Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại việt nam

Nội dung của dự báo nhiều trường hợp mang tính hình thức và tính chủ quan của cơ quan đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh...Tiếp thu kinh nghiệm của thế giới, lần đầu tiên trong lịch sử lập

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN HOÀNG ANH

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Phạm Văn Bằng

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

Danh mục các bảng

Danh mục hình vẽ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT 10

1.1 Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật 10

1.1.1 Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật 10

1.1.2 Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật 12

1.2 Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và bài học rút ra 14

1.2.1 Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật 14

1.2.2 Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ và nội dung đánh giá 16

1.2.3 Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật 18

1.2.4 Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật 20

1.2.5 Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật 21

1.2.6 Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực thi và đạt chất lượng 23

1.3 Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 25

Chương 2: PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM 27

2.1 Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua 27

2.2 Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật 32

2.2.2 Phạm vi văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật 36 2.2.3 Các hình thức đánh giá tác động pháp luật 40 2.2.4 Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật 49 2.2.5 Cơ chế kiểm soát, giám sát việc tuân thủ thực hiện quy định về đánh

giá tác động pháp luật 53 2.2.6 Kinh phí đảm bảo thực hiện đánh giá tác động pháp luật 54

2.3 Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật

trong thời gian qua 56

2.3.1 Về nhận thức và năng lực của cán bộ 56 2.3.2 Về việc tổ chức thực hiện và tuân thủ các quy định đánh giá tác động

pháp luật 60

2.4 Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém 67

2.4.1 Bất cập trong quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật 67 2.4.2 Trình độ, năng lực cán bộ thực hiện RIA còn hạn chế 69 2.4.3 Các điều kiện bảo đảm thực hiện đánh giá tác động pháp luật còn

hạn chế 70

QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG TẠI VIỆT NAM 73

hiện đánh giá tác động pháp luật 73 3.2 Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả

thực hiện quy định đánh giá tác động pháp luật 75

3.2.1 Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách, luật 75 3.2.2 Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật 78 3.2.3 Giải pháp nâng cao nhận thức, kỹ năng thực hiện đánh giá tác động

pháp luật 88 3.2.4 Giải pháp tăng cường bảo đảm điều kiện thực hiện đánh giá tác động

pháp luật 89

KẾT LUẬN 92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

OBPR Cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng của các đề xuất

tại Australia OECD Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế

RIA Đánh giá tác động pháp luật

UNDP Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc

VNCI Dự án sáng kiến năng lực cạnh tranh Việt Nam

CIEM Viện Quản lý kinh tế Trung ương

USAID Cơ quan phát triển quốc tế Hoa kỳ

UNDP Chương trình phát triển liên hợp quốc

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA bắt buộc đối với

ban hành văn bản quy phạm pháp luật 37 Bảng 2.2: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA sơ bộ vào Chương

trình xây dựng luật, pháp lệnh 42 Bảng 2.3: Kinh phí xây dựng báo cáo RIA và chất lượng báo cáo RIA 55 Bảng 2.4: Số lượng dự thảo Luật, Pháp lệnh có RIA 63

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 2.1: Mối liên hệ giữa các báo cáo đánh giá tác động pháp luật 41

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của luận văn

Đánh giá tác động kinh tế xã hội về một đạo luật (Regulatory Impact Assessment - gọi tắt là RIA), là một khái niệm mới ở Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới

Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phương pháp đánh giá chi phí, lợi ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi

bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới [32] Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan, người có thẩm quyền để họ

có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất “Lần đầu tiên RIA được áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm 1970 tại Mỹ dưới thời Tổng thống Ford do có

lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ; cộng với lo ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát”[36] Lúc đầu, người ta chỉ chú ý phân tích tác động đối với doanh nghiệp, sau đó mới chú ý đánh giá tác động đến chủ thể khác Đến nay, RIA

đã được áp dụng ở đại đa số các nước OECD, nhiều nước châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ La tinh

Ở các nước khác nhau, RIA có thể được tiến hành ở những công đoạn khác nhau, tuy nhiên có thể tóm lại ở các công đoạn sau:

1 Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành

để xác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phương án tối ưu;

2 Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn, RIA được tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt được một cách tối ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ

mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu

sự điều chỉnh của văn bản đó;

3 Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào [57]…

Với ý nghĩa chung nhất, RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập Trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho tổ chức phụ trách việc đề xuất chính sách Tuy nhiên, RIA là công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ trình trước khi đề xuất) “Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo mà không phải nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản”[18]

Về nội dung, RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc lựa chọn chính sách có thể được ban hành với các ưu, nhược điểm của chúng Theo kinh nghiệm của nhiều nước, RIA được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ, ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật

và văn bản của Chính phủ Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết

quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc

về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau), mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản

Bản chất của RIA là việc xem xét, đánh giá các đề xuất chính sách quản lý khi được thể chế hoá thành quy phạm pháp luật Quá trình đó tuân thủ

5 nguyên tắc cơ bản sau:

- Tính tương xứng – xem xét và cân nhắc rủi ro có thể Chỉ áp dụng khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra khi chính sách được lựa chọn

- Tính chịu trách nhiệm – người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm đối với văn bản được ban hành và trước nhân dân Chịu trách nhiệm trước các đối tượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có thẩm quyền trao quyền ban hành quy định

- Tính nhất quán và minh bạch – tức là có thể dự báo được, do đó mọi người có thể biết mình thuộc đối tượng nào, có thuộc đối tượng bị áp dụng không … dựa trên việc lấy ý kiến và phản hồi của các bên liên quan

- Tính rõ ràng (dễ hiểu) – Công khai rõ ràng (open), đơn giản và gần gũi với người sử dụng

- Có mục tiêu - tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảm thiểu các tác động không mong muốn

Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan chuyên môn về lập pháp Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp của Quốc hội khi chúng được đưa ra như là căn cứ (chứng cứ) và các thông tin thu thập được về sự lựa chọn chính sách đang được xem xét

Báo cáo RIA phải xác định được các phương án, chính sách và sự chọn

lựa tối ưu để giải quyết vấn để đang đặt ra Những chính sách đưa ra để tiến hành RIA phải gồm có một lựa chọn không hành động và lựa chọn không mang tính pháp lý giống như các quy tắc thông lệ, các tiêu chuẩn công nghệ (công nghiệp) hoặc chính sách mang tính sự phối hợp

Tại Việt Nam, trước đây theo quy định tại Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 mới chỉ quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dự báo tác động kinh tế - xã hội của văn bản Nội dung của dự báo nhiều trường hợp mang tính hình thức và tính chủ quan của cơ quan đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh Tiếp thu kinh nghiệm của thế giới, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động kinh tế -

xã hội được quy định trong một đạo luật - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Theo đó, đánh giá tác động pháp luật của văn bản được thực hiện ở hai giai đoạn: (1) giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản (luật, pháp

lệnh, nghị định); (2) giai đoạn soạn thảo văn bản Việc đánh giá tác động kinh

tế - xã hội của một đạo luật là một yêu cầu bắt buộc, là một khâu trong quy trình xây dựng pháp luật Về thực chất, hoạt động đánh giá tác động kinh tế -

xã hội đề cập trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ở Việt Nam chính là đánh giá tác động pháp luật (RIA) mà nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng trong hoạt động xây dựng pháp luật của họ Trong thực tiễn thi hành quy định nói trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, trừ việc đánh giá tác động pháp luật (RIA) đã được tiến hành một cách khá bài bản trong quá trình xây dựng hai Dự án Luật là Luật Đầu tư chung và Luật Doanh nghiệp mới (ban hành 2005) thì đối với đại đa số các dự án luật còn lại, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội mới chỉ được tiến hành một cách hình thức, sơ sài

