Thông tin tài liệu
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHẠM VĂN BẰNG
HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ
TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN HOÀNG ANH
HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Phạm Văn Bằng
MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục hình vẽ
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
PHÁP LUẬT .............................................................................................. 10
1.1.
Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật ...........10
1.1.1.
Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật .................................................10
1.1.2.
Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật .........................................12
1.2.
Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và
bài học rút ra ............................................................................................. 14
1.2.1.
Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật ............................... 14
1.2.2.
Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ và nội
dung đánh giá .............................................................................................. 16
1.2.3.
Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật .....18
1.2.4.
Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật ..................20
1.2.5.
Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật ...........................................21
1.2.6.
Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực thi và
đạt chất lượng .............................................................................................. 23
1.3.
Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 .........................................25
Chương 2: PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH
VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY
DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM ...................................................27
2.1.
Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua ....27
2.2.
Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật ............32
2.2.1.
Khung pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật ...........................32
2.2.2.
Phạm vi văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật .....................36
2.2.3.
Các hình thức đánh giá tác động pháp luật .................................................40
2.2.4.
Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật .......49
2.2.5.
Cơ chế kiểm soát, giám sát việc tuân thủ thực hiện quy định về đánh
giá tác động pháp luật..................................................................................53
2.2.6.
Kinh phí đảm bảo thực hiện đánh giá tác động pháp luật ...........................54
2.3.
Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật
trong thời gian qua ....................................................................................56
2.3.1.
Về nhận thức và năng lực của cán bộ ..........................................................56
2.3.2.
Về việc tổ chức thực hiện và tuân thủ các quy định đánh giá tác động
pháp luật ......................................................................................................60
2.4.
Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém...............................................67
2.4.1.
Bất cập trong quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật ............................................................................................ 67
2.4.2.
Trình độ, năng lực cán bộ thực hiện RIA còn hạn chế................................ 69
2.4.3.
Các điều kiện bảo đảm thực hiện đánh giá tác động pháp luật còn
hạn chế ........................................................................................................70
Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU
QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG TẠI VIỆT NAM .........73
3.1.
Quan điểm hoàn thiện chế định RIA và nâng cao hiệu quả thực
hiện đánh giá tác động pháp luật ............................................................. 73
3.2.
Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả
thực hiện quy định đánh giá tác động pháp luật ....................................75
3.2.1.
Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách, luật ............................ 75
3.2.2.
Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật ............................ 78
3.2.3.
Giải pháp nâng cao nhận thức, kỹ năng thực hiện đánh giá tác động
pháp luật ......................................................................................................88
3.2.4.
Giải pháp tăng cường bảo đảm điều kiện thực hiện đánh giá tác động
pháp luật ......................................................................................................89
KẾT LUẬN ..............................................................................................................92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 93
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
OBPR
Cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng của các đề xuất
tại Australia
OECD
Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế
RIA
Đánh giá tác động pháp luật
UNDP
Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc
USD
Đô la
VNCI
Dự án sáng kiến năng lực cạnh tranh Việt Nam
CIEM
Viện Quản lý kinh tế Trung ương
BTP
Bộ Tư pháp
USAID
Cơ quan phát triển quốc tế Hoa kỳ
UNDP
Chương trình phát triển liên hợp quốc
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA bắt buộc đối với
ban hành văn bản quy phạm pháp luật .................................................37
Bảng 2.2: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA sơ bộ vào Chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh ............................................................... 42
Bảng 2.3: Kinh phí xây dựng báo cáo RIA và chất lượng báo cáo RIA ................55
Bảng 2.4: Số lượng dự thảo Luật, Pháp lệnh có RIA .............................................63
DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 2.1:
Mối liên hệ giữa các báo cáo đánh giá tác động pháp luật ....................41
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của luận văn
Đánh giá tác động kinh tế xã hội về một đạo luật (Regulatory Impact
Assessment - gọi tắt là RIA), là một khái niệm mới ở Việt Nam, được tiếp
thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến
trên thế giới.
Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phương pháp đánh giá chi phí, lợi
ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội,
các khu vực hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính
sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi
bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới [32].
Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đưa ra nhiều phương án
khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải
pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan, người có thẩm quyền để họ
có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất. “Lần đầu tiên RIA được áp dụng trên
thế giới là vào giữa những năm 1970 tại Mỹ dưới thời Tổng thống Ford do có
lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh
nghiệp vừa và nhỏ; cộng với lo ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm
phát”[36]. Lúc đầu, người ta chỉ chú ý phân tích tác động đối với doanh
nghiệp, sau đó mới chú ý đánh giá tác động đến chủ thể khác. Đến nay, RIA
đã được áp dụng ở đại đa số các nước OECD, nhiều nước châu Âu chuyển
đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ La tinh.
Ở các nước khác nhau, RIA có thể được tiến hành ở những công đoạn
khác nhau, tuy nhiên có thể tóm lại ở các công đoạn sau:
1. Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành
để xác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác
định phương án tối ưu;
1
2. Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn,
RIA được tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt
được một cách tối ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự
điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ
mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu
sự điều chỉnh của văn bản đó;
3. Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá
tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác
động được dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra
không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào [57]…
Với ý nghĩa chung nhất, RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho
việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các
hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết
quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện RIA
được giao cho tổ chức phụ trách việc đề xuất chính sách. Tuy nhiên, RIA là
công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ
thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ
trình trước khi đề xuất). “Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết
quả của RIA khi ra quyết định. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết
định chính trị thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo mà không phải nhiệm vụ của
các chuyên gia thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản”[18].
Về nội dung, RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc
lựa chọn chính sách có thể được ban hành với các ưu, nhược điểm của chúng.
Theo kinh nghiệm của nhiều nước, RIA được thực hiện song song với việc
nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập
chính sách của các bộ, ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật
và văn bản của Chính phủ. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết
2
quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó
hay không. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc
về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác
nhau), mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác
động của văn bản.
Bản chất của RIA là việc xem xét, đánh giá các đề xuất chính sách
quản lý khi được thể chế hoá thành quy phạm pháp luật. Quá trình đó tuân thủ
5 nguyên tắc cơ bản sau:
- Tính tương xứng – xem xét và cân nhắc rủi ro có thể. Chỉ áp dụng
khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra khi chính sách được
lựa chọn.
- Tính chịu trách nhiệm – người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phải
chịu trách nhiệm đối với văn bản được ban hành và trước nhân dân. Chịu
trách nhiệm trước các đối tượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có
thẩm quyền trao quyền ban hành quy định.
- Tính nhất quán và minh bạch – tức là có thể dự báo được, do đó mọi
người có thể biết mình thuộc đối tượng nào, có thuộc đối tượng bị áp dụng
không … dựa trên việc lấy ý kiến và phản hồi của các bên liên quan.
- Tính rõ ràng (dễ hiểu) – Công khai rõ ràng (open), đơn giản và gần
gũi với người sử dụng.
- Có mục tiêu - tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảm
thiểu các tác động không mong muốn.
Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan
chuyên môn về lập pháp. Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp
của Quốc hội khi chúng được đưa ra như là căn cứ (chứng cứ) và các thông
tin thu thập được về sự lựa chọn chính sách đang được xem xét.
Báo cáo RIA phải xác định được các phương án, chính sách và sự chọn
3
lựa tối ưu để giải quyết vấn để đang đặt ra. Những chính sách đưa ra để tiến
hành RIA phải gồm có một lựa chọn không hành động và lựa chọn không
mang tính pháp lý giống như các quy tắc thông lệ, các tiêu chuẩn công nghệ
(công nghiệp) hoặc chính sách mang tính sự phối hợp.
Tại Việt Nam, trước đây theo quy định tại Điều 22 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 1996 mới chỉ quy định đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh phải dự báo tác động kinh tế - xã hội của văn bản. Nội dung của dự
báo nhiều trường hợp mang tính hình thức và tính chủ quan của cơ quan đề
nghị xây dựng Luật, pháp lệnh...Tiếp thu kinh nghiệm của thế giới, lần đầu
tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động kinh tế xã hội được quy định trong một đạo luật - Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2008. Theo đó, đánh giá tác động pháp luật của văn bản được
thực hiện ở hai giai đoạn: (1) giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản (luật, pháp
lệnh, nghị định); (2) giai đoạn soạn thảo văn bản. Việc đánh giá tác động kinh
tế - xã hội của một đạo luật là một yêu cầu bắt buộc, là một khâu trong quy
trình xây dựng pháp luật. Về thực chất, hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đề cập trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và các
văn bản hướng dẫn thi hành Luật ở Việt Nam chính là đánh giá tác động pháp
luật (RIA) mà nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng trong hoạt động
xây dựng pháp luật của họ. Trong thực tiễn thi hành quy định nói trên của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, trừ việc đánh giá tác động
pháp luật (RIA) đã được tiến hành một cách khá bài bản trong quá trình xây
dựng hai Dự án Luật là Luật Đầu tư chung và Luật Doanh nghiệp mới (ban
hành 2005) thì đối với đại đa số các dự án luật còn lại, việc đánh giá tác động
kinh tế - xã hội mới chỉ được tiến hành một cách hình thức, sơ sài.
Phần ánh giá tác động kinh tế- xã hội trong Bản thuyết minh đề
nghị xây dựng Luật của đa số các Bộ, Ngành hoặc tổ chức khác đều
4
mới chỉ dừng ở mức sơ lược, thiếu các luận cứ khoa học và thực
tiễn được nghiên cứu và phân tích một cách thấu đáo trên cơ sở kết
quả các điều tra và tham vấn công phu với những tài liệu, số liệu rõ
ràng, chính xác khoa học để chứng minh cho những chính sách
pháp lý của một dự án luật và các phương án khác nhau trong quá
trình hình thành dự án luật đó. Việc hỏi ý kiến những đối tượng
chịu tác động trực tiếp của luật tuy có thực hiện nhưng nhiều lúc chỉ
là hình thức, không đạt hiệu quả cao” [5].
Từ thực tiễn thực hiện chế định RIA trong gần 3 năm qua cho thấy,
việc tuân thủ chế định RIA còn gặp một số khó khăn, vướng mắc cơ bản sau:
Một là, thiếu nhận thức một cách thống nhất, đầy đủ về mục tiêu, ý
nghĩa, vai trò, nội dung của hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đối với
toàn bộ quá trình xây dựng một dự án Luật (bắt đầu từ khi đưa ra sáng kiến
lập pháp và cho đến khi đạo luật được ban hành);
Hai là, chúng ta thiếu quy trình, phương pháp và kỹ năng để thực hiện
hoạt động đánh giá tác động kinh - tế xã hội đối với một đạo luật một cách có
hiệu quả. Cũng tương tự như đối với hoạt động xây dựng pháp luật, lý do chủ
yếu những hạn chế trong công tác tổng kết thi hành luật hiện nay là nó chưa
được xem là cơ sở rất quan trọng để hình thành các chính sách pháp lý cho
việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một đạo luật mới và thiếu các tiêu chí,
phương pháp cần thiết để đảm bảo hiệu quả của hoạt động tổng kết thi hành
luật (mà trong đó một số phương pháp, tiêu chí của hoạt động đánh giá tác
động kinh tế- xã hội của đạo luật phải được xem là cốt lõi để vận dụng, làm
căn cứ so sánh hiệu quả).
Ba là, các bản RIA đa số còn mang tính hình thức, hợp lệ theo thủ tục
để trình cơ quan có thẩm quyền, coi như đủ hồ sơ, thủ tục.
Đặc biệt là trong điều kiện hiện nay khi chúng ta đang tiến hành sửa đổi
5
luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất thì vấn đề chất lượng
của các báo cáo đánh giá tác động pháp luật là một trong 4 vấn đề chính mà
Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất quan tâm. Xuất
phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật
điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật và các giải pháp để đảm bảo các quy
định đó được thực thi trên thực tế là điều hết sức cần thiết, do đó tôi đã chọn
đề tài “Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt
Nam” nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu luận văn
Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật là một vấn đề
quan trọng hiện nay đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quy trình
xây dựng pháp luật ở Việt Nam. Đây là công trình nghiên cứu nhằm đánh giá
một cách tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành cũng như tình hình thực thi
các quy định về đánh giá dự báo tác động luật ở Việt Nam trong thời gian
qua. Theo đó, công trình nghiên cứu mang tính thực tiễn và ứng dụng trong
bối cảnh việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động trong
Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất.
Liên quan đến nội dung nghiên cứu của luận văn, đã có một số công
trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết tiếp cận dưới các góc độ khác
nhau, trong đó, có các công trình nghiên cứu đáng chú ý như: Bộ Tư pháp –
UNDP, Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy
phạm pháp luật, (NXB Tư pháp, 2011); Trường Đại học Khoa học xã hội và
nhân văn – Rosa, Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, (NXB Thế
giới, 2011); Bộ Tư pháp, Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, 2008; Học viện Hành chính, Giáo trình hoạch
định và phân tích chính sách công, (NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2010); GTZ,
Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt
6
Nam; ThS. Nguyễn Thị Thanh Tâm, Luận văn thạc sỹ, Đánh giá tác động của
pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay....
Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu này đề cập đến những vấn đề cơ
sở lý luận, sự hình thành và quy định RIA tại Việt Nam… ở dưới các góc độ
khác nhau. Một số công trình có đề cập đến các quy định pháp luật điều chỉnh
hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật hoặc đã tiến hành đánh giá thực
tiễn thi hành chế định RIA qua việc chấm điểm, rà soát các báo cáo RIA đã
được công bố....Tuy nhiên, trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang tiến hành đánh
giá tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và tiến
tới xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất thì vấn đề
nghiên cứu lý luận và thực tiễn liên quan đến chế định RIA là một vấn đề
quan trọng, có tính thời sự. Theo đó, tác giả đã lựa chọn đề tài này nhằm
nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện thể chế hiện hành điều chỉnh về đánh
giá tác động pháp luật từ đó đề xuất một số giải pháp góp phần quan trọng
trong việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật
và đưa các quy định này vào thực tiễn một cách có hiệu quả.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục tiêu của đề tài: Hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh
đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật.
3.2. Nội dung nghiên cứu
- Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật và việc đưa quy
định đánh giá tác động pháp luật vào Việt Nam.
- Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật tại
Việt Nam.
-Thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp
luật trong thời gian qua tại Việt Nam.
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh
đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật.
7
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở
phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về
nhà nước và pháp luật.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
a. Phương pháp nghiên cứu tại chỗ.
Nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật, thu thập, nghiên cứu các tài
liệu trong và ngoài nước về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của Đề tài.
b. Thu thập, thống kê số liệu:
+ Số liệu thống kê từ các website về cơ sở dữ liệu luật như:
http://thuvienphapluat.vn/; http://www.luatvietnam.vn; http://moj.gov.vn;
http://quochoi.vn;http://chinhphu.vn; http://congbao.chinhphu.vn;
http://ria.net.vn/VN/Thu-vien-dien-tu.html...
+ Số liệu thống kê từ Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật,
Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Viện Khoa học Pháp lý của
Bộ Tư pháp,….
+ Phương tiện truyền thông, báo chí…
c. Phân tích, tổng hợp Để đi đến những kết quả cuối cùng một trong
những phương pháp không thể thiếu chính là sự phân tích, đánh giá, tổng hợp
mà tác giả nghiên cứu cần phải tiến hành sau khi đã có đầy đủ các thông tin,
dữ liệu cần thiết.
5. Những nét mới của Luận văn
Đây là một trong những công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về
đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt
Nam một cách tương đối toàn diện và có hệ thống.
Luận văn làm rõ khái niệm, nhận diện đúng bản chất về đánh giá tác
động pháp luật trên cơ sở nhìn nhận kinh nghiệm quốc tế và thực tế cách hiểu
ở Việt Nam trong thời gian qua. Bên cạnh đó, Luận văn còn đánh giá một
8
cách toàn diện về thể chế hiện hành đang điều chỉnh đánh giá tác động pháp
luật cũng như thực trạng tổ chức thi hành chế định RIA ở nước ta sau 3 năm
thi hành từ đó đề xuất một số các giải pháp, cơ chế nhằm cải thiện tình hình
thực thi hoạt động đánh giá tác động RIA ở Việt Nam trong thời gian tới
6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của Luận văn
Luận văn được thực hiện trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang trong quá
trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất và tác
giả cũng đã được tham dự các buổi hội thảo, buổi họp của Tổ biên tập Dự án
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất. Theo đó, những phát
hiện, ý kiến của tác giả cũng kịp thời phản ánh, bày tỏ quan điểm cá nhân liên
quan đến chế định đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng, ban
hành văn bản ở Việt Nam. Do đó, việc thực hiện công trình nghiên cứu sẽ góp
phần tích cực, hiệu quả hơn khi công trình đánh giá một cách tổng thể, có hệ
thống, logic về đánh giá tác động pháp luật sẽ là một tài liệu tham khảo quan
trọng cho Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên
qua đến chế định RIA.
Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc
nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luật học và
phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực
pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi đánh giá
tác động pháp luật.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu
thì luận văn được kết cầu gồm 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật.
Chương 2. Pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác
động pháp luật ở Việt Nam.
Chương 3. Một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đánh giá
tác động pháp luật ở Việt Nam.
9
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT
1.1. Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật
1.1.1. Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật
Thuật ngữ Regulatory Impact Assessment được dịch sang tiếng Việt là
đánh giá tác động pháp luật hay còn được gọi tắt là RIA, là một khái niệm
được “du nhập” vào Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn
thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. RIA là một tập hợp các
bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc
nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và
chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một báo cáo độc lập. RIA được
xác định là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách, giúp cho người ra
quyết định có những thông tin chính xác dựa trên những đánh giá khoa học để
có những quyết định đúng.
RIA được áp dụng để đánh giá dự kiến tác động của chính sách, pháp
luật. Theo Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (gọi tắt là OECD) “chính sách,
pháp luật ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng nhất, tức là bất kỳ một sự can
thiệp nào của Chính phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, một
nhóm người ở khu vực tư nhân hay nhà nước, xã hội nói chung” [26]. RIA
đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo chất lượng và
tính hiệu quả của môi trường pháp lý. RIA được xem như một phương pháp
đánh giá một cách thống nhất và có hệ thống một số tác động tiềm năng của
một hành động của Chính phủ trên cơ sở so sánh với bối cảnh giả định và
không có hành động đó, đồng thời phổ biến các thông tin cho người ra quyết
định và công chúng.
10
Về bản chất, RIA hướng tới mục đích mở rộng sứ mệnh của các nhà
lập pháp từ chỉ việc tập trung vào giải quyết vấn đề sang việc quyết
định nhằm đảm bảo tính cân bằng trong việc giải quyết vấn đề và
các mục tiêu kinh tế và phân phối lại. RIA được thực hiện khi xem
xét có nên triển khai một đề xuất về thay đổi chính sách hay pháp
luật hay không? [9].
Một đặc điểm quan trọng của RIA là quá trình dự báo và đánh giá một
cách có hệ thống các tác động về kinh tế, chủ yếu các tác động về lợi ích, chi
phí của một đề xuất quyết định chính sách, pháp luật. RIA không thay thế
trình tự, thủ tục ban hành chính sách, luật pháp mà nó góp phần hỗ trợ tích
cực cho quá trình này bằng cách cung cấp các chứng cứ rõ ràng cho cơ quan
soạn thảo lựa chọn phương án tốt nhất, chuẩn bị dự thảo và cơ quan có thẩm
quyền thảo luận và thông qua chính sách, pháp luật. Quá trình RIA phải được
coi là một phần trong quá trình soạn thảo và ban hành chính sách, pháp luật;
quá trình này được khuyến nghị thực hiện từ trước hoặc cùng với việc soạn
thảo và hoàn thiện dự thảo. RIA là một công cụ quan trọng kiểm soát quá
trình rà chính sách, luật. Nó giúp các nhà hoạch định chính sách gạt bỏ được
những chính sách không cần thiết, có hại.
Thực tế thực hiện RIA cho thấy, RIA có thể bị hiểu nhầm với việc đánh
giá tác động chính sách, pháp luật - tức là việc tổng kết, đánh giá thực tế thực
hiện một chính sách, quy định pháp luật sau một thời gian thực hiện. Hoặc
RIA cũng thể bị hiểu lầm rằng khi hoạt động soạn thảo, quy phạm hoá được
thực hiện xong thì mới thực hiện RIA. Chúng tôi cho rằng, RIA và việc đánh
giá thực tế thực hiện chính sách, pháp luật là cơ bản khác nhau ở chỗ RIA là
dự báo những tác động trong tương lai nếu đề xuất chính sách, pháp luật được
thực hiện; còn đánh giá tác động chính sách, pháp luật thông thường là đánh
giá tác động đã xảy ra của chính sách, pháp luật đã được ban hành. Hai quá
11
trình này có quan hệ mật thiết với nhau, “việc đánh giá tác động chính sách,
pháp luật hỗ trợ cho quá trình thực hiện RIA bằng việc cung cấp các thông tin
cần thiết cho RIA”.[26]
Như vậy, đánh giá tác động pháp luật là quá trình đánh giá các tác
động của một quy định, chính sách và các phương án thay thế cho các quy
định đang có hoặc chưa có. Đánh giá này được thể hiện trong báo cáo đánh
giá tác động pháp luật và báo cáo này là một công cụ hỗ trợ giúp đưa ra
quyết định tốt nhất trên cơ sở những thông tin, bằng chứng khoa học. Tuy
nhiên, ở Việt Nam hiện nay chưa có sự tách bạch khâu xây dựng chính sách
và quy phạm hóa chính sách nên khi công cụ đánh giá tác động pháp luật
này được du nhập vào Việt Nam nó được đưa vào quy trình xây dựng pháp
luật và được thực hiện chủ yếu sau khi chính sách đã được quyết định phê
duyệt và bước đầu hoạt động phân tích đánh giá chính sách được đề cập đến
trong báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của chính sách trong quá trình đề xuất
chính sách. “Công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng được luật hóa trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và thường với cụm từ đánh
giá tác động dự thảo văn bản” [47] điều này rất dễ gây nhầm lẫn về cách
hiểu, tổ chức thực hiện trong thực tiễn với cách hiểu có dự thảo văn bản
xong thì mới thực hiện việc đánh giá tác động. Do đó, việc nhìn nhận đúng
bản chất của hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA sẽ giúp cho các nhà
hoạch định chính sách và người dân có cách nhìn đúng đắn hơn về RIA
trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách.
1.1.2. Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật
“Đánh giá tác động pháp luật với tư cách là một công cụ hỗ trợ quá
trình ra quyết định dựa trên những bằng chứng sẽ giúp quá trình ra quyết sách
tốt hơn nhằm đảm bảo các quy định đạt được mục tiêu đề ra một cách hiệu
quả” [1]. “Do đó, mục tiêu của công cụ đánh giá tác động pháp luật nhằm
hướng tới đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn” [9].
12
Việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật ở các nước phương
tây đặt ra với mục đích chính là kiểm soát quá trình ra chính sách thông qua
công cụ RIA nhằm hướng tới gạt bỏ những chính sách không hiệu quả. “Ví
dụ, ở Hoa Kỳ mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình
trước Lưỡng viện Quốc hội. Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông
qua chỉ vào khoảng 125-400. Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật
được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở
thành luật” [39]. Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được sống sót, các lý
do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ
thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.v.) thường phải được vượt
qua. Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự
đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu,
trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo
luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại
cho quốc gia... Điều này cũng lý giải vì sao quy trình xây dựng, ban hành
chính sách của các nước thường có tên là quy trình kiểm soát. Bởi để thông
qua một chính sách thì nó phải trải qua rất nhiều thủ tục, công đoạn và một
trong những công cụ giúp kiểm soát được quy trình đó chính là RIA.
Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có
tỷ lệ thông qua khá cao. “Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp
của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ
có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ
tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có
khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%)”[39]. Do đó, có thể khẳng định mục tiêu
của hoạt động đánh giá tác động chính sách, pháp luật để loại bỏ những đề
xuất không cần thiết, có hại ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước. Như vậy, đánh giá tác động pháp luật được các nước sử dụng như một
13
công cụ để kiểm soát, hạn chế ban hành các văn bản không cần thiết, gây hại
cho xã hội. Từ đó chúng ta cũng phải nhìn nhận lại các quy định trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện với ý nghĩa là tạo điều kiện cho
việc xây dựng, ban hành ra chính sách hay là Luật để cản trở, hạn chế ra chính
sách. Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi xây
dựng quy trình với các công cụ khác nhau, trong đó có RIA là các bước, công
cụ kiểm soát, hạn chế việc ban hành ra các chính sách không cần thiết, tránh
trường hợp như rừng luật như hiện nay.
1.2. Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và
bài học rút ra
1.2.1. Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật
Theo kinh nghiệm của các nước OECD, RIA phải được thực hiện càng
sớm càng tốt và được thực hiện trước khi bắt tay vào việc quy phạm hóa
chính sách, viết dự thảo quy định. Trong sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá
tác động hướng dẫn các cán bộ làm chính sách ở Việt Nam cũng khẳng định
RIA phải được thực hiê ̣n sớm ngay trong giai đoạn đầu của quy trình hoạch
định chính sách, trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần can thiệp
hay không và cần can thiệp như thế nào. “Không nên thực hiện RIA sau khi
đã hoàn thành viê ̣c soa ̣n thảo văn bản , vì như thế những phân tích trong RIA
chỉ là đánh giá phương án đã được lựa chọn rồi , chứ không phải là đánh giá ,
so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải pháp tố i ưu”. [4]
Thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật trước năm 2008 thì đánh giá
tác động pháp luật cũng bước đầu được thực hiện thông qua việc tổng kết
đánh giá thi hành luật để xác định những khó khăn, vướng mắc để từ đó đề
xuất các giải pháp. Hay trong các Tờ trình thuyết minh về sự cần thiết, Báo
cáo về những định hướng lớn của các đơn vị xây dựng pháp luật xin ý kiến
Ban soạn thảo, xin ý kiến Chính phủ trong quá trình xây dựng pháp luật... Tuy
14
nhiên, những văn bản này thường thuần tuý mang tính pháp lý khi chỉ nhận
diện, phân tích đưa ra các lỗi từ hệ thống pháp luật như tính thống nhất, sự
trùng chéo, mâu thuẫn về pháp luật mà không có sự đánh giá một cách toàn
diện, không có các đánh giá về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó, với quy trình
làm xây dựng pháp luật trong thời gian qua mang tính thời hạn và chỉ tiêu dẫn
đến những báo cáo này chỉ xuất hiện khi chính sách đó được thông qua.
