Vận dụng mô hình Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Trên thế giới đã có rất nhiều công trình cũng như rất nhiều nhà khoa học nghiên cứuhình thức đầu tư PPP (Private-Public-Partnership)- hợp tác Nhà nước-Tư nhân, đã được triển khai hiệu quả tại nhiều nước và được coi là một trong những “cứu cánh” cho việc huy động nguồn vốn trong và ngoài nước, nhà nước và nhân dân cùng làm để xây dựng cơ sở hạ tầng quốc gia nhanh chóng, hiệu quả và bền vững. Kỷ yếu hội thảo Hợp tác công tư PPP, diễn ra tại Hà Nội 5/2008 đã đề cập tới “Kinh nghiệm thực hiện PPP tại các nước thuộc tiểu vùng Mêkông mở rộng khác Thái Lan, Lào và Campuchia", cho thấy để triển khai thành công mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng: - Xây dựng phương pháp lý về sự tham gia của khu vực tư nhân vào những công trình nhà nước. - Thành lập cơ quan quản lý PPP ví dụ Campuchia thành lập cơ quan đầu mối quản lý cơ sở hạ tầng phụ trách việc phát triển các dự án liên ngành theo phương pháp tiếp cận PPP. - Thành lập một quỹ phát triển dự án, chuẩn bị chính sách và hướng dẫn cho các hoạt động PPP trong các lĩnh vực; các yêu cầu về xã hội và phát luật, môi trường, kỹ thuật riêng của từng lĩnh vực mở rộng. Xác định và giảm nhẹ rủi ro, các phương án cơ cấu dự án PPP, các khung hợp đồng mẫu cho các mô hình PPP khác nhau, lập quỹ chênh lệch lợi suất kinh tế tài chính. Trong "PPP In toll Roads in PRC - Worldbank 2002" đề cập tới kinh nghiệm của Anh trong quan hệ đối tác công cộng và tư nhân rút ra những bài học như sau: - Quan hệ đối tác PPP không phù hợp với tất cả các dự án. - Phân chia rủi ro là then chốt. - Chính phủ cần tạo môi trường thuận lợi cho quan hệ đối tác PPP. - Những nền kinh tế có quy mô sẽ cải thiện chất lượng PPP. Hầu như các bài viết đều đề cập đến kinh nghiệm của các nước trong việc triển khai mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Ở trong nước sau hội thảo Hợp tác công tư PPP, tháng 5/2008 Tại Hà Nội,đã nhận được rất nhiều sự quan tâm của các nhà quản lý, tuy nhiên rất ítcông trình nghiên cứu về vấn đề này: + Bài viết : “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển CSHT giao thông”, đăng trên tạp chí khoa học giao thông số tháng 9 năm 2008, của PGS.TS Nguyễn Hồng Thái đãphân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm Nhà nước nhằm nâng cao khả năng hợp tác giữa Công tư phát triển cơ sở hạ tầnggiao thông tại Việt Nam. + Bài viết , “Phân tích lợi ích trong đầu tư phát triển CSHTGT theo hình thức PPP”, của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, đăng trên tạp chí giao thông 10/2008. Các công trình đã công bố của các nhà nghiên cứu trong nước cũng như các đề xuất của các nhà đầu tư tư nhân trong nước và kinh nghiệm của các chuyên gia quản lý trong và ngoài nước đều, cho thấy khó khăn vướng mắc chính đối với vấn đề tham gia đầu tư về CSHT của khối doanh nghiệp tư nhân là do hầu hết các dự án có tính khả thi cao đều được giao cho các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân không có điều kiện tiếp cận thông tin về các dự án lớn, điều đó đã ngăn cản họ tham gia mạnh mẽ vào phát triển CSHT quốc gia. Tóm lại để đẩy mạnh mô hình hợp tác đầu tư PPP tại Việt Nam, cần xây dựng cơ chế, phương thức hợp tác đầu tư Công-Tư một cách rõ ràng, công khai và minh bạch, cũng như những ưu tiên hỗ trợ về mặt bằng, chính sách thuế, vay vốn ưu đãi, thủ tục đầu tư tạo cơ sở pháp lý cho khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng CSHT. 2. Tính cấp thiết của đề tài Theo báo cáo của ADB, 10 năm qua, Việt Nam đầu tư vào CSHT ở mức trung bình 9-10% GDP. Sự đầu