Những vấn đề pháp lý đặt ra từ việc tái cơ cấu Doanh nghiệp nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THU GIANG NH÷NG VÊN §Ò PH¸P Lý §ÆT RA Tõ VIÖC T¸I C¥ CÊU DOANH NGHIÖP NHµ N¦íC Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Ngô Huy Cƣơng HÀ NỘI – 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Phạm Thu Giang 1 MỤC LỤC DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT 3 MỞ ĐẦU 4 1. Sự cần thiết nghiên cứu của đề tài 4 2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài 5 3. Tình hình nghiên cứu đề tài 6 4. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu 6 5. Dự kiến kết quả 7 6. Bố cục của luận văn 7 CHƢƠNG 1 – NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ DNNN, VỀ TÁI CƠ CẤU DNNN 8 1.1. Khái luận về DNNN 8 1.1.1.Khái niệm Doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam 8 1.1.2. Đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam 10 1.1.3. Vai trò của DNNN 12 1.1.4. Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở việt Nam 13 1.1.5. Pháp luật về DNNN ở một số nước trên thế giới 23 1.2. Những vấn đề cơ bản về tái cơ cấu DNNN 29 1.2.1. Khái quát về tái cơ cấu DNNN 29 1.2.2. Mục tiêu và phạm vi tái cơ cấu DNNN 30 1.2.3. Vai trò của tái cơ cấu DNNN 35 1.2.4. Sự cần thiết của tái cơ cấu DNNN ở Việt Nam 36 CHƢƠNG 2 - THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA DNNN, THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH VÀ CÁC VẤN ĐỀ PHÁP LÝ ĐẶT RA KHI DNNN TÁI CƠ CẤU 38 2.1. Thực trạng hoạt động của các DNNN ở Việt Nam 38 2.1.1. Những thành tựu chủ yếu của DNNN 39 2.1.2. Những hạn chế yếu kém của DNNN 42 2 2.2. Thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu 45 2.2.1.Tái cơ cấu trong lĩnh vực kinh doanh, sản phẩm, hàng hóa của DNNN 45 2.2.2. Tái cơ cấu trong quản trị DNNN 50 2.2.3. Tái cơ cấu về mô hình doanh nghiệp 55 2.2.4. Tái cơ cấu DNNN liên quan đến hoạt động quản lý của nhà nước với DNNN 64 CHƢƠNG 3 - MỘT SỐ ĐỀ XUẤT PHÁP LÝ KHI DNNN THỰC HIỆN TÁI CƠ CẤU 80 3.1. Đặt DNNN vào môi trường cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp khác, loại bỏ các hình thức ưu đãi và bao cấp đối với DNNN còn tồn tại trên thực tế. 80 3.2. Nâng cao hiệu quả quản trị DNNN 81 3.3. Đẩy nhanh hoạt động cổ phần hóa DNNN 85 3.4. phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng QLNN 89 KẾT LUẬN 95 TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 3 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT DNNN: Doanh nghiệp nhà nước TW: Trung ương TNHH: Trách nhiệm hữu hạn CTCP: Công ty cổ phần UBND: Ủy Ban nhân dân CHLB: Cộng hoà liên bang 4 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu của đề tài Trong bối cảnh nền kinh tế nước ta đang phát triển từng ngày, đặc biệt khi quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra ngày một sâu rộng, yêu cầu đặt ra đối với việc tái cơ cấu nền kinh tế càng trở nên bức thiết hơn. Trong đó, việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là một trong ba nhiệm vụ trọng tâm cấp bách của quá trình tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế nước ta. Được hình thành trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, DNNN cho đến nay về cơ bản đã đáp ứng được những nhu cầu trong xã hội, giữ một vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Các DNNN mà trọng tâm là các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty đã bảo đảm sản xuất, cung ứng các sản phẩm, hàng hóa và dịch vụ thiết yếu cho nền kinh tế. Đặc biệt, trong thời kỳ khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu vừa qua, các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước vẫn duy trì được hoạt động và có đóng góp quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ điều tiết vĩ mô của nhà nước trong nhiều lĩnh vực nhằm ổn định kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực mà các DNNN mang lại, hoạt động của các DNNN hiện nay vẫn còn bộc lộ rất nhiều yếu kém như: hiệu quả kinh