Bên cạnh đó, kinh nghiệm các nước trong việc lập chương trình, kế
hoạch ban hành chính sách cũng khẳng định việc này phải được thực hiện
sớm và chỉ có giá trị trong thời gian ngắn. Điều này thể hiện trong việc quy
định khoảng thời gian của kế hoạch, chương trình xây dựng chính sách của
các nước. Đối với Canada thì kế hoạch xây dựng chi tiết của Bộ được đưa
lên website và Báo cáo một năm về kế hoạch và ưu tiên (RPP) trình Quốc
hội cho từng Bộ, cơ quan. Đối với Hoa kỳ tóm tắt RIA được đăng tải sớm 2
lần trong 1 năm trên Website của Chính phủ trong chương trình lập quy
liên bang hợp nhất. Chương trình tóm tắt của quy định từng cơ quan liên
bang dự kiến ban hành trong vòng 6 tháng tới. Đối với Uỷ ban châu âu
(EC), RIA được đưa vào chương trình và kế hoạch chiến lược hàng năm
của Uỷ ban EC. “Việc lập kế hoạch sớm này là điều kiện nâng cao chất
lượng đánh giá tác động”[16]. Điều đặc biệt, quy trình đề xuất chính sách
của các nước này là hoạt động thường xuyên. Bất kỳ chủ thể nào có quyền
đề xuất chính sách đều có quyền đề xuất chính sách đó vào chương trình
xây dựng của nước đó vào bất kỳ thời gian nào trong năm. Tuy nhiên, việc
chính sách đó có được ghi tên vào chương trình hay không phụ thuộc vào
các tài liệu đi kèm, trong đó báo cáo RIA được xem như một tài liệu quan
trọng để cơ quan kiểm soát, đánh giá xem đề xuất chính sách đó có được
trình lên cơ quan, người có thẩm quyền quyết định phê duyệt chính sách.
Đối với các đề xuất đã được ghi tên nhưng trong quá trình nghiên cứu, xây
dựng chính sách cơ quan đề xuất cũng có quyền rút chính sách đó.
15
Từ thực tiễn kinh nghiệm thế giới về lập chương trình, kế hoạch chính
sách chúng ta có thể thấy việc lập chương trình, dự kiến kế hoạch ban hành
chính sách được thực hiện sớm nhưng khoảng cách từ khi đề xuất đến khi xây
dựng chính sách là rất ngắn. Điều đó thể hiện việc nghiên cứu, đánh giá, rà
soát các chính sách được xem như hoạt động thường xuyên không phải chỉ
khi đề xuất chính sách đó được thông qua thì cơ quan đề xuất mới bắt bắt vào
việc tổng kết, nghiên cứu, đánh giá thực tiễn. Trên cơ sở đó, chúng tôi cho
rằng, Việt Nam cần có sự nghiên cứu điều chỉnh các quy định về lập Chương
trình xây dựng pháp luật theo khóa, theo năm như hiện nay.
1.2.2. Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ
và nội dung đánh giá
Theo kinh nghiệm của Australia thì việc thực hiện RIA không chia theo
loại văn bản mà chia theo nội dung chính sách tác động. Theo đó, báo cáo
RIA được yêu cầu thực hiện với tất cả các đề xuất có thể gây tác động thể chế
cho doanh nghiệp, người dân khối phi lợi nhuận, trừ khi tác động tạo ra không
đáng kể hoặc tác động có tính chất máy móc. Cơ quan chịu trách nhiệm đề
xuất chính sách sẽ liên hệ với cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng của các
đề xuất (gọi tắt là OBPR) kèm theo đánh giá RIA sơ bộ. OBPR sẽ quyết định
việc cần thiết phải thực hiện báo cáo RIA hay không.
Ở Anh, RIA được áp dụng đối với các luật, quy định hướng dẫn thi
hành mà có tác động không thể bỏ qua đối với doanh nghiệp, doanh nghiệp
phi lợi nhuận và lĩnh vực tình nguyện. “Đối với các quy định chỉ có tác động
lên khu vực nhà nước thì chỉ áp dụng đánh giá hiệu ứng chính sách PEF
(policy effects framework)” [17]. Ở Hoa kỳ yêu cầu thực hiện RIA đầy đủ đối
với tất cả các trường hợp sẽ tạo ra tổng chi phí tuân thủ hàng năm lớn hơn 100
triệu USD hoặc tăng đáng kể chi phí tuân thủ cho một ngành, khu vực hoặc có
tác động xấu đến cạnh tranh, việc làm, đầu tư, hiệu quả sản xuất và sáng tạo
16
khoa học. Ở Hà Lan áp dụng phân tích tác động đối với hoạt động kinh
doanh, đặt trọng tâm vào đánh giá các tác động phát sinh từ lĩnh vực kinh
doanh; Cộng hòa Séc áp dụng phân tích các tác động tài chính và tác động đối
với nền kinh tế, sau đó mở rộng ra các lĩnh vực kinh tế - xã hội; ở Pháp áp
dụng phương pháp đánh giá tiền kiểm (ex-ante) để tính toán chi phí pháp lý
phát sinh đối với doanh nghiệp và khu vực hành chính công. Đối với Cộng
hòa Áo, Bồ Đào Nha áp dụng phân tích ngân quỹ, phương pháp này đặt trọng
tâm vào chi phí ngân sách trực tiếp phát sinh đối với các cơ quan nhà nước;
Đối với Phần Lan áp dụng phương pháp phân tích bộ phận trên một quy mô
rộng bao gồm ngân sách, kinh tế, tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, môi
trường, xã hội, y tế, chính sách vùng và bình đẳng giới; “Ở nước Bỉ chỉ thực
hiện đánh giá tác động về rủi ro đối với các văn bản pháp luật liên quan đến y
tế, an toàn và môi trường” [20].
Theo kinh nghiệm một số nước lớn của OECD như Cộng hòa Sec,
Mexico, Canada, Đan Mạch, Newzelan, Đức, Vương quốc Anh...
việc thực hiện RIA trên cơ sở toàn diện phân tích kinh tế đầy đủ. Một
số nghiên cứu chỉ ra rằng, ở các nước đang phát triển, hầu hết các
văn bản pháp luật được xem xét thông qua đánh giá tác động về mặt
kinh tế và ít liên quan đến các tác động về môi trường, xã hội [21].
Từ những thông tin chúng ta có thể thấy các chính sách phải thực
hiện đánh giá tác động RIA nếu chính sách đó thuộc một trong
những tiêu chí sau [26]:
- Có những tác động lớn và xấu đến năng lực cạnh tranh quốc gia.
- Có những tác động lớn và xấu đến các nhóm đối tượng không
được tham gia, hưởng các lợi ích xã hội hoặc dễ bị tổn thương.
- Có tác động lớn đến việc hủy hoại về môi trường.
- Có liên quan đến thay đổi đáng kể về các chính sách liên quan đến
kinh tế thị trường, cạnh tranh hoặc người tiêu dùng.
17
- Có ảnh hưởng đến quyền của công dân.
- Tạo ra chi phí tuân thủ lớn.
- Tạo ra chi phí lớn cho Chính phủ hoặc bên thứ ba, hoặc cho một
nhóm đối tượng hoặc một ngành, lĩnh vực. Chi phí tuân thủ ban đầu
là 10 triệu Euro hoặc tổng chi phí tuân thủ trong 10 năm là 50 triệu
Euro (bao gồm chi phí tuân thủ cho cả Chính phủ và doanh nghiệp,
người tiêu dùng, v.v..) thì được coi là lớn.
Như vậy, kinh nghiệm các nước cho thấy khi mới bắt đầu áp dụng RIA
không áp dụng RIA một cách đại trà, rộng rãi, mà phải xác định phạm vi ưu
tiên áp dụng và khuyến khích áp dụng RIA trong các trường hợp khác. Về cơ
bản, RIA chỉ bắt buộc áp dụng đối với chính sách, quy định có tác động đến
doanh nghiệp. Qua kinh nghiệm các nước cũng cho thấy, yêu cầu bắt buộc
tuân thủ RIA không phải dựa vào hình thức văn bản chứa đựng chính sách mà
là nội dung của chính sách sẽ tác động đến ai, có ảnh hưởng đến quyền của
người dân và tạo ra chi phí tuân thủ lớn. Nội dung thực hiện đánh giá cũng
theo các tiêu chí khác nhau, có nước chính sách phải đánh giá với nhiều nội
dung, có nước chỉ sử dụng một đến hai tiêu chí để đánh giá nhưng về cơ bản
đều có tiêu chí đó là tiêu chí đánh giá chi phí và lợi ích nếu chính sách đó
được thông qua.
1.2.3. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động
pháp luật
Theo kinh nghiệm của Australia việc kiểm soát, giám sát và đánh giá
chất lượng báo cáo RIA được giao cho một cơ quan thống nhất. Cơ quan này
có tên là OBPR. OBPR là cơ quan trực thuộc Bộ Tài Chính. Lý giải về việc
tại sao cơ quan kiểm soát RIA chung lại thuộc Bộ Tài chính, GS.Adrian
Chippindale cho rằng, “Bộ tài chính là một trong những Bộ có quyền lực
nhất ở Australia.Bộ Tài chính là cơ quan sẽ đảm bảo về mặt tài chính cho
18
việc thực hiện chính sách đó. Khi chính sách đó không tuân thủ quy định về
RIA thì đồng nghĩa sẽ không được đảm bảo về tài chính cho việc thực hiện
chính sách đó”. [1]
OBPR ra quyết định độc lập với Bộ trưởng và lãnh đạo cơ quan. OBPR
có vai trò quản lý các yêu cầu đánh giá tác động pháp luật của Chính phủ;
Tham vấn cho các cán bộ chính sách về RIA (Tính cần thiết phải thực hiện
một báo cáo RIA – Sơ bộ; xây dựng và hoàn thiện các báo cáo này, tuân thủ
các yêu cầu về đánh giá RIA); Kiểm soát chất lượng của các báo cáo RIA và
đánh giá việc thực hiện RIS; Báo cáo về các đơn vị không tuân thủ; duy trì
trang Web về RIS (ris.finance.gov.au). Website này giúp đảm bảo tuân thủ và
minh bạch thông qua các yêu cầu thực tiễn tốt nhất, các đơn vị không tuân thủ
sẽ được nêu tên trên website. Đối với Hoa kỳ cơ quan kiểm soát này nằm
trong Văn phòng Tổng thống. Điều này cũng thuận lợi vì đây là nơi tập hợp
các đề xuất chính sách.
Như vậy, ở các nước khác nhau thì có cơ quan kiểm soát và thẩm
quyền của cơ quan này cũng có sự khác nhau. Có nước trao thẩm quyền cho
cơ quan kiểm soát đưa ra phán quyết rằng báo cáo RIA đó có đảm bảo bảo
hình thức, chất lượng hay không và trả lại các cơ quan đề xuất chính sách đó
(Australia: Yes - No). Có nước chỉ đưa ra khuyến nghị rằng báo cáo RIA đó
chưa đảm bảo và yêu cầu cơ quan đề xuất đó làm lại đến khi nào mà cơ quan
kiểm soát cho rằng đã đạt yêu cầu (Scotland). Như vậy, dù quyết định đó là
cứng hay mền thì về cơ bản cơ quan kiểm soát cũng đạt được mục tiêu đó là
trả lại các đề xuất chính sách chưa thuyết phục. Tuy nhiên, để đảm bảo các
Bộ/Ngành không có xung đột với cơ quan kiểm soát chất lượng và việc cơ
quan kiểm soát chất lượng đưa ra các phán quyết đó khách quan, thuyết phục
thì các nước này thường xây dựng hệ tiêu chí kiểm soát chất lượng mà dựa
vào đó cơ quan kiểm soát có thể đưa ra những nhận định khách quan. Các
19
tiêu chí này được đăng tải công khai trên các trang website của cơ quan kiếm
soát, phụ trách tổng hợp các đề xuất, báo cáo RIA hoặc được in thành các
cuốn sổ tay sổ tay dành cho các Bộ/Ngành được Chính phủ và các Bộ/Ngành
cam kết thực hiện.
Từ kinh nghiệm các nước cho thấy Việt Nam cần nghiên cứu về một
mô hình cơ quan kiểm soát chất lượng các báo cáo RIA để đảm bảo việc
tuân thủ RIA trong quá trình tổ chức thực hiện. Điều quan trọng trong việc
thành lập cơ quan kiểm soát RIA này đó là tính thống nhất và các phán quyết
của cơ quan kiểm soát phải được tôn trọng, khách quan. Để có được điều
này thì việc xây dựng hệ tiêu chí đánh giá, kiểm soát chất lượng các báo cáo
RIA là rất cần thiết.
1.2.4. Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật
Cơ sở pháp luật cho việc áp dụng RIA có thể nói là một chỉ số cho thấy
RIA được áp dụng ở nước đó như thế nào. Ở các nước OECD thì cơ sở pháp
luật này cũng là tương đối đa dạng ở các nước khác nhau, đó có thể là Luật,
Nghị định, Quyết định, Chỉ thị hay hướng dẫn của Thủ tướng, nội các. Nhìn
chung thì cơ sở pháp luật cho việc áp dụng RIA chia làm 4 loại sau:
+ Ban hành Luật: các nước Séc, Hàn Quốc, Mexico
+ Sắc lệnh của Tổng thống: ở Mỹ
+ Nghị định của Chính phủ hoặc hướng dẫn của Thủ tướng chính
phủ: Các nước Australia, Cộng hòa Áo, Pháp, Ý và Hà Lan.
+ Quyết định hoặc chỉ thị của nội các; nghị quyết của Chính phủ,…:
các nước Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Irland, Nhật Bản, New
Zealand, Na Uy, Ba Lan, Đức, Bồ Đào Nha, Thụy Điển, Anh.[35]
Do tầm quan trọng của hoạt động đánh giá tác động RIA trong quá
trình soạn thảo và thông qua chính sách. RIA là một công cụ hỗ trợ cho quy
trình soạn thảo và ra quyết định. Tuy nhiên, RIA không thay thế quy trình
20
này. Chính vì vậy, cần phải có một sự đánh giá, phân tích kỹ quy trình soạn
thảo và thông qua chính sách pháp luật ở mỗi nước, để từ đó có thể lồng ghép
với quy trình RIA vào quy trình soạn thảo, thông qua chính sách, pháp luật
một cách có hiệu quả nhất. Đối với điều này, Việt Nam đã có sự tiếp thu kinh
nghiệm các nước và lồng ghép vào quy trình xây dựng luật trong Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Điều quan trọng khi đưa vào quy
trình xây dựng văn bản, chính sách thì RIA phải được xem như một công cụ
kiểm soát, đánh giá chất lượng của các chính sách. Để đảm bảo điều này, điều
quan trọng là xây dựng một khung pháp lý hoàn chỉnh để các Bộ/Ngành thuận
lợi cho quá trình áp dụng cũng như để các chủ thể có thẩm quyền ra quyết
định kiểm soát được chất lượng của các chính sách, văn bản.
1.2.5. Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật
Qua nghiên cứu các công trình nghiên cứu đã được công bố đều khẳng
định “pháp luật được coi là công cụ được hầu hết các cơ quan công quyền sử
dụng, vì vậy, RIA cần được chính các cơ quan này soạn thảo” [26]. Theo đó,
người trực tiếp soạn thảo quy định pháp luật sẽ trực tiếp thực hiện RIA. Nói
cách khác, Ban soạn thảo sẽ chịu trách nhiệm chính và trực tiếp thực hiện RIA.
Các công trình nghiên cứu này cũng khẳng định “RIA sẽ không còn ý nghĩa gì
nếu được mua nếu ban soạn thảo thuê hoàn toàn chuyên gia tư vấn bên ngoài
thực hiện RIA cho mình”[26]. Bởi chỉ có người trực tiếp thực hiện RIA thì mới
hiểu một cách sâu sắc và đầy đủ tác động và giải pháp lựa chọn của quy định
dự kiến ban hành. Khi đó RIA mới trở thành hữu ích cho quá trình soạn thảo
chính sách, pháp luật. Tất nhiên, Ban soạn thảo có thể thuê tư vấn thực hiện
một số công đoạn của RIA, như tiến hành điều tra (nếu cần thiết), thu thập số
liệu,... nhưng cuối cùng thì Ban soạn thảo phải trực tiếp viết báo cáo RIA và
đưa ra kết luận. Tại Australia việc thực hiện báo cáo RIA có thể thuê doanh
nghiệp thực hiện. Tuy nhiên, trong quá trình thuê doanh nghiệp thực hiện dịch
21
vụ thực hiện báo cáo RIA thì cơ quan chủ trì vẫn chịu trách nhiệm trước cơ
quan kiểm soát RIA, chịu trách nhiệm giám sát chặt chẽ việc doanh nghiệp
thực hiện RIA. Do yếu tố trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc xây dựng báo
cáo RIA, Bộ cũng là khách hàng của công ty thực hiện dịch vụ đánh giá tác
động, do đó, Bộ không phải muốn nghe những điều dễ nghe mà nghe những
thông tin khoa học, có căn cứ để có thể có những quyết sách đúng đắn trên cơ
sở phân tích đánh giá chi phí và lợi ích từ Báo cáo RIA. Trong trường hợp cần
thiết cơ quan đề xuất sẽ phối hợp với OBPR thực hiện báo cáo RIA. Qua
nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, trách nhiệm và thái độ của cán bộ, công chức,
đặc biệt là người lãnh đạo đối với công việc ở nước phương tây khác với Việt
Nam, đặc biệt trong thời điểm hiện nay. Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo RIA
được thực hiện khách quan thì việc thực hiện RIA do chủ thể độc lập với chủ
thể soạn thảo chính sách. Chủ thể này có thể là một đơn vị trong Bộ hoặc có thể
thuê doanh nghiệp tư nhân chuyên cung cấp dịch vụ thực hiện báo cáo RIA.
Bên cạnh đó, cần phải tách cán bộ thực hiện việc quy phạm hóa chính sách với
cán bộ thực hiện hoạt động đánh giá RIA. Điều này sẽ giúp cho báo cáo RIA
được đánh giá một cách khách quan, tránh trường hợp “chọn cái đã chọn” như
phát biểu của PGS.TS. Nguyễn Đình Cung, Phó viện trưởng, Viện Quản lý
Kinh tế trung ương (CEM) phát biểu kết luận tại Hội thảo, Kinh nghiệm một số
nước về RIA và Việt Nam tổ chức năm 2012.
Điều này cũng phù hợp với nước ta khi các Bộ, ngành – chủ thể chủ
yếu thực hiện việc đề xuất, xây dựng chính sách thường có các Viện nghiên
cứu chiến lược của mình như Bộ Tư pháp có Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Kế
hoạch và Đầu Tư có Viện Quản lý Kinh tế trung ương, Viện chính sách phát
triển, Bộ Công thương có Viện Nghiên cứu chiến lược, chính sách công
nghiệp,…. Đây có thể xem là một giải pháp trong việc đào tạo nguồn nhân
lực xây dựng các báo cáo đánh giá tác động.
22
Từ kinh nghiệm các nước cho thấy, hầu hết các quốc gia đều ghi nhận,
“trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất
chính sách” [18]. Người trực tiếp soạn thảo chính sách sẽ trực tiếp thực hiện
RIA. Thông thường các quốc gia Chính phủ sẽ xây dựng một đội ngũ chuyên
gia về RIA là những thành viên có kiến thức, kinh nghiệm đa dạng có nhiệm
vụ hỗ trợ, đào tạo và giúp đỡ các ban soạn thảo thực hiện. Ví dụ, ở Australia,
cơ quan kiểm soát RIA thường cử người tham gia vào các nhóm làm RIA
hoặc độc lập giúp các Bộ/Ngành thực hiện hoạt động RIA đó. Tuy nhiên, Ban
soạn thảo thực hiện thực hiện hay thuê bên ngoài thì người thực hiện đánh giá
tác động đối với chính sách phải là người am hiểu, có năng lực, kỹ năng, trình
độ trong đánh giá tác động pháp luật và trong lĩnh vực chính sách dự kiến tác
động vào nó. Tiếp thu kinh nghiệm này, trong thời gian qua ở Việt Nam khi
các Bộ/Ngành thực hiện RIA và xây dựng các Báo cáo RIA cho các dự án luật
thì thường phối hợp với VNCI – mời các chuyên gia có kinh nghiệm trong
hoạt động đánh giá RIA giúp mình xây dựng các báo cáo RIA.
1.2.6. Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực
thi và đạt chất lượng
Theo kinh nghiệm của Australia thì các đề xuất chính sách không thể
được trình lên Chính phủ nếu không có RIS (regulatory impact statement báo cáo RIA). RIS phải được trình lên người ra quyết định. Trong một số
trường hợp khẩn cấp thì có thể miễn trừ việc thực hiện RIS. Ví dụ trong năm
2008 dưới ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toà cầu và bán khống
được xem là nguyên nhân dẫn đến sự bất ổn của thị trường. Chính phủ đã cho
xây dựng và ban hành lệnh cấm bán khống sau một đêm. Theo đó, Thủ tướng
ra lệnh miễn trừ do tình trạng khẩn cấp. Nhưng sau đó lệnh này vẫn được yêu
cầu đánh giá sau thực hiện. “Tại Mexico, Hội đồng pháp luật văn phòng Tổng
thống không xem xét các đệ trình mà không có báo cáo RIA đính kèm”[9]....
23
Để đạt được cam kết chính trị giữa các Bộ/Ngành trước khi trình đề xuất đó
lên cho cơ quan, người có thẩm quyền phải kèm theo báo cáo RIA thì người
đứng đầu chính phủ là Thủ tướng/Tổng thống sẽ chỉ đạo nội các, các Bộ
trưởng của mình phải tuân thủ và cho phép cơ quan kiểm soát, tập hợp chính
sách gác cổng có quyền gạt bỏ các đề xuất không đảm bảo yêu cầu này. Bên
cạnh sự cam kết của người đứng đầu Chính phủ đảm bảo các đề xuất chính
sách phải được đánh giá tác động trước khi được xem xét thông qua thì sức ép
từ xã hội, cộng đồng cũng là một yếu tố quan trọng buộc các Bộ/Ngành phải
thực hiện yêu cầu này. Theo đó, việc các đề xuất chính sách nếu không được
đánh giá tác động, không được lấy ý kiến đối tượng bị tác động làm ảnh
hưởng đến người dân, doanh nghiệp thì đồng nghĩa với việc mất uy tín và sức
ép này có thể làm họ phải từ chức. Như vậy, việc tối đa hóa cam kết đối với
việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng như quy định rõ trách
nhiệm của các chủ thể như những cam kết chính trị là cơ sở quan trọng để
đánh giá tác động pháp luật được tuân thủ trên thực tế.
Bên cạnh đó, để hướng dẫn cho các Bộ, ngành tuân thủ về RIA một
cách thuận lợi nhất các nước này đều xây dựng một website về RIA. Bên cạnh
đó, các cơ quan kiểm soát đánh giá chất lượng báo cáo RIA còn cung cấp sổ
tay hướng dẫn về các yêu cầu đối với việc thực hiện RIA. Sổ tay này ở dưới
dạng giấy và điện tử. Ngoài ra, báo cáo RIA của các đơn vị lập sẽ được đăng
tải lên website chung của cơ quan kiểm soát về RIA để lấy ý kiến. “Ở Hồng
Kông trang web lấy ý kiến doanh nghiệp đã được thiết lập trong cổng thông
tin Chính phủ Hồng Kông nhằm cung cấp cho cộng đồng doanh nghiệp về các
quy định, biện pháp hành chính, thủ tục hành chính có tác động tiềm tàng đến
doanh nghiệp và doanh nghiệp có thể góp ý đề xuất với cơ quan chính phủ
liên quan” [45]. Đối với “Nhật Bản cũng có một trang web chung có chuyên
mục góp ý cho phép đăng tải và xem xét ý kiến góp ý” [46]. Đối với “Hoa kỳ
website chung cung cấp thông tin toàn diện về thể chế”[51]...
24
Như vậy, việc thành lập một website thống nhất sẽ đảm bảo cho
người có thẩm quyền quyết định theo dõi được việc tuân thủ thực hiện việc
đánh giá tác động pháp luật của các Bộ/Ngành. Đây cũng là cơ sở tạo điều
kiện để các chủ thể chịu sự tác động cho ý kiến trong quá trình lấy ý kiến
tham vấn chính sách.
1.3. Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008
Năm 2005 Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48 – NQ/TW về chiến
lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng
đến năm 2020. Theo đó, Nghị quyết hướng tới xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật (văn bản pháp luật) đồng bộ, thống nhất, khả thi và minh bạch
nhằm đảm bảo xây dựng nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường xã
hội chủ nghĩa. Bên cạnh đó chúng ta ban hành Chương trình tổng thể cải cách
hành chính nhà nước 2001-2010 nhằm hướng tới nền hành chính dân chủ,
trong sạch vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực,
hiệu quả theo các nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu
quản lý nền kinh tế thị trường. Một trong những nội dung để triển khai
chương trình này đó là chương trình cải cách thể chế, tổ chức bộ máy hành
chính, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.
Theo đó, trong năm 2008, khi chúng ta xây dựng Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật đưa chế định RIA vào nhà làm luật đã kỳ vọng và
hướng tới các mục tiêu sau:
Thứ nhất, nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, tính
minh bạch của chính sách và quy định luật.