tư này đã góp phần vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người 7% năm và giảm tỷ lệ đói nghèo từ 58% xuống còn 29%. Tuy nhiên, theo ADB, để duy trì mức tăng trưởng này trong thập kỷ tới, Việt Nam phải tăng đầu tư vào CSHT lên khoảng 11-12% GDP. Trong bối cảnh hội nhập WTO, chính phủ Việt Nam đã nỗ lực huy động nguồn lực từ ngân sách và vốn ODA nhưng vẫn chưa thể đáp ứng đủ nhu cầu vốn cho phát triển CSHT. Riêng lĩnh vực giao thông vận tải, mặc dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm khoảng 15% nhưng tình hình thiếu vốn vẫn xảy ra. Nhiều dự án đang dở dang phải đình hoãn... để đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông vận tải, từ nay đến 2020 mỗi năm cần bình quân gần 118 nghìn tỷ đồng, tương đương với 7,4 tỷ USD. Trong khi đó khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có từ ngân sách, vốn ODA, trái phiếu Chính phủ chỉ tổng cộng khoảng 2-3 tỷ USD. Bộ GTVT chủ trương ngoài các nguồn vốn hiện có thì sẽ thu hút vốn khác từ khu vực tư nhân, các tổ chức tài chính trong và ngoài nước. Như vậy nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHTGTĐB là rất lớn, trong khi khả năng nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao. Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB thực hiện cho thấy rằng trong một môi trường được khuyến khích thoả đáng (có cơ chế pháp luật tốt, các chính sách ưu đãi phù hợp), các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân làm tốt hơn các nhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực công cộng và theo kinh nghiệm thực tiễn cho thấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về đường cao tốc, giao thông , dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng. Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển phát triển CSHTGTĐB, Chính phủ Việt Nam cần phân loại, xác định nhanh những đoạn phát triển CSHTGTĐB cần Nhà nước tham gia đầu tư; Những đoạn cao tốc Nhà nước cùng với tư nhân hợp tác đầu tư; Những đoạn kêu gọi tư nhân trực tiếp đầu tư. Những đoạn đường phát triển CSHTGTĐB cần sớm đầu tư, song chờ nhà đầu tư thấy lợi bỏ tiền ra đầu tư thì sẽ phải chờ lâu. Những đoạn này, cần dùng vốn nhà nước như “vốn mồi” để tăng sức hấp dẫn cho dự án. Nhà nước có thể đầu tư một giai đoạn để tạo sức hấp dẫn rồi bán cho tư nhân đầu tư tiếp, hoặc đầu tư xong bán cho tư nhân để lập tức thu tiền tái đầu tư. Những đoạn có tính hấp dẫn lớn, khả năng hoàn vốn nhanh (ví dụ những đoạn cao tốc nằm sát các khu kinh tế trọng điểm, các trung tâm kinh tế như Hà Nội và TP HCM) có thể đưa vào danh sách dự án kêu gọi tư nhân đầu tư 100%. Hình thành một tổ chức hoặc cơ quan phát triển mạng lưới phát triển CSHTGTĐB cao tốc có thu phí. Vì vậy Hợp tác công tư là mô hình tạo giá trị đồng tiền thông qua việc cùng thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng với một cơ quan của nhà nước và một bên tư nhân và khẳng định hiệu quả mà mô hình PPP đem lại là rất lớn cho toàn xã hội. Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB và theo kinh nghiệm thực tiễn cho thấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về đường cao tốc, giao thông , dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng. Vấn đề này tại diễn đàn Việt Nam – Nhật Bản về Hợp tác công tư tại Việt Nam vừa diễn ra tại Hà Nội, các chuyên gia khẳng định: Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Đấy là lý do khiến cho sự Hợp tác công tư (Public Private partnership - PPP) ra đời, trong bối cảnh phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông rất lớn. Vì vậy, nhóm tác giả đã tiến hành nghiên cứu