tế và sức cạnh tranh của DNNN còn hạn chế; thực trạng tài chính tại một số DNNN rất yếu kém, thua lỗ kéo dài, tiềm ẩn nguy cơ rủi ro mất cân đối tài chính. Nhằm khắc phục những hạn chế và yếu kém đó, yêu cầu đặt ra cần phải tái cơ cấu DNNN là cần thiết. Đây chính là biện pháp giúp cho DNNN ngày càng mạnh hơn, thực sự trở thành nòng cốt của kinh tế nhà nước, góp phần để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Để thực hiện tốt được hoạt động này, bên cạnh những chuẩn bị về phía bản thân doanh nghiệp thì còn cần đến một sự chỉ đạo xuyên suốt, đường lối, chủ trương đúng đắn cùng những chính sách pháp luật hợp lý, có thể tạo được hành lang thông thoáng cho các DNNN tái cơ cấu nhưng cũng vừa đảm bảo sự tuân 5 thủ pháp luật, đường lối, chủ trương của Đảng và nhà nước. Do vậy, thông qua việc chọn đề tài “Những vấn đề pháp lý đặt ra từ việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nƣớc”, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu, xem xét những vấn đề pháp lý đặt ra trong việc tái cơ cấu DNNN, trên cơ sở đó phân tích những mặt tích cực, hạn chế của từng vấn đề và đề xuất những phương hướng hoàn thiện pháp luật trong việc tái cơ cấu DNNN. Khi nghiên cứu vấn đề này, luận văn chú trọng vào các nội dung sau: - Tìm hiểu những vấn đề cơ bản về DNNN ở Việt Nam, tham khảo mô hình DNNN ở một số nước trên Thế giới. - Tìm hiểu về tái cơ cấu DNNN ở Việt Nam. - Thực trạng hoạt động của DNNN ở Việt Nam hiện nay. - Thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu liên quan đến thay đổi hoạt động kinh doanh, sản phẩm hàng hóa, quản trị doanh nghiệp, mô hình doanh nghiệp, quản lý nhà nước, - Đưa ra một số đề xuất pháp lý khi DNNN thực hiện tái cơ cấu. 2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài 2.1. Mục tiêu tổng quát Đề tài tập trung đi sâu nghiên cứu, xem xét những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật đặt ra trong việc tái cơ cấu DNNN. Trong nội dung trình bày, tác giả đưa ra những nhận xét, đánh giá về các khía cạnh pháp lý và thực tiễn cũng như tham khảo kinh nghiệm tại một số nước trên thế giới. Qua đó, đề xuất những phương hướng hoàn thiện pháp luật trong việc tái cơ cấu DNNN. 2.2. Mục tiêu cụ thể Đề tài phân tích khái niệm, làm rõ vai trò trách nhiệm của DNNN qua các giai đoạn cũng như sự cần thiết phải tái cơ cấu DNNN. Trên cơ sở phân tích trực trạng hoạt động của DNNN, thực trạng các quy định hiện hành, tác gia đã rút ra một số vấn đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cấu trúc, tập trung vào bốn khía cạnh sau: hoạt động kinh doanh, quản trị doanh nghiệp, mô hình doanh nghiệp và 6 quản lý nhà nước đối với DNNN. Cuối cùng, tác giả đưa ra định hướng và những kiến nghị, đề xuất, giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật trong việc tái cơ cấu DNNN giai đoạn hiện nay. 3. Tình hình nghiên cứu đề tài Thông qua việc nghiên cứu các công trình khoa học, luận văn từ trước đến nay, tác giả nhận thấy, vấn đề tái cơ cấu DNNN đã được nhiều người quan tâm nhưng đa phần chỉ dưới góc độ kinh tế hoặc đi sâu vào từng vấn đề riêng lẻ của quá trình tái cơ cấu DNNN mà chưa có luận văn hay công trình nào phân tích những vấn đề pháp lý tổng thế của quá trình tái cơ cấu DNNN. Có thể dẫn chứng một số bài viết, công trình khoa học đã thực hiện như sau: - OECD (2010), Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp nhà nước ,Tổ chức Tài chính Quốc tế tại Việt Nam. - TS. Trần Tiến Cường (2012), “Tái cấu trúc DNNN và giải quyết vấn đề phân tách giữa chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước đối với cá DNNN”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2012, Hà Nội - TS. Vũ Thành Tự Anh , “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ở Việt nam”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2012, Hà Nội. - PGS.TS Nguyễn Đình Tài (2013), “Về định hướng và tiêu chí tái cấu trúc Tập đoàn kinh tế nhà nước”, Kỷ yếu Hội thảo “Đổi mới cơ chế quản lý tổ chức và hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước – Những vấn đề pháp lý cần hoàn thiện”, Hà Nội. Do vậy, lựa chọn nghiên cứu đề tài này đáp ứng được tính mới của khoa học pháp lý. 4. Phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Phạm vi nghiên cứu Tái cơ cấu DNNN là một hoạt động đã được thực hiện tại rất nhiều quốc gia trên Thế giới. Nó được coi như một biện pháp hữu hiệu để thúc đẩy kinh tế phát triển. Tuy nhiên, dựa trên những nghiên cứu, hiểu biết của mình, tác giả 7 muốn tập trung phân tích và làm rõ những vấn đề pháp lý phát sinh từ việc tái cơ cấu DNNN tại Việt Nam, có tham khảo một số kinh nghiệm của các nước khác. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, căn cứ theo quan điểm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay. Bên cạnh đó, tác giả kết hợp sử dụng các phương pháp khoa học để tiếp cận vấn đề như: phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê, logic và một số phương pháp khác. 5. Dự kiến kết quả Đề tài mang đến cho người đọc cái nhìn bao quát về DNNN, hoạt động thực tiễn của DNNN trên thị trường hiện nay cũng như những vấn đề đặt ra khi tái cơ cấu DNNN. Bên cạnh đó, đề tài sẽ đưa ra những đánh giá khách quan về hành lang pháp lý điều chỉnh lĩnh vực này và phương hướng hoàn thiện pháp luật. 6. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: - Chương 1: Những vấn đề cơ bản về DNNN, về tái cơ cấu DNNN. - Chương 2: Thực trạng hoạt động của DNNN, thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu. - Chương 3: Một số đề xuất pháp lý khi DNNN thực hiện tái cơ cấu. 8 CHƢƠNG 1 – NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ DNNN, VỀ TÁI CƠ CẤU DNNN 1.1. Khái luận về DNNN 1.1.1.Khái niệm Doanh nghiệp Nhà nƣớc ở Việt Nam Doanh nghiệp nhà nước có lịch sử tồn tại khá lâu đời và hiện đang giữ vai trò chu ̉ đa ̣ o trong điều kiê ̣ n kinh tế thi ̣ trươ ̀ ng ở Việt Nam hiê ̣ n nay . Trong từng giai đoạn khác nhau, quan điểm pháp lý về DNNN cũng có những đặc thù va ̀ thay đô ̉ i nhất định phù hợp với thực tiễn kinh doanh. Theo Sắc lệnh số 104/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành ngày 01/1/1948, DNNN lúc bấy giờ được gọi là doanh nghiệp quốc gia. Điều 2 Sắc lệnh ghi nhận “Doanh nghiệp quốc gia là một doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu của quốc gia và do quốc gia điều khiển”. Sau đó, những đơn vị kinh tế của nhà nước được gọi là xí nghiệp quốc doanh, lâm trường quốc doanh, cửa hàng quốc doanh, Thuật ngữ DNNN được sử dụng chính thức trong Nghị định 388/HĐBT ngày 20 tháng 11 năm 1991 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế về thành lập và giải thể doanh nghiệp nhà nước. Theo đó, DNNN được định nghĩa là tổ chức kinh doanh do nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu. DNNN là một pháp nhân kinh tế, hoạt động theo pháp luật và bình đẳng trước pháp luật (Điều 1 Nghị định 388/HĐBT). Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 ra đời đã định nghĩa cụ thể hơn về DNNN như sau: Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do nhà nước giao. [...]... nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của nhà nước Như vậy, việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của các DNNN không phải là công ty nhà nước sẽ tuân theo Luật doanh nghiệp 1999 Công ty nhà nước là doanh nghiệp do nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, được tổ chức dưới hai hình thức công ty nhà nước độc lập và tổng công ty nhà nước Trong đó, Tổng công ty nhà. .. nhà nước trong doanh nghiệp là quyền quyết định hoặc quyền chi phối của nhà nước đối với doanh nghiệp đó 10 + Trong trường hợp nhà nước nằm giữ 100% vốn góp, nhà nước sẽ có toàn quyền quyết định những vấn đề lớn của doanh nghiệp như: kế hoạch sản xuất kinh doanh, chính sách phát triển, điều lệ, quy chế hoạt động, nhân sự, chia tách, sát nhập… Quyền hạn này sẽ được nhà nước thực hiện thông qua các cơ. .. hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn So sánh khái niệm doanh nghiệp nhà nước trong Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995, khái niệm DNNN nước theo Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 có một số thay đổi như sau: - Nội dung rộng hơn, bao gồm không chỉ doanh nghiệp 100% sở hữu nhà nước, mà cả DNNN nắm cổ phần hay có phần góp vốn chi phối; - Loại hình doanh nghiệp cũng đa dạng... trị doanh nghiệp, quản lý nhà nước Trên cơ sở đó, mỗi tập đoàn, tổng công ty phải xây dựng cho mình được một đề án tái cơ cấu phù hợp với tình hình thực tế của doanh nghiệp, môi trường kinh doanh và định hướng phát triển (1) Tái cơ cấu theo ngành nghề, lĩnh vực Đối với việc tái cơ cấu theo ngành nghề, lĩnh vực, cần xác định rõ vai trò của DNNN trong nền kinh tế Phạm vi tái cơ cấu DNNN trong lĩnh vực... chức và quản lý hoạt động của doanh nghiệp Cũng theo luật này, DNNN nước tồn tại dưới các hình thức: doanh nghiệp độc lập, tổng công ty, doanh nghiệp thành viên của tổng công ty Từ những thay đổi về tư duy quản lý kinh tế và điều chỉnh pháp luật đối với các doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã có định nghĩa mới về DNNN Theo Luật này, DNNN được hiểu là tổ chức kinh tế do nhà nước sở hữu toàn... đầu tư dàn trải ra ngoài ngành kinh doanh chính; ngăn chặn tình trạng đầu tư lòng vòng và các giao dịch gian lận giữa các công ty liên kết (3) Tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp Tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp nhằm đảm bảo tính minh bạch trong quản lý doanh nghiệp, nâng cao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh, giảm tối đa sự can thiệp của nhà nước đối với hoạt... DNNN ở trên, có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của DNNN đó là: - Thứ nhất, về sở hữu, nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối Kể từ khi Luật Doanh nghiệp nhà nuớc 2003 ra đời, đặc điểm này đã được nhấn mạnh Theo đó, không chỉ những doanh nghiệp do nhà nước sở hữu 100% vốn mới được coi là DNNN, mà những doanh nghiệp có vốn góp chi phối của nhà nước (trên 50%) cũng được... Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 phê duyệt Đề án Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 – 2015” Văn bản này đã tạo hành lang pháp lý, cơ sở vững chắc cho các DNNN đẩy mạnh tiến trình tái cơ cấu, khắc phục những hạn chế còn tổn tại và từng bước phát triển nhanh, mạnh hơn nữa 1.1.5 Pháp luật về DNNN ở một số nƣớc trên thế giới 1.1.5.1.DNNN... tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao; - Không còn khái niệm doanh nghiệp công ích Luật Doanh nghiệp 2005 ra đời đã chính thức chấm dứt hiệu lực của Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003, mở ra một thời kỳ mới cho DNNN khi đứng trong môi trường bình đẳng với tất cả các doanh nghiệp khác Tuy nhiên, khái niệm về 9 DNNN thì gần như không thay đổi, DNNN vẫn là những doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50%... hiện tái cơ cấu toàn diện.[4,Tr23] (2) Tái cơ cấu tài chính DNNN Tái cơ cấu tài chính DNNN phải được thực hiện thông qua sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư vào DNNN trong các ngành được chọn và cổ phần hóa, xử lý nợ xấu trong các DNNN Tức là cần có tầm nhìn dài hạn để nâng cao hiệu quả; tăng cường tiềm lực tài chính và khả năng cạnh tranh trên trường quốc tế Ngoài ra, trong quá trình tái cơ cấu . xét những vấn đề pháp lý đặt ra trong việc tái cơ cấu DNNN, trên cơ sở đó phân tích những mặt tích cực, hạn chế của từng vấn đề và đề xuất những phương hướng hoàn thiện pháp luật trong việc tái. sự tuân 5 thủ pháp luật, đường lối, chủ trương của Đảng và nhà nước. Do vậy, thông qua việc chọn đề tài Những vấn đề pháp lý đặt ra từ việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nƣớc”, tác giả. các vấn đề đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu 45 2.2.1 .Tái cơ cấu trong lĩnh vực kinh doanh, sản phẩm, hàng hóa của DNNN 45 2.2.2. Tái cơ cấu trong quản trị DNNN 50 2.2.3. Tái cơ cấu về