Thứ hai, đảm bảo tính công khai, hiệu quả trách nhiệm giải trình trong
xây dựng pháp luật, góp phần thúc đẩy quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Thứ ba, chế định RIA sẽ tạo được bộ lọc có thể giảm đi ¼ đề xuất văn
bản và tiết kiệm được hàng tỷ đồng chi phí cho hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật hàng năm.
25
Như vậy, khi đưa quy định bắt buộc RIA vào quá trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật thì nhà làm luật không chỉ mong muốn nâng cao chất
lượng, đẩy nhanh tiến độ thảo luận và thông quá chính sách mà còn thiết lập
quy trình sàng lọc bớt các dự thảo văn bản không cần thiết trước khi trình cơ
quan có thẩm quyền thông qua chính sách và nâng cao chất lượng dự thảo văn
bản thông qua việc đánh giá chi phí tuân thủ và mục tiêu của chính sách.
Trên cơ sở những mục tiêu ban đầu khi đưa chế định RIA vào quy
trình xây dựng chính sách, luật người nghiên cứu lấy đó làm tiêu chí để
đánh giá lại một cách tổng thể việc thi hành chế định RIA trong 3 năm qua
để thấy được những điểm tích cực cũng như hạn chế trong quá trình tổ
chức thực hiện chế định RIA để từ đó có những giải pháp để hoàn thiện thể
chế để đưa chế định RIA ngày càng chuyên nghiệp trong hoạt động xây
dựng chính sách, luật ở Việt Nam.
Kết luận chương 1
Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm các nước trong hoạt động đánh giá
tác động pháp luật, chúng tôi cho rằng, Việt Nam khi thể chế hóa các quy
định RIA trong hoạt động xây dựng văn bản cần lưu ý các vấn đề liên quan
đến thời điểm thực hiện RIA - phải thực hiện sớm trước khi người có thẩm
quyền ra quyết định; phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động
RIA cần đánh giá theo nội dung chính sách không nên đánh giá theo hình
thức văn bản như hiện nay; đối với vấn đề nhân lực cần có cơ chế, cách nhìn
mới trong việc cử, sử dụng cán bộ xây dựng báo cáo đánh giá tác động, đặc
biệt lưu ý sử dụng cơ chế chuyên gia. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cần
nghiên cứu kinh nghiệm các nước liên quan đến mô hình cơ quan kiểm soát,
đánh giá chất lượng báo cáo RIA cũng như các biện pháp khác để đảm bảo
RIA được thực thi trên thực tế.
26
Chương 2
PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH
VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG
XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM
2.1. Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời
gian qua
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 03
tháng 06 năm 2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 đã sửa đổi một cách căn
bản Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, (được sửa đổi bổ
sung năm 2002) nhằm hướng tới mục tiêu “Tiếp tục đổi mới quy trình xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm đẩy nhanh tiến độ soạn
thảo, ban hành văn bản, phải bảo đảm chất lượng của văn bản; tăng cường
trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự
thảo, cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản” [7].
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã thể chế hóa
nhiều tư tưởng đổi mới, nhiều chính sách pháp lý quan trọng đồng thời “nội
luật hóa” một số kỹ thuật hiện đại trong hoạt động lập pháp, nhằm từng bước
hoàn thiện hệ thống pháp luật theo định hướng đã được xác định tại Nghị
quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị (khóa IX) về
Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020 (gọi tắt là Nghị quyết số 48-NQ/TW). Điển hình là quy
định mới về thu gọn hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của một số chủ thể thuộc các cơ quan hành pháp và tư pháp ở trung
ương; đổi mới quy trình và yêu cầu lập dự kiến chương trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật dài hạn và hàng năm; văn bản quy định chi tiết,
27
hướng dẫn thi hành phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu
lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết; áp dụng kỹ
thuật một văn bản sửa nhiều văn bản; xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật
và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.... Trong số các quy định mới của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chế định về đánh giá
tác động pháp luật của văn bản là chế định mang tính cải cách quan trọng.
Các quy định này nhằm đột phá vào những khâu yếu nhất trong quy trình lập
pháp đã được thực hiện trong những năm qua. Đó là khâu xác định nhu cầu,
lập và luận giải chính sách khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và khâu lựa
chọn các giải pháp hợp lý, hiệu quả khi soạn thảo văn bản để thực hiện chính
sách đã được xác định; sự cắt khúc giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp
luật. Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các
đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đươ ̣c đưa vào Chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh, hàng năm và Chương trình cả nhiệm kỳ Quốc hội…
Việc xây dựng báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo phải được thực hiện
trước khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Sau 3 năm thi hành,
cần phải đánh giá tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật để kiểm
chứng lại những dự báo tác động của chính sách và văn bản trong quá trình
soạn thảo. Với các quy định này, RIA được kỳ vọng là một công cụ, một
phương pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng xây dựng chính sách, tăng
cường tính cẩn trọng, tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình đối với các giải
pháp pháp luật được lựa chọn để đưa các chính sách này vào cuộc sống.
Sau 02 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008,
vào năm 2010, Báo cáo của Chính phủ sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết 48NQ/TW bước đầu ghi nhận những kết quả đạt được từ việc đưa RIA vào quy
trình xây dựng chính sách, pháp luật. Theo đó, Báo cáo khẳng định Luật Ban
28
hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã tạo cơ sở pháp lí cho sự đổi mới
khá cơ bản cách làm chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội
và Chính phủ như khắc phục tính hành chính, hình thức của hoạt động đề
xuất, ghi danh vào chương trình làm luật, (các dự án luật được đưa vào
chương trình phải thể hiện rõ chính sách, dự báo sơ bộ tác động kinh tế - xã
hội để đảm bảo tính khả thi của đề xuất, xác định rõ lộ trình ban hành, cơ
quan soạn thảo và các điều kiện bảo đảm...). Quy trình ban hành đã có nhiều
đổi mới quan trọng theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động tối đa
trí tuệ của toàn xã hội vào hoạt động lập pháp, lập quy bảo đảm tốt hơn tính
khả thi của văn bản thông qua việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn
bản ngay từ khi đề xuất sáng kiến và cả trong quá trình soạn thảo;…. Đồng
thời, Báo cáo cũng nhận định hạn chế, bất cập trong quá trình thi hành luật, đó
là: những điểm cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật như đánh giá tác động của văn bản, thu hút sự tham gia
của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học... chưa phát huy
hiệu lực đầy đủ trên thực tiễn. Việc thực hiện các các quy định về việc đánh
giá tác động RIA chưa được các bộ, ngành thực hiện hoặc phần nhiều chỉ thực
hiện một cách hình thức, mang tính đối phó; thiếu các luận cứ khoa học và
thực tiễn thấu đáo, thiếu những tài liệu, số liệu rõ ràng, chính xác khoa học để
chứng minh cho sự cần thiết, hợp lý của những chính sách pháp lý của một dự
án luật được đưa vào chương trình, được soạn thảo và được thông qua. “Bên
cạnh đó, bằng kết quả nghiên cứu độc lập về việc thực hiện RIA, một số
chuyên gia cũng có nhận xét rằng, ngoại trừ một số báo cáo RIA được thực
hiện tương đối tốt, còn lại phần lớn vẫn làm theo kiểu hình thức, chiếu lệ,
không đúng theo yêu cầu luật định”[42].
Mục tiêu chế định RIA khi đưa vào quy trình xây dựng luật gần như
không đạt được trong qua. Điền này thể hiện tình hình xây dựng và thi hành
29
pháp luật ở nước ta trong thời gian qua. Hệ thống pháp luật nước ta còn rất
phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc, với nhiều chủ thể ban hành nhiều loại
văn bản quy phạm pháp luật. “Vẫn còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật
mâu thuẫn, trùng chéo, thậm chí trái với văn bản của các cơ quan nhà nước
cấp trên, những quy phạm lỗi thời chưa được kịp thời phát hiện, loại bỏ hoặc
có những lĩnh vực cần điều chỉnh thì lại chưa có quy định” [42]. Số lượng văn
bản quy phạm pháp luật được ban hành ngày càng nhiều. Trong một số lĩnh
vực pháp luật, số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn luật là rất lớn,
đến nay chưa được thống kê đầy đủ.
Theo số liệu của Chính phủ , chỉ trong năm 2010, Chính phủ đã ban
hành 122 nghị định. Còn theo thống kê từ Cơ sở dữ liệu Luâ ̣t của
Văn phòng Quốc hội, tính đến tháng 02/2009, tổng số văn bản quy
phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành là 19.095 văn bản. Trong
vòng 5 năm (2005-2009), Việt Nam đã ban hành 20.569 văn bản
pháp luật, lớn hơn cả số 14.641 văn bản pháp luật được ban hành
trong 18 năm trước đó (1987-2004). Theo Báo cáo số 135/BC-CP
ngày 01/10/2010 của Chính phủ thì từ ngày 01/5/2005 đến tháng
10/2010, Quốc Hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành
125 văn bản Luật, Pháp Lệnh; Chính phủ ban hành 769 Nghị định
và các Bộ Ngành đã ban hành 1769 thông tư và 461 thông tư liên
tịch. Theo đó, tính trung bình mỗi 01 Luật, Pháp lệnh có 6-7 Nghị
định và 20 Thông tư, Thông tư liên tịch [8].
Sự tồn tại một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật như vậy đã
gây nhiều khó khăn cho việc tiếp cận, tra cứu. Hơn nữa những văn bản này lại
không được thường xuyên rà soát, hệ thống hoá toàn diện nên rất khó tiếp
cận, lại khó hiểu, khó sử dụng gây khó khăn cho cả phía cơ quan nhà nước và
người dân. Trên cơ sở những con số này, chúng ta có thể thấy mục tiêu giảm
30
số lượng văn bản khi đưa RIA vào quy trình xây dựng pháp luật hiện nay của
chúng ta chưa đạt được. Do không giảm được lượng văn bản thì các mục tiêu
như cắt giảm chi phí, đặc biệt là chi phí tuân thủ của các đối tượng khác cũng
sẽ không giảm, trong một số trường hợp còn làm tăng thêm chi phí cho các
đối tượng khác trong xã hội.
Đối với vấn đề chất lượng văn bản của nước ta trong thời gian qua
không đi lên thậm chí còn giảm trước yêu cầu của tình hình thực tiễn. Điều
này được thể hiện trong bảng xếp hạng về môi trường kinh doanh, về năng
lực cạnh tranh của Việt Nam liên tục giảm trong 2 năm qua. “Trong báo cáo
môi trường kinh doanh của Việt Nam của World Bank giảm 21 bậc từ vị trí
78 năm 2010 xuống vị trí 99 năm 2012. Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu
của diễn đàn kinh tế thế giới WEF giảm 16 bậc từ vị trí 59 năm 2010 xuống vị
trí 75 năm 2012”. [14]
Điều này được tiếp tục khẳng định trong việc đánh giá tổng thể nhìn lại
sau 4 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 khi chế
định RIA được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được chỉ rõ trong
Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ sơ kết triển khai Kế
hoạch 900/UBTVQH11 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị
quyết 48 – NQ/TW của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
Báo cáo thẳng thắn chỉ ra các tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật
của nước ta trong thời gian qua như tính thống nhất của hệ thống
pháp luật không cao; tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp,
tác động đến sự ổn định của các quan hệ xã hội; tính công khai
minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế,không thực hiện việc
giải thích pháp luật. Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp
luật còn hạn chế. Đối với việc thực hiện đánh giá tác động pháp
31
luật, Báo cáo cũng chỉ rõ “việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội
trước khi ban hành luật chưa được chú trọng đúng mức... việc xác
định một văn bản pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung trong nhiều
trường hợp còn mang tính cảm tính, dựa vào sự phản ánh cá biệt từ
một vài chủ thể hoặc một nhóm cá nhân không lớn mà chưa tiến
hành đánh giá đầy đủ, nhất là đánh giá tác động kinh tế-xã hội của
chính văn bản đó một cách khách quan, khoa học.” [8]
Như vậy, bên cạnh những kết quả đạt được từ việc đổi mới quy trình
xây dựng văn bản pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008, chúng ta cũng phải nhìn lại thực trạng đang diễn ra về việc tuân thủ các
quy định và chất lượng của các chính sách đã ban hành trong thời gian qua.
Từ thực trạng tổ chức xây dựng và thi hành pháp luật trong thời gian qua có
thể thấy việc đưa chế định RIA vào quy trình xây dựng văn bản ở nước ta
trong thời gian qua còn nhiều hạn chế cả về thể chế và việc tổ chức thực thi
nó trên thực tế.
2.2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật
2.2.1. Khung pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật
Công cụ đánh giá tác động pháp luật RIA bắt đầu được sử dụng từ
những năm 1974 ở các nước OECD và nó không ngừng tiếp tục được hoàn
thiện, mở rộng. Hoạt động này chính thức được du nhập vào Việt Nam vào
năm 2008 khi chúng ta lồng ghép quy định này trong trình tự, thủ tục xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật 2008 việc đánh giá tác động của văn bản được thực
hiện ở 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định
(khoản 1 Điều 23 và khoản 1, Điều 59 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008), (2) Giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 2
Điều 33 và khoản 2 Điều 61 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
32
2008) và (3) Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu
lực pháp luật (Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của
Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định 24/2009/NĐ-CP)).
- Ở giai đoạn đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh và Nghị định. Theo yêu
cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008, cơ quan chủ trì
soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các đề nghị xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật đươ ̣c đưa vào Chương trình xây dựng luật , pháp lệnh, hàng
năm và nhiệm kỳ Quốc hội.
- Ở giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để cung cấp
thêm thông tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan
trong việc xem xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời, nhằm nâng cao
trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải bảo đảm chất lượng
của dự thảo, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định cơ
quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức đánh
giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản (RIA). Nội
dung báo cáo phải nêu rõ được các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp
đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phí lợi ích của các giải pháp (khoản 2 Điều 33); nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức
chủ trì soạn thảo nghị định là xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn
bản khoản 2 Điều 61).
Đặc biệt, hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình Chính phủ và hồ sơ trình Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có một tài liệu bắt buộc đó là báo cáo đánh
giá tác động của dự thảo văn bản (điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008).
- Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực
pháp luật. Đây là hoạt động đánh giá tác động sau khi chính sách đã được ban
33
hành, tổ chức thực hiện nhằm đánh giá tính hợp lý, khả thi của các quy định
đó. Nội dung báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành gồm:
phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ
văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp
thực thi văn bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết.
Với các quy định cụ thể của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008, các nhà làm luật hướng tới việc tổ chức việc đánh giá tác động
của văn bản sẽ làm giảm bớt rủi ro các lỗi về chính sách, vì các cơ quan có
thẩm quyền đã: (1) Xác định được mục tiêu của việc ban hành văn bản; (2)
Đánh giá tác động đầy đủ sự điều chỉnh của văn bản dự kiến (sửa đổi, bổ
sung, thay thế hoặc ban hành mới); (3) Xác định và đánh giá các phương án
lựa chọn để đạt được mục tiêu; (4) Đảm bảo tính hài hoà, thống nhất với các
phương án đang sử dụng; (5) Dự liệu về lợi ích mà văn bản mang lại và các
chi phí bỏ ra để thực thi văn bản; (vi) Thu hút sự tham gia tham gia của người
dân và đảm bảo tính minh bạch của việc xây dựng chính sách; (vii) Bảo đảm
tuân thủ các thoả thuận quốc tế.
Nội dung của bản đánh giá phải luôn luôn được bổ sung cùng với quá
trình chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là sau giai đoạn thẩm định, giai đoạn trình,
giai đoạn thẩm tra. Như vậy, quá trình thực hiện đánh giá tác động của văn
bản giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được
giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt
hạn chế của các phương án đưa ra; từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm
quyền hướng giải quyết đúng và sát thực hơn. Về phía cơ quan ban hành,
Đánh giá tác động của văn bản chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn
diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn – làm cơ sở để các thành
viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội, thảo luận, quyết định phương án giải
quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế.
34
Để cụ thể hóa các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy
định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
đã quy định chi tiết về nội dung này. Cụ thể:
- Ngay trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh tại các Bộ,
ngành phải lập báo cáo đánh giá tác động sơ bộ (Điều 3) và trong hồ sơ đề
nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ gửi Bộ Tư pháp phải có Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn
bản (Điều 4);
- Việc đưa các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh vào dự thảo đề nghị
của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ được thực hiện
khi đã được đánh giá tác động sơ bộ về mục tiêu, chính sách cơ bản và nội
dung chính của văn bản (Điều 8);
Tương tự như lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, khi các Bộ, Ngành
lập đề nghị xây dựng Nghị định cũng phải được đánh giá tác động sơ bộ các
chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản (Điều 14).
- Trong quá trình soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết
của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, soạn thảo dự thảo Nghị định của
Chính phủ phải lập báo cáo đánh giá tác động của văn bản và có báo cáo tổng
kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến
nội dung chính của dự thảo (Điều 26).
Và đặc biệt, Nghị định 24/2009/NĐ-CP đã giành toàn bộ Chương III để
quy định cụ thể về đánh giá tác động của văn bản (từ Điều 37 đến Điều 40).
Việc đánh giá được thực hiện từ đánh giá tác động sơ bộ văn bản, đến đánh
giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản và cuối cùng là đánh
giá tác động sau khi thi hành văn bản.
Mặt khác để hướng dẫn các nội dung cần đánh giá tác động và mẫu của
35
Báo cáo đánh giá tác động đối với các dự án luật ngày 18/11/2010 của Bộ Tư
pháp đã có công văn số 408/CV-BTP hướng dẫn việc thực hiện các quy định
về đánh giá tác động pháp luật.
Ngoài ra, ở các Bộ, Ngành khác nhau đều ban hành các quy định hướng
dẫn về trình tự thủ tục, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ, Ngành đó dưới hình thức thông tư trong đó chứa đựng các quy định về
đánh giá tác động pháp luật như:
- Thông tư số 13/2009/TT- NHNN ngày 3/7/2009 của Ngân hàng nhà
nước Việt Nam quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Ngân hàng nhà nước Việt Nam.
- Thông tư số 13/2011/TT- BVHTTDL ngày 7/11/2011 của Bộ Văn
hóa thể thao và Du lịch quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa thể thao và Du lịch
- Thông tư số 09/2012/TT- BKHĐT ngày 6/12/2012 của Bộ Kế hoạch
và Đầu tư quy định về việc xây dựng, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Như vậy, ngoài những quy định hướng dẫn chung về đánh giá tác động
trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc
hội, Chính phủ thì hầu hết các Bộ, Ngành đều có hướng dẫn riêng, cụ thể
trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
mình. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan chủ trì xây dựng chính
sách tiến hành đánh giá tác động pháp luật trên thực tế.
2.2.2. Phạm vi văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật
Trong quá trình xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm năm 2008
khi vấn đề RIA đưa vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở
Việt Nam thì vấn đề phạm vi RIA được xác định là một trong 6 vấn đề lớn đã
được đánh giá tác động.
36
Theo báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật chúng ta đưa ra 4 phương án về phạm vi áp dụng
RIA ở Việt Nam bao gồm: Phương án 4 A. giữ nguyên hiện trạng;
Phương án 4 B. RIA sẽ được áp dụng đối với một số loại văn bản
QPPL bao gồm luật, pháp lệnh, nghị định; Phương án 4 C: RIA áp
dụng như 4 C + nghị quyết của Quốc hội, ủy ban thường vụ quốc
hội; Phương án 4 D: RIA áp dụng đối với tất cả các loại văn bản có
ảnh hưởng đến doanh nghiệp và/hoặc ngân sách nhà nước; Phương
án 4 E: như 4 D nhưng chia làm 2 loại: về cơ bản áp dụng RIA đơn
giản đối với các loại như 4 D nhưng đối với chính sách tác động lớn
về chi phí với doanh nghiệp và/hoặc ngân sách nhà nước (dự kiến
20%) thì thực hiện RIA đầy đủ. Theo đó, Báo cáo cũng khẳng định
Việt Nam nên học kinh nghiệm của các nước trong việc áp dụng
RIA theo nội dung chính sách tác động và khuyến nghị Việt Nam
lên chọn phương án áp dụng RIA theo nội dung chính sách tác động
(phương án 4 E) do phương án này đem lại lợi ích lớn nhất. (xem
Bảng 2.1) [13].
Bảng 2.1: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA bắt buộc đối với ban hành
văn bản quy phạm pháp luật [13].
Lợi ích cho chính phủ
Đơn vị: triệu đồng
Lợi ích Cân bằng
cho doanh lợi ích và
nghiệp
chi phí
Phương
án
Chi phí
cho
chính
phủ
Chi phí
cho
doanh
nghiệp
4B
3.067
35.530
Chưa định lượng được
660.496,6
621.899,6
4C
3.247
38.930
Chưa định lượng được
723.702
681.525
4D
9.160
150.620 Chưa định lượng được
2.800.000
2.640.220
4E
2.037,8
80.803,2 Chưa định lượng được
2.800.000
2.717.159
37
Tuy nhiên, giải pháp phạm vi áp dụng RIA theo nội dung chính sách
này khi Chính phủ trình chưa được Quốc hội thông qua. Theo quy định Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP thì
phạm vi chính sách thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật
dựa trên hình thức văn bản. Theo đó, đối với các loại văn bản pháp luật ở hình
thức Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội và Nghị định của Chính phủ
thì phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật. Đối với các loại văn bản pháp
luật khác thì không đặt yêu cầu phải đánh giá tác động pháp luật trong quy
trình xây dựng luật. Để làm rõ vấn đề này, chúng tôi cũng đã tìm hiểu những
người đã từng tham gia soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm văn bản
năm 2008 về lý do áp dụng RIA theo phương án hình thức văn bản như ông
Nguyễn Quốc Việt, Nguyên vụ trưởng Vụ Hành chính Tư pháp, Bộ Tư pháp;
Nguyễn Thị Kim Thoa, Vụ trưởng Vụ hành chính tư pháp, Nguyễn Văn Đạt,
Phó vụ trưởng, Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp.
Theo đó, tại thời điểm đó, đa số đại biểu Quốc hội cho rằng, đối với hình thức
văn bản như Luật, Pháp lệnh, Nghị định là những văn bản chứa đựng những
chính sách chung, bao quát. Đối với các văn bản còn lại chỉ là sự cụ thể hoá,
hướng dẫn cụ thể hơn nữa để thuận lợi cho việc thi hành Luật, Pháp lệnh và
Nghị định không thể chứa đựng những chính sách mới. Do đó, những văn bản
như thông tư, thông tư liên tịch, văn bản của chính quyền địa phương....
không thuộc phạm vi phải thực hiện đánh giá tác động. Mặt khác, với nguyên
tắc về hiệu lực văn bản cấp trên cao hơn văn bản cấp dưới. Do đó, Quốc hội
đã thông qua và lựa chọn phương án đánh giá RIA theo hình thức văn bản.
Như vậy, pháp luật hiện hành quy định khá rõ ràng về phạm vi văn bản
phái thực hiện hoạt động đánh giá tác động RIA. Tuy nhiên, do bản chất của
đánh giá tác động pháp luật là áp dụng cho nội dung chính sách chứ không áp
dụng cho hình thức văn bản chứa đựng chính sách. Điều này cũng được khẳng
38
định trong việc kinh nghiệm các nước trong việc giới hạn phạm vi đánh giá
tác động pháp luật. Từ thực tiễn thi hành quy định này trên thực tế cho thấy,
việc thực hiện quy định RIA theo hình thức văn bản không đạt được mục
đích. Điều này thể hiện rõ nét khi đơn vị đề xuất, chính sách lẩn tránh chính
sách phải thực hiện đánh giá tác động. Theo đó, “nhiều Bộ/Ngành đã lách
thay bằng việc đưa quy định đó vào Luật, Pháp lệnh, Nghị định - văn bản phải
thực hiện đánh giá tác động thì các Bộ/Ngành đưa Thông tư do chính
Bộ/Ngành đó kiểm soát thì không phải thực hiện đánh giá tác động RIA”[14].
Như đã phân tích tại Chương 1, mục đích các nhà xây dựng luật các
nước khi đưa vấn đề RIA vào quá trình xây dựng chính sách, luật nhằm giảm
chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp. Nhìn từ thực tiễn hệ thống
pháp luật Việt Nam thì văn bản tác động trực tiếp, mạnh mẽ nhất đến người
dân và doanh nghiệp thường các quy định về trình tự, thủ tục ở dạng Thông
tư. Nhiều chính sách “mới” tác động đến người dân, doanh nghiệp trong một
số trường lại không nằm ở các văn bản thuộc hình thức phải đánh giá tác động
RIA. Điều này được thể hiện trong Báo cáo số 224/BC-VPCP ngày 5/4/2012
của Văn Phòng chính phủ về tình hình thực hiện công tác cải cách thủ tục
hành chính tại các Bộ, Ngành địa phương trong quý 1 năm 2012. Theo đó,
Báo cáo khẳng định “... còn nhiều thủ tục hành chính trái với quy định tại
Nghị định số 63/2010/NĐ-CP”. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật tại Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp
trong thời gian cũng cho thấy, có rất nhiều văn bản dưới luật như Thông tư,
Thông báo, Công văn trong một số trường hợp ban hành ra các chính sách
mới, thậm chí trái cả văn bản cấp trên và những văn bản tác động một cách
trực tiếp, mạnh mẽ lên người dân. Đơn cử trong năm 2011, Bộ Công thương
ban hành thông báo 197/TB-BCT ngày 05/6/2011 thông báo về việc nhập
khẩu rượu, mỹ phẩm và điện thoại di động. Văn bản này yêu cầu ngoài các
39
chứng từ xuất trình cho cơ quan hải quan khi làm thủ tục nhập khẩu theo quy
định hiện hành, thương nhân phải xuất trình thêm Giấy chỉ định hoặc ủy
quyền là nhà phân phối, nhà nhập khẩu của chính hãng sản xuất, kinh doanh
hoặc hợp đồng đại lý của chính hãng sản xuất, kinh doanh mặt hàng đó. Các
giấy tờ này được cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngoài hợp
pháp hóa lãnh sự theo quy định của pháp luật; Thương nhân chỉ được làm thủ
tục nhập khẩu, thông quan tại các cảng biển quốc tế: Hải Phòng, Đà Nẵng,
Thành phố Hồ Chí Minh. trong khi đó các văn bản quy định pháp luật hiện
hành không đưa ra các yêu cầu này.