Phần ánh giá tác động kinh tế- xã hội trong Bản thuyết minh đề nghị xây dựng Luật của đa số các Bộ, Ngành hoặc tổ chức khác đều

mới chỉ dừng ở mức sơ lược, thiếu các luận cứ khoa học và thực tiễn được nghiên cứu và phân tích một cách thấu đáo trên cơ sở kết quả các điều tra và tham vấn công phu với những tài liệu, số liệu rõ ràng, chính xác khoa học để chứng minh cho những chính sách pháp lý của một dự án luật và các phương án khác nhau trong quá trình hình thành dự án luật đó Việc hỏi ý kiến những đối tượng chịu tác động trực tiếp của luật tuy có thực hiện nhưng nhiều lúc chỉ

là hình thức, không đạt hiệu quả cao” [5]

Từ thực tiễn thực hiện chế định RIA trong gần 3 năm qua cho thấy, việc tuân thủ chế định RIA còn gặp một số khó khăn, vướng mắc cơ bản sau:

Một là, thiếu nhận thức một cách thống nhất, đầy đủ về mục tiêu, ý

nghĩa, vai trò, nội dung của hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đối với toàn bộ quá trình xây dựng một dự án Luật (bắt đầu từ khi đưa ra sáng kiến lập pháp và cho đến khi đạo luật được ban hành);

Hai là, chúng ta thiếu quy trình, phương pháp và kỹ năng để thực hiện

hoạt động đánh giá tác động kinh - tế xã hội đối với một đạo luật một cách có hiệu quả Cũng tương tự như đối với hoạt động xây dựng pháp luật, lý do chủ yếu những hạn chế trong công tác tổng kết thi hành luật hiện nay là nó chưa được xem là cơ sở rất quan trọng để hình thành các chính sách pháp lý cho việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một đạo luật mới và thiếu các tiêu chí, phương pháp cần thiết để đảm bảo hiệu quả của hoạt động tổng kết thi hành luật (mà trong đó một số phương pháp, tiêu chí của hoạt động đánh giá tác động kinh tế- xã hội của đạo luật phải được xem là cốt lõi để vận dụng, làm căn cứ so sánh hiệu quả)

Ba là, các bản RIA đa số còn mang tính hình thức, hợp lệ theo thủ tục

để trình cơ quan có thẩm quyền, coi như đủ hồ sơ, thủ tục

Đặc biệt là trong điều kiện hiện nay khi chúng ta đang tiến hành sửa đổi

luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất thì vấn đề chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động pháp luật là một trong 4 vấn đề chính mà

Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất quan tâm Xuất

phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật và các giải pháp để đảm bảo các quy định đó được thực thi trên thực tế là điều hết sức cần thiết, do đó tôi đã chọn

đề tài “Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam” nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu luận văn

Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật là một vấn đề quan trọng hiện nay đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam Đây là công trình nghiên cứu nhằm đánh giá một cách tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành cũng như tình hình thực thi các quy định về đánh giá dự báo tác động luật ở Việt Nam trong thời gian qua Theo đó, công trình nghiên cứu mang tính thực tiễn và ứng dụng trong bối cảnh việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động trong

Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất

Liên quan đến nội dung nghiên cứu của luận văn, đã có một số công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết tiếp cận dưới các góc độ khác nhau, trong đó, có các công trình nghiên cứu đáng chú ý như: Bộ Tư pháp – UNDP, Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, (NXB Tư pháp, 2011); Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn – Rosa, Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, (NXB Thế giới, 2011); Bộ Tư pháp, Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, 2008; Học viện Hành chính, Giáo trình hoạch định và phân tích chính sách công, (NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2010); GTZ, Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt

Nam; ThS Nguyễn Thị Thanh Tâm, Luận văn thạc sỹ, Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu này đề cập đến những vấn đề cơ

sở lý luận, sự hình thành và quy định RIA tại Việt Nam… ở dưới các góc độ khác nhau Một số công trình có đề cập đến các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật hoặc đã tiến hành đánh giá thực tiễn thi hành chế định RIA qua việc chấm điểm, rà soát các báo cáo RIA đã được công bố Tuy nhiên, trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang tiến hành đánh giá tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và tiến tới xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất thì vấn đề nghiên cứu lý luận và thực tiễn liên quan đến chế định RIA là một vấn đề quan trọng, có tính thời sự Theo đó, tác giả đã lựa chọn đề tài này nhằm nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện thể chế hiện hành điều chỉnh về đánh giá tác động pháp luật từ đó đề xuất một số giải pháp góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật

và đưa các quy định này vào thực tiễn một cách có hiệu quả

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1 Mục tiêu của đề tài: Hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh

đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật

3.2 Nội dung nghiên cứu

- Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật và việc đưa quy định đánh giá tác động pháp luật vào Việt Nam

- Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam

-Thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua tại Việt Nam

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở

phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật

4.2 Phương pháp nghiên cứu

a Phương pháp nghiên cứu tại chỗ

Nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật, thu thập, nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nước về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của Đề tài

b Thu thập, thống kê số liệu:

+ Số liệu thống kê từ các website về cơ sở dữ liệu luật như:

http://thuvienphapluat.vn/; http://www.luatvietnam.vn; http://moj.gov.vn; http://quochoi.vn;http://chinhphu.vn; http://congbao.chinhphu.vn;

http://ria.net.vn/VN/Thu-vien-dien-tu.html

+ Số liệu thống kê từ Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật,

Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Viện Khoa học Pháp lý của

Bộ Tư pháp,…

+ Phương tiện truyền thông, báo chí…

c Phân tích, tổng hợp Để đi đến những kết quả cuối cùng một trong

những phương pháp không thể thiếu chính là sự phân tích, đánh giá, tổng hợp

mà tác giả nghiên cứu cần phải tiến hành sau khi đã có đầy đủ các thông tin,

dữ liệu cần thiết

5 Những nét mới của Luận văn

Đây là một trong những công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam một cách tương đối toàn diện và có hệ thống

Luận văn làm rõ khái niệm, nhận diện đúng bản chất về đánh giá tác động pháp luật trên cơ sở nhìn nhận kinh nghiệm quốc tế và thực tế cách hiểu

ở Việt Nam trong thời gian qua Bên cạnh đó, Luận văn còn đánh giá một

cách toàn diện về thể chế hiện hành đang điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật cũng như thực trạng tổ chức thi hành chế định RIA ở nước ta sau 3 năm thi hành từ đó đề xuất một số các giải pháp, cơ chế nhằm cải thiện tình hình thực thi hoạt động đánh giá tác động RIA ở Việt Nam trong thời gian tới

6 Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của Luận văn

Luận văn được thực hiện trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất và tác giả cũng đã được tham dự các buổi hội thảo, buổi họp của Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất Theo đó, những phát hiện, ý kiến của tác giả cũng kịp thời phản ánh, bày tỏ quan điểm cá nhân liên quan đến chế định đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản ở Việt Nam Do đó, việc thực hiện công trình nghiên cứu sẽ góp phần tích cực, hiệu quả hơn khi công trình đánh giá một cách tổng thể, có hệ thống, logic về đánh giá tác động pháp luật sẽ là một tài liệu tham khảo quan trọng cho Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên qua đến chế định RIA

Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luật học và phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi đánh giá tác động pháp luật

7 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu thì luận văn được kết cầu gồm 3 chương:

Chương 1 Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật

Chương 2 Pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác

động pháp luật ở Việt Nam

Chương 3 Một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đánh giá

tác động pháp luật ở Việt Nam

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT

1.1 Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật

1.1.1 Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật

Thuật ngữ Regulatory Impact Assessment được dịch sang tiếng Việt là đánh giá tác động pháp luật hay còn được gọi tắt là RIA, là một khái niệm được “du nhập” vào Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một báo cáo độc lập RIA được xác định là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách, giúp cho người ra quyết định có những thông tin chính xác dựa trên những đánh giá khoa học để

có những quyết định đúng

RIA được áp dụng để đánh giá dự kiến tác động của chính sách, pháp luật Theo Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (gọi tắt là OECD) “chính sách, pháp luật ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng nhất, tức là bất kỳ một sự can thiệp nào của Chính phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, một nhóm người ở khu vực tư nhân hay nhà nước, xã hội nói chung” [26] RIA

đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo chất lượng và tính hiệu quả của môi trường pháp lý RIA được xem như một phương pháp đánh giá một cách thống nhất và có hệ thống một số tác động tiềm năng của một hành động của Chính phủ trên cơ sở so sánh với bối cảnh giả định và không có hành động đó, đồng thời phổ biến các thông tin cho người ra quyết định và công chúng

Về bản chất, RIA hướng tới mục đích mở rộng sứ mệnh của các nhà lập pháp từ chỉ việc tập trung vào giải quyết vấn đề sang việc quyết định nhằm đảm bảo tính cân bằng trong việc giải quyết vấn đề và các mục tiêu kinh tế và phân phối lại RIA được thực hiện khi xem xét có nên triển khai một đề xuất về thay đổi chính sách hay pháp luật hay không? [9]

Một đặc điểm quan trọng của RIA là quá trình dự báo và đánh giá một cách có hệ thống các tác động về kinh tế, chủ yếu các tác động về lợi ích, chi phí của một đề xuất quyết định chính sách, pháp luật RIA không thay thế trình tự, thủ tục ban hành chính sách, luật pháp mà nó góp phần hỗ trợ tích cực cho quá trình này bằng cách cung cấp các chứng cứ rõ ràng cho cơ quan soạn thảo lựa chọn phương án tốt nhất, chuẩn bị dự thảo và cơ quan có thẩm quyền thảo luận và thông qua chính sách, pháp luật Quá trình RIA phải được coi là một phần trong quá trình soạn thảo và ban hành chính sách, pháp luật; quá trình này được khuyến nghị thực hiện từ trước hoặc cùng với việc soạn thảo và hoàn thiện dự thảo RIA là một công cụ quan trọng kiểm soát quá trình rà chính sách, luật Nó giúp các nhà hoạch định chính sách gạt bỏ được những chính sách không cần thiết, có hại

Thực tế thực hiện RIA cho thấy, RIA có thể bị hiểu nhầm với việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật - tức là việc tổng kết, đánh giá thực tế thực hiện một chính sách, quy định pháp luật sau một thời gian thực hiện Hoặc RIA cũng thể bị hiểu lầm rằng khi hoạt động soạn thảo, quy phạm hoá được thực hiện xong thì mới thực hiện RIA Chúng tôi cho rằng, RIA và việc đánh giá thực tế thực hiện chính sách, pháp luật là cơ bản khác nhau ở chỗ RIA là

dự báo những tác động trong tương lai nếu đề xuất chính sách, pháp luật được thực hiện; còn đánh giá tác động chính sách, pháp luật thông thường là đánh giá tác động đã xảy ra của chính sách, pháp luật đã được ban hành Hai quá

trình này có quan hệ mật thiết với nhau, “việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật hỗ trợ cho quá trình thực hiện RIA bằng việc cung cấp các thông tin cần thiết cho RIA”.[26]

Như vậy, đánh giá tác động pháp luật là quá trình đánh giá các tác động của một quy định, chính sách và các phương án thay thế cho các quy định đang có hoặc chưa có Đánh giá này được thể hiện trong báo cáo đánh giá tác động pháp luật và báo cáo này là một công cụ hỗ trợ giúp đưa ra quyết định tốt nhất trên cơ sở những thông tin, bằng chứng khoa học Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay chưa có sự tách bạch khâu xây dựng chính sách

và quy phạm hóa chính sách nên khi công cụ đánh giá tác động pháp luật này được du nhập vào Việt Nam nó được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được thực hiện chủ yếu sau khi chính sách đã được quyết định phê duyệt và bước đầu hoạt động phân tích đánh giá chính sách được đề cập đến trong báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của chính sách trong quá trình đề xuất chính sách “Công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng được luật hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và thường với cụm từ đánh giá tác động dự thảo văn bản” [47] điều này rất dễ gây nhầm lẫn về cách hiểu, tổ chức thực hiện trong thực tiễn với cách hiểu có dự thảo văn bản xong thì mới thực hiện việc đánh giá tác động Do đó, việc nhìn nhận đúng bản chất của hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách và người dân có cách nhìn đúng đắn hơn về RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách

1.1.2 Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật

“Đánh giá tác động pháp luật với tư cách là một công cụ hỗ trợ quá trình ra quyết định dựa trên những bằng chứng sẽ giúp quá trình ra quyết sách tốt hơn nhằm đảm bảo các quy định đạt được mục tiêu đề ra một cách hiệu quả” [1] “Do đó, mục tiêu của công cụ đánh giá tác động pháp luật nhằm hướng tới đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn” [9]

Việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật ở các nước phương tây đặt ra với mục đích chính là kiểm soát quá trình ra chính sách thông qua công cụ RIA nhằm hướng tới gạt bỏ những chính sách không hiệu quả “Ví

dụ, ở Hoa Kỳ mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình trước Lưỡng viện Quốc hội Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông qua chỉ vào khoảng 125-400 Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở thành luật” [39] Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được sống sót, các lý

do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.v.) thường phải được vượt qua Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu, trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại cho quốc gia Điều này cũng lý giải vì sao quy trình xây dựng, ban hành chính sách của các nước thường có tên là quy trình kiểm soát Bởi để thông qua một chính sách thì nó phải trải qua rất nhiều thủ tục, công đoạn và một trong những công cụ giúp kiểm soát được quy trình đó chính là RIA

Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có

tỷ lệ thông qua khá cao “Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ

có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%)”[39] Do đó, có thể khẳng định mục tiêu của hoạt động đánh giá tác động chính sách, pháp luật để loại bỏ những đề xuất không cần thiết, có hại ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Như vậy, đánh giá tác động pháp luật được các nước sử dụng như một

công cụ để kiểm soát, hạn chế ban hành các văn bản không cần thiết, gây hại cho xã hội Từ đó chúng ta cũng phải nhìn nhận lại các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện với ý nghĩa là tạo điều kiện cho việc xây dựng, ban hành ra chính sách hay là Luật để cản trở, hạn chế ra chính sách Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi xây dựng quy trình với các công cụ khác nhau, trong đó có RIA là các bước, công

cụ kiểm soát, hạn chế việc ban hành ra các chính sách không cần thiết, tránh trường hợp như rừng luật như hiện nay

1.2 Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và bài học rút ra

1.2.1 Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật

Theo kinh nghiệm của các nước OECD, RIA phải được thực hiện càng sớm càng tốt và được thực hiện trước khi bắt tay vào việc quy phạm hóa chính sách, viết dự thảo quy định Trong sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động hướng dẫn các cán bộ làm chính sách ở Việt Nam cũng khẳng định

RIA phải được thực hiê ̣n sớm ngay trong giai đoạn đầu của quy trình hoạch

định chính sách, trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần can thiệp hay không và cần can thiệp như thế nào “Không nên thực hiện RIA sau khi

