Công cụ đánh giá tác động pháp luật RIA bắt đầu được sử dụng từ những năm 1974 ở các nước OECD và nó không ngừng tiếp tục được hoàn thiện, mở rộng. Hoạt động này chính thức được du nhập vào Việt Nam vào năm 2008 khi chúng ta lồng ghép quy định này trong trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 việc đánh giá tác động của văn bản được thực hiện ở 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 1 Điều 23 và khoản 1, Điều 59 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008), (2) Giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 2 Điều 33 và khoản 2 Điều 61 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008) và (3) Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật (Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định 24/2009/NĐ-CP)).
- Ở giai đoạn đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh và Nghị định. Theo yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật , pháp lệnh, hàng năm và nhiệm kỳ Quốc hội.
- Ở giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để cung cấp thêm thông tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan trong việc xem xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời, nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải bảo đảm chất lượng của dự thảo, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản (RIA). Nội dung báo cáo phải nêu rõ được các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phí - lợi ích của các giải pháp (khoản 2 Điều 33); nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị định là xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản khoản 2 Điều 61).
Đặc biệt, hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình Chính phủ và hồ sơ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có một tài liệu bắt buộc đó là báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).
- Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật. Đây là hoạt động đánh giá tác động sau khi chính sách đã được ban
hành, tổ chức thực hiện nhằm đánh giá tính hợp lý, khả thi của các quy định đó. Nội dung báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành gồm: phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết.
Với các quy định cụ thể của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, các nhà làm luật hướng tới việc tổ chức việc đánh giá tác động của văn bản sẽ làm giảm bớt rủi ro các lỗi về chính sách, vì các cơ quan có thẩm quyền đã: (1) Xác định được mục tiêu của việc ban hành văn bản; (2) Đánh giá tác động đầy đủ sự điều chỉnh của văn bản dự kiến (sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành mới); (3) Xác định và đánh giá các phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu; (4) Đảm bảo tính hài hoà, thống nhất với các phương án đang sử dụng; (5) Dự liệu về lợi ích mà văn bản mang lại và các chi phí bỏ ra để thực thi văn bản; (vi) Thu hút sự tham gia tham gia của người dân và đảm bảo tính minh bạch của việc xây dựng chính sách; (vii) Bảo đảm tuân thủ các thoả thuận quốc tế.
Nội dung của bản đánh giá phải luôn luôn được bổ sung cùng với quá trình chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là sau giai đoạn thẩm định, giai đoạn trình, giai đoạn thẩm tra. Như vậy, quá trình thực hiện đánh giá tác động của văn bản giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương án đưa ra; từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng và sát thực hơn. Về phía cơ quan ban hành, Đánh giá tác động của văn bản chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn – làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội, thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế.
Để cụ thể hóa các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định chi tiết về nội dung này. Cụ thể:
- Ngay trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh tại các Bộ, ngành phải lập báo cáo đánh giá tác động sơ bộ (Điều 3) và trong hồ sơ đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ gửi Bộ Tư pháp phải có Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (Điều 4);
- Việc đưa các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh vào dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ được thực hiện khi đã được đánh giá tác động sơ bộ về mục tiêu, chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản (Điều 8);
Tương tự như lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, khi các Bộ, Ngành lập đề nghị xây dựng Nghị định cũng phải được đánh giá tác động sơ bộ các chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản (Điều 14).
- Trong quá trình soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, soạn thảo dự thảo Nghị định của Chính phủ phải lập báo cáo đánh giá tác động của văn bản và có báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo (Điều 26).
Và đặc biệt, Nghị định 24/2009/NĐ-CP đã giành toàn bộ Chương III để quy định cụ thể về đánh giá tác động của văn bản (từ Điều 37 đến Điều 40). Việc đánh giá được thực hiện từ đánh giá tác động sơ bộ văn bản, đến đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản và cuối cùng là đánh giá tác động sau khi thi hành văn bản.
Báo cáo đánh giá tác động đối với các dự án luật ngày 18/11/2010 của Bộ Tư pháp đã có công văn số 408/CV-BTP hướng dẫn việc thực hiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật.