Từ thực tiễn trên, chúng tôi cho rằng, Việt Nam cần có nghiên cứu,
đánh giá kỹ lưỡng trong việc lựa chọn phương án phù hợp trong việc áp dụng
phạm vi văn bản cần phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật để đảm bảo
tính khá thi và hiệu quả khi tổ chức thực thi trên thực tế.
2.2.3. Các hình thức đánh giá tác động pháp luật
Theo quy định tại Điều 23, Điều 33, Điều 59 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật 2008 quy định bước đầu về một số báo cáo đánh giá tác
động của văn bản như báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản và được
cụ thể hóa tại Nghi ̣đinh
24/2009/NĐ-CP từ Điều 37 đến Điều 40 của Nghị
̣
định. Theo đó, pháp luật đưa ra 4 loại báo cáo RIA trong đó có báo cáo RIA
sơ bộ (đươ ̣c thực hiê ̣n k hi chuẩn bị đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, Nghị
định, chủ yếu theo phương pháp định tính). Báo cáo RIA đơn giản (đươ ̣c thực
hiê ̣n trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật , sử du ̣ng kế t hơ ̣p
phương pháp phân tích đinh
̣ lươ ̣ng và đinh
̣ tính ); Báo cáo RIA đầy đủ (đươ ̣c
thực hiê ̣n đố i với quy đinh
̣ quan tro ̣ng , chủ yếu sử dụng phương pháp định
lươ ̣ng) và Báo cáo RIA sau thực thi (đươ ̣c thực hiê ̣n 3 năm sau khi thực hiê ̣n
văn bản ). “Các loại báo cáo này có mối liên hệ với nhau được thể hiện trong
hình vẽ dưới đây” (Hình 2.1)[27]:
40
Hình 2.1: Mối liên hệ giữa các báo cáo đánh giá tác động pháp luật [15].
Tuy nhiên, trong thực tiễn các báo cáo RIA này không hề có mối liên
hệ với nhau, trong nhiều trường hợp các báo cáo RIA nhận diện vấn đề, đưa
ra các giải pháp hoàn toàn khác nhau[10]. Điều này thể hiện rõ nét nhất giữa
báo cáo RIA sơ bộ và RIA trong quá trình soạn thảo. Theo đó, Báo cáo RIA
sơ bộ được thực hiện trong giai đoạn đề xuất đưa vào Chương trình xây dựng
Luật, Pháp lệnh, Nghị định. Tuy nhiên, không phải đề xuất nào cũng được
thực hiện ngay, có đề xuất phải 2 đến 4 năm sau mới được thông qua, đó là
chưa tính đến các đề xuất xin gia hạn, bị trả lại. Do đó, trên thực tế có sự
“lãng quên” RIA sơ bộ ban đầu. Báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo hoàn
toàn khác biệt so với báo cáo RIA sơ bộ. Chúng tôi đồng ý khi cho rằng trong
quá trình soạn thảo chính sách có thể điều chỉnh một số nội dung trong báo
cáo RIA sơ bộ. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là sự thay đổi hoàn toàn
so với báo cáo RIA sơ bộ ban đầu. Việc thay đổi này phải được đánh giá tác
41
động RIA. Việc chấp nhận cơ quan soạn thảo “tự thay đổi” so với các vấn đề,
giải pháp sơ bộ ban đầu mà không thực hiện việc đánh giá lại làm cho RIA
không còn ý nghĩa.
a. Đánh giá tác động sơ bộ văn bản
Trước năm 2008 xuất phát từ thực trạng các đề xuất chính sách đưa vào
chương trình xây dựng pháp luật không được thuyết trình đầy đủ, thiếu thông
tin về sự cần thiết ban hành chính sách và thiếu cơ sở khoa học, thiếu căn cứ
thực tiễn đã dẫn đến khó khăn cho cơ quan xét duyệt khi quyết định thông qua
chương trình và ảnh hưởng đến tính khả thi của chương trình. Do đó, năm
2008 khi chúng ta đặt vấn đề sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 1996, được sửa đổi bổ sung một số điều năm 2002 đã đặt vấn đề đưa
RIA sơ bộ vào quá trình xây dựng Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh
hàng năm của Quốc hội. Theo báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), khi chúng ta đưa vấn đề RIA sơ
bộ vào quá trình xây dựng Luật, Pháp lệnh thì Chính phủ sẽ bác những đề
xuất không cần thiết và giảm chi phí cho xã hội lên đến 700 tỷ đồng (xem
Bảng 2.2). [13]
Bảng 2.2: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA sơ bộ vào Chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh.[13]
Phương án
RIA + lấy ý kiến
công chúng
RIA
Chi phí cho
chính phủ
Chi phí
cho
doanh
nghiệp
Lợi ích
cho
chính
phủ
Đơn vị: triệu đồng
Lợi ích
Lợi ích
cho
chung
doanh
nghiệp
187,5
250
5.222,2
700.000
704.784,6
125
Trên cơ sở những đánh giá này, RIA sơ bộ đã được đưa vào quá trình
xây dựng chương trình Luật, Pháp lệnh, Nghị định trong Luật Ban hành văn
42
bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó, việc thực hiện đánh giá tác động
văn bản sơ bộ (RIA sơ bộ) được quy định tại khoản 1, Điều 23, khoản 1, Điều
59 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Điều 37 Nghị định
24/2009/NĐ-CP. Theo đó, việc thực hiện đánh giá tác động sơ bộ văn bản
được thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị đề xuất xây dựng văn bản do cơ quan
đề xuất xây dựng văn bản. Việc thực hiện đánh giá tác động sơ bộ do cơ quan
đề xuất xây dựng văn bản thực hiện. Pháp luật cũng yêu cầu việc đánh giá tác
động sơ bộ văn bản nhằm xác định rõ các vấn đề cơ bản trong xã hội cần giải
quyết bằng văn bản, cung cấp cơ sở để lựa chọn các chính sách cơ bản trong
dự thảo văn bản. Đặc biệt, trong các phương án mà báo cáo đánh giá RIA sơ
bộ đưa ra để giải quyết vấn đề thì phương án ban hành văn bản là giải pháp tối
ưu. Báo cáo RIA sơ bộ phải dự báo tác động về kinh tế, môi trường, hệ thống
pháp luật, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của các
chủ thể và các tác động khác.
Với yêu cầu sáu cộng (6+) việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động sơ
bộ RIA nhằm là kiểm chứng tính cầ n thiế t của viê ̣c ban hành chính sách , văn
bản. Tuy nhiên, qua nghiên cứu các quy định về việc lập, thực hiện hoạt động
đánh giá tác động sơ bộ chúng tôi thấy một số vấn đề sau:
Thứ nhất, các quy định pháp luật hiện hành chưa quy định nhiệm vụ,
quyền hạn của cơ quan chủ trì xây dựng chương trình xây dựng pháp luật.
Điều này ảnh hưởng đến các quyết định trong việc đưa đề xuất đó vào chương
trình xây dựng luật.
Thứ hai, các nhà quyết định chính sách chưa sử dụng báo cáo đánh giá
tác động văn bản như là một kênh cung cấp thông tin chính thức trong quá
trình quyết định chính sách. Điều này thể hiện rõ trong các nội dung thẩm tra
các đề nghị, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh tại Điều 25 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật 2008. Theo đó, nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần
43
thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản,
tính đồng bộ, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, điều kiện bảo đảm để xây dựng và
thi hành văn bản và thường các nội dung này được nêu trong tờ trình hoặc bản
thuyết minh đề xuất văn bản.
Thứ ba, việc đề xuất xây dựng văn bản và xây dựng báo cáo đánh giá
tác động sơ bộ văn bản thường mang tính chất vội vã, xếp hàng và thiếu các
căn cứ. Một trong những căn cứ quan trọng cho việc đề xuất chính sách đó là
“báo cáo đánh giá tổng kết thi hành các quy định đang điều chỉnh vấn đề đó”
thì thực tiễn khâu này chỉ được thực hiện khi đề xuất đó được phê duyệt đưa
vào chương trình thì chúng ta mới thực hiện việc đánh giá tổng kết. Báo cáo
tổng kết phải là nguồn quan trọng để cơ quan đề xuất chính sách dựa vào đó
để xác định vấn đề trong hoạt động đánh giá tác động sơ bộ.
Từ thực tiễn thực thi các quy định về đánh giá tác động sơ bộ văn bản
có thể thấy mục đích của chế định này không đạt được. Mục đích việc đặt ra
quy định về đánh giá tác động sơ bộ văn bản để cắt giảm, máy chém là khó
đạt được khi mà cơ quan “gác cổng” không có quyền nó có hoặc không đối
với đề xuất không có đánh giá tác động sơ bộ hay chất lượng báo cáo đánh giá
tác động sơ bộ không đảm bảo. Pháp luật hiện hành cũng chưa có hướng dẫn
cụ thể để cơ quan có thẩm quyền dựa vào đâu để nói rằng báo cáo RIA sơ bộ
của cơ quan đề xuất chính sách chưa đảm bảo yêu cầu. Đây là những điều
đang gây khó khăn cho các cơ quan gác cổng khi sử dụng RIA như là một
công cụ để kiểm soát quá trình đề xuất chính sách, luật.
b. Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình soạn thảo
Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật sửa đổi năm 2008 xác định các mục tiêu của quy định về RIA
soạn thảo gồm:
Thứ nhất, nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
44
khi được ban hành, quy định pháp luật có chất lượng cao phải là quy định đạt
được mục tiêu đề ra với rủi ro ít nhất và chi phí tuân thủ thấp nhất.
Thứ hai, cung cấp nhiều hơn thông tin cho các cơ quan xem xét, phê
duyệt, thông qua chính sách (Chính phủ, các Ủy ban của Quốc hội và Quốc
hội) nhằm đẩy nhanh quá trình thảo luận và thông qua chính sách đó.
Thứ ba, thiết lập quy trình sàng lọc và loại bỏ những dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật kém chất lượng trước khi trình cơ quan có thẩm quyền
thông qua chính sách.
Theo đó, đánh giá tác động trong quá trình soạn thảo văn bản gồm 2
loại, đó là RIA đơn giản và RIA đầy đủ được quy định tại điểm c, khoản 2
Điều 33, khoản 2, Điều 64 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008
và Điều 38 Nghị định 24/2009/NĐ-CP. Theo đó, việc xây dựng báo cáo đánh
giá tác động được thực hiện trước khi soạn thảo văn bản và được hoàn thiện
trong quá trình soạn thảo. Cơ quan thực hiện việc đánh giá tác động văn bản
là cơ quan chủ trì soạn thảo. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động là phân
tích các phương án và giải pháp cho mỗi vấn đề theo các phương án định tính,
định lượng, chi phí và lợi ích. Cung cấp kết quả phân tích làm cơ sở cho việc
ban hành văn bản để đạt được các mục tiêu quản lý với chi phí hợp lý. Báo
cáo đánh giá dự báo tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp lý,
quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của các chủ thể và
các tác động khác. Tuy nhiên, qua nghiên cứu thể chế hiện hành điều chỉnh
đánh giá tác động pháp luật trong quá trình soạn thảo văn bản chúng tôi thấy
một số điểm còn hạn chế như sau:
Thứ nhất, đối tượng phải đánh giá tác động RIA đầy đủ là quá rộng.
Theo đó, đối với các văn bản “có thể làm phát sinh chi phí từ 15
(mười lăm) tỷ đồng hàng năm trở lên cho Nhà nước, cơ quan, tổ
chức hoặc doanh nghiệp, cá nhân; Văn bản có thể tác động tiêu cực
45
đáng kể đến các nhóm đối tượng trong xã hội;Văn bản có thể tác
động tới số lượng lớn doanh nghiệp; Văn bản có thể làm tăng đáng
kể giá tiêu dùng;Văn bản còn nhiều ý kiến khác nhau, được công
chúng quan tâm và có ảnh hưởng đáng kể đến lợi ích chung” phải
làm báo cáo đánh giá tác động đầy đủ.[47]
Chúng tôi cho rằng, phạm vi các loại văn bản phải đánh giá tác động
đầy đủ văn bản là quá rộng, nếu dựa vào tiêu chí văn bản có thể làm phát chi
phí từ 15 tỷ đồng trở lên thì gần như các văn bản đều phải thực hiện đánh giá
tác động đầy đủ.
Theo quy định khoản 1, Điều 38 Nghị định 24/200/NĐ-CP thì “trên
cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo luật,
pháp lệnh, nghị định có trách nhiệm đánh giá tác động trước khi soạn
thảo văn bản và hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động đơn giản trong
quá trình soạn thảo nhằm bảo đảm nội dung các quy định của dự thảo
được dựa trên kết quả đánh giá tác động và là phương án tối ưu, theo
cách thức tiết kiệm nhất để đạt được mục tiêu quản lý”. [48]
Như vậy, pháp luật quy định việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động
đơn giản phải có sự gắn kết với kết quả đánh giá tác động sơ bộ. Tuy nhiên,
thực tiễn quy trình xây dựng luật cho thấy thì 2 hoạt động này hoàn toàn
không có sự gắn kết với nhau. Thực tiễn xây dựng luật cho thấy cơ quan chủ
trì khi đề xuất chính sách chủ yếu là giữ chỗ trong chương trình xây dựng
luật. RIA sơ bộ cũng chỉ là sự sao chép đề xuất về sự cần thiết xây dựng văn
bản đó. Mặt khác, từ giai đoạn đề xuất đến khi chương trình xây dựng luật
được thông qua, đến khi thành lập Ban soạn thảo để xây dựng văn bản đó thì
mất một khoảng thời gian dài và nhiều quan điểm đã có sự thay đổi so với đề
xuất ban đầu.
Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động trong quá trình
46
xây dựng văn bản cho thấy hầu hết các báo cáo đánh giá tác động không được
thực hiện trước khi xây dựng văn bản mà thường xây dựng song song với quá
trình soạn thảo, đặc biệt có trường hợp báo cáo RIA được xây dựng sau khi đã
có dự thảo. Mục đích xây dựng báo cáo RIA không đạt được trong quá trình
xây dựng văn bản. Bên cạnh đó, cơ quan xây dựng báo cáo RIA thường chính
là cơ quan chủ trì soạn thảo nên việc xem báo cáo đánh giá RIA chỉ mang tính
chất cho đủ thủ tục, hình thức. Điều này dẫn đến các thông tin, các phương án
được phản ánh trong báo cáo đánh giá tác động theo hướng chọn cái đã chọn.
Thứ hai, phạm vi phải thực hiện đánh giá tác động không khả thi
Theo yêu cầu tại khoản 1, Điều 37 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP thì
báo đánh giá tác động phải đảm bảo yêu cầu 6 cộng (6+). Theo đó, phạm vi
về nội dung báo cáo phải đánh giá rất toàn diện “Việc đánh giá tác động
tập trung vào tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật;
tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; khả năng tuân
thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác”. Chúng tôi cho
rằng, phạm vi phải thực hiện đánh giá tác động quá rộng. Nhìn từ kinh
nghiệm các nước áp dụng chế độ đánh giá tác động trong thời gian qua thì
phần lớn cũng chỉ đánh giá dưới góc độ chi phí và lợi ích – góc độ kinh tế
học pháp luật. Chỉ một số ít có nhiều kinh nghiệm thực hiện RIA mới đưa
ra nhiều yêu cầu đánh giá tác động. Do vậy, việc đưa ra phạm vi đánh giá
tác động quá rộng trong điều kiện chế định RIA mới được thực hiện ở Việt
Nam đã ảnh hưởng đến chất lượng của các báo cáo RIA. Điều này thể hiện
trong thực tiễn thi hành trong thời gian qua cho thấy không có báo cáo nào
đánh giá được đầy đủ các tiêu chí này.
Thứ ba, pháp luật không quy định cụ thể các tiêu chí để kiểm soát chất
lượng đối với các báo cáo đánh giá tác động.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì đánh giá tác
47
động pháp luật với tên gọi là báo cáo đánh giá tác động pháp luật. Tuy nhiên,
qua rà soát các văn bản pháp luật hiện hành chúng tôi thấy rằng chưa thấy các
hướng dẫn cụ thể quy định thể thức, cách thức trình bày, các nội dung trong
các báo cáo RIA (bao gồm cả RIA sơ bộ). Hiện nay, hình thức và cách thức tổ
chức thực hiện, nội dung của các báo cáo RIA chủ yếu được đề cập qua các
tài liệu hướng dẫn, tập huấn đối với cán bộ làm công tác đánh giá tác động
pháp luật hoặc được hướng dẫn tại website http://ria.net.vn/VN/Trangchu.html theo chương trình hợp tác giữa Viện Quản lý Kinh tế Trung ương,
Bộ Kế hoạch và Đầu tư (CIEM), Cơ quan phát triển Hoa Kỳ (USAID) và Dự
án sáng kiến năng lực cạnh tranh Việt Nam (VNCI) hoặc quy định dưới dạng
thông tư hướng dẫn trình tự, thủ tục xây dựng ban hành các văn bản ở các Bộ,
Ngành.”[52] Do pháp luật không quy định cụ thể đối với các tiêu chí để kiểm
soát chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động RIA nên thực tế các cơ
quan gác cổng như Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Các Uỷ ban của Quốc
hội gặp nhiều lúng túng, khó khăn trong việc đánh giá chất lượng của các Báo
cáo đánh giá tác động. Điều này ảnh hưởng đến việc đưa ra quyết định có
hoặc không đối với chính sách, dự thảo chính sách đang đệ trình của các cơ
quan kiểm soát chất lượng chính sách, văn bản.
c. Đánh giá tác động pháp luật sau khi luật được ban hành và tổ
chức thực hiện
Đánh giá tác động sau khi văn bản bản được thi hành được quy định tại
Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Theo đó, sau 3 (ba)
năm, kể từ ngày luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực thì các Bộ/Ngành thuộc
Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản
trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn
thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định. Việc đánh giá tác
động sau khi văn bản thông qua và đi vào thực tiễn sẽ tạo cơ sở quan trọng để
48
kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu quả của văn
bản hoặc hoàn thiện văn bản. Luật cũng yêu cầu về nội dung của báo cáo đánh
giá tác động của văn bản sau phải phản ánh các nội dung như phân tích các chi
phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các
nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn bản
hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết. Ngoài ra pháp luật
cũng yêu cầu dự thảo báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành
phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu và cách tính chi phí, lợi ích trên trang
thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản trong thời hạn ít nhất là
30 (ba mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Trên cơ sở
ý kiến góp ý đó, cơ quan thực hiện đánh giá tác động có trách nhiệm hoàn thiện
báo cáo và gửi đến Bộ Tư pháp để tổng hợp, báo cáo Chính phủ.
Thực tiễn thực hiện quy định về đánh giá tác động sau khi văn bản
được thi hành trong thời gian cho thấy chưa có một cơ quan, Bộ/Ngành nào
thực hiện, tuân thủ các quy định này. Khó khăn lớn nhất hiện nay là quy định
đã được đưa vào luật nhưng chưa có bất kỳ phương pháp và hướng dẫn nào
liên quan đến việc đánh giá tác động sau khi thi hành văn bản quy phạm pháp
luật. Trong thời gian qua, trong quá trình Bộ Tư pháp chuẩn bị xây dựng dự
án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 sửa đổi, lúc đầu Bộ Tư
pháp cũng đặt ra đặt ra yêu cầu phải đánh giá tác động đối với dự án luật này
nhưng sau đó không thực hiện được. Đồng thời, trong quá trình xây dựng báo
cáo đánh giá tác động Luật Ban hành văn bản sửa đổi này cũng có nhiều quan
điểm đề cập đến phương pháp luận của báo cáo đánh giá tác động dự án luật
sửa đổi và báo cáo đánh giá tác động Luật Ban hành hành văn bản năm 2008.
2.2.4. Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động
pháp luật
Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật
49
khi đề xuất chính sách, trong quá trình soạn thảo chính sách. Việc lấy ý kiến
báo cáo đánh giá tác động văn bản được quy định tại khoản 3, Điều 37 Nghị
định số 24/2009/NĐ-CP đối với báo cáo RIA sơ bộ, khoản 4, Điều 38 Nghị
định số 24/2009/NĐ-CP đối với báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo và
khoản 3, Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP. Theo đó, trách nhiệm tổ chức
thực hiện việc lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động RIA được giao
cho cơ quan chủ trì soạn thảo. Điều này được quy định cụ thể tại khoản 4
Điều 33, Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Tuy
nhiên, thực tiễn thi hành các quy định về việc lấy ý kiến trong quá trình thực
hiện đánh giá tác động còn một số hạn chế sau:
Thứ nhất, pháp luật quy định chưa rõ và chưa hợp lý thời điểm cụ thể
việc lấy ý kiến.
Việc lấy ý kiến công chúng, đối tượng chịu sự tác động của chính sách,
văn bản trong đánh giá tác động pháp luật là yêu cầu bắt buộc phải thực hiện
trong quá trình đề xuất, xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, qua rà soát các quy
định hiện hành chúng tôi thấy rằng, pháp luật chưa quy định thời điểm cụ thể
việc lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động RIA thực hiện khi nào?
Theo đó, pháp luật chưa quy định cụ thể thời điểm cơ quan chủ trì soạn thảo
phải thực hiện việc lấy ý kiến báo cáo đánh giá tác động RIA để lấy ý kiến
thực hiện trước hay sau khi đã có dự thảo.
Tuy nhiên, nếu xét dưới góc độ về thời điểm đăng tải Báo cáo đánh giá
tác động trên trang thông tin điện tử của các Bộ/Ngành thì chúng ta có thể biết
được thời điểm thực hiện việc lấy ý kiến. Tuy nhiên, qua nghiên cứu chúng
tôi cho rằng, thời điểm mà luật quy định là không hợp lý.
Theo quy định điểm a, khoản 1, Điều 3, Nghị định số 24/2009/NĐCP về việc lấy ý kiến Báo cáo đánh giá tác động RIA sơ bộ của
Luật, Pháp lệnh “Tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan về đề nghị
50
xây dựng luật, pháp lệnh; đăng tải bản thuyết minh về đề nghị xây
dựng luật, pháp lệnh và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn
bản trên trang thông tin điện tử của cơ quan mình trong thời gian ít
nhất là 20 (hai mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham
gia ý kiến”[47]. Đối với RIA sơ bộ của Nghị định được quy định tại
điểm a, khoản 4, Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP về việc lấy
ý kiến yêu cầu “Tổ chức các đơn vị liên quan về đề nghị xây dựng
nghị định; đăng tải bản thuyết minh về đề nghị xây dựng nghị định
và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản trên trang thông tin
điện tử của cơ quan mình trong thời gian ít nhất là 20 (hai mươi)
ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến”.”[47] Đối
với vấn đề lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động trong quá
trình soạn thảo cũng tương tự. Theo quy định tại khoản 3, Điều 27
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP “Cơ quan chủ trì soạn thảo khi đăng
tải dự thảo trên trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan
mình để lấy ý kiến phải đồng thời đăng tải báo cáo đánh giá tác
động của văn bản, xác định địa chỉ và thời hạn tiếp nhận ý kiến; có
trách nhiệm tổng hợp, tiếp thu, giải trình những nội dung tiếp thu,
không tiếp thu các ý kiến tham gia.””[47]
Điều này có nghĩa rằng, việc thực hiện lấy ý kiến đối với Báo cáo đánh
giá tác động tiến hành song song cùng hoạt động xây dựng thuyết minh đề
nghị xây dựng pháp luật, pháp lệnh. Với quy định này, chúng ta không thể
biết được hoạt động lấy ý kiến báo cáo đánh giá tác động thực hiện khi nào?
Đồng thời việc Luật quy định như vậy sẽ dẫn đến trường hợp các cơ quan đề
xuất, xây dựng chính sách khi có dự thảo luật thì mới tiến hành xây dựng Báo
cáo đánh giá tác động mang tính hình thức, đối phó.
Chúng tôi cho rằng, quy định này không hợp lý bởi thời điểm thực hiện
51
báo cáo đánh giá tác động phải được thực hiện trước đồng nghĩa với nó thì
hoạt động lấy ý kiến đối với Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ phải được thực
hiện trước. Sau khi thực hiện xong giai đoạn lấy ý kiến đối với báo cáo đánh
giá tác động sơ bộ thì cơ quan đó mới quy phạm hoá các chính sách, phương
án đã được đánh giá dự báo tác động.
Thứ hai, pháp luật chưa quy định cụ thể hình thức, phương pháp lấy ý
kiến báo cáo đánh giá tác động.
Pháp luật chỉ đưa ra quy định bắt buộc đối với các cơ quan đề xuất, cơ
quan chủ trì soạn thảo phải thực hiện việc lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá
tác động lên cổng thông tin điện tử của cơ quan mình lấy ý kiến. Điều này
đồng nghĩa với việc pháp luật chỉ yêu cầu cơ quan đó chỉ đưa “nguyên” dự
thảo báo cáo đánh giá tác động mà không có một tài liệu hướng dẫn, giải
thích, tóm tắt,... như dự kiến chính sách tác động đến ai, chính sách này là gì?
Khi nào chính sách đó có hiệu lực? Thời gian, địa điểm, phương thức đóng
góp ý kiến tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến của người dân.... để tạo
điều kiện thuận lợi cho các đối tượng cho ý kiến dễ tiếp cận và bày tỏ quan
điểm. Đặc biệt là khi có ý kiến góp ý của người dân thì cơ quan tổ chức lấy ý
kiến sẽ “phản hồi” người dân như thế nào. Để làm rõ vấn đề này người nghiên
cứu cũng đã truy cập vào một số website của Quốc hội [53], Chính phủ [54],
một số Bộ/Ngành cho thấy chưa có một ý kiến góp ý nào góp ý về Báo cáo
đánh giá tác động pháp luật đối với các dự thảo lấy ý kiến, ngay cả đối với dự
thảo thì con số cho ý kiến cũng rất ít.