đã hoàn thành viê ̣c soa ̣n thảo văn bản , vì như thế những phân tích trong RIA chỉ là đánh giá phương án đã được lựa chọn rồi , chứ không phải là đánh giá ,

so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải pháp tối ưu” [4]

Thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật trước năm 2008 thì đánh giá tác động pháp luật cũng bước đầu được thực hiện thông qua việc tổng kết đánh giá thi hành luật để xác định những khó khăn, vướng mắc để từ đó đề xuất các giải pháp Hay trong các Tờ trình thuyết minh về sự cần thiết, Báo cáo về những định hướng lớn của các đơn vị xây dựng pháp luật xin ý kiến Ban soạn thảo, xin ý kiến Chính phủ trong quá trình xây dựng pháp luật Tuy

nhiên, những văn bản này thường thuần tuý mang tính pháp lý khi chỉ nhận diện, phân tích đưa ra các lỗi từ hệ thống pháp luật như tính thống nhất, sự trùng chéo, mâu thuẫn về pháp luật mà không có sự đánh giá một cách toàn diện, không có các đánh giá về chi phí và lợi ích Bên cạnh đó, với quy trình làm xây dựng pháp luật trong thời gian qua mang tính thời hạn và chỉ tiêu dẫn đến những báo cáo này chỉ xuất hiện khi chính sách đó được thông qua

Bên cạnh đó, kinh nghiệm các nước trong việc lập chương trình, kế hoạch ban hành chính sách cũng khẳng định việc này phải được thực hiện sớm và chỉ có giá trị trong thời gian ngắn Điều này thể hiện trong việc quy định khoảng thời gian của kế hoạch, chương trình xây dựng chính sách của các nước Đối với Canada thì kế hoạch xây dựng chi tiết của Bộ được đưa lên website và Báo cáo một năm về kế hoạch và ưu tiên (RPP) trình Quốc hội cho từng Bộ, cơ quan Đối với Hoa kỳ tóm tắt RIA được đăng tải sớm 2 lần trong 1 năm trên Website của Chính phủ trong chương trình lập quy liên bang hợp nhất Chương trình tóm tắt của quy định từng cơ quan liên bang dự kiến ban hành trong vòng 6 tháng tới Đối với Uỷ ban châu âu (EC), RIA được đưa vào chương trình và kế hoạch chiến lược hàng năm của Uỷ ban EC “Việc lập kế hoạch sớm này là điều kiện nâng cao chất lượng đánh giá tác động”[16] Điều đặc biệt, quy trình đề xuất chính sách của các nước này là hoạt động thường xuyên Bất kỳ chủ thể nào có quyền

đề xuất chính sách đều có quyền đề xuất chính sách đó vào chương trình xây dựng của nước đó vào bất kỳ thời gian nào trong năm Tuy nhiên, việc chính sách đó có được ghi tên vào chương trình hay không phụ thuộc vào các tài liệu đi kèm, trong đó báo cáo RIA được xem như một tài liệu quan trọng để cơ quan kiểm soát, đánh giá xem đề xuất chính sách đó có được trình lên cơ quan, người có thẩm quyền quyết định phê duyệt chính sách Đối với các đề xuất đã được ghi tên nhưng trong quá trình nghiên cứu, xây

Từ thực tiễn kinh nghiệm thế giới về lập chương trình, kế hoạch chính sách chúng ta có thể thấy việc lập chương trình, dự kiến kế hoạch ban hành chính sách được thực hiện sớm nhưng khoảng cách từ khi đề xuất đến khi xây dựng chính sách là rất ngắn Điều đó thể hiện việc nghiên cứu, đánh giá, rà soát các chính sách được xem như hoạt động thường xuyên không phải chỉ khi đề xuất chính sách đó được thông qua thì cơ quan đề xuất mới bắt bắt vào việc tổng kết, nghiên cứu, đánh giá thực tiễn Trên cơ sở đó, chúng tôi cho rằng, Việt Nam cần có sự nghiên cứu điều chỉnh các quy định về lập Chương trình xây dựng pháp luật theo khóa, theo năm như hiện nay

1.2.2 Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ

và nội dung đánh giá

Theo kinh nghiệm của Australia thì việc thực hiện RIA không chia theo loại văn bản mà chia theo nội dung chính sách tác động Theo đó, báo cáo RIA được yêu cầu thực hiện với tất cả các đề xuất có thể gây tác động thể chế cho doanh nghiệp, người dân khối phi lợi nhuận, trừ khi tác động tạo ra không đáng kể hoặc tác động có tính chất máy móc Cơ quan chịu trách nhiệm đề xuất chính sách sẽ liên hệ với cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng của các

đề xuất (gọi tắt là OBPR) kèm theo đánh giá RIA sơ bộ OBPR sẽ quyết định việc cần thiết phải thực hiện báo cáo RIA hay không

Ở Anh, RIA được áp dụng đối với các luật, quy định hướng dẫn thi hành mà có tác động không thể bỏ qua đối với doanh nghiệp, doanh nghiệp phi lợi nhuận và lĩnh vực tình nguyện “Đối với các quy định chỉ có tác động lên khu vực nhà nước thì chỉ áp dụng đánh giá hiệu ứng chính sách PEF (policy effects framework)” [17] Ở Hoa kỳ yêu cầu thực hiện RIA đầy đủ đối với tất cả các trường hợp sẽ tạo ra tổng chi phí tuân thủ hàng năm lớn hơn 100 triệu USD hoặc tăng đáng kể chi phí tuân thủ cho một ngành, khu vực hoặc có tác động xấu đến cạnh tranh, việc làm, đầu tư, hiệu quả sản xuất và sáng tạo

khoa học Ở Hà Lan áp dụng phân tích tác động đối với hoạt động kinh doanh, đặt trọng tâm vào đánh giá các tác động phát sinh từ lĩnh vực kinh doanh; Cộng hòa Séc áp dụng phân tích các tác động tài chính và tác động đối với nền kinh tế, sau đó mở rộng ra các lĩnh vực kinh tế - xã hội; ở Pháp áp dụng phương pháp đánh giá tiền kiểm (ex-ante) để tính toán chi phí pháp lý phát sinh đối với doanh nghiệp và khu vực hành chính công Đối với Cộng hòa Áo, Bồ Đào Nha áp dụng phân tích ngân quỹ, phương pháp này đặt trọng tâm vào chi phí ngân sách trực tiếp phát sinh đối với các cơ quan nhà nước; Đối với Phần Lan áp dụng phương pháp phân tích bộ phận trên một quy mô rộng bao gồm ngân sách, kinh tế, tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, môi trường, xã hội, y tế, chính sách vùng và bình đẳng giới; “Ở nước Bỉ chỉ thực hiện đánh giá tác động về rủi ro đối với các văn bản pháp luật liên quan đến y

tế, an toàn và môi trường” [20]

Theo kinh nghiệm một số nước lớn của OECD như Cộng hòa Sec, Mexico, Canada, Đan Mạch, Newzelan, Đức, Vương quốc Anh việc thực hiện RIA trên cơ sở toàn diện phân tích kinh tế đầy đủ Một

số nghiên cứu chỉ ra rằng, ở các nước đang phát triển, hầu hết các văn bản pháp luật được xem xét thông qua đánh giá tác động về mặt kinh tế và ít liên quan đến các tác động về môi trường, xã hội [21]

Từ những thông tin chúng ta có thể thấy các chính sách phải thực hiện đánh giá tác động RIA nếu chính sách đó thuộc một trong những tiêu chí sau [26]:

- Có những tác động lớn và xấu đến năng lực cạnh tranh quốc gia

- Có những tác động lớn và xấu đến các nhóm đối tượng không được tham gia, hưởng các lợi ích xã hội hoặc dễ bị tổn thương

- Có tác động lớn đến việc hủy hoại về môi trường

- Có liên quan đến thay đổi đáng kể về các chính sách liên quan đến

- Có ảnh hưởng đến quyền của công dân

- Tạo ra chi phí tuân thủ lớn

- Tạo ra chi phí lớn cho Chính phủ hoặc bên thứ ba, hoặc cho một nhóm đối tượng hoặc một ngành, lĩnh vực Chi phí tuân thủ ban đầu

là 10 triệu Euro hoặc tổng chi phí tuân thủ trong 10 năm là 50 triệu Euro (bao gồm chi phí tuân thủ cho cả Chính phủ và doanh nghiệp, người tiêu dùng, v.v ) thì được coi là lớn

Như vậy, kinh nghiệm các nước cho thấy khi mới bắt đầu áp dụng RIA không áp dụng RIA một cách đại trà, rộng rãi, mà phải xác định phạm vi ưu tiên áp dụng và khuyến khích áp dụng RIA trong các trường hợp khác Về cơ bản, RIA chỉ bắt buộc áp dụng đối với chính sách, quy định có tác động đến doanh nghiệp Qua kinh nghiệm các nước cũng cho thấy, yêu cầu bắt buộc tuân thủ RIA không phải dựa vào hình thức văn bản chứa đựng chính sách mà

là nội dung của chính sách sẽ tác động đến ai, có ảnh hưởng đến quyền của người dân và tạo ra chi phí tuân thủ lớn Nội dung thực hiện đánh giá cũng theo các tiêu chí khác nhau, có nước chính sách phải đánh giá với nhiều nội dung, có nước chỉ sử dụng một đến hai tiêu chí để đánh giá nhưng về cơ bản đều có tiêu chí đó là tiêu chí đánh giá chi phí và lợi ích nếu chính sách đó được thông qua

1.2.3 Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Theo kinh nghiệm của Australia việc kiểm soát, giám sát và đánh giá chất lượng báo cáo RIA được giao cho một cơ quan thống nhất Cơ quan này

có tên là OBPR OBPR là cơ quan trực thuộc Bộ Tài Chính Lý giải về việc tại sao cơ quan kiểm soát RIA chung lại thuộc Bộ Tài chính, GS.Adrian Chippindale cho rằng, “Bộ tài chính là một trong những Bộ có quyền lực nhất ở Australia.Bộ Tài chính là cơ quan sẽ đảm bảo về mặt tài chính cho

việc thực hiện chính sách đó Khi chính sách đó không tuân thủ quy định về RIA thì đồng nghĩa sẽ không được đảm bảo về tài chính cho việc thực hiện chính sách đó” [1]

OBPR ra quyết định độc lập với Bộ trưởng và lãnh đạo cơ quan OBPR

có vai trò quản lý các yêu cầu đánh giá tác động pháp luật của Chính phủ; Tham vấn cho các cán bộ chính sách về RIA (Tính cần thiết phải thực hiện một báo cáo RIA – Sơ bộ; xây dựng và hoàn thiện các báo cáo này, tuân thủ các yêu cầu về đánh giá RIA); Kiểm soát chất lượng của các báo cáo RIA và đánh giá việc thực hiện RIS; Báo cáo về các đơn vị không tuân thủ; duy trì trang Web về RIS (ris.finance.gov.au) Website này giúp đảm bảo tuân thủ và minh bạch thông qua các yêu cầu thực tiễn tốt nhất, các đơn vị không tuân thủ

sẽ được nêu tên trên website Đối với Hoa kỳ cơ quan kiểm soát này nằm trong Văn phòng Tổng thống Điều này cũng thuận lợi vì đây là nơi tập hợp các đề xuất chính sách

Như vậy, ở các nước khác nhau thì có cơ quan kiểm soát và thẩm quyền của cơ quan này cũng có sự khác nhau Có nước trao thẩm quyền cho

cơ quan kiểm soát đưa ra phán quyết rằng báo cáo RIA đó có đảm bảo bảo hình thức, chất lượng hay không và trả lại các cơ quan đề xuất chính sách đó (Australia: Yes - No) Có nước chỉ đưa ra khuyến nghị rằng báo cáo RIA đó chưa đảm bảo và yêu cầu cơ quan đề xuất đó làm lại đến khi nào mà cơ quan kiểm soát cho rằng đã đạt yêu cầu (Scotland) Như vậy, dù quyết định đó là cứng hay mền thì về cơ bản cơ quan kiểm soát cũng đạt được mục tiêu đó là trả lại các đề xuất chính sách chưa thuyết phục Tuy nhiên, để đảm bảo các Bộ/Ngành không có xung đột với cơ quan kiểm soát chất lượng và việc cơ quan kiểm soát chất lượng đưa ra các phán quyết đó khách quan, thuyết phục thì các nước này thường xây dựng hệ tiêu chí kiểm soát chất lượng mà dựa vào đó cơ quan kiểm soát có thể đưa ra những nhận định khách quan Các

tiêu chí này được đăng tải công khai trên các trang website của cơ quan kiếm soát, phụ trách tổng hợp các đề xuất, báo cáo RIA hoặc được in thành các cuốn sổ tay sổ tay dành cho các Bộ/Ngành được Chính phủ và các Bộ/Ngành cam kết thực hiện

Từ kinh nghiệm các nước cho thấy Việt Nam cần nghiên cứu về một

mô hình cơ quan kiểm soát chất lượng các báo cáo RIA để đảm bảo việc tuân thủ RIA trong quá trình tổ chức thực hiện Điều quan trọng trong việc thành lập cơ quan kiểm soát RIA này đó là tính thống nhất và các phán quyết của cơ quan kiểm soát phải được tôn trọng, khách quan Để có được điều này thì việc xây dựng hệ tiêu chí đánh giá, kiểm soát chất lượng các báo cáo RIA là rất cần thiết

1.2.4 Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật

Cơ sở pháp luật cho việc áp dụng RIA có thể nói là một chỉ số cho thấy RIA được áp dụng ở nước đó như thế nào Ở các nước OECD thì cơ sở pháp luật này cũng là tương đối đa dạng ở các nước khác nhau, đó có thể là Luật, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị hay hướng dẫn của Thủ tướng, nội các Nhìn chung thì cơ sở pháp luật cho việc áp dụng RIA chia làm 4 loại sau:

+ Ban hành Luật: các nước Séc, Hàn Quốc, Mexico

Do tầm quan trọng của hoạt động đánh giá tác động RIA trong quá trình soạn thảo và thông qua chính sách RIA là một công cụ hỗ trợ cho quy trình soạn thảo và ra quyết định Tuy nhiên, RIA không thay thế quy trình

này Chính vì vậy, cần phải có một sự đánh giá, phân tích kỹ quy trình soạn thảo và thông qua chính sách pháp luật ở mỗi nước, để từ đó có thể lồng ghép với quy trình RIA vào quy trình soạn thảo, thông qua chính sách, pháp luật một cách có hiệu quả nhất Đối với điều này, Việt Nam đã có sự tiếp thu kinh nghiệm các nước và lồng ghép vào quy trình xây dựng luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 Điều quan trọng khi đưa vào quy trình xây dựng văn bản, chính sách thì RIA phải được xem như một công cụ kiểm soát, đánh giá chất lượng của các chính sách Để đảm bảo điều này, điều quan trọng là xây dựng một khung pháp lý hoàn chỉnh để các Bộ/Ngành thuận lợi cho quá trình áp dụng cũng như để các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định kiểm soát được chất lượng của các chính sách, văn bản