Ngoài ra, ở các Bộ, Ngành khác nhau đều ban hành các quy định hướng dẫn về trình tự thủ tục, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Ngành đó dưới hình thức thông tư trong đó chứa đựng các quy định về đánh giá tác động pháp luật như:
- Thông tư số 13/2009/TT- NHNN ngày 3/7/2009 của Ngân hàng nhà nước Việt Nam quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ngân hàng nhà nước Việt Nam.
- Thông tư số 13/2011/TT- BVHTTDL ngày 7/11/2011 của Bộ Văn hóa thể thao và Du lịch quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa thể thao và Du lịch
- Thông tư số 09/2012/TT- BKHĐT ngày 6/12/2012 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định về việc xây dựng, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Như vậy, ngoài những quy định hướng dẫn chung về đánh giá tác động trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ thì hầu hết các Bộ, Ngành đều có hướng dẫn riêng, cụ thể trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan mình. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan chủ trì xây dựng chính sách tiến hành đánh giá tác động pháp luật trên thực tế.
2.2.2. Phạm vi văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật
Trong quá trình xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm năm 2008 khi vấn đề RIA đưa vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam thì vấn đề phạm vi RIA được xác định là một trong 6 vấn đề lớn đã được đánh giá tác động.
Theo báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chúng ta đưa ra 4 phương án về phạm vi áp dụng RIA ở Việt Nam bao gồm: Phương án 4 A. giữ nguyên hiện trạng;
Phương án 4 B. RIA sẽ được áp dụng đối với một số loại văn bản QPPL bao gồm luật, pháp lệnh, nghị định; Phương án 4 C: RIA áp dụng như 4 C + nghị quyết của Quốc hội, ủy ban thường vụ quốc hội; Phương án 4 D: RIA áp dụng đối với tất cả các loại văn bản có ảnh hưởng đến doanh nghiệp và/hoặc ngân sách nhà nước; Phương án 4 E: như 4 D nhưng chia làm 2 loại: về cơ bản áp dụng RIA đơn giản đối với các loại như 4 D nhưng đối với chính sách tác động lớn về chi phí với doanh nghiệp và/hoặc ngân sách nhà nước (dự kiến 20%) thì thực hiện RIA đầy đủ. Theo đó, Báo cáo cũng khẳng định Việt Nam nên học kinh nghiệm của các nước trong việc áp dụng RIA theo nội dung chính sách tác động và khuyến nghị Việt Nam lên chọn phương án áp dụng RIA theo nội dung chính sách tác động (phương án 4 E) do phương án này đem lại lợi ích lớn nhất. (xem Bảng 2.1) [13].
Bảng 2.1: Chi phí hàng năm và lợi ích của việc đưa RIA bắt buộc đối với ban hành văn bản quy phạm pháp luật [13].
Đơn vị: triệu đồng Phương án Chi phí cho chính phủ Chi phí cho doanh nghiệp
Lợi ích cho chính phủ Lợi ích cho doanh
nghiệp
Cân bằng lợi ích và chi phí
4 B 3.067 35.530 Chưa định lượng được 660.496,6 621.899,6 4 C 3.247 38.930 Chưa định lượng được 723.702 681.525
4D 9.160 150.620 Chưa định lượng được 2.800.000 2.640.220 4E 2.037,8 80.803,2 Chưa định lượng được 2.800.000 2.717.159
Tuy nhiên, giải pháp phạm vi áp dụng RIA theo nội dung chính sách này khi Chính phủ trình chưa được Quốc hội thông qua. Theo quy định Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP thì phạm vi chính sách thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật dựa trên hình thức văn bản. Theo đó, đối với các loại văn bản pháp luật ở hình thức Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội và Nghị định của Chính phủ thì phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật. Đối với các loại văn bản pháp luật khác thì không đặt yêu cầu phải đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng luật. Để làm rõ vấn đề này, chúng tôi cũng đã tìm hiểu những người đã từng tham gia soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm văn bản năm 2008 về lý do áp dụng RIA theo phương án hình thức văn bản như ông Nguyễn Quốc Việt, Nguyên vụ trưởng Vụ Hành chính Tư pháp, Bộ Tư pháp; Nguyễn Thị Kim Thoa, Vụ trưởng Vụ hành chính tư pháp, Nguyễn Văn Đạt, Phó vụ trưởng, Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp. Theo đó, tại thời điểm đó, đa số đại biểu Quốc hội cho rằng, đối với hình thức văn bản như Luật, Pháp lệnh, Nghị định là những văn bản chứa đựng những chính sách chung, bao quát. Đối với các văn bản còn lại chỉ là sự cụ thể hoá, hướng dẫn cụ thể hơn nữa để thuận lợi cho việc thi hành Luật, Pháp lệnh và Nghị định không thể chứa đựng những chính sách mới. Do đó, những văn bản như thông tư, thông tư liên tịch, văn bản của chính quyền địa phương.... không thuộc phạm vi phải thực hiện đánh giá tác động. Mặt khác, với nguyên tắc về hiệu lực văn bản cấp trên cao hơn văn bản cấp dưới. Do đó, Quốc hội đã thông qua và lựa chọn phương án đánh giá RIA theo hình thức văn bản.