Thứ ba, việc lấy ý kiến chưa tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng
cho ý kiến.
Điều này thể hiện trong việc pháp luật quy định việc lấy ý kiến được
đăng tải trên website của cơ quan chủ trì soạn thảo. Theo đó, “cơ quan nào
được giao chủ trì soạn thảo sẽ đăng tải lên website của cơ quan mình. Ở các
52
cơ quan khác nhau thì giao diện cổng thông tin điện tử cũng khác nhau” [55].
Việc pháp luật quy định như vậy sẽ gây khó khăn trong vấn đề kiểm soát việc
tuân thủ của các Bộ/Ngành cũng như không nắm rõ được chất lượng của các
báo cáo RIA đó khi lấy ý kiến.
Như vậy, việc pháp luật chưa quy định cụ thể thời điểm lấy ý kiến, nội
dung lấy ý kiến,... cũng như trách nhiệm giải trình, phản hồi đối với các ý
kiến góp ý của các đối tượng trong xã hội, đặc biệt là các đối tượng chịu sự
tác động của chính sách. Thực tế cũng cho thấy các Bộ, Ngành thường đăng
tải nguyên dự thảo chính sách, dự thảo báo cáo giá tác động RIA lên trang
thông tin của cơ quan mình lấy ý kiến. Điều này ảnh hưởng đến chất lượng
của báo cáo đánh giá tác động RIA cũng như ý đồ của nhà xây dựng pháp luật
khi đưa vấn đề lấy ý kiến trong quá trình xây dựng xây dựng, quy phạm chính
sách chưa thực hiện được.
2.2.5. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc tuân thủ thực hiện quy định về
đánh giá tác động pháp luật
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định
các văn bản quy phạm pháp luật và các tài liệu hỗ trợ có liên quan khác, trong
đó có RIA. Bộ Tư pháp phải tập hợp các báo cáo RIA sơ bộ trình Chính phủ
và Quốc hội xem xét như một phần của hồ sơ đề nghị xây dựng pháp luật.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định
24/2009/NĐ-CP cũng quy định các Bộ hữu quan có trách nhiệm thực hiện
RIA soạn thảo trong quá trình xây dựng văn bản và thực hiện hiện RIA sau
khi thi hành văn bản.
Tuy nhiên, một số chức năng trong hệ thống RIA vẫn còn đang bị bỏ
ngỏ và chưa quy định cơ quan giám sát việc thực hiện hoạt động báo cáo
đánh giá tác động pháp luật. Chẳng hạn như chức năng tổ chức tuân thủ và
kiểm soát chất lượng RIA vẫn chưa được Chính phủ thực hiện. Theo đó,
53
hiện chúng ta chưa có một cơ quan kiểm soát chung về việc tuân thủ các
quy định về RIA.
Mặc dù, pháp luật đã quy định các nội dung báo cáo RIA phải thực hiện
(6+) nhưng trên thực tế các cơ quan gác cổng của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội, Chính phủ là các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ
Tư pháp trong quá trình tập hợp các đề xuất vào Chương trình xây dựng Luật,
Pháp lệnh của Quốc hội, Chương trình xây dựng Nghị định của Chính phủ,
trong quá trình thẩm định, thẩm tra còn lúng túng, thậm chí là không biết dựa
vào đâu để đưa ra các quyết định trong việc đánh giá chất lượng của các báo
cáo RIA do các đơn vị đề xuất chính sách, luật gửi. Do không có các tiêu chí
đánh giá chất lượng của các Báo cáo RIA mà các Bộ trình lên một cách khoa
học, khách quan dẫn đến một thực tế là hầu hết các đề xuất được gửi không có
đề xuất nào bị trả lại chỉ vì RIA không đạt yêu cầu, ngay cả là “không có RIA”.
Bởi nếu trả lại hồ sơ, đề xuất thì sẽ dẫn đến xung đột giữa cơ quan gác cổng với
cơ quan đề xuất mà điều này các cơ quan gác cổng không hề muốn.
2.2.6. Kinh phí đảm bảo thực hiện đánh giá tác động pháp luật
Hiện nay, vấn đề kinh phí đảm bảo cho quá trình thực hiện đánh giá tác
động RIA được quy định tại Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTPVPCP ngày 2/12/2010 của Bộ Tài Chính, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính
phủ hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách
nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và
hoàn thiện hệ thống pháp luật (sau đây gọi tắt là Thông tư liên tịch số
192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP). Theo quy định khoản 3, Điều 4 Thông tư
liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP thì định mức chi cho hoạt động
xây dựng báo cáo đánh giá tác động rất thấp. Theo đó, Báo cáo đánh giá tác
động sơ bộ: mức chi tối đa 4.000.000 đồng/báo cáo; Báo cáo đánh giá tác
động đơn giản: mức chi tối đa 5.000.000 đồng/báo cáo; Báo cáo đánh giá tác
động đầy đủ: mức chi tối đa 6.000.000 đồng/báo cáo.
54
Nhìn vào định mức chi cho việc xây dựng các báo cáo đánh giá tác
động pháp luật là chưa tương xứng, phù hợp với thực tiễn hiện nay. Điều này
phản ánh việc chưa coi trọng việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động trong
hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam. Điều này thể hiện trong việc phân bổ
kinh phí vẫn quá chú trọng ngân sách cho công tác soạn thảo mà chưa chú
trọng, phân bổ nguồn lực cho công tác tiền soạn thảo – khâu phân tích chính
sách trong đó có hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA. Đây cũng được
xem như một nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng của báo cáo đánh giá
tác động pháp luật ở nước ta trong những năm qua.
Thực tiễn cho thấy những báo cáo đánh giá tác động pháp luật nào
được đảm bảo kinh phí lớn thì việc đánh giá RIA được bài bản, chỉnh chu và
chất lượng tốt hơn. Một khảo sát nhanh về nguồn lực thực tế được huy động
cho việc lập báo cáo RIA tại Bộ Tư pháp năm 2010-2011[10] khi đánh giá
chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động của các Dự thảo Luật có báo
cáo đánh giá tác động RIA qua việc chấm điểm trong thời gian qua cho thấy:
(xem Bảng 2.3)[12]
Bảng 2.3: Kinh phí xây dựng báo cáo RIA và chất lượng báo cáo RIA [12]
Tên văn bản
Luật Nuôi con nuôi
Pháp lệnh pháp điển
quy phạm pháp luật
Pháp lệnh hợp nhất
văn bản quy phạm
pháp luật
Luật Thủ đô
Tổng chi phí
Từ ngân sách Hỗ trợ từ các Chất lượng
XDPL
nguồn khác
báo cáo
RIA
150 triệu đồng 60 triệu đồng 90 triệu đồng 18 điểm/ 20
55 triệu đồng
2 triệu đồng
20 triệu đồng
53 triệu đồng
19/20 điểm
18,5/20 điểm
130 triệu đồng 21,4 triệu đồng 108,7 triệu đồng 19/20 điểm
Việc thiếu nguồn lực tài chính cho việc nghiên cứu, phân tích và xây
dựng chính sách được xem là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến
chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động RIA trong thời gian qua.
55
Điều này được một số nhà nghiên cứu, chuyên gia trong lĩnh vực
RIA tại Bộ Tư pháp khẳng định “Rõ ràng là để có được những báo
cáo RIA đạt chất lượng với sự huy động tham gia của các chuyên
gia giỏi, có kinh nghiệm phân tích chính sách, tính toán chi phí - lợi
ích và thực hiện tham vấn với các đối tượng có liên quan trong khi
thực hiện việc đánh giá tác động thì các quy định về tài chính hiện
hành là quá bất cập, hoàn toàn không đáp ứng nhu cầu thực tế, phản
ánh một tư duy rất cũ về kiểu làm luật theo phương châm nhanh,
nhiều, tốt, rẻ” [12].
Do đó, việc thay đổi nhận thức trong việc phân bổ nguồn lực là một
trong những điều kiện bảo đảm quan trọng để hoạt động đánh giá tác động
RIA được thực thi.
2.3. Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp
luật trong thời gian qua
2.3.1. Về nhận thức và năng lực của cán bộ
Từ khi chế định RIA được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã có một số công trình
đánh giá về tình hình thực thi chế định RIA, trong đó có phải kể đến Báo cáo
đánh giá tình hình thực hiện đánh giá tác động pháp luật (RIA) tại Việt Nam
giai đoạn 2009-2010 do USAID, VNCI và CEM thực hiện và Đề án khoa học
cấp Bộ do Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện trong việc đánh giá
tác động của chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008. Trên cơ sở những thông tin từ các báo cáo này, chúng ta có thể
thấy được một thực tiễn nhận thức của cán bộ, công chức cũng như giá trị của
chế định RIA trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản ở nước ta trong
giai đoạn hiện nay qua 4 nội dung sau:
56
Thứ nhất, về vấn đề nhận thức của cán bộ công chức đối với đánh giá
tác động pháp luật.
Theo kết quả từ báo cáo của USAI-VNCI-CIEM cho thấy, hầu hết
những người tham gia khảo sát đều cho biết đã từng nghe nói đến
RIA (95% số cán bộ soạn thảo và 86% số cán bộ thẩm tra, thẩm
định). Đối với những người chưa từng nghe đến RIA, các nguyên
nhân được lựa chọn nhiều nhất là: (i) thông tin trên Internet về RIA
quá ít; (ii) chưa có sách giới thiệu, hướng dẫn về RIA; và (iii) chưa
được tham dự một khóa học về RIA.
Tuy hầu hết cán bộ được
hỏi đã nghe đến RIA nhưng hiểu biết của họ về RIA vẫn chưa được
đầy đủ. Chỉ có 65,2% cán bộ soạn thảo và 76,3% cán bộ thẩm tra,
thẩm định trả lời đúng câu hỏi trắc nghiệm nhiều lựa chọn về “RIA
như một văn bản” trong khi chỉ 51,1% cán bộ soạn thảo và 59,5%
cán bộ thẩm tra, thẩm định trả lời đúng câu hỏi về RIA “như một
quá trình nghiên cứu, phân tích chính sách”[22].
Điều này cho thấy các cơ quan soạn thảo không có thói quen sử dụng
một công cụ phân tích có cấu trúc tốt như RIA trong quá trình soạn thảo văn
bản của họ. Đây cũng là nguyên nhân lý giải tại sao các văn bản pháp luật của
Việt Nam thường có chất lượng thấp.
Thứ hai, về vai trò của RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách.
Theo đó, Báo cáo khẳng định, hầu hết những người tham gia khảo
sát đều khẳng định sự cần thiết của RIA (100% cán bộ thẩm tra thẩm
định và 93% cán bộ soạn thảo). Chỉ có duy nhất một cán bộ soạn
thảo cho rằng RIA không cần thiết. Về tác động cụ thể, hầu hết cán
bộ soạn thảo đều cho rằng việc thực hiện RIA có tác động tích cực
đến công tác xây dựng pháp luật: nâng cao chất lượng dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật (89%); tạo thuận lợi cho việc ra quyết định
57
lựa chọn chính sách (82%); và tạo thuận lợi cho việc thuyết phục các
cơ quan thẩm tra, thẩm định. Về tác động tiêu cực, 19,3% cán bộ
soạn thảo cho rằng RIA tạo thêm gánh nặng và 8,4% cho rằng RIA
gây trì hoãn đối với hoạt động xây dựng văn bản. Một số ít cán bộ
soạn thảo cho rằng RIA không có tác động tích cực gì. Nhận định
này cũng phù hợp với một thực trạng là chất lượng của RIA rất thấp
và nhiều ban soạn thảo chỉ làm báo cáo RIA để đủ bộ hồ sơ trình lên
các cơ quan có thẩm quyền. Theo các cán bộ thẩm tra và thẩm định,
RIA giúp nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật (92%),
giúp họ hiểu được các lập luận về lựa chọn chính sách (89,4%) và
giúp cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật tìm kiếm các
giải pháp khác nhau để giải quyết vấn đề bất cập (76,3%). Về tác
động tiêu cực, chỉ có hai cán bộ thẩm tra, thẩm định cho rằng RIA
gây ra trì hoãn đối với hoạt động xây dựng pháp luật. [22]
Như vậy, đa số cán bộ đều thừa nhận vai trò của RIA trong hoạt động
đề xuất, xây dựng và soạn thảo chính sách và ý thức được tầm quan trọng của
nó nếu nó thực hiện tốt sẽ là công cụ hữu hiệu để có được chính sách tốt.
Thứ ba, về năng lực cán bộ thực hiện đánh giá tác động pháp luật
Theo số liệu từ kết quả khảo sát của Báo cáo của USAID, VNCI và
CEM cho thấy chưa đến một nửa (43%) các cán bộ soạn thảo tham
gia cuộc khảo sát cho biết đã được đào tạo về RIA. Tuy nhiên, hầu
hết (91%) đều mong muốn tham gia một khóa đào tạo nâng cao về
RIA. Đối với những người chưa được đào tạo về RIA, đa số (83%)
muốn được tham gia một khóa đào tạo cơ bản về RIA. Phần lớn
những người tham gia trả lời (72%) đều cho rằng thực hiện RIA là
khó hoặc rất khó. Chỉ có hai người (trong tổng số 86 người) cho
rằng thực hiện RIA là dễ hoặc rất dễ. [22] Đặc biệt, thực tiễn việc
58
cử cán bộ tham gia các lớp tập huấn, bồi dưỡng các kỹ năng, kiến
thức về hoạt động đánh giá tác động RIA thì phần lớn là các cán bộ
trẻ, chưa có kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng pháp luật [29].
Cuộc khảo sát này cho thấy những quan ngại về năng lực cán bộ trong
thực hiện RIA là có cơ sở. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay khi mà phạm vi
nội dung yêu cầu đánh giá tác động RIA đối với các chính sách là rất rộng (6+)
thì đòi hỏi người thực hiện đánh giá tác động không những có kinh nghiệm, kỹ
năng về đánh giá tác động pháp luật mà đòi hỏi người có có kiến thức chuyên
môn sâu, toàn diện. Nếu căn cứ những đòi hỏi từ thể chế hiện hành, chúng tôi
có thể đưa ra nhận định tính đến thời điểm hiện nay (ngày 1/1/2013) chúng ta
chưa có cán bộ nào đủ khả năng đáp ứng các yêu cầu cho thực hiện việc đánh
giá tác động pháp luật một cách bài bản, chuyên nghiệp. Những con số này thể
hiện nhu cầu nâng cao năng lực cán bộ trong việc thực hiện phân tích chính
sách nói chung và thực hiện báo cáo RIA nói riêng. Điều này cũng được Bộ
Tư pháp thừa nhận trong Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động Dự án Luật Ban
hành văn văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất “Mặc dù việc thực hiện RIA
đã được tiến hành 03 năm nhưng vẫn còn thiếu hướng dẫn chuẩn của BTP,
thiếu cán bộ nòng cốt, có kinh nghiệm trong việc xây dựng báo cáo RIA để
hướng dẫn về kỹ thuật cho cơ quan chủ trì soạn thảo” [6].
Thứ tư, đối với việc sử dụng tư vấn độc lập hỗ trợ ban soạn thảo thực
hiện RIA cũng là một cách hữu hiệu để bù đắp sự thiếu hụt về năng lực của
ban soạn thảo. “Cuộc điều tra cho thấy các ban soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật có nhu cầu sử dụng tư vấn và 25% người tham gia khảo sát cho biết
ban soạn thảo của họ đã thuê tư vấn độc lập để thực hiện báo cáo RIA” [22]
Điều này cũng dễ thấy bởi không phải các Bộ/Ngành không muốn mình có
được báo cáo RIA tốt mà là do nguồn lực, điều kiện đảm bảo đặc biệt là vấn
đề tài chính như hiện hành thì các Bộ khó có thể mời chuyên gia trong nước
59
chứ không nói là chuyên gia nước ngoài. Thực tế việc sử dụng các chuyên gia
bên ngoài cơ quan tham gia cùng cơ quan soạn thảo xây dựng báo cáo RIA đa
phần các Bộ nhận được sự hỗ trợ của các tổ chức, cơ quan nước ngoài khi xây
dựng chính sách đó.
Chúng tôi cho rằng, trong bối cảnh RIA mới được áp dụng ở Việt
Nam, khó có thể tìm được các chuyên gia tư vấn có hiểu biết về RIA và
lĩnh vực chính sách đang cần điều chỉnh. Do đó, một số dự án Luật do có
nguồn tài trợ của các dự án nước ngoài nên mời một số chuyên gia RIA
của nước ngoài cùng tham gia quá trình xây dựng RIA để đảm bảo chất
lượng của báo cáo RIA.
2.3.2. Về việc tổ chức thực hiện và tuân thủ các quy định đánh giá
tác động pháp luật
a. Đánh giá tác động pháp luật sơ bộ - RIA sơ bộ
Theo quy trình xây dựng luật, pháp lệnh việc rà soát, tổng hợp các đề
xuất đưa vào Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của Quốc hội được giao
cho Bộ Tư pháp mà trực tiếp là Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật
tổng hợp. Qua số liệu tổng hợp của Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật
của Bộ Tư pháp thì thấy tỉ lệ đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh có RIA sơ bộ
không ổn định, “cụ thể năm 2009 chỉ có một đề xuất có kèm theo báo cáo RIA
sơ bộ; năm 2010 cả đề xuất đưa vào chương trình chính thức và chương trình
dự bị có 36/47 (76,6%) đề xuất có RIA sơ bộ; năm 2011 có 26/31 (84%) đề
xuất dự án luật có báo cáo RIA sơ bộ; năm 2012 có 23/45 (51,1%) đề xuất dự
án luật có báo cáo RIA sơ bộ” [23]. Điều này cũng được đề cập trong Báo cáo
đánh giá tình hình thực hiện đánh giá tác động pháp luật (RIA) tại Việt Nam
giai đoạn 2009-2010 do USAID, VNCI và CIEM thực hiện. Báo cáo khẳng
định trong năm 2009, Quốc hội thông qua 20 dự án luật nhưng chỉ có 01 dự án
luật có báo cáo đánh giá tác động RIA đó là Luật Khám bệnh, chữa bệnh.
Trong năm 2010, Quốc hội thông qua 25 dự án luật trong đó có 3 dự án luật
60
không có báo cáo đánh giá tác động RIA đó là Luật Thi hành án hình sự, Luật
Trọng tài thương mại và Luật Người khuyết tật. Tính đến tháng 6/2011 với 18
dự án Luật đang lấy ý kiến thì 6 dự án luật không có báo cáo đánh giá tác động.
Từ thực tiễn tuân thủ các quy định RIA sơ bộ trong thời gian qua,
chúng tôi có thể chia thành 3 nhóm:
- Nhóm 1: chưa có RIA sơ bộ, vì trong Bản đề xuất chỉ có tên dự án
luật, không có giải trình về sự cần thiết, không có đề xuất về phạm vi áp
dụng, đối tượng điều chỉnh, nội dung chính và không có đánh giá sơ bộ về
hiệu quả kinh tế xã hội, bao gồm đề xuất xây dựng các dự án luật sau: Luật
ngân hàng nhà nước Việt Nam (sửa đổi); Luật các tổ chức tín dụng (sửa
đổi); Luật thuế nhà, đất; Luật an toàn thực phẩm; Luật thi hành án hình sự;
Luật sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả; Luật người tàn tật; Luật nuôi
con nuôi; Luật tiếp cận thông tin; Luật viên chức. Điều này đặt ra vấn đề đó
là việc tuân thủ các quy định về RIA chưa được các Bộ/Ngành tuân thủ,
ngay cả Dự án Luật Con nuôi 2010 của Bộ Tư pháp mà đơn vị đề xuất lên là
Cục Con nuôi cũng không có báo cáo RIA sơ bộ. Nếu như điều này diễn ra ở
các nước có sử dụng RIA thì chắc chắn đề xuất đó sẽ không được đưa vào
Chương trình xây dựng luật của Quốc hội.
- Nhóm 2: RIA sơ bộ sơ sài, chưa đạt yêu cầu theo quy định của pháp
luật mặc dù bản đề xuất được chuẩn bị khá kỹ (có luận giải về sự cần thiết,
đối tượng, phạm vi điều chỉnh, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung
chính; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo, bao gồm đề
xuất xây dựng các dự án: Luật khiếu nại; Luật tố cáo; Luật giám định tư
pháp…. Đây đang là vấn đề cần hoàn thiện thể chế trong thời gian tới, bởi
chúng ta chưa có các tiêu chí và hệ quy chuẩn để đánh giá chất lượng của các
báo cáo RIA khi các cơ quan đề xuất trình lên. Việc cơ quan tập hợp đề xuất,
gác cổng khó có thể đưa ra phán quyết mang tính khách quan khi cho rằng
bản báo cáo RIA mà các Bộ trình lên là sơ sài, chưa đạt yêu cầu.
61
- Nhóm 3: Chất lượng báo cáo RIA sơ bộ đáp ứng về các yêu cầu tối
thiểu theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, các nội dung khác trong Bản đề xuất cũng
được chuẩn bị tương đối công phu, bao gồm đề xuất xây dựng các dự án: Luật
chứng khoán (sửa đổi); Luật nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước
ngoài tại Việt Nam; Luật kiểm toán độc lập; Luật kinh doanh bảo hiểm (sửa
đổi); Luật đo lường; Luật lưu trữ; Pháp lệnh tạm giữ, tạm giam. Đây chỉ là
các bản báo cáo RIA theo đánh giá của các chuyên gia dưới góc độ hình thức
của một bài bản và theo “mẫu” còn các thông số, số liệu khoa học chứng
minh về chi phí tuân thủ, lợi ích mà chính sách đó sẽ đam lại thì các báo cáo
này chưa có. Đây mới là nội dung quan trọng của bản báo cáo RIA.
Để tìm hiểu về thực tiễn tuân thủ đánh giá tác động pháp luật sơ bộ
trong hoạt động đề xuất các dự án luật, pháp lệnh, người nghiên cứu đã tiến
hành trao đổi với các cán bộ, chuyên gia làm công tác tổng hợp, tham mưu
cho Lãnh đạo Bộ Tư pháp trong việc tổng hợp các đề xuất vào Chương trình
xây dựng Luật Pháp lệnh của Quốc hội cho thấy việc đề xuất, sáng kiến luật
không gửi kèm Báo cáo RIA sơ bộ vẫn còn nhiều. Có một số trường hợp do
thời hạn tổng hợp sắp hết các Bộ, Ngành chỉ “điện thoại” đối với tên đề xuất
sang Bộ Tư pháp. Nhóm cán bộ, chuyên gia này cũng cho biết trong một số
trường hợp họ phải làm thay báo cáo RIA sơ bộ cho các Bộ/Ngành. Như vậy,
từ thực tiễn thi hành chế định RIA sơ bộ trong quá trình đề xuất chính sách
trong thời gian qua cho thấy mục tiêu khi chúng ta đưa chế định RIA vào
không đạt được. Nhiều đề xuất không có RIA, cán bộ đề xuất phải thực hiện
RIA thay cho cơ quan đề xuất là điều không thể chấp nhận được trong quá
trình kiểm soát đề xuất, ban hành chính sách. Đây mới chỉ là sự tuân thủ về
hình thức còn về nội dung của các Báo cáo RIA sơ bộ đề xuất chính sách đưa
vào Chương trình thì chỉ thuần tuý là sự sao chép, đổi tên của Bản thuyết
minh về sự cần thiết ban hành chính sách đó.
62
b. Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình soạn thảo- RIA đơn
giản và RIA đầy đủ
“Trên cơ sở rà soát các hồ sơ gửi Bộ Tư pháp thẩm định và căn cứ vào
Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp cho thấy, trong tổng số dự án Luật, Pháp
lệnh trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua hàng
năm” [24], tỷ lệ có báo cáo RIA soạn thảo như sau (xem Bảng 2.4).[12]
Bảng 2.4: Số lượng dự thảo Luật, Pháp lệnh có RIA [12]
Số dự án luật có
Số dự án pháp
báo cáo RIA/tổng
lệnh có báo cáo
số dự án trình
RIA/tổng số dự
án trình
Năm 2009, có 18
luật và 2 pháp lệnh
Ghi chú
Đây là số liệu được
05/18
0/2
Viện
Khoa
học
được thông qua
Pháp lý tiến hành
Năm 2010, có 19
rà soát trong các
luật và 1 pháp lệnh
13/19
0/1
Báo cáo thẩm định
được thông qua
đối với các Dự án
Năm 2011, có 8
Luật,
luật và 3 pháp lệnh
6/8
0/3
năm
Năm 2012, có 22
thực
20/22
2/5
lệnh
trong thời gian từ
được thông qua
luật và 5 pháp lệnh
Pháp
2009-2012
hiện
trong
năm 2012
được thông qua
- Về số lượng: năm 2009 mới chỉ có 2/20 dự án luật có báo cáo RIA
soạn thảo; năm 2010, việc tuân thủ RIA đã được cải thiện hơn, có 22/25 dự án
luật có báo cáo RIA soạn thảo; năm 2011 có 13/13 dự án Luật được Quốc hội
xem xét, thông qua đều có báo cáo RIA, và năm 2012 tại kỳ họp thứ ba Quốc
hội khóa XIII có 8 dự án Luật được trình Quốc hội xem xét, thông qua đều có
báo cáo RIA;
63
- Vê chất lượng của báo cáo RIA. Theo kết quả rà soát nhóm chuyên
gia của Bộ Tư pháp trong quá trình thực hiện Đề án khoa học cấp Bộ “Đánh
giá tác động của chế định RIA trong luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008” thì tỷ trọng các báo cáo RIA không đạt yêu cầu có giảm theo
thời gian (năm 2010: 9/14 báo cáo RIA không đạt yêu cầu, chiếm 67%, các
năm 2011 và 2012 đều ở mức: 2/5 báo cáo (40%). Những báo cáo RIA đạt
chất lượng tốt ở những năm sau có tăng lên nhưng chưa bền (2010: 1/14 báo
cáo; 2011: 3/5 báo cáo và 2012: 1/5 báo cáo). Trong đó, các báo cáo RIA soạn
thảo đạt yêu cầu đều nêu được thực trạng của vấn đề và luận giải sự cần thiết
ban hành luật, pháp lệnh; Một số báo cáo RIA soạn thảo có chất lượng tốt,
xác định được vấn đề cần giải quyết, đưa ra được các phương án cần đánh giá
và lựa chọn được các phương án giải quyết phù hợp chủ yếu dựa trên phân
tích tác động tích cực/ tiêu cực, có số liệu làm cơ sở cho việc phân tích định
lượng. Báo cáo cũng nêu rõ đối với những báo cáo RIA có sự hỗ trợ của
chuyên gia (trong nước và quốc tế) và có đầu tư hỗ trợ ngoài kinh phí xây
dựng pháp luật thì chất lượng báo cáo cao hơn, sử dụng cả phương pháp phân
tích định tính và định lượng. Ví dụ: trong năm 2010, RIA Luật Nuôi con nuôi
được, RIA Luật Bảo vệ người tiêu dùng; năm 2011, RIA Pháp lệnh pháp điển
quy phạm pháp luật đạt, RIA Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật,
RIA Luật Đo lường; năm 2012, RIA Luật Thủ đô.