1.2.5 Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Qua nghiên cứu các công trình nghiên cứu đã được công bố đều khẳng định “pháp luật được coi là công cụ được hầu hết các cơ quan công quyền sử dụng, vì vậy, RIA cần được chính các cơ quan này soạn thảo” [26] Theo đó, người trực tiếp soạn thảo quy định pháp luật sẽ trực tiếp thực hiện RIA Nói cách khác, Ban soạn thảo sẽ chịu trách nhiệm chính và trực tiếp thực hiện RIA Các công trình nghiên cứu này cũng khẳng định “RIA sẽ không còn ý nghĩa gì nếu được mua nếu ban soạn thảo thuê hoàn toàn chuyên gia tư vấn bên ngoài thực hiện RIA cho mình”[26] Bởi chỉ có người trực tiếp thực hiện RIA thì mới hiểu một cách sâu sắc và đầy đủ tác động và giải pháp lựa chọn của quy định

dự kiến ban hành Khi đó RIA mới trở thành hữu ích cho quá trình soạn thảo chính sách, pháp luật Tất nhiên, Ban soạn thảo có thể thuê tư vấn thực hiện một số công đoạn của RIA, như tiến hành điều tra (nếu cần thiết), thu thập số liệu, nhưng cuối cùng thì Ban soạn thảo phải trực tiếp viết báo cáo RIA và đưa ra kết luận Tại Australia việc thực hiện báo cáo RIA có thể thuê doanh nghiệp thực hiện Tuy nhiên, trong quá trình thuê doanh nghiệp thực hiện dịch

vụ thực hiện báo cáo RIA thì cơ quan chủ trì vẫn chịu trách nhiệm trước cơ quan kiểm soát RIA, chịu trách nhiệm giám sát chặt chẽ việc doanh nghiệp thực hiện RIA Do yếu tố trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc xây dựng báo cáo RIA, Bộ cũng là khách hàng của công ty thực hiện dịch vụ đánh giá tác động, do đó, Bộ không phải muốn nghe những điều dễ nghe mà nghe những thông tin khoa học, có căn cứ để có thể có những quyết sách đúng đắn trên cơ

sở phân tích đánh giá chi phí và lợi ích từ Báo cáo RIA Trong trường hợp cần thiết cơ quan đề xuất sẽ phối hợp với OBPR thực hiện báo cáo RIA Qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, trách nhiệm và thái độ của cán bộ, công chức, đặc biệt là người lãnh đạo đối với công việc ở nước phương tây khác với Việt Nam, đặc biệt trong thời điểm hiện nay Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo RIA được thực hiện khách quan thì việc thực hiện RIA do chủ thể độc lập với chủ thể soạn thảo chính sách Chủ thể này có thể là một đơn vị trong Bộ hoặc có thể thuê doanh nghiệp tư nhân chuyên cung cấp dịch vụ thực hiện báo cáo RIA Bên cạnh đó, cần phải tách cán bộ thực hiện việc quy phạm hóa chính sách với cán bộ thực hiện hoạt động đánh giá RIA Điều này sẽ giúp cho báo cáo RIA được đánh giá một cách khách quan, tránh trường hợp “chọn cái đã chọn” như phát biểu của PGS.TS Nguyễn Đình Cung, Phó viện trưởng, Viện Quản lý Kinh tế trung ương (CEM) phát biểu kết luận tại Hội thảo, Kinh nghiệm một số nước về RIA và Việt Nam tổ chức năm 2012

Điều này cũng phù hợp với nước ta khi các Bộ, ngành – chủ thể chủ yếu thực hiện việc đề xuất, xây dựng chính sách thường có các Viện nghiên cứu chiến lược của mình như Bộ Tư pháp có Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Kế hoạch và Đầu Tư có Viện Quản lý Kinh tế trung ương, Viện chính sách phát triển, Bộ Công thương có Viện Nghiên cứu chiến lược, chính sách công nghiệp,… Đây có thể xem là một giải pháp trong việc đào tạo nguồn nhân lực xây dựng các báo cáo đánh giá tác động

Từ kinh nghiệm các nước cho thấy, hầu hết các quốc gia đều ghi nhận,

“trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách” [18] Người trực tiếp soạn thảo chính sách sẽ trực tiếp thực hiện RIA Thông thường các quốc gia Chính phủ sẽ xây dựng một đội ngũ chuyên gia về RIA là những thành viên có kiến thức, kinh nghiệm đa dạng có nhiệm

vụ hỗ trợ, đào tạo và giúp đỡ các ban soạn thảo thực hiện Ví dụ, ở Australia,

cơ quan kiểm soát RIA thường cử người tham gia vào các nhóm làm RIA hoặc độc lập giúp các Bộ/Ngành thực hiện hoạt động RIA đó Tuy nhiên, Ban soạn thảo thực hiện thực hiện hay thuê bên ngoài thì người thực hiện đánh giá tác động đối với chính sách phải là người am hiểu, có năng lực, kỹ năng, trình

độ trong đánh giá tác động pháp luật và trong lĩnh vực chính sách dự kiến tác động vào nó Tiếp thu kinh nghiệm này, trong thời gian qua ở Việt Nam khi các Bộ/Ngành thực hiện RIA và xây dựng các Báo cáo RIA cho các dự án luật thì thường phối hợp với VNCI – mời các chuyên gia có kinh nghiệm trong hoạt động đánh giá RIA giúp mình xây dựng các báo cáo RIA

1.2.6 Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực thi và đạt chất lượng

Theo kinh nghiệm của Australia thì các đề xuất chính sách không thể được trình lên Chính phủ nếu không có RIS (regulatory impact statement - báo cáo RIA) RIS phải được trình lên người ra quyết định Trong một số trường hợp khẩn cấp thì có thể miễn trừ việc thực hiện RIS Ví dụ trong năm

2008 dưới ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toà cầu và bán khống được xem là nguyên nhân dẫn đến sự bất ổn của thị trường Chính phủ đã cho xây dựng và ban hành lệnh cấm bán khống sau một đêm Theo đó, Thủ tướng

ra lệnh miễn trừ do tình trạng khẩn cấp Nhưng sau đó lệnh này vẫn được yêu cầu đánh giá sau thực hiện “Tại Mexico, Hội đồng pháp luật văn phòng Tổng thống không xem xét các đệ trình mà không có báo cáo RIA đính kèm”[9]

Để đạt được cam kết chính trị giữa các Bộ/Ngành trước khi trình đề xuất đó lên cho cơ quan, người có thẩm quyền phải kèm theo báo cáo RIA thì người đứng đầu chính phủ là Thủ tướng/Tổng thống sẽ chỉ đạo nội các, các Bộ trưởng của mình phải tuân thủ và cho phép cơ quan kiểm soát, tập hợp chính sách gác cổng có quyền gạt bỏ các đề xuất không đảm bảo yêu cầu này Bên cạnh sự cam kết của người đứng đầu Chính phủ đảm bảo các đề xuất chính sách phải được đánh giá tác động trước khi được xem xét thông qua thì sức ép

từ xã hội, cộng đồng cũng là một yếu tố quan trọng buộc các Bộ/Ngành phải thực hiện yêu cầu này Theo đó, việc các đề xuất chính sách nếu không được đánh giá tác động, không được lấy ý kiến đối tượng bị tác động làm ảnh hưởng đến người dân, doanh nghiệp thì đồng nghĩa với việc mất uy tín và sức

