chính là đặc trưng màtính chất thủ đoạn của hành vi tham nhũng quyết liệt, tinh vi, trắng trợn Động

cơ trục lợi, vụ lợi thôi thúc người có hành vi tham nhũng gia tăng, bằng mọi giá,

do vậy thường gây ra hậu quả xã hội rất nghiêm trọng

b Các dấu hiệu pháp lý đặc trưng của tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

Dấu hiệu đặc trưng của tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằngnguồn vốn nhà nước được phân biệt bởi dấu hiệu khách quan của hành vi vàchủ thể vi phạm:

Về mặt khách quan, có thể nêu lên những những hành vi thường gặp

trong đấu tranh phòng chống tham nhũng sau:

- Là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản mìnhđang quản lý, lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao như là một phương tiện

để biến tài sản do mình trực tiếp hoặc gián tiếp quản lý thành tài sản của mìnhhoặc người khác

- Hành vi vi phạm là có thể thực hiện không đúng hoặc vượt thẩmquyền được giao như lập dự toán vượt xa nhu cầu thực tế để ấy tiền chênhlệch, xác nhận, kê khai khống, sửa chữa hóa đơn, chúng từ về giá cả, khốilượng vật tư, đền bù, đo đạc, xác nhận thiệt hại sai về diện tích, chủng loại

- Là hành vi nhận hối lộ để thực hiện một việc thuộc trách nhiệm củamình vì lợi ích vật chất hoặc theo yêu cầu của người đưa hối lộ như nhận hối

lộ để quyết định đầu tư, phê duyệt thiết kế, xác nhận khống về diện tích, tìnhtrạng tài sản trên diện tích đất bị thu hồi để nhận tiền đền bù hoặc nhận caohơn mức qui định

Hay hành vi nhận hối lộ để không làm một việc mà theo qui định phảilàm vì lợi ích hoặc theo yêu cầu của người đưa hối lộ, như không lập biên bản

vi phạm thiết kế trong quá trình thi công

- Hành vi làm trái với nhiệm vụ được giao bằng cách lợi dụng chức vụ,quyền hạn Làm trái nhiệm vụ được giao ở đây là làm không đúng với nhiệm

vụ được giao hoặc không thực hiện nhiệm vụ được giao gây thiệt hại cho lợiích của nhà nước, của xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nhưquyết định đầu tư sai địa điểm gây lãng phí vì lý do cục bộ địa phương; thaycho đấu thầu thì chỉ định thầu cho công ty "sân sau"; làm ngơ khi phát hiệnthấy các sai phạm trong quá trình thi công công trình vì bên thi công là anh

em, người nhà

- Hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn nhận trực tiếp hoặc qua trunggian tiền, tài sản hoặc lợi ích vật chất khác dưới bất kỳ hình thức nào để thôngqua chức vụ, quyền hạn của mình mà gây ảnh hưởng đối với người có chức

vụ, quyền hạn khác, thúc đẩy người này làm hay không làm một việc thuộctrách nhiệm liên quan trực tiếp đến công việc của họ hoặc làm một việc khôngđược phép làm theo yêu cầu của người đưa tiền, tài sản hoặc lợi ích vật chất

Cụ thể là dùng chức vụ, quyền hạn của mình để gây sức ép đối với người cótrách nhiệm duyệt dự án, ký cấp vốn, cấp vốn, cấp phép cho thắng thầu,nhận tiền, cho nghiệm thu, quyết toán

Về chủ thể có thể nêu tên một số chủ thể thực hiện hành vi tham

nhũng sau:

- Cán bộ có thẩm quyền trong cơ quan chủ đầu tư, các ban quản lý dự

án, hội đồng đền bù, giải phóng mặt bằng, hội đồng tư vấn chuyên viên lập

- Bên cạnh các chủ thể trên có thể đồng phạm là các đối tượng trunggian, môi giới làm các thủ tục, hồ sơ

Trên đây là đặc điểm dấu hiệu khách quan và chủ thể của một số hành vitham nhũng phổ biến trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước Còn cáchành vi tham nhũng khác như lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản,lạm quyền trong khi thi hành công vụ và giả mạo trong công tác chưa thấy xuấthiện trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

1.1.2.3 Hậu quả của tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước

a Hậu quả về kinh tế - kỹ thuật

Hậu quả đầu tiên mà tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồnvốn nhà nước đem lại là gây thiệt hại đến tài sản, tức là làm nhà nước mấttiền Như đã phân tích ở trên, dù tham nhũng có diễn ra dưới hình thức nào,tham ô hay hối lộ, chi cho bất kỳ ai thì tất cả các khoản đó cuối cùng đều

được hạch toán vào công trình, tức là vào nguồn vốn nhà nước ở công trìnhnhỏ, tham ô, hối lộ ít thì nhà nước mất tiền ít; ở công trình to, tham ô, hốilộ nhiều thì nhà nước mất tiền nhiều.

Hậu quả thứ hai mà tham nhũng đem lại là làm giảm chất lượng côngtrình vì tất cả các khoản chi hối lộ, tham ô đều biến thành xi măng, sắtthép khống Tham ô, hối lộ ít thì chất lượng công trình giảm ít; tham ô, hối

lộ nhiều thì chất lượng công trình giảm nhiều Giảm ở mức độ nào đó thì saukhi nghiệm thu, công trình sử dụng được một thời gian ngắn đã phải duy tu,bảo dưỡng, sửa chữa Giảm ở mức độ lớn hơn thì chưa sử dụng đã bị nứt,lún và thậm chí có khi chưa kịp nghiệm thu đã sụp đổ, hư hỏng nặng, buộcphải đầu tư xây dựng lại

Hậu quả thứ ba mà tham nhũng đem lại là cung cấp cho đất nướcnhững công trình với máy móc, thiết bị, kỹ thuật, công nghệ lạc hậu của thếgiới Điều này thường xảy ra đối với các công trình xây dựng cơ bản có nhậpmáy móc, thiết bị và kỹ thuật công nghệ của nước ngoài

Còn hậu quả thứ tư, đó là tham nhũng thường làm chậm tiến độ đầu tưxây dựng, tức là làm chậm lại việc đưa công trình vào sử dụng, mà công trìnhchậm được đưa vào khai thác, sử dụng ngày nào thì có nghĩa là Nhà nước mấttiền ngày ấy

b Hậu quả về kinh tế - chính trị - xã hội

Xét ở góc độ kinh tế - chính trị - xã hội, có thể thấy hậu quả mà thamnhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước đem lại như sau:

Thứ nhất, làm lãng phí nguồn của cải vật chất của đất nước ở mức độ

rất lớn Ngoài những thiệt hại về kinh tế - kỹ thuật như đã nói ở trên, điều nàycòn được thể hiện qua việc cấp phép, cấp vốn, thi công xây dựng những côngtrình không phù hợp với quy hoạch phát triển, không cần thiết; những công trình

mà giá trị sử dụng của nó không có tính khả thi; những công trình không nằmtrong hướng ưu tiên của đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước Mặc dù

các công trình được xây dựng lên còn đó, nghĩa là nguồn vốn nhà nước không

bị mất đi, nhưng rõ ràng bằng việc xây dựng các công trình như vậy, nguồnvốn của Nhà nước đã được sử dụng không hiệu quả, thậm chí lãng phí Nhữnglãng phí này thường có giá trị lớn hơn rất nhiều so với những gì người ta tham

ô, nhận hối lộ, vụ lợi trong đầu tư xây dựng

Thứ hai, làm chệch hướng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và

tác động tiêu cực đến mọi mặt của đời sống xã hội Vì sao vậy? Vì hướng ưutiên chủ yếu của nguồn vốn nhà nước là dành cho các dự án đầu tư công cộng,kết cấu hạ tầng, phát triển ngành mũi nhọn, phát triển nguồn nhân lực và đầu

tư cho các vùng, các khu vực khó khăn Trong bối cảnh đất nước còn nghèo,điều này càng trở nên quan trọng Tiền vốn nhà nước nếu được sử dụng đúngmục đích, được đầu tư đúng nơi, đúng lúc và đem lại hiệu quả sử dụng cao sẽtạo điều kiện để các ngành kinh tế và các doanh nghiệp phát triển sản xuấtkinh doanh; giảm bớt chênh lệch giữa nông thôn và thành thị, giữa miền xuôi

và miền ngược; thu ngắn khoảng cách giàu nghèo Còn ngược lại, khi nguồnvốn đó được đầu tư vào các dự án không phù hợp với định hướng phát triểnkinh tế - xã hội, các dự án không cần thiết, các dự án không có tính khả thi hoặc bị tham nhũng làm cho không đảm bảo chất lượng, chậm được đưa vào

sử dụng thì các tác động tích cực nêu trên sẽ giảm thiểu hoặc không còn.Thậm chí tham nhũng còn làm tăng thêm phân hóa giàu nghèo, bất công xãhội và làm nhiều giá trị đạo đức bị đảo lộn

Thứ ba, tạo ra một lớp người sống phè phỡn trên mồ hôi nước mắt của

quảng đại quần chúng nhân dân, vi tham nhũng là có chức vụ, quyền hạn, lợidụng chức vụ, quyền hạn để thực hiện "tích lũy nguyên thủy tư bản", nó tạo ramột lớp người chi phối hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp và do đó,làm cho nguy cơ chệch hướng xã hội chủ nghĩa ngày càng tăng

Thứ tư, gây bất bình trong quần chúng nhân dân và làm xói mòn lòngtin của nhân dân đối với chính quyền Đây là điều dễ hiểu bởi vì, thông qua

tham nhũng, nhân dân nhìn thấy một bộ phận không nhỏ cán bộ thoái hóabiến chất và do đó, hiệu lực quản lý của Nhà nước bị suy giảm; tham nhũng làcái cớ để các thế lực thù địch kích động nhân dân chống lại chính quyền, thựchiện "diễn biến hòa bình"; vì nguồn vốn nhà nước được huy động chủ yếuthông qua các khoản đóng thuế của dân nên bất kỳ hành vi tham nhũng nàoxảy ra trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước cũng đều là lấy tiềncủa dân Vì vậy, tham nhũng xảy ra càng nhiều bao nhiêu thì sự bất bình trongcác tầng lớp dân cư càng tăng bấy nhiêu và lòng tin của dân đối với chínhquyền càng giảm bấy nhiêu Đến một mức độ nào đó, hậu quả mà tham nhũngmang lại có thể gây nên các điểm nóng về chính trị, dân biểu tình chống chínhquyền, đe dọa sự tồn vong của chế độ.

1.3 VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC VÀ THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH TRONG ĐẤU TRANH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG

1.3.1 Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng

Trong cuộc đấu tranh đẩy lùi tệ nạn tham nhũng, vai trò của các cơquan thanh tra nhà nước có một ý nghĩa hết sức quan trọng Với chức năng cơbản của các cơ quan thanh tra nhà nước là tiến hành các cuộc thanh tra vềkinh tế - xã hội nhằm đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm

vụ của các cơ quan, tổ chức và cá nhân là đối tượng thanh tra và thực hiệnnhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền, các cơ quan Thanh tranhà nước đã thể hiện vai trò của mình như một công cụ không thể thiếu củaNhà nước trong cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng hiện nay Cơ sởpháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước hiệnnay là Luật Thanh tra được Quốc hội khóa XI thông qua ngày 15/6/2004.Điều 3 Luật Thanh tra qui định về mục đích thanh tra: "Hoạt động thanh tranhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; pháthiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tốtích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; bảo vệ lợiích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân".

Theo qui định của Luật Thanh tra, các cơ quan thanh tra nhà nước baogồm: Cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính; cơ quan thanhtra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực

Cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơquan quản lý nhà nước cùng cấp; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn vềcông tác, tổ chức và nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ; chịu sự hướng dẫn

về công tác, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên

Theo đó, cơ quan thanh tra theo cấp hành chính gồm: Thanh tra Chínhphủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện Cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vựcgồm: Thanh tra bộ, Thanh tra sở Tùy thuộc vào vị trí, vai trò của mình, các

cơ quan thanh tra trong hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước có cơ cấu tổchức, quan hệ quản lý, điều hành khác nhau nên chức năng, nhiệm vụ, quyềnhạn của các cơ quan thanh tra nhà nước có những điểm không giống nhau.Tuy nhiên, trong hoạt động phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tranhà nước cùng thống nhất trong việc thực hiện nhiệm vụ phòng ngừa và đấutranh chống tham nhũng theo qui định của pháp luật về thanh tra và phòng,chống tham nhũng; tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác chống tham nhũngthuộc phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước cung cấp

Việc thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng của các cơ quanthanh tra nhà nước chủ yếu thông qua hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội,giải quyết khiếu nại, tố cáo và trực tiếp thực hiện nhiệm vụ phòng ngừa vàchống tham nhũng theo qui định của pháp luật về chống tham nhũng; xâydựng văn bản quy phạm pháp luật về chống tham nhũng trình cấp có thẩmquyền hoặc ban hành theo thẩm quyền; hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra,thanh tra việc thực hiện pháp luật về chống tham nhũng; tổng hợp, báo cáo

kết quả về công tác chống tham nhũng thuộc phạm vi quản lý nhà nước củaChính phủ; thực hiện hợp tác quốc tế về công tác chống tham nhũng Qua đó,góp phần trong việc phòng ngừa, phát hiện và kiến nghị cơ quan nhà nước cóthẩm quyền xử lý người có hành vi tham nhũng, tiêu cực.

Nội hàm của khái niệm hành vi vi phạm pháp luật bao hàm cả nội dungcủa hành vi tham nhũng Do vậy, qui định về hoạt động thanh tra nhằm phòngngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, cũng là đã khẳng địnhvai trò, vị trí các tổ chức thanh tra nhà nước trong đấu tranh phòng, chốngtham nhũng

Vai trò, vị trí của các tổ chức thanh tra nhà nước trong công tác phòng,chống tham nhũng cũng được thể hiện khá rõ trong các qui định về nhiệm vụ,quyền hạn của các cơ quan thanh tra Các cơ quan trong hệ thống thanh tranhà nước: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra

bộ, Thanh tra sở đều có nhiệm vụ chung là phòng ngừa và chống tham nhũngtheo qui định của pháp luật về chống tham nhũng; tổng hợp, báo cáo kết quả

về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng thuộcthẩm quyền trách nhiệm của mình Các nhiệm vụ này của các tổ chức thanhtra nhà nước được qui định tại các Điều 15, Điều 18, Điều 22, Điều 25, Điều

28 của Luật Thanh tra

1.3.2 Vai trò đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của cơ quan thanh tra cấp tỉnh

Đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước tại các địa phương tỉnh,thành phố trực thuộc Trung ương có ý nghĩa hết sức quan trọng nó quyết định

và góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụphát triển kinh tế xã hội, nó chiếm một tỷ trọng lớn trong cơ cấu chi ngânsách của Trung ương, các địa phương Tuy nhiên xây dựng cơ bản (XDCB)cũng là mảnh đất màu mỡ để phát sinh, nuôi dưỡng tham nhũng tiêu cực