- Về hình thức của một số báo cáo RIA soạn thảo chưa tuân thủ đúng
quy định, ví dụ: lấy nội dung của phần thuyết minh thành nội dung của báo
cáo RIA nên chất lượng không cao; chưa xác định được nguyên nhân cốt lõi,
cơ bản gây ra vấn đề bất cập cần được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm
pháp luật (các lập luận, phân tích chưa đúng, chưa đủ, chưa sâu...); chưa phân
tích được đầy đủ các tác động tích cực và tiêu cực đến các đối tượng chịu sự
ảnh hưởng của vấn đề bất cập, các nhóm lợi ích có liên quan...; chưa nêu được
64
đầy đủ được phương án khác nhau có khả năng giải quyết vấn đề; kết luận lựa
chọn phương án chưa thuyết phục do chưa dựa trên cơ sở so sánh chi phí - lợi
ích và tiêu chí rõ ràng. Như vậy, mặc dù pháp luật không quy định số lượng
trang văn bản của một báo cáo đánh giá tác động pháp luật cũng như chúng ta
coi trọng chất lượng của các báo cáo chứ không phải số trang của báo cáo.
Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng báo cáo đánh giá tác động pháp luật trong thời
gian qua cho thấy số lượng trang đối với mỗi dự thảo Luật từ 30-50 trang; Dự
thảo Nghị định từ 10-25 trang. Qua nghiên cứu một số báo cáo đánh giá tác
động pháp luật các nước cho thấy độ dày của mỗi báo cáo này đối với một dự
thảo luật trung bình từ 200 đến 300 trang. Điều đó, thể hiện sự nghiêm túc,
tính chuyên nghiệp và phân tích, đánh giá thấu đáo các vấn đề. Theo quan
điểm cá nhân của tôi thì vấn đề không phải là số lượng trang của báo cáo RIA
là bao nhiêu, điều quan trọng là lượng thông tin mà báo cáo cung cấp. “Các
thông tin đó phải được xem xét dưới nhiều khía cạnh và phải là những thông
tin khoa học đáng tin cậy để nhà quyết định chính sách quyết định”.[34].
- Về nội dung của báo cáo RIA: Nhiều ban soạn thảo chỉ làm báo cáo
RIA để đủ bộ hồ sơ trình lên các cơ quan có thẩm quyền, không thật sự quan
tâm dùng RIA làm công cụ phân tích để lựa chọn và quyết định chính sách
đưa vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, việc thực hiện RIA
không được thực hiện trước khi soạn thảo và tiếp tục hoàn chỉnh sau khi tham
vấn trong quá trình xây dựng dự án văn bản quy phạm pháp luật như quy định
của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP. Trong nhiều trường hợp , RIA được thực
hiện đồng thời hoặc sau khi xây dựng văn bản , vì vậy, RIA trở thành công cụ
biện minh cho một chính sách đã được lựa chọn chứ không phải là công cụ
giúp ban soạn thảo lựa chọn chính sách, giải pháp tối ưu, nhìn từ góc độ chi
phí/lợi ích cũng như từ tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, giải pháp
đối với các đối tượng điều chỉnh của văn bản.
65
- Về lựa chọn thực hiện RIA: Cơ quan xây dựng RIA gặp khó khăn
trong việc lựa chọn xây dựng báo cáo RIA đầy đủ hay đơn giản vì tiêu chí
phân biệt không rõ ràng. Hơn nữa, nếu lấy tiêu chí cụ thể, có tính định lượng
để xác định có lập RIA đầy đủ hay không là tổng chi phí xã hội trên 15 tỷ
đồng (bao gồm cả chi phí của Nhà nước, doanh nghiệp và người dân để tuân
thủ văn bản) thì với tốc độ lạm phát thực tế những năm gần đây, hầu hết các
văn bản đều sẽ phải lập báo cáo RIA đầy đủ, như vậy vừa không thật sự cần
thiết, vừa rất tốn kém vì việc tính toán chi phí/lợi ích đầy đủ là việc làm phức
tạp và khó chuẩn xác trong điều kiện nhiều thông tin liên quan phục vụ cho
việc tính toán chưa minh bạch.
Nghiên cứu độc lập của một số chuyên gia về việc thực thi RIA ở Việt
Nam cũng có nhận xét tương tự về chất lượng báo cáo RIA.
Chẳng hạn nghiên cứu của CIEM phối hợp với USAID và VNCI
đánh giá rằng: Nhìn chung, chất lượng phần lớn các báo cáo RIA
rất kém, thường có bố cục không rõ ràng, nhiều báo cáo sao chép
các nội dung giống nhau, không nêu rõ được vấn đề bất cập thực sự
cần quan tâm giải quyết, không giải thích rõ ràng, đầy đủ nguyên
nhân gây ra các bất cập đó, các mục tiêu chính sách và đánh giá tác
động phương án quá chung chung, mang tính khẩu hiệu, không có
tính thuyết phục, nhiều báo cáo RIA không nêu phương án nào khác
ngoài phương án đã được lựa chọn nêu trong dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật [27].
Ông Lê Duy Bình, chuyên gia kinh tế của Economica Việt Nam cũng
cho rằng, ngoại trừ một số báo cáo RIA được thực hiện tương đối tốt, còn lại
phần lớn vẫn làm theo kiểu hình thức, chiếu lệ, hoàn toàn không đúng theo
yêu cầu luật định. Thậm chí, không ít trường hợp báo cáo RIA gần như được
"bê nguyên xi nội dung của tờ trình”[49]. Chẳng hạn, trong báo cáo RIA của
66
Dự luật Thuế nhà đất, ngoài phần nội dung về những mặt ưu, khuyết chung
chung của dự luật, người đọc hầu như không tìm thấy các phương án để giải
quyết vấn đề chi phí, lợi ích của từng giải pháp ra sao; phương án nào là tối
ưu và vì sao... Các báo cáo RIA của dự Luật Đầu tư công, Luật Khiếu nại...
cũng trong tình trạng tương tự. Một số báo cáo RIA như của dự án Luật Bưu
chính; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kinh doanh bảo hiểm...,
mặc dù có đưa ra các phương án giải quyết nhưng việc đánh giá tác động lại
có phần sơ sài, chủ quan và cũng không giải trình được chi phí, lợi ích cụ thể
của từng giải pháp.
Đối với chất lượng của các báo cáo RIA của các dự án Luật, Nghị định
theo nhận định đánh giá từ báo cáo cho thấy “chất lượng của phần lớn báo cáo
đánh giá tác động là rất kém. Báo cáo RIA thương không có bố cục rõ ràng,
nhiều báo cáo sao chép, giống nhau”[22].
2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém
2.4.1. Bất cập trong quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định cụ
thể về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng
chủ thể có thẩm quyền. Bên cạnh những đổi mới quan trọng trong công tác
soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật bước đầu phát huy hiệu quả làm cho tính khả thi, thống nhất, đồng bộ
của hệ thống pháp luật được cải thiện, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Tuy
nhiên thông qua một thời gian triển khai thi hành luật, quy trình văn bản
pháp luật đã bắt đầu bộc lộ những khó khăn, vuớng mắc, bất cập như việc
phân tích đề xuất xây dựng pháp luật chưa bám sát thực tiễn, thiếu tính chiến
lược, thiếu tầm nhìn. “Đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đề xuất xây
dựng luật và dự thảo còn hạn chế, chưa thực sự thu hút sự tham gia của nhân
67
dân, huy động trí tuệ của các chuyên gia, nhà khoa học trong việc xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật”. [5]
Sự yếu kém từ hệ thống pháp luật thể hiện rõ rất trong quy trình xây
dựng chính sách, pháp luật. Điều này thể hiện chưa có sự tách bạch khâu đề
xuất chính sách, quyết định chính sách và quy phạm hóa chính sách. Hoạt
động xây dựng pháp luật mang tính cắt khúc. Hiện nay, quy trình xây dựng
luật chưa được chuyên nghiệp hoá. Các đơn vị quản lý của các Bộ/Ngành tự
đề xuất chính sách, tự xây dựng và quy phạm hoá chính sách cũng như tự làm
khâu đánh giá tác động của chính sách. Các nhà làm luật “chăm chú ra văn
bản” mà ít chú trọng đến các điều kiện bảo đảm cho chính sách đó thực thi
trên thực tế. Theo quy định Chính phủ đệ trình dự án luật, pháp lệnh. Dự án
này được chuyển sang các Ủy ban của Quốc hội. Theo đó, từ khi Dự án luật
được chuyển cho các Uỷ ban của Quốc hội thì vai trò của Chính phủ gần như
hết và trách nhiệm lúc này thuộc về các Uỷ ban của Quốc hội. Điều này có thể
dẫn đến trường hợp RIA được thực hiện ban đầu do Chính phủ trình hoàn
toàn khác với các chính sách do các Uỷ ban của Quốc hội soạn ra. Điều này
sẽ mâu thuẫn với xu hướng lập pháp đó là Quốc hội chất vấn, thông qua chính
sách do Chính phủ trình mà thay vào đó là việc tự Quốc hội đưa ra chính
sách, Quốc hội tự chất vấn dự thảo của các Uỷ ban hay còn gọi là đại biểu
Quốc hội chất vấn đại biểu Quốc hội.
Bên cạnh văn bản của Quốc hội, Chính phủ thì đối với quy trình xây
dựng văn bản dưới hình thức thông tư, thông tư liên tịch của các Bộ/Ngành
thì hiện nay không được kiểm soát. Theo đó, các Bộ ngành tự ban hành văn
bản hướng dẫn quy trình xây dựng văn bản của Bộ Ngành mình trong đó việc
theo dõi kiểm soát văn bản của Bộ ngành đó được giao cho Vụ pháp chế được
giao chủ trì thực hiện. Theo đánh giá của ông Scott Jacobs khi Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2008 được ban hành với nhiều điểm mới nhưng
68
khi nhìn lại 3 năm thi hành có thể thấy các Bộ/Ngành vẫn không hề có sự thay
đổi trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật kể cả khi chúng ta
sử dụng công cụ RIA. Ông Scot Jacobs cho rằng, các Bộ Ngành vẫn chú tâm
vào quá trình soạn thảo mà không chú tâm vào đánh giá tác động pháp luật.
Với 99% nguồn lực, kinh phí dành cho Ban soạn thảo văn bản và chỉ có 1%
nguồn lực còn lại dành cho hoạt động RIA và lấy ý kiến.
2.4.2. Trình độ, năng lực cán bộ thực hiện RIA còn hạn chế
Từ kết quả nghiên cứu của các công trình trước đây đều chỉ ra một
trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng, việc tổ chức thực hiện
chế định RIA trong thời gian qua được xác định là do trình độ, năng lực của
cán bộ làm công tác phân tích chính sách và soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hay nói một cách khác là do đội
ngũ cán bộ công chức trực tiếp triển khai thực hiện RIA chưa được đào tạo
bài bản về kỹ năng thực hiện RIA và lập Báo cáo RIA. Chế định RIA là một
trong những quy định mới – sự đổi mới trong quy trình lập pháp ở nước ta.
Tuy nhiên, số lượng cán bộ được tập huấn về những kỹ năng để phục vụ cho
đánh giá tác động pháp luật đối với chính sách không nhiều. Qua trao đổi với
một số chuyên gia của VNCI - đơn vị thường xuyên giúp các Bộ/Ngành tổ
chức các hoạt động tập huấn về kỹ năng thực hiện RIA cho thấy, “hầu hết cán
bộ tham gia tập huấn là cán bộ trẻ (mới được tuyển dụng chưa có hoặc có ít
kinh nghiệm xây dựng pháp luật) tham dự. Những cán bộ tham dự tập huấn
thường lại không tham gia hoạt động xây dựng chính sách, không được giao
thực hiện đánh giá tác động pháp luật.”[28] Chúng tôi cho rằng, điều này
cũng xuất phát từ nhận thức của cán bộ lãnh đạo đơn vị đối với hoạt động
đánh giá tác động RIA trong quá trình làm chính sách.
Ngoài ra, từ thực tiễn thi hành chế định RIA trong thời gian qua chúng
ta có thể thấy còn thiếu sự quan tâm, chỉ đạo sát sao và ý thức chịu trách
69
nhiệm của lãnh đạo cơ quan đề xuất xây dựng và cơ quan chủ trì soạn thảo dự
án văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của pháp luật hiện hành, lãnh
đạo mà trên hết là thủ trưởng cơ quan đề xuất xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật phải chịu trách nhiệm về RIA sơ bộ, thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn
thảo văn bản quy phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm về báo cáo RIA soạn
thảo và RIA sau khi thi hành. Chính sự thiếu quan tâm và chưa ý thức đầy đủ
về trách nhiệm đối với chất lượng báo cáo RIA của thủ trưởng các cơ quan đề
xuất, cơ quan soạn thảo trong nhiều trường hợp dẫn đến thực tế hoặc là buông
lỏng chỉ đạo việc tuân thủ nghiêm các quy định về lập báo cáo RIA hoặc
không coi trọng các khuyến nghị lựa chọn giải pháp từ báo cáo RIA và quyết
định áp dụng chính sách, giải pháp trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
theo ý chí của mình.
2.4.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện đánh giá tác động pháp luật
còn hạn chế
Thứ nhất, thiếu nguồn tài chính đảm bảo thực hiện. Như đã phân tích
các quy định pháp luật hiện hành trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính cần
thiết cho việc thực hiện RIA. Theo đó, hiện nay tỷ lệ ngân sách dành cho hoạt
động này chưa thực sự cân xứng. Nguồn ngân sách vẫn tập chung cho hoạt
động soạn thảo mà chưa có sự phân bổ hợp lý đối với hoạt động đánh giá,
phân tích chính sách. Với quy định kinh phí cho việc xây dựng một báo cáo
RIA trong quá trình soạn thảo là 4 hoặc 6 triệu đồng là quá thấp không đủ chi
phí cho quá trình tổ chức, thực hiện RIA. Đây được xác định là một nguyên
nhân dẫn đến chất lượng các Báo cáo RIA không cao.
Thứ hai, thiếu các công cụ để thực hiện RIA, cụ thể là chưa chuẩn hóa
quy trình, phương pháp và tiêu chí để thực hiện hoạt động đánh giá tác động
kinh - tế xã hội của một dự án văn bản quy phạm pháp luật một cách có hiệu
quả. Đồng thời, về mặt phương pháp luận, để khắc phục sự cắt khúc giữa xây
dựng pháp luật và thi hành pháp luật đòi hỏi phải có sự kết nối, liên thông
70
giữa việc dự báo tác động của văn bản (các báo cáo RIA sơ bộ, RIA soạn
thảo) với việc đánh giá tác động thực tế của văn bản sau một thời gian thi
hành, qua đó đánh giá được tính phù hợp, khả thi của văn bản nhằm kịp thời
có các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật hoặc tiếp tục hoàn thiện
thể chế. Tuy nhiên, cho đến nay, sau 3 năm thi hành Luật 2008, vẫn chưa có
cơ quan nào, kể cả Bộ Tư pháp, thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản
sau 3 năm thi hành như đã được quy định tại Nghị định 24/2009/NĐ. Vì vậy,
cùng với việc hoàn thiện quy trình, phương pháp, tiêu chí lập báo cáo RIA sơ
bộ và RIA soạn thảo, cần sớm xây dựng nội dung, tiêu chí và phương pháp
đánh giá tác động của văn bản sau một thời gian thi hành. Việc tạo ra các
công cụ (quy trình, tiêu chí và phương pháp) khoa học, thống nhất để dùng
cho việc đánh giá tác động của văn bản trong quá trình xây dựng pháp luật và
trong quá trình thi hành pháp luật, sẽ góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện
hệ thống pháp luật.
Thứ ba, thiếu cơ chế kiểm soát hiệu quả chất lượng và quy trình thực hiện
RIA. Bộ Tư pháp được trao nhiệm vụ thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Thủ tướng trở lên, trong đó có
nội dung thẩm định việc tuân thủ pháp luật về nội dung, trình tự thực hiện RIA.
Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có thẩm quyền thẩm tra các dự án
luật, pháp lệnh trình Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét thông
qua, trong đó cũng có nội dung thẩm tra việc thực hiện báo cáo RIA theo quy
định của pháp luật. Tuy nhiên, các chủ thể này không có trách nhiệm và thẩm
quyền chuyên biệt về kiểm soát chất lượng của Báo cáo RIA. Điều này dẫn đến
thực trạng là một số cơ quan, đơn vị không “e ngại” về chất lượng của Báo cáo
RIA không được bảo đảm mà chỉ làm sao cho có đủ hồ sơ. Vì vậy, việc thực
hiện báo cáo RIA trong không ít trườn hợp còn nặng về tính hình thức và mang ý
nghĩa thủ tục nhiều hơn là một công cụ để nâng cao chất lượng chính sách được
đưa vào dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
71
Thứ tư, thiếu một hệ thống cơ sở dữ liệu thống kê chính xác, đầy đủ
Một trong những nguồn dữ liệu quan trọng cho việc thực hiện RIA đó
là nguồn cơ sở dữ liệu, những con số thống kê để đảm bảo tính khách quan,
tính chính xác của việc phân tích, tính toán nhận định trong báo cáo RIA.
Việc thống xây dựng cơ sở dữ liệu thống kê ở Việt Nam hiện nay đang được
giao cho Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu Tư. Ngoài ra, các ngành,
lĩnh vực khác nhau thì các Bộ/Ngành đều xây dựng cơ sở dữ liệu thống kê của
mình để phục vụ công tác quản lý. Tuy nhiên, “từ thực tiễn công tác thống kê
cho thấy các dữ liệu thống kê ở nước ta cho thấy các con số thống kê còn có
độ kênh nhau giữa các cơ quan, chưa đầy đủ”[2].... đã ảnh hưởng dến quá
trình phân tích các yếu tố định lượng trong các báo cáo RIA
Trên đây là những nguyên nhân cơ bản đã và đang ảnh hưởng đến việc
tuân thủ, thực thi chế định RIA trong thực tế đề xuất, xây dựng chính sách,
pháp luật. Việc nhận diện các nguyên nhân này có vai trò quan trọng trong
việc đề xuất các giải pháp nhằm hạn chế, khắc phục tồn tại yếu kém này và
cải thiện được tình hình thực thi chế định RIA ở Việt Nam góp phần nâng cao
chất lượng chính sách khi được ban hành.
Kết luận chương 2
Trên cơ sở nghiên cứu thể chế hiện hành điểu chỉnh hoạt động đánh giá
tác động pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua, chúng tôi cho rằng những
vướng mắc, bất cập về công tác thể chế hiện hành đã và đang tạo rào cản, cản
trở việc thực thi RIA trên thực tế. Điều này thể hiện rõ trong các chỉ số về số
lượng, chất lượng văn bản nước ta trong thời gian. Có thể nói rằng, mục tiêu
đưa RIA vào quy trình xây dựng pháp luật chưa đạt được. Đây là một vấn đề
cần giải quyết trong thời gian tới trong công tác hoàn thiện thể chế và nhận
thức của các nhà lập pháp Việt Nam. Tuy nhiên, những vấn đề này hoàn toàn
có thể khắc phục được trong thời gian tới đặc biệt khi chúng ta đang hướng
tới xây dựng Luật Ban hành vản bản quy phạm pháp luật hợp nhất.
72
Chương 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM
3.1. Quan điểm hoàn thiện chế định RIA và nâng cao hiệu quả thực
hiện đánh giá tác động pháp luật
Nghị quyết 48-NQ/TW đề ra mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch với trọng tâm là
hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng
nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân; đổi mới căn bản cơ chế xây
dựng và thực thi pháp luật; pháp huy vai trò và hiệu quả của pháp luật để góp
phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, mở rộng
hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền
con người, quyền tự do, dân chủ của công dân góp phần đưa nước ta trở thành
nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến
lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đề ra nhiều chủ trương lớn với một hệ
thống các giải pháp đồng bộ và giải pháp đột phá nhằm mục tiêu xây dựng
nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, công bằng, phụng sự công lý... tạo cơ sở
quan trọng cho công tác cải cách tư pháp theo chiều sâu.
Trong Báo cáo 135/BC-CP của Chính phủ sơ kết 5 năm thực hiện
Nghị quyết số 48-NQ/TƯ về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020
chỉ rõ “đổi mới mạnh mẽ về tư duy lập pháp, chấm dứt tình trạng
tham mưu xây dựng pháp luật mà tách rời với các điều kiện bảo
đảm tổ chức thực thi pháp luật. Về mặt kỹ thuật, cần xoá bỏ tư duy
lập dự kiến chương trình theo kiểu “giữ chỗ”, tăng cường thẩm
định, thẩm tra các kết quả nghiên cứu, đánh giá tác động của văn
73
bản đề xuất (về cả chi phí và lợi ích) trước khi đề xuất đưa vào dự
kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”[8]. Báo cáo nhấn mạnh
trong thời gian tới cần đổi mới quy trình xây dựng pháp luật theo
hướng “Khẩn trương xây dựng các văn bản pháp luật về đổi mới
quy trình, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật; hợp
nhất hai đạo luật về ban hành văn bản quy phạm hiện hành (của
trung ương và địa phương) nhằm tạo ra những chuẩn mực chung
trong quy trình xây dựng văn bản, bảo đảm tính hiệu quả trong công
tác xây dựng pháp luật và sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp
luật quốc gia” [8] và các điều kiện bảo đảm “Bổ sung, sửa đổi văn
bản quy định cụ thể về kinh phí cho công tác xây dựng Luật, Pháp
lệnh. Trong đó cần quy định rõ, chi tiết nguồn kinh phí dành riêng
cho các hoạt động phục vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:
như nghiên cứu xây dựng cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn cho công
tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, điều tra, khảo sát, đánh
giá tác động của văn bản....”. [8].
Như vậy, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật là một trong
những mục tiêu quan trọng được đặt ra trong Chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật giai đoạn 2011-2020. Theo đó, một trong công cụ
giúp cải thiện được tình hình này đó là tăng cường áp dụng công cụ đánh giá
tác động RIA trong hoạt động xây dựng văn bản. Tuy nhiên, để cho chế định
này được đảm bảo tuân thủ cần hoàn thiện về mặt thể chế, thiết chế nhằm đảm
bảo tính phù hợp, khả thi của RIA để RIA thực sự được sử dụng và phát huy
vai trò là công cụ phân tích, lựa chọn chính sách, pháp luật trong điều kiện cải
cách lập pháp ở Việt Nam. Đồng thời phải thực hiện triệt để nguyên tắc “RIA
là công cụ kiểm soát quá trình ra chính sách và quyết định chính sách”[8]. Để
làm được điều này đòi hỏi sự quyết tâm chính trị hệ thống chính trị mà trực
74
tiếp là người đứng đầu Chính phủ - Thủ tướng, Bộ trưởng các Bộ/Ngành, thủ
trưởng các đơn vị đề xuất, chủ trì xây dựng chính sách trong việc tuân thủ
thực hiện các quy định này, đồng thời hoàn thiện các quy định pháp luật điều
chỉnh đánh giá tác động pháp luật để tạo điều kiện cho các chủ thể tuân thủ
trong quá trình tổ chức thực hiện.
3.2. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả
thực hiện quy định đánh giá tác động pháp luật
3.2.1. Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách, luật
Một trong những định hướng lớn trong quá trình xây dựng Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) đó là nghiên cứu xem xét lại
Chương trình xây dựng Luật, Pháp luật theo khoá của Quốc hội theo hướng
bỏ quy định Quốc hội ban hành nghị quyết về chương trình xây dựng Luật,
Pháp lệnh theo khoá của Quốc hội. Theo đó, “việc lập Chương trình xây dựng
Luật, Pháp lệnh giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành mang tính
định hướng không bắt bộc. Đồng thời cần kiểm soát chặt chẽ hơn Chương
trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm của Quốc hội”. [5] Để thực hiện
điều này cần thay đổi cách tư duy trong quá trình xây dựng luật, đặc biệt là sự
tách bạch giữa các khâu đề xuất chính sách, quy phạm hoá chính sách hay còn
gọi khâu soạn thảo chính sách, soạn thảo quy phạm. Để đảm bảo luật đi vào
cuộc sống thì công tác chuẩn bị phải được thực hiện ngay từ ý tưởng ban đầu.