ép này có thể làm họ phải từ chức Như vậy, việc tối đa hóa cam kết đối với việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng như quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể như những cam kết chính trị là cơ sở quan trọng để đánh giá tác động pháp luật được tuân thủ trên thực tế

Bên cạnh đó, để hướng dẫn cho các Bộ, ngành tuân thủ về RIA một cách thuận lợi nhất các nước này đều xây dựng một website về RIA Bên cạnh

đó, các cơ quan kiểm soát đánh giá chất lượng báo cáo RIA còn cung cấp sổ tay hướng dẫn về các yêu cầu đối với việc thực hiện RIA Sổ tay này ở dưới dạng giấy và điện tử Ngoài ra, báo cáo RIA của các đơn vị lập sẽ được đăng tải lên website chung của cơ quan kiểm soát về RIA để lấy ý kiến “Ở Hồng Kông trang web lấy ý kiến doanh nghiệp đã được thiết lập trong cổng thông tin Chính phủ Hồng Kông nhằm cung cấp cho cộng đồng doanh nghiệp về các quy định, biện pháp hành chính, thủ tục hành chính có tác động tiềm tàng đến doanh nghiệp và doanh nghiệp có thể góp ý đề xuất với cơ quan chính phủ liên quan” [45] Đối với “Nhật Bản cũng có một trang web chung có chuyên mục góp ý cho phép đăng tải và xem xét ý kiến góp ý” [46] Đối với “Hoa kỳ

Như vậy, việc thành lập một website thống nhất sẽ đảm bảo cho người có thẩm quyền quyết định theo dõi được việc tuân thủ thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật của các Bộ/Ngành Đây cũng là cơ sở tạo điều kiện để các chủ thể chịu sự tác động cho ý kiến trong quá trình lấy ý kiến tham vấn chính sách

1.3 Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008

Năm 2005 Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48 – NQ/TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Theo đó, Nghị quyết hướng tới xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật (văn bản pháp luật) đồng bộ, thống nhất, khả thi và minh bạch nhằm đảm bảo xây dựng nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa Bên cạnh đó chúng ta ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước 2001-2010 nhằm hướng tới nền hành chính dân chủ, trong sạch vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo các nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường Một trong những nội dung để triển khai chương trình này đó là chương trình cải cách thể chế, tổ chức bộ máy hành chính, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức

Theo đó, trong năm 2008, khi chúng ta xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đưa chế định RIA vào nhà làm luật đã kỳ vọng và hướng tới các mục tiêu sau:

Thứ nhất, nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, tính

minh bạch của chính sách và quy định luật

Thứ hai, đảm bảo tính công khai, hiệu quả trách nhiệm giải trình trong

xây dựng pháp luật, góp phần thúc đẩy quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật

Thứ ba, chế định RIA sẽ tạo được bộ lọc có thể giảm đi ¼ đề xuất văn

bản và tiết kiệm được hàng tỷ đồng chi phí cho hoạt động xây dựng văn bản

Như vậy, khi đưa quy định bắt buộc RIA vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thì nhà làm luật không chỉ mong muốn nâng cao chất lượng, đẩy nhanh tiến độ thảo luận và thông quá chính sách mà còn thiết lập quy trình sàng lọc bớt các dự thảo văn bản không cần thiết trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua chính sách và nâng cao chất lượng dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá chi phí tuân thủ và mục tiêu của chính sách

Trên cơ sở những mục tiêu ban đầu khi đưa chế định RIA vào quy trình xây dựng chính sách, luật người nghiên cứu lấy đó làm tiêu chí để đánh giá lại một cách tổng thể việc thi hành chế định RIA trong 3 năm qua

để thấy được những điểm tích cực cũng như hạn chế trong quá trình tổ chức thực hiện chế định RIA để từ đó có những giải pháp để hoàn thiện thể chế để đưa chế định RIA ngày càng chuyên nghiệp trong hoạt động xây dựng chính sách, luật ở Việt Nam

Kết luận chương 1

Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm các nước trong hoạt động đánh giá tác động pháp luật, chúng tôi cho rằng, Việt Nam khi thể chế hóa các quy định RIA trong hoạt động xây dựng văn bản cần lưu ý các vấn đề liên quan đến thời điểm thực hiện RIA - phải thực hiện sớm trước khi người có thẩm quyền ra quyết định; phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động RIA cần đánh giá theo nội dung chính sách không nên đánh giá theo hình thức văn bản như hiện nay; đối với vấn đề nhân lực cần có cơ chế, cách nhìn mới trong việc cử, sử dụng cán bộ xây dựng báo cáo đánh giá tác động, đặc biệt lưu ý sử dụng cơ chế chuyên gia Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cần nghiên cứu kinh nghiệm các nước liên quan đến mô hình cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng báo cáo RIA cũng như các biện pháp khác để đảm bảo RIA được thực thi trên thực tế

Chương 2 PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH

VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG

XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM

2.1 Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 03 tháng 06 năm 2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 đã sửa đổi một cách căn bản Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, (được sửa đổi bổ sung năm 2002) nhằm hướng tới mục tiêu “Tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành văn bản, phải bảo đảm chất lượng của văn bản; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự thảo, cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản” [7]

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã thể chế hóa nhiều tư tưởng đổi mới, nhiều chính sách pháp lý quan trọng đồng thời “nội luật hóa” một số kỹ thuật hiện đại trong hoạt động lập pháp, nhằm từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật theo định hướng đã được xác định tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị (khóa IX) về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (gọi tắt là Nghị quyết số 48-NQ/TW) Điển hình là quy định mới về thu gọn hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể thuộc các cơ quan hành pháp và tư pháp ở trung ương; đổi mới quy trình và yêu cầu lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật dài hạn và hàng năm; văn bản quy định chi tiết,

hướng dẫn thi hành phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết; áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản; xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật Trong số các quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chế định về đánh giá tác động pháp luật của văn bản là chế định mang tính cải cách quan trọng Các quy định này nhằm đột phá vào những khâu yếu nhất trong quy trình lập pháp đã được thực hiện trong những năm qua Đó là khâu xác định nhu cầu, lập và luận giải chính sách khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và khâu lựa chọn các giải pháp hợp lý, hiệu quả khi soạn thảo văn bản để thực hiện chính sách đã được xác định; sự cắt khúc giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các

đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, hàng năm và Chương trình cả nhiệm kỳ Quốc hội… Việc xây dựng báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo phải được thực hiện trước khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Sau 3 năm thi hành, cần phải đánh giá tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật để kiểm chứng lại những dự báo tác động của chính sách và văn bản trong quá trình soạn thảo Với các quy định này, RIA được kỳ vọng là một công cụ, một phương pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng xây dựng chính sách, tăng cường tính cẩn trọng, tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình đối với các giải pháp pháp luật được lựa chọn để đưa các chính sách này vào cuộc sống

Sau 02 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, vào năm 2010, Báo cáo của Chính phủ sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW bước đầu ghi nhận những kết quả đạt được từ việc đưa RIA vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật Theo đó, Báo cáo khẳng định Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã tạo cơ sở pháp lí cho sự đổi mới khá cơ bản cách làm chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội

và Chính phủ như khắc phục tính hành chính, hình thức của hoạt động đề

xuất, ghi danh vào chương trình làm luật, (các dự án luật được đưa vào chương trình phải thể hiện rõ chính sách, dự báo sơ bộ tác động kinh tế - xã hội để đảm bảo tính khả thi của đề xuất, xác định rõ lộ trình ban hành, cơ quan soạn thảo và các điều kiện bảo đảm ) Quy trình ban hành đã có nhiều đổi mới quan trọng theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động tối đa trí tuệ của toàn xã hội vào hoạt động lập pháp, lập quy bảo đảm tốt hơn tính khả thi của văn bản thông qua việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn bản ngay từ khi đề xuất sáng kiến và cả trong quá trình soạn thảo;… Đồng thời, Báo cáo cũng nhận định hạn chế, bất cập trong quá trình thi hành luật, đó là: những điểm cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật như đánh giá tác động của văn bản, thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy hiệu lực đầy đủ trên thực tiễn Việc thực hiện các các quy định về việc đánh giá tác động RIA chưa được các bộ, ngành thực hiện hoặc phần nhiều chỉ thực hiện một cách hình thức, mang tính đối phó; thiếu các luận cứ khoa học và thực tiễn thấu đáo, thiếu những tài liệu, số liệu rõ ràng, chính xác khoa học để chứng minh cho sự cần thiết, hợp lý của những chính sách pháp lý của một dự

án luật được đưa vào chương trình, được soạn thảo và được thông qua “Bên cạnh đó, bằng kết quả nghiên cứu độc lập về việc thực hiện RIA, một số chuyên gia cũng có nhận xét rằng, ngoại trừ một số báo cáo RIA được thực hiện tương đối tốt, còn lại phần lớn vẫn làm theo kiểu hình thức, chiếu lệ, không đúng theo yêu cầu luật định”[42]

Mục tiêu chế định RIA khi đưa vào quy trình xây dựng luật gần như không đạt được trong qua Điền này thể hiện tình hình xây dựng và thi hành

pháp luật ở nước ta trong thời gian qua Hệ thống pháp luật nước ta còn rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc, với nhiều chủ thể ban hành nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật “Vẫn còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật mâu thuẫn, trùng chéo, thậm chí trái với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, những quy phạm lỗi thời chưa được kịp thời phát hiện, loại bỏ hoặc

có những lĩnh vực cần điều chỉnh thì lại chưa có quy định” [42] Số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ngày càng nhiều Trong một số lĩnh vực pháp luật, số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn luật là rất lớn, đến nay chưa được thống kê đầy đủ

Theo số liệu của Chính phủ , chỉ trong năm 2010, Chính phủ đã ban hành 122 nghị định Còn theo thống kê từ Cơ sở dữ liệu Luâ ̣t của Văn phòng Quốc hội, tính đến tháng 02/2009, tổng số văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành là 19.095 văn bản Trong vòng 5 năm (2005-2009), Việt Nam đã ban hành 20.569 văn bản pháp luật, lớn hơn cả số 14.641 văn bản pháp luật được ban hành trong 18 năm trước đó (1987-2004) Theo Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ thì từ ngày 01/5/2005 đến tháng 10/2010, Quốc Hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành

125 văn bản Luật, Pháp Lệnh; Chính phủ ban hành 769 Nghị định

và các Bộ Ngành đã ban hành 1769 thông tư và 461 thông tư liên tịch Theo đó, tính trung bình mỗi 01 Luật, Pháp lệnh có 6-7 Nghị định và 20 Thông tư, Thông tư liên tịch [8]

Sự tồn tại một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật như vậy đã gây nhiều khó khăn cho việc tiếp cận, tra cứu Hơn nữa những văn bản này lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hoá toàn diện nên rất khó tiếp cận, lại khó hiểu, khó sử dụng gây khó khăn cho cả phía cơ quan nhà nước và người dân Trên cơ sở những con số này, chúng ta có thể thấy mục tiêu giảm

số lượng văn bản khi đưa RIA vào quy trình xây dựng pháp luật hiện nay của chúng ta chưa đạt được Do không giảm được lượng văn bản thì các mục tiêu như cắt giảm chi phí, đặc biệt là chi phí tuân thủ của các đối tượng khác cũng

sẽ không giảm, trong một số trường hợp còn làm tăng thêm chi phí cho các đối tượng khác trong xã hội

Đối với vấn đề chất lượng văn bản của nước ta trong thời gian qua không đi lên thậm chí còn giảm trước yêu cầu của tình hình thực tiễn Điều này được thể hiện trong bảng xếp hạng về môi trường kinh doanh, về năng lực cạnh tranh của Việt Nam liên tục giảm trong 2 năm qua “Trong báo cáo môi trường kinh doanh của Việt Nam của World Bank giảm 21 bậc từ vị trí

78 năm 2010 xuống vị trí 99 năm 2012 Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu của diễn đàn kinh tế thế giới WEF giảm 16 bậc từ vị trí 59 năm 2010 xuống vị trí 75 năm 2012” [14]

Điều này được tiếp tục khẳng định trong việc đánh giá tổng thể nhìn lại sau 4 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 khi chế định RIA được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được chỉ rõ trong Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ sơ kết triển khai Kế hoạch 900/UBTVQH11 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết 48 – NQ/TW của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020

Báo cáo thẳng thắn chỉ ra các tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật của nước ta trong thời gian qua như tính thống nhất của hệ thống pháp luật không cao; tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp, tác động đến sự ổn định của các quan hệ xã hội; tính công khai minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế,không thực hiện việc giải thích pháp luật Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế Đối với việc thực hiện đánh giá tác động pháp

luật, Báo cáo cũng chỉ rõ “việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội

trước khi ban hành luật chưa được chú trọng đúng mức việc xác định một văn bản pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung trong nhiều trường hợp còn mang tính cảm tính, dựa vào sự phản ánh cá biệt từ một vài chủ thể hoặc một nhóm cá nhân không lớn mà chưa tiến hành đánh giá đầy đủ, nhất là đánh giá tác động kinh tế-xã hội của

chính văn bản đó một cách khách quan, khoa học.” [8]

Như vậy, bên cạnh những kết quả đạt được từ việc đổi mới quy trình xây dựng văn bản pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

2008, chúng ta cũng phải nhìn lại thực trạng đang diễn ra về việc tuân thủ các quy định và chất lượng của các chính sách đã ban hành trong thời gian qua

Từ thực trạng tổ chức xây dựng và thi hành pháp luật trong thời gian qua có thể thấy việc đưa chế định RIA vào quy trình xây dựng văn bản ở nước ta trong thời gian qua còn nhiều hạn chế cả về thể chế và việc tổ chức thực thi

nó trên thực tế

2.2 Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật

2.2.1 Khung pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật

Công cụ đánh giá tác động pháp luật RIA bắt đầu được sử dụng từ những năm 1974 ở các nước OECD và nó không ngừng tiếp tục được hoàn thiện, mở rộng Hoạt động này chính thức được du nhập vào Việt Nam vào năm 2008 khi chúng ta lồng ghép quy định này trong trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 việc đánh giá tác động của văn bản được thực hiện ở 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 1 Điều 23 và khoản 1, Điều 59 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008), (2) Giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 2 Điều 33 và khoản 2 Điều 61 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008) và (3) Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật (Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định 24/2009/NĐ-CP))

- Ở giai đoạn đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh và Nghị định Theo yêu

cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật , pháp lệnh, hàng năm và nhiệm kỳ Quốc hội

- Ở giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Để cung cấp

thêm thông tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan trong việc xem xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời, nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải bảo đảm chất lượng của dự thảo, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản (RIA) Nội dung báo cáo phải nêu rõ được các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phí - lợi ích của các giải pháp (khoản 2 Điều 33); nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị định là xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản khoản 2 Điều 61)

Đặc biệt, hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình Chính phủ và hồ sơ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có một tài liệu bắt buộc đó là báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008)

- Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật Đây là hoạt động đánh giá tác động sau khi chính sách đã được ban