Như vậy, pháp luật hiện hành quy định khá rõ ràng về phạm vi văn bản phái thực hiện hoạt động đánh giá tác động RIA. Tuy nhiên, do bản chất của đánh giá tác động pháp luật là áp dụng cho nội dung chính sách chứ không áp dụng cho hình thức văn bản chứa đựng chính sách. Điều này cũng được khẳng
định trong việc kinh nghiệm các nước trong việc giới hạn phạm vi đánh giá tác động pháp luật. Từ thực tiễn thi hành quy định này trên thực tế cho thấy, việc thực hiện quy định RIA theo hình thức văn bản không đạt được mục đích. Điều này thể hiện rõ nét khi đơn vị đề xuất, chính sách lẩn tránh chính sách phải thực hiện đánh giá tác động. Theo đó, “nhiều Bộ/Ngành đã lách
thay bằng việc đưa quy định đó vào Luật, Pháp lệnh, Nghị định - văn bản phải thực hiện đánh giá tác động thì các Bộ/Ngành đưa Thông tư do chính Bộ/Ngành đó kiểm soát thì không phải thực hiện đánh giá tác động RIA”[14].
Như đã phân tích tại Chương 1, mục đích các nhà xây dựng luật các nước khi đưa vấn đề RIA vào quá trình xây dựng chính sách, luật nhằm giảm chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp. Nhìn từ thực tiễn hệ thống pháp luật Việt Nam thì văn bản tác động trực tiếp, mạnh mẽ nhất đến người dân và doanh nghiệp thường các quy định về trình tự, thủ tục ở dạng Thông tư. Nhiều chính sách “mới” tác động đến người dân, doanh nghiệp trong một số trường lại không nằm ở các văn bản thuộc hình thức phải đánh giá tác động RIA. Điều này được thể hiện trong Báo cáo số 224/BC-VPCP ngày 5/4/2012 của Văn Phòng chính phủ về tình hình thực hiện công tác cải cách thủ tục hành chính tại các Bộ, Ngành địa phương trong quý 1 năm 2012. Theo đó, Báo cáo khẳng định “... còn nhiều thủ tục hành chính trái với quy định tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP”. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp trong thời gian cũng cho thấy, có rất nhiều văn bản dưới luật như Thông tư, Thông báo, Công văn trong một số trường hợp ban hành ra các chính sách mới, thậm chí trái cả văn bản cấp trên và những văn bản tác động một cách trực tiếp, mạnh mẽ lên người dân. Đơn cử trong năm 2011, Bộ Công thương ban hành thông báo 197/TB-BCT ngày 05/6/2011 thông báo về việc nhập khẩu rượu, mỹ phẩm và điện thoại di động. Văn bản này yêu cầu ngoài các
chứng từ xuất trình cho cơ quan hải quan khi làm thủ tục nhập khẩu theo quy định hiện hành, thương nhân phải xuất trình thêm Giấy chỉ định hoặc ủy quyền là nhà phân phối, nhà nhập khẩu của chính hãng sản xuất, kinh doanh hoặc hợp đồng đại lý của chính hãng sản xuất, kinh doanh mặt hàng đó. Các