Trong đó chú trọng đến việc thay đổi từ chính các Bộ/Ngành thay vì chỉ chú
trọng, quan tâm vào quá trình soạn thảo, ra chính sách thay bằng phân bổ
nguồn lực, quan tâm hơn đến khâu đề xuất và phân tích chính sách. Trong
điều kiện Việt Nam hiện nay, để tách khâu đề xuất chính sách và khâu quy
phạm hóa chính sách cần tập trung trong giai đoạn đề xuất Chương trình xây
dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội và Chương trình xây dựng Nghị định của
Chính phủ, Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, Ngành.
75
Việc đổi mới tư duy lập pháp và thông qua chính sách phải đảm bảo
nguyên tắc, các Bộ, Ngành phải hình thành rõ ràng chính sách ngay trong các
đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh; Chính phủ xem xét, duyệt và chịu trách
nhiệm về chính sách trong các dự án Luật, Pháp lệnh được đưa vào dự kiến
Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh; Quốc hội phê chuẩn, thông qua
Chương trình cũng đồng thời là phê chuẩn các chính sách do Chính phủ đề
xuất và sẽ chỉ đạo, đồng thời giám sát việc luật hoá chính sách đó trong các
dự án Luật, Pháp lệnh. Để đạt được mục tiêu này chúng tôi cho rằng thể chế
cần hoàn thiện trong việc yêu cầu hồ sơ, cơ chế kiểm soát chất lượng.
Thứ nhất, hồ sơ đề xuất chính sách đưa vào chương trình phải đáp ứng
3 tài liệu sau đây: Báo cáo đánh giá tổng kết, báo cáo RIA, Báo cáo quá trình
tham vấn ý kiến công chúng và báo cáo quan điểm định hướng hoàn thiện.
Một điểm đáng lưu ý thay đổi căn bản so với quy trình cũ là nếu như trước
đây chúng ta chỉ đề xuất mỗi “tên” của chính sách thì nay chúng ta phải đề
xuất cả nội dung của chính sách và có sự đánh giá đối với chính sách đó. Đặc
biệt nhấn mạnh báo cáo đánh giá tác động RIA. Hoạt động nghiên cứu, tổng
kết đánh giá chính sách phải được thường xuyên nhằm phát hiện các vấn đề
tồn tại. Việc đưa ra yêu cầu hồ sơ trên sẽ tránh được tình trạng khi đề xuất
được phê duyệt thì các cơ quan mới bắt tay vào nghiên cứu, tổng kết đánh giá.
Thứ hai, về cơ chế kiểm soát chất lượng đề xuất. Để cơ quan kiểm soát
có thể đưa ra những ý kiến, phán quyết thống nhất, khách quan thì cần xây
dựng hệ tiêu chính đánh giá đề xuất chính sách đó. Trên cơ sở hệ tiêu chí đó,
cơ quan giúp Chính phủ lập dự kiến chương trình có thể đưa ra kết luận rằng
đề xuất đó là chưa đủ thông tin và trả lại đơn vị đề xuất hoàn thiện. Điều này
cũng giúp cho cơ quan kiểm soát-gác cổng tránh được các xung đột với các
cơ quan đề xuất.
Thứ ba, về quyền đề xuất và rút đề xuất chính sách. Theo quy định
76
khoản 2, Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 thì
Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội theo nhiệm kỳ là 5 năm
và Điều 24 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định các chủ
thể có quyền đề xuất, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh phải gửi đề xuất trước
ngày 1 tháng 3 năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội mới. Điều này dẫn đến
một thực tế và cách hiểu cứ đến ngày 01 tháng 3 năm đầu tiên của nhiệm kỳ
Quốc hội thì các chủ thể có quyền đề xuất chính sách mới vội vàng, giữ chỗ
chính sách của mình vào Chương trình do đó, không đủ thời gian, kiều kiện
để có bộ hồ sơ hoàn chỉnh, chất lượng gửi cơ quan tập hợp đề xuất. Việc xây
dựng chương trình theo nhiệm kỳ của Quốc hội dẫn đến một thực tế có nhiều
dự án lúc giữ chỗ với tên sửa đổi, bổ sung nhưng quá trình nghiên cứu thấy
cần sửa đổi toàn diện thì việc thay đổi là rất khó hoặc vì lý do khách quan nào
đó cần kéo dài thời gian nghiên cứu thì khó chấp thuận. Do đó, chúng ta cần
thay đổi thời gian Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh có thể rút gắn lại
khoảng 1 hoặc 2 năm theo hướng gối đầu. Bên cạnh đó, hoạt động đề xuất
chính sách phải là hoạt động diễn ra thường xuyên, bất kể lúc nào chủ thể có
quyền sáng kiến luật cũng có quyền đề xuất. Chúng tôi cho rằng, không nên
quy định thời hạn gửi đề xuất chính sách. Các đơn vị, Bộ ngành phải tự thấy
rằng có nhu cầu và họ đề xuất chính sách đó lên. Đây phải là hoạt động
thường xuyên của tất cả các chủ thể có quyền đề xuất sáng kiến chính sách
tránh tình trạng giữ chỗ và ép tiến độ để rồi phải thông qua như khi chính sách
đó chưa đủ độ chín như hiện nay.
Hiện nay, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội được quy
định từ Điều 25 đến Điều 28 và từ Điều 41 đến Điều 55 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật 2008. Theo đó, thì Chương trình xây dựng Luật,
Pháp lệnh cũng như quá trình xem xét thông qua dự án luật, pháp lệnh hoàn
toàn mang tính khép kín ở các Ủy ban, Hội đồng của Quốc hội. Khi dự thảo
77
chuyển sang bên Quốc hội thì các Uỷ ban, Hội đồng của Quốc hội sẽ tiến
hành “sửa” trong một số trường hợp chính sách được sửa hoàn toàn khác với
đề xuất ban đầu. Trong trường hợp này, thể chế cần trao quyền cho Chính phủ
rút dự án luật khi mà chính sách đó đã thay đổi. Theo đó, các Uỷ ban, Quốc
hội chỉ đóng vai trò thẩm tra trước các dự án luật và bày tỏ quan điểm đó
trước mang tính chất để các đại biểu Quốc hội có điều kiện tiếp cận dự án luật
đó được dễ dàng trước khi ấn nút đồng ý hay không đồng ý dự án luật đó.
Chúng tôi cho rằng, việc xây dựng theo quy trình hiện hành sẽ dẫn đến một
thực tế đó là đại biểu quốc hội chất vấn đại biểu quốc hội đối với dự án chính
sách đó. Do đó, việc thay đổi quy trình hiện hành sẽ làm thay đổi động cơ của
cơ quan đề xuất chính sách thay bằng việc cứ chú tâm vào quá trình soạn thảo
chính sách mà không quan tâm đến việc đánh giá dự báo chính sách đó, chất
lượng chính sách đó. Việc thay đổi này cũng làm thay đổi nguồn lực trong
hoạt động xây dựng chính sách pháp luật. Thay vào tỷ lệ 1% như hiện nay thì
các đơn vị đề xuất chính sách quan tâm nhiều hơn đến khâu phân tích chính
sách. Việc đề xuất chính sách này phải dựa trên những căn cứ, cơ sở khoa học
chứ không phải theo ngẫu hứng, ý kiến chủ quan của chủ thể đề xuất. Ví dụ,
các tiêu chí như tính thống nhất, sự cần thiết, cơ quan có thực hiện việc tham
vấn nghiêm túc chưa? Chính sách đó sẽ tác động gì đến người dân, lợi ích
đem lại và chi phí phải bỏ ra. Trên cơ sở sự thay đổi quy trình như vậy thì mới
thay đổi được chất lượng của chính sách, đồng thời sẽ giết, gạch bỏ những đề
xuất, chính sách có hại, không cần thiết đến sự phát triển của đất nước.
3.2.2. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật
Để đảm bảo việc lập, xem xét báo cáo RIA ở các giai đoạn khác nhau
của quy trình xây dựng và thi hành pháp luật được thực hiện nghiêm nhằm
nâng cao chất lượng báo cáo RIA, một bất cập cần được khắc phục ngay
tình trạng thiếu quy định trong Luật và văn bản hướng dẫn về thẩm quyền,
78
trách nhiệm, quy trình, thủ tục lập, thẩm định, thẩm tra báo cáo RIA ở giai
đoạn đề xuất, đặc biệt là RIA trong quá trình soạn thảo và RIA sau khi thi
hành văn bản.
Luật năm 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP mới chỉ quy định nội
dung RIA, trách nhiệm của cơ quan đề xuất xây dựng văn bản, cơ quan chủ trì
soạn thảo văn bản trong việc lập báo cáo RIA, thủ tục lấy ý kiến và đăng tải
báo cáo RIA nhưng chưa có quy định hướng dẫn quy trình đánh giá tác động
và lập báo cáo đánh giá tác động, chưa quy định trách nhiệm, quyền hạn của
các cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp), cơ quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc và
các Ủy ban của Quốc hội) trong việc xem xét, đánh giá báo cáo RIA đồng
thời với quá trình thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản; chưa quy định trách
nhiệm, thẩm quyền của Bộ Tư pháp với nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành
pháp luật trong việc hướng dẫn, đôn đốc, xem xét chất lượng báo cáo RIA văn
bản sau khi thi hành do các bộ, ngành thực hiện.
a. Xác định phạm vi chính sách, văn bản phải áp dụng đánh giá tác
động pháp luật
Thực tiễn cho thấy, do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 chỉ quy định đánh giá tác động đối với 4 loại văn bản có hiệu lực cao
nhất nên đã bỏ lọt một số văn bản có tác động mạnh mẽ, trực tiếp đến nhiều
đối tượng khác nhau, nhất là các thông tư của các Bộ ban hành các quy trình,
thủ tục hành chính, thủ tục tư pháp. Cần lưu ý rằng, theo quy định của Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, các dự thảo thông tư do các
Bộ ban hành không phải qua thủ tục thẩm định của Bộ Tư pháp. Do vậy, nội
dung hay những đánh giá tác động kinh tế - xã hội của các văn bản này hoàn
toàn không phải qua bất kỳ một sự đánh giá, kiểm soát nào từ phía các cơ
quan bên ngoài cơ quan ban hành. Việc thiếu bộ lọc RIA và thẩm định thì sẽ
khó kiểm soát được những biện pháp pháp luật mang tính chủ quan, cục bộ,
79
những thủ tục có thể gây tác động tiêu cực cho xã hội, cản trở việc thực hiện
quyền hợp pháp của công dân. Do đó, chúng tôi cho rằng, cần có sự thay đổi
quan niệm về phạm vi đánh giá tác động RIA từ hình thức văn bản sang nội
dung chứa đựng chính sách. Theo đó, cần xây dựng các tiêu chí đánh giá
phạm vi tác động chính sách trong việc đưa ra yêu cầu đánh giá tác động đối
với chính sách đó. Điều này chúng ta có thể hoàn toàn học tập kinh nghiệm
của các nước khi áp dụng phạm vi đánh giá tác động của chính sách.
Trong điều kiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất)
sửa đổi đưa ra phương án kết hợp giữa văn bản của chính quyền trung ương
và địa phương. Một trong những định hướng trong quá trình xây dựng luật
nảy đó là đưa việc đánh giá tác động áp dụng với cả văn bản của địa phương
[5]. Trên cơ sở thực tiễn thi hành chế định RIA trong thời gian qua chúng tôi
cho rằng trong thời gian tới chúng ta cũng sẽ chỉ áp dụng RIA đối với văn bản
của chính quyền Trung ương. Điều này cũng phù hợp với nhân lực, điều kiện
bảo đảm để RIA được tuân thủ, tăng tính khả thi khi áp dụng trên thực tế.
Trong các văn bản trung ương, hiện vẫn có 2 luồng quan điểm:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, vẫn nên áp dụng theo loại hình văn bản
với nhiều phương án khác nhau.
Quan điểm thứ hai cho rằng, trên cơ sở kết quả RIA sơ bộ trong quá
trình đề xuất chính sách thì cơ quan kiểm soát chất lượng căn cứ nội dung
chính sách và sự tác động chính sách sẽ đưa ra yêu cầu các cơ quan có cần
thiết phải đánh giá tiếp RIA hay không. Theo đó, những chính sách mà tác
động đến doanh nghiệp và người dân dẫn đến chi phí tuân thủ cao thì phải áp
dụng đánh giá đầy đủ về RIA. Với cách tiếp cận như vậy, đòi hỏi Chương
trình xây dựng văn bản của cơ quan trung ương phải tập chung. Theo đó, việc
lập chương trình xây dựng văn bản và kiểm soát chương trình đó cần phải
được thực hiện tập trung. Với giải pháp này bước đầu sẽ “quét” được tất cả
80
các chính sách cần phải đánh giá ở cơ quan trung ương đồng thời giảm thiểu
việc lẩn tránh chính sách của các Bộ/Ngành đang diễn ra hiện nay.
b. Xác định một số hình thức cần thực hiện và nội dung cần đánh giá
tác động pháp luật
Đây là vấn đề liên quan chặt chẽ với việc đổi mới và hoàn thiện quy
trình lập pháp, trong đó có những định hướng lớn và rất quan trọng đang được
bàn luận sôi nổi và nghiêm túc trong giới nghiên cứu lý luận cũng như các
nhà hoạt động thực tiễn, đó là: sự cần thiết và tính hợp lý của việc lập chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh dài hạn theo nhiệm kỳ của Quốc hội; tính ổn
định và linh hoạt của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của
Quốc hội; phạm vi ủy quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy độc lập
của Chính phủ để thực hiện quyền hành pháp; sự cần thiết và tính khả thi của
việc tách biệt quy trình chính sách với quy trình quy phạm hóa chính sách và
trách nhiệm của từng chủ thể trong mỗi quy trình đó....
Quy định hiện hành về nội dung RIA sơ bộ (khoản 2 Điều 37) và RIA
soạn thảo (khoản 1 Điều 38) tại Nghị định 24/2009/NĐ-CP về cơ bản không
có sự khác biệt. Việc đưa ra phạm vi nội dung cần đánh giá quá rộng, không
phù hợp với điều kiện, trình độ ở Việt Nam đã ảnh hưởng đến tính khả thi
của quy định. Từ thực trạng thể chế điều chỉnh các loại chính sách cần đánh
giá tác động và phạm vi nội dung cần đánh giá tác động người nghiên cứu
kiến nghị như sau:
Thứ nhất, “giảm tải” yêu cầu nội dung RIA sơ bộ, cụ thể là RIA sơ bộ
chỉ bao gồm: (i) xác định rõ vấn đề cần giải quyết; (ii) luận giải sự cần thiết
phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết vấn đề; (iii) nêu
được chính sách cơ bản của văn bản và dự báo tác động của chính sách, giải
pháp lựa chọn nếu được ban hành (nghĩa là giảm việc xác định các phương án
và dự báo tác động của các phương án đó). Đây là RIA sơ bộ phục vụ cho đề
81
xuất xây dựng luật, pháp lệnh đưa vào chương trình hàng năm hoặc với
chương trình 5 năm (nếu vẫn tiếp tục duy trì với ý nghĩa là định hướng hoạt
động lập pháp cả nhiệm kỳ Quốc hội).
Thứ hai, “giảm tải” loại tác động cần đánh giá trong RIA soạn thảo.
Theo quy định hiện hành, có 6 loại tác động phải đánh giá nhưng từ thực tiễn
tuân thủ trong thời gian qua, qua đánh giá của bản thân người nghiên cứu,
đồng nghiệp làm công tác thẩm định đánh giá việc tuân thủ các quy định về
nội dung RIA, chúng tôi nhận thấy phần lớn các báo cáo RIA chỉ tập trung
đánh giá các tác động về mặt kinh tế và xã hội; chỉ một số ít báo cáo RIA
đánh giá tác động của văn bản đối với hệ thống pháp luật hay tác động về môi
trường và thường thì những đánh giá này cũng chỉ là những nhận xét chung
chung, thiếu bằng chứng thuyết phục. Kể cả những đánh giá tác động đầy đủ
(có phân tích định tính và định lượng) thì cũng thường chỉ tập trung vào tác
động kinh tế và xã hội. Trong khi đó, nội dung quan trọng nhất của Báo cáo
RIA đó là đánh giá chi phí và lợi ích, dự báo được các chi phí tuân thủ của
doanh nghiệp, người dân thì thấy rất ít báo cáo đánh giá được nội dung này.
Để đảm bảo tính khả thi của chế định RIA trong điều kiện Việt Nam
hiện nay, phù hợp với quan điểm phát triển bền vững đất nước, người
nghiên cứu đề xuất điều chỉnh lại phạm vi các loại tác động bắt buộc phải
đánh giá theo hướng thu gọn và chỉ tập trung vào 2 loại: đánh giá tác động
kinh tế, xã hội (đối với tác động môi trường không đưa vấn đề này vào);
riêng đối với các thủ tục hành chính, thủ tục tư pháp thì bắt buộc phải đánh
giá tác động đối với quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đặc biệt là đánh
giá chi phí- lợi ích tuân thủ của cá nhân, tổ chức. Tùy theo mục đích và
phạm vi điều chỉnh cụ thể của từng văn bản, các tác động khác có thể được
lựa chọn để đánh giá bổ sung, ví dụ như khi soạn thảo các văn bản liên
quan đến hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật thì bắt buộc phải đánh
giá tác động đối với hệ thống pháp luật.
82
Thứ ba, xác định lại sự cần thiết và tính hợp lý của tiêu chí định lượng
phân định RIA đơn giản và RIA đầy đủ
Các tiêu chí xác định khi nào thì phải lập RIA đầy đủ theo Điều 38,
khoản 3, Nghị định 24/2009/NĐ-CP bao gồm cả tiêu chí định tính và tiêu chí
định lượng (gây chi phí xã hội trên 15 tỷ đồng; gây sự gia tăng lớn về giá cả
tiêu dùng…) còn đang gây nhiều tranh luận về sự cần thiết cũng như tính hợp
lý. Như đã phân tích trong phần thực trạng, qua tham vấn với những người
đang tham gia vào xây dựng báo cáo RIA, các tiêu chí ngưỡng mang tính định
lượng này không còn hoàn toàn phù hợp và cũng không khả thi trong điều
kiện thông tin, số liệu, dữ liệu không đầy đủ, thiếu minh bạch hiện nay. Vì
vậy, nhiều ý kiến cho rằng không cần quy định rạch ròi tiêu chí phân biệt RIA
đơn giản và RIA đầy đủ cũng như điều kiện áp dụng mỗi loại. Trên thực tế,
tùy theo mức độ quan trọng và phạm vi tác động của đề xuất giải pháp chính
sách mà cơ quan soạn thảo sẽ quyết định mức độ chi tiết, đầy đủ của việc tính
toán (định lượng) chi phí - lợi ích.
Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề xuất chỉ thay đổi tiêu chí chi phí xã hội
đối với từng loại văn bản (ví dụ như đối với luật, pháp lệnh thì mức ngưỡng
để xây dựng báo cáo RIA đầy đủ là 100 tỷ còn với nghị định - từ 20 tỷ trở
lên). Người nghiên cứu chia sẻ quan điểm vẫn cần phải có tiêu chí phân định
những trường hợp phải thực hiện RIA đầy đủ (phân tích định tính và định
lượng) nhưng cần nghiên cứu cách quy định các tiêu chí linh hoạt hơn, không
nên quy định số tuyệt đối để tránh việc phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung
hay ban hành văn bản mới.
Thứ tư, bỏ quy định về đánh giá tác động sau khi văn bản được ban hành
Từ thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008
về đánh giá tác động thi hành pháp luật sau khi văn bản được ban hành trong
4 năm qua cho thấy không một chủ thể nào thực hiện quy định của Luật. Điều
83
này cũng xuất phát từ tình hình thực tế, điều kiện đảm bảo, trình độ của Việt
Nam hiện nay. Theo khuyến nghị của một số chuyên gia quốc tế như ông
Scott Jacobs và chuyên gia Việt Nam thì trong thời gian tới chúng ta chưa nên
đưa yêu cầu này vào quy trình xây dựng luật ở Việt Nam để đảm bảo tính khả
thi của quy định.
c. Hoàn thiện các quy định về lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh
giá tác động pháp luật
Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động pháp
luật là một trong nội dung quan trọng góp phần hoàn thiện, nâng cao chất
lượng của báo cáo đánh giá tác động pháp luật. Từ thực trạng thể chế điều
chỉnh hoạt động lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động pháp
luật trong thời gian qua cho thấy, chúng ta cần khắc phục những hạn chế đó,
cụ thể như sau:
Thứ nhất, thời điểm, thời hạn đăng tải công khai và lấy ý kiến về báo
cáo RIA: để chất lượng của RIA cao hơn, phản ánh đúng được tác động của
chính sách, giải pháp trong văn bản đối với người dân và doanh nghiệp, cần
quy định thời điểm đăng tải báo cáo RIA sớm hơn và thời hạn đăng tải công
khai báo cáo RIA dài hơn so với dự thảo văn bản. Điều này có ý nghĩa rất
quan trọng trong việc bảo đảm là báo cáo RIA phải được thực hiện trước việc
soạn thảo văn bản, bảo đảm thu thập được nhiều hơn, khách quan hơn ý kiến
của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách, giải pháp;
việc tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp cho báo cáo RIA cũng sẽ được thực
hiện sớm hơn để có những điều chỉnh cần thiết giúp cho việc đưa ra các đề
xuất lựa chọn tốt hơn. Mặt khác, việc công bố báo cáo RIA độc lập với dự
thảo văn bản cũng là một yếu tố giúp hạn chế những ảnh hưởng mang tính
chủ quan của các cá nhân, tổ chức, cơ quan đến việc lựa chọn chính sách
không dựa trên các phân tích có căn cứ khoa học, khách quan. Do đó, pháp
84
luật cần có sự quy định cụ thể thời điểm cụ thể đối với vấn đề lấy ý kiến trong
quá trình đánh giá tác động pháp luật.
Thứ hai, nâng cao hiệu quả, chất lượng trong hoạt động lấy ý kiến.
Để thực hiện được mục tiêu này cần xác định lại phương thức lấy kiến
công chúng. Theo đó, việc xây dựng một cổng thông tin điện tử thống nhất
cho việc lấy ý kiến các đối tượng với các nội dung, thông báo đầy đủ về chính
sách sẽ tạo điều kiện cho công chúng tham gia đóng góp ý kiến. Bên cạnh đó,
cơ quan soạn thảo, chủ trì cần phải thuyết minh, xác định cụ thể, dễ hiểu, gắn
gọn các nội dung chính sách khi lấy kiến thay bằng đem nguyên văn dự thảo
báo cáo đăng tải lấy kiến. Một điểm cần lưu ý khác đó là trách nhiệm giải
trình của cơ quan lấy ý kiến đối với mọi ý kiến góp ý đối với báo cáo đánh giá
tác động, dự thảo chính sách. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc “tôn
trọng” các ý kiến đóng góp của công chúng.
d. Quy định rõ thời điểm thực hiện đánh giá tác động pháp luật trong
giai đoạn soạn thảo văn bản: Cần xác định rõ phải thực hiện RIA trước khi
soạn thảo văn bản; việc đánh giá tác động của dự án văn bản mới cần phải có
sự gắn kết với việc tổng kết thực tiễn thi hành văn bản hiện hành vì đây là 2
hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau (một bên là dự báo tác động của
chính sách mới, một bên là đánh giá tác động của chính sách sẽ phải thay thế
hoặc sửa đổi) và đều là những cơ sở, căn cứ tiền đề cho việc soạn thảo văn
bản (phân tích, lựa chọn chính sách), do đó, đều là những công việc phải được
tiến hành trước khi soạn thảo.
e. Quy định về thành phần chủ thể xây dựng báo cáo đánh giá tác động
pháp luật:
Để đảm bảo tính chuyên môn đồng thời đảm bảo tính độc lập, khách
quan của Báo cáo RIA, Nhóm nghiên cứu chia sẻ với đề xuất cơ quan chủ trì
soạn thảo văn bản vẫn phải là chủ thể việc đánh giá tác động cũng như xây
85
dựng báo cáo RIA, nhưng trong thành phần của nhóm soạn thảo cần mời thêm
các chuyên gia độc lập có kỹ năng, kinh nghiệm và bản lĩnh chuyên môn.
f. Về cơ chế kiểm soát chất lượng báo cáo đánh giá tác động pháp luật:
Hiện nay có nhiều quan điểm cho rằng cần thiết lập một cơ chế độc lập và
được giao đủ thẩm quyền để kiểm soát tính khách quan và chất lượng của báo
cáo RIA. Đây cũng là kinh nghiệm của một số nước đã và đang áp dụng RIA
trong quy trình lập pháp. Tuy nhiên, nếu cơ quan này được thành lập thì nó sẽ
nằm ở đâu? trực thuộc Bộ Tư pháp, Bộ Tài Chính hay Văn phòng Chính phủ.
Người nghiên cứu cho rằng, trong quy trình xây dựng pháp luật mang
tính phân tán, không chuyên nghiệp như hiện nay ở Việt Nam thì đề xuất này
chưa hoàn toàn thích hợp. Phương án khả thi hơn nên chăng là giao trách
nhiệm và quyền hạn cho cơ quan thẩm định, thẩm tra kiểm soát chất lượng và
việc tuân thủ quy trình, thủ tục lập báo cáo RIA. Cơ chế này hiện đang được
áp dụng đối với việc tập hợp các đề xuất vào Chương trình xây dựng Luật,
Pháp lệnh của Quốc hội; Nghị định của Chính phủ và thẩm quyền thẩm định
các văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật. Tuy nhiên, nếu RIA
được áp dụng cả đối với chính sách ban hành ở dạng Thông tư, Thông tư liên
tịch do các Bộ/Ngành ban hành thì cần có sự nghiên cứu thấu đáo hoặc có thể
trao thẩm quyền cho các Vụ Pháp chế của Bộ/Ngành đó. Chúng ta có thể học
tập kinh nghiệm này qua việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng
pháp luật (Quy định tại Luật Bình đẳng giới, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (điều 47), Nghị định 48/2009/NĐ-CP về các biện pháp bảo
đảm bình đẳng giới). Theo đó, cơ quan thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp
lệnh đồng thời thực hiện việc thẩm định, thẩm tra cả về nội dung và về trình
tự, thủ tục thực hiện lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án luật, pháp
lệnh. Điều khác biệt là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 giao
trách nhiệm cho Ủy ban các vấn đề xã hội là cơ quan chịu trách nhiệm thẩm
86
tra việc lồng ghép bình đẳng giới đối với mọi dự án luật, pháp lệnh có vấn đề
giới, còn về phía Chính phủ thì ngoài Bộ Tư pháp còn có Bộ Lao động,
Thương binh và Xã hội - cơ quan quản lý nhà nước về bình đẳng giới cung
phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản về Luật bình đẳng giới gửi Bộ Tư
pháp. Hệ quả pháp lý của hoạt động thẩm định, thẩm tra này là nếu báo cáo
RIA không tuân thủ các quy định về nội dung và trình tự, thủ tục thì hồ sơ có
thể bị gửi trả lại cơ quan soạn thảo để tiếp tục hoàn thiện. Đồng thời, trong
văn bản thẩm định, thẩm tra cần thể hiện rõ đánh giá việc tuân thủ các quy
định về RIA và sử dụng kết quả trong Báo cáo RIA của các cơ quan soạn
thảo. Điều thuận lợi trong điều kiện Cục kiểm soát thủ tục hành chính từ Văn
phòng Chính phủ từ ngày 01/1/2013 được chuyển giao về thành một đơn vị
của Bộ Tư pháp.
Ở các bộ, ngành, cần giao cho Vụ pháp chế trách nhiệm thẩm định sơ
bộ việc tuân thủ quy định RIA, nội dung RIA khi tham gia soạn thảo, thẩm
định nội bộ văn bản do các đơn vị thuộc bộ, ngành chủ trì soạn thảo thực hiện.
Với việc phân công trách nhiệm thẩm định, thẩm tra chất lượng báo cáo
RIA cho các cơ quan thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản, theo Nhóm nghiên
cứu, một mặt, buộc các cơ quan thẩm định, thẩm tra phải xem xét, sử dụng
các kết quả của Báo cáo RIA khi đánh giá tính khả thi, tính hợp lý của các
giải pháp chính sách trong dự thảo văn bản, mặt khác, thiết lập được cơ chế
kiểm soát chất lượng RIA.
Trong tương lai, nếu việc hoàn thiện quy trình lập pháp đi theo hướng
thiết lập mô hình lập pháp tập trung (ở mức tập trung thấp thì pháp chế các
Bộ, ngành là đơn vị chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo các dự thảo văn bản;
hoặc ở mức tập trung cao, Bộ Tư pháp hoặc một cơ quan khác của Chính phủ
chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo các dự thảo văn bản) thì việc thiết lập cơ
chế độc lập kiểm soát chất lượng báo cáo RIA sẽ là cần thiết và hợp lý.
87
3.2.3. Giải pháp nâng cao nhận thức, kỹ năng thực hiện đánh giá tác
động pháp luật
Thứ nhất, Sự quan tâm và xác định trách nhiệm của cấp lãnh đạo có ý
nghĩa rất lớn đối với việc chỉ đạo, tổ chức, tuân thủ các quy định về đánh giá
tác động pháp luật cũng như việc đảm bảo các điều kiện, nguồn lực cần thiết
để đảm bảo chất lượng của các báo cáo RIA khi trình lên cấp có thẩm quyền.
Để đảm bảo điều này thì vấn đề tuân thủ nghiêm việc Báo cáo RIA phải có
chữ ký xác nhận của thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản phải được
thực hiện nghiêm túc. Đồng thời trong Chính phủ cũng cần có những cam kết
chính trị riêng để đảm bảo nâng cao ý thức, trách nhiệm của người đứng đầu
cơ quan đề xuất, xây dựng chính sách.
Thứ hai, đối với cán bộ, công chức trực tiếp tham gia tham gia soạn
thảo, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các bộ, ngành,
chính quyền cấp tỉnh, cần có cơ chế đảm bảo họ được định kỳ bồi dưỡng,
nâng cao trình độ và kỹ năng về phân tích chính sách, đánh giá tác động, chi
phí – lợi ích của chính sách, giải pháp, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật... Theo đó, mỗi Bộ/Ngạnh có thể tự xây dựng cho mình đội ngũ
chuyên gia của mình làm nòng cốt trong quá trình xây dựng các Báo cáo đánh
giá tác động đối với các dự án luật do mình chủ trì.
Thứ ba, đối với đại biểu Quốc hội, nhất là các đại biểu Quốc hội
chuyên trách và các cơ quan của Quốc hội cần thay đổi nhận thức và thói
quen trong của họ trong việc đọc, phản biện chính sách. Báo cáo RIA phải là
một trong những tài liệu quan trọng để các đại biểu dự vào đó phản biện đối
với các chính sách của cơ quan hành pháp trình sang. Dự vào báo cáo này, các
đại biểu có thể biết được chính sách nào là có lợi hay có hại cho xã hội. Để
làm được điều này thì cần đưa vấn đề này vào chương trình tập huấn, bồi
dưỡng của Trung tâm bồi dưỡng đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân trực
88
thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội nội dung về kỹ năng phân tích, thảo luận
chính sách, kỹ năng đọc, hiểu và sử dụng báo cáo RIA khi thảo luận, thẩm tra
và thông qua dự thảo văn bản.
Thứ tư, đối với các đối tượng khác, đặc biệt là các nhà khoa học, các
nhà phản biện xã hội, người chịu sự tác động của chính sách thì cần tăng
cường phổ biến, giới thiệu rộng rãi về chế định RIA và ý nghĩa của nó đối với
việc nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật để tạo sự quan tâm của các tổ
chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp, doanh nghiệp và cá nhân khi tham gia,
giám sát và phản biện đối với quá trình xây dựng và thi hành pháp luật. Để
làm được điều này trong điều kiện hiện nay, một trong những giải pháp theo
chúng tôi đó là cần thực hiện nguyên tắc “cam kết và giải trình” các ý kiến
đóng góp của họ để từ đó họ thấy được lợi ích cũng như trách nhiệm xã hội
khi phản biện ý kiến đối với các chính sách do Nhà nước ban ra.
3.2.4. Giải pháp tăng cường bảo đảm điều kiện thực hiện đánh giá
tác động pháp luật
Thứ nhất, phân bổ ngân sách xây dựng chính sách và ngân sách quy
phạm hóa chính sách. Hiện nay tỷ lệ ngân sách chủ yếu tập chung cho khâu
soạn thảo văn bản, chính sách, quy phạm hóa chính sách trong khi đó nguồn
lực dành cho việc nghiên cứu, phân tích đề xuất chính sách lại rất hạn chế. Do
đó, cần có sự điều chỉnh lại vấn đề này cho hợp lý. Đặc biệt, các cơ quan chủ
trì cũng phải huy động các nguồn lực bên ngoài xã hội tham gia, đặc biệt là
khối doanh nghiệp bởi những chính sách này nếu được thông qua thì nó sẽ tác
động lên chính họ. Việc doanh nghiệp tham gia cùng nhà nước trong hoạt
động này không những làm cho doanh nghiệp “biết sớm” về các chính sách sẽ
được thông qua mà họ có thể “ngăn cản” được các chính sách có hại bởi
những thông tin chính xác, khoa học trong báo cáo RIA sẽ giúp người quyết
định có quyết định đúng đắn.
89
Thứ hai, xây dựng hệ tiêu chí kiểm tra chất lượng RIA để làm công cụ
hỗ trợ cho đội ngũ cán bộ, công chức, người trực tiếp tham gia xây dựng RIA
và cơ quan kiểm soát đánh giá chất lượng đưa ra các quyết định trong việc
đánh giá chính sách. Chúng ta có thể học tập kinh nghiệm “Bộ chỉ số MEI”
do VCCI ban hành và thực hiện trong thời gian qua với các chỉ số định lượng,
định tính để biết được Báo cáo RIA nào tuân thủ, đảm bảo chất lượng, báo
cáo RIA nào chưa đáp ứng yêu cầu phải trả lại. Điều này đồng nghĩa với việc
chính sách đó có được đệ trình hay bị trả lại do tài liệu RIA không đáp ứng
yêu cầu. Hệ tiêu chí này trong quá trình xây dựng cần tham khảo kinh nghiệm
nước ngoài và lấy ý kiến đối với các Bộ/Ngành. Bởi việc các Bộ/Ngành cho ý
kiến – bước đầu đã cam kết với việc tuân thủ hệ tiêu chí này nếu nó được
thông qua. Điều này cũng sẽ giúp giảm được xung đột giữa cơ quan kiểm
soát, đánh giá chất lượng của báo cáo RIA với các Bộ/Ngành khác.
Thứ ba, xây dựng, hoàn thiện các cơ sở dữ liệu quốc gia về xây dựng
pháp luật như: Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật trong đó, có các cơ sở dữ
liệu bộ phận như cơ sở dữ liệu lịch sử lập pháp; cơ sở dữ liệu về RIA; cơ sở
dữ liệu về thông tin, tài liệu, tư liệu pháp lý để làm công cụ hỗ trợ cho hoạt
động xây dựng báo cáo RIA, hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông
qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt là chúng ta phải chuẩn hóa
được các dữ liệu thống kê quốc gia.
Như vậy, sau 4 năm thi hành chế định RIA mặc dù còn nhiều điểm
hạn chế trong quá trình tổ chức thực thi nhưng chúng ta có thể khẳng định
RIA là một công cụ hỗ trợ tốt cho hoạt động xây dựng chính sách. Việc tiếp
tục nghiên cứu, hoàn thiện công cụ này trong thời gian tới cho phù hợp với
điều kiện, trình đô phát triển của Việt Nam sẽ giúp chúng ta cải thiện được
việc tuân thủ thực hiện quy định này. Theo đánh giá của các chuyên gia
quốc tế “Việt Nam không cần phải nóng vội và quá lo lắng về tình hình thực
90
hiện RIA trong thời gian qua, bởi công cụ RIA xuất hiện từ thập kỷ 70 của
thế kỷ trước, để có được thành tựu như ngày nay các nước đã phải trải qua
hơn 60 năm tổ chức thực hiện”. Theo kinh nghiệm các nước OECD thì có 10
nhân tố chính góp phần thực hiện tốt RIA đó là, tối đa hoá cam kết chính trị
đối với RIA; Phân bổ trách nhiệm về nhân tố chương trình RIA một cách
cẩn thận, tập huấn đào tạo cho các nhà lập quy, sử dụng một phương pháp
phân tích nhất quán nhưng linh hoạt, xây dựng và thực hiện các chiến lược
thu thập dữ liệu, định hướng lỗ lực thực hiện RIA, tích hợp RIA vào quá
trình hoạch định chính sách càng sớm càng tốt, truyền thông về các kết quả
đạt được, huy động sự tham gia rộng rãi của công chúng và áp dụng RIA với
quy định hiện tại cũng như quy định mới. Do đó, việc hoàn thiện thể chế là
một trong điều kiện đảm bảo quan trọng góp phần cải thiện tình hình tuân
thủ RIA ở Việt Nam hiện nay.
91
KẾT LUẬN
Đánh giá tác động pháp luật - RIA là một trong những công cụ có ý
nghĩa quan trọng trong hoạt động xây dựng chính sách, ban hành chính sách.
Thực tiễn thi hành chế định RIA ở Việt Nam trong thời gian qua bên cạnh
những hạn chế, vướng mắc nhưng chúng ta không thể phủ nhận rằng RIA tuy
mới được du nhập vào Việt Nam nhưng bước đầu đã góp phần quan trọng
trong quá trình hoàn thiện thể chế của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
đặc biệt là sự thay đổi về nhận thức trong hoạt động xây dựng chính sách. Từ
kinh nghiệm các nước thực hiện đánh giá tác động RIA tốt trên thế giới như
Hoa kỳ, Australia… phải trải qua 40, 50 năm mới có được những kết quả như
hiện nay. Do đó, chúng ta khi nghiên cứu kinh nghiệm của các nước cũng
phải tính đến yếu tố hoàn cảnh, điều kiện chính trị, văn hóa… cho phù hợp.
Do đó, để làm tốt công tác đánh giá tác động RIA trong thời gian tới thì một
trong những giải pháp quan trọng và hữu hiệu cũng như dễ thực hiện đó là
hoàn thiện thể chế cho hoạt động này. Qua hoạt động nghiên cứu, tôi thấy còn
một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và làm rõ cụ thể:
- Nghiên cứu mô hình cơ quan kiểm soát, giám sát đánh giá chất lượng
báo cáo RIA.
- Nghiên cứu hệ tiêu chí xác định chính sách cần phải thực hiện đánh giá
tác động pháp luật và hệ tiêu chí kiểm soát đánh giá chất lượng báo cáo RIA.
Đây là những nội dung nghiên cứu cần được các học giả tiếp tục nghiên
cứu để chế định RIA ngày càng hoàn thiện và đi vào cuộc sống hơn nữa.
92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Tiếng Việt
1.
Adiran chippindale – Australia (2012), Đánh giá tác động pháp luật của
Australia, Hội thảo đánh giá tác động pháp luật kinh nghiệm quốc tế và
Việt Nam, Viện Quản lý kinh tế trung ương năm 2012, Hà Nội.
2.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2011), Đề cương xây dựng và tổ chức thực hiện
Đề án đổi mới đồng bộ các hệ thống chỉ tiêu thống kê quốc gia, Hà Nội.
3.
Bộ Tư pháp (2008), Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2008, Hà Nội.
4.
Bộ Tư pháp, UNDP (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh
giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, NXB Tư pháp, Hà Nội.
5.
Bộ Tư pháp (2012), Dự thảo Tờ trình - Một số định hướng lớn trong xây
dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - hợp nhất, Hội thảo về
công tác xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày
21/12/2012, Hà Nội.
6.
Bộ Tư pháp (2012), Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động Dự án Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất, Hà Nội.
7.
Chính phủ (2007), Tờ trình số 102/TTr-CP ngày 25/10/2007 của Chính phủ
về dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, Hà Nội.
8.
Chính phủ (2012), Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2012 của Chính
phủ, Sơ kế triển khai Kế hoạch 900/UBTVQH11 của Uỷ ban thường vụ
Quốc hội thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW, Hà Nội.
9.
GTZ (2007), Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động
pháp luật tại Việt Nam, Hà Nội.
10. Dương Thanh Mai (2012) - Tham luận RIA và việc thực hiện Chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh, tham luận tại buổi họp Tổ biên tập Dự án Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất ngày 21/12/2012, Hà Nội.
93
11. Dương Thị Thanh Mai (2012), Kỳ vọng, thực trạng thách thứ trong việc
thực hiện RIA tại Việt Nam và đề xuất một số giải pháp, Hội thảo “Đánh
giá tác động pháp luật kinh nghiệm quốc tế và Việt Nam”, Viện Quản lý
kinh tế trung ương năm 2012, Hà Nội.
12. Dương Thị Thanh Mai, Dương Bạch Long (2012), Chế định RIA trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật – Thực trạng và giải pháp,
Số thông tin Khoa học Pháp lý, năm 2012, Hà Nội.
13. MOJ-UNDP-VNCI- STAR – VIET NAM (2008), Báo cáo đánh giá tác
động Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, Hà Nội.
14. Ngô Hải Phan (2012), Đánh giá tác động và chất lượng thể chế nhìn
từ kiểm soát thủ tục hành chính, tham luận tại buổi họp Tổ biên tập Dự
án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất ngày
21/12/2012, Hà Nội.
15. Raymond Mallon & Lê Duy Bình (2007), Cẩm nang thực hiện một quá
trình Đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA), Hà Nội.
16. Scott Jacobs (2012), Kết hợp chất lượng văn bản và rà soát thủ tục hành
chính trong Bộ Tư pháp, Hội thảo về công tác xây dựng Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật ngày 21/12/2012, Hà Nội.
17. Tài liệu RIA in OECD – 2004.
18. Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Thị Hạnh (2009), Đánh giá tác động
pháp luật – kinh nghiệm quốc tế và một số kiến nghị sửa đổi Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, Tài liệu tập huấn về đánh giá tác động
và lấy ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật ngày
13/3/20009, Hà Nội.
19. Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, Rosa (2011), Kỹ năng
phân tích và hoạch định chính sách, NXB Thế giới, Hà Nội.
20. USAI, Bộ Tư pháp, VNCI (2009), Tài liệu tập huấn về đánh giá tác động và
lấy ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
94
21. USAID, Bộ Tư pháp, VNCI (2009), Xây dựng khung thể chế phục vụ
đánh giá tác động văn bản - Tài liệu hướng dẫn cho các nhà hoạch định
chính sách, Hà Nội.
22. USAID, VNCI và CEM (2011), Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện đánh
giá tác động pháp luật (RIA) tại Việt Nam giai đoạn 2009-2010, Hà Nội.
23. Viện Khoa học Pháp lý (2012), Chế định RIA Trong luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Số thông
tin Khoa học Pháp lý (12).
24. Viện Khoa học Pháp lý (2013), Đánh giá tác động của chế định RIA
trong Luật Ban hành văn bản quy phạm năm 2008, Đề án Khoa học cấp
Bộ năm 2013.
25. Viện Nghiên cứu Chính sách, pháp luật và Phát triển (2008), Báo cáo
nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – thực trạng và
giải pháp, NXB Lao động-xã hội, Hà Nội.
26. Viện Quản lý kinh tế trung ương (2009), Áp dụng phương pháp “đánh
giá tác động pháp luật” (RIA) để nâng cao chất lượng quy định pháp
luật ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ, Hà Nội.
27. VNCI (2011), Tình hình thực hiện đánh giá tác động pháp luật RIA tại
VIệt Nam giai đoạn 2009-2010, Hà Nội.
28. Ngô Quang Vịnh, Đặng Quang Vinh VNCI (2012), Chia sẻ một số kinh
nghiệm trong quá trình tổ chức tập huấn, thực hiện hoạt động đánh giá
tác động pháp luật, Hội thảo Khoa học “Hoạt động đánh giá tác động ở
Việt Nam”, Viện Khoa học Pháp lý ngày 1/2/2013, Hà Nội.
29. Ngô Quang Vịnh, VNCI (2012), Chia sẻ một số kinh nghiệm trong quá
trình tổ chức tập huấn, thực hiện hoạt động đánh giá tác động pháp luật,
Hội thảo Khoa học “Hoạt động đánh giá tác động ở Việt Nam”, Viện
Khoa học Pháp lý ngày 1/2/2013, Hà Nội.
95
Tiếng Anh
30. Colin Kirkpatrick el al., RIA in developing and transition economies: A
survey on current practice and recommendations for further
31. Development, paper presented at Conference on RIA, Center for
Regulation and Competition, University of Manchester, 11/2003.
32. Norman Lee, Developing and Applying Regulatory Impact Assessment
Methodologies in low and middle income countries, Working Paper No 30,
Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, 2002.
33. OECD
(2001),
Improving
Policy
Instrument
through
Impact
Assessement, SIGMA Papers No 31, p.10.
34. OECD (2004).
35. OECD, Improving Policy Instruments through Impact Assessment,
SIGMA Papers No 31, 2001, tr.10.
36. OECD, Law Drafting and Regulatory Management in Central and
Eastern Europe, Sigma Paper No 18.
37. Scott Jacobs (2006), Current trends in RIA: The challenges of
mainstreaming RIA into policy making, Jacobs and Associates.
38. Susan Welch, et.al, Understanding American Government, 13th ed.
(Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 303.
39. Ulrich Karpen, Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current
Models and Trends (2004) 6 European Journal of Law Reform 57, tr. 58.
Trang Web
40. Báo cáo đánh giá các điểm mạnh và yếu của Luật Doanh nghiệp và kiến
nghị bổ sung, sửa đổi. Nguồn: http://agro.gov.vn.
41. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Nuôi con nuôi.
http://www.moj.gov.vn.
42. Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật (sửa đổi). Hà Nội tháng 5/2008. Nguồn:
http://duthaoonline.quochoi.vn.
96
43. Báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật khám bệnh, chữa bệnh và các tài
liệu kèm theo. Nguồn: http://duthaoonline.quochoi.vn.
44. Báo cáo kết quả nghiên cứu đánh giá 18 năm thực hiện pháp luật về
khám
bệnh,
chữa
bệnh
tại
một
số
địa
phương.
Nguồn:
http://duthaoonline.quochoi.vn.
45. Bộ kế hoạch và Đầu tư, http://www.mpi.gov.vn/portal/page/portal/bkhdt;
Bộ Công Thương: http://www.moit.gov.vn/vn/Pages/Trangchu.aspx; Bộ
Giao thông vận tải: http://www.mt.gov.vn/; Bộ Y tế:
http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn;
46. Đánh giá tác động pháp luật (RIA): Cần nhận thức đúng về RIA – Bài
đăng trên báo Đại đoàn kết ngày 30/8/2011. Nguồn: http://daidoanket.vn/
47. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Nguồn:
http://www.moj.gov.vn/vbpq/Lists/Vn%20bn%20php%20lut/View_Deta
il.aspx?ItemID=12817
48. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy định
chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật. Nguồn: http://thuvienphapluat.vn/archive/Nghi-dinh-24-2009-NDCP-huong-dan-Luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luatvb86129.aspx
49. Nghị quyết số 07/2011/QH13 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
năm 2012 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm
2011. Nguồn: http://thuvienphapluat.vn/archive/Nghi-quyet/Nghi-quyet07-2011-QH13-Chuong-trinh-xay-dung-luat-phap-lenh-nam-2012vb127966t13.aspx
50. Trong bài viết “Đánh giá tác động pháp luật (RIA): Cần nhận thức đúng
về RIA” của tác giả L.Bình được công bố tại địa chỉ
http://www.baomoi.com/Home/ ThoiSu/daidoanket.vn/Danh-gia-tacdong-phap-luat-RIA-Can-nhan-thuc-dung-ve-RIA/6906680.epi
97
51. http://www.gov.hk/en/theme/bf/consultation/calendar.htm
52. http://www.e-gov.go.jp/
53. http://www.regulations.gov/
54. http://luatvietnam.vn/default.aspx?tabid=659&ID=EEF29F48-5E554155-A8DF-149CA390CAD2&t=Nghi-dinh-242009NDCP-cua-Chinhphu-ve-viec-quy-dinh-chi-tiet-va-bien-phap-thi-hanh-Luat-Ban-hanh-van
55. http://duthaoonline.quochoi.vn/Pages/default.aspx
56. http://chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/congdan/DuThaoVanBan
57. http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/Vie
w_Detail.aspx?ItemID=472&TabIndex=6
98
[...]... luật vào Việt Nam - Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam -Thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua tại Việt Nam - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật 7 4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1 Phương pháp luận: Luận... động pháp luật Chương 2 Pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam Chương 3 Một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam 9 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT 1.1 Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật 1.1.1 Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật Thuật ngữ Regulatory Impact... luật về đánh giá tác động pháp luật và đưa các quy định này vào thực tiễn một cách có hiệu quả 3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1 Mục tiêu của đề tài: Hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật 3.2 Nội dung nghiên cứu - Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật và việc đưa quy định đánh giá tác động pháp luật vào Việt. .. giá tác động pháp luật tại Việt Nam nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình 2 Tình hình nghiên cứu luận văn Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật là một vấn đề quan trọng hiện nay đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam Đây là công trình nghiên cứu nhằm đánh giá một cách tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành cũng như tình hình thực thi các. .. cáo đánh giá tác động pháp luật là một trong 4 vấn đề chính mà Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất quan tâm Xuất phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật và các giải pháp để đảm bảo các quy định đó được thực thi trên thực tế là điều hết sức cần thiết, do đó tôi đã chọn đề tài Hoàn thiện các quy định về đánh. .. văn bản (luật, pháp lệnh, nghị định) ; (2) giai đoạn soạn thảo văn bản Việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của một đạo luật là một yêu cầu bắt buộc, là một khâu trong quy trình xây dựng pháp luật Về thực chất, hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đề cập trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ở Việt Nam chính là đánh giá tác động pháp luật (RIA)... được quy định chi tiết; áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản; xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật Trong số các quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chế định về đánh giá tác động pháp luật của văn bản là chế định mang tính cải cách quan trọng Các. .. soát, đánh giá chất lượng báo cáo RIA cũng như các biện pháp khác để đảm bảo RIA được thực thi trên thực tế 26 Chương 2 PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM 2.1 Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. .. đắn hơn về RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách 1.1.2 Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật Đánh giá tác động pháp luật với tư cách là một công cụ hỗ trợ quá trình ra quy t định dựa trên những bằng chứng sẽ giúp quá trình ra quy t sách tốt hơn nhằm đảm bảo các quy định đạt được mục tiêu đề ra một cách hiệu quả” [1] “Do đó, mục tiêu của công cụ đánh giá tác động pháp luật nhằm... sách, pháp luật được thực hiện; còn đánh giá tác động chính sách, pháp luật thông thường là đánh giá tác động đã xảy ra của chính sách, pháp luật đã được ban hành Hai quá 11 trình này có quan hệ mật thiết với nhau, “việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật hỗ trợ cho quá trình thực hiện RIA bằng việc cung cấp các thông tin cần thiết cho RIA”.[26] Như vậy, đánh giá tác động pháp luật là quá trình đánh ... trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật Việt Nam -Thực tiễn thi hành quy định pháp luật đánh giá tác động pháp luật thời gian qua Việt Nam - Đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định pháp. .. chung đánh giá tác động pháp luật Chương Pháp luật thực tiễn thi hành quy định đánh giá tác động pháp luật Việt Nam Chương Một số giải pháp hoàn thiện nâng cao hiệu đánh giá tác động pháp luật Việt. .. chỉnh đánh giá tác động pháp luật quy trình xây dựng pháp luật 3.2 Nội dung nghiên cứu - Những vấn đề chung đánh giá tác động pháp luật việc đưa quy định đánh giá tác động pháp luật vào Việt Nam
Ngày đăng: 17/10/2015, 13:43
Xem thêm: Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại việt nam , Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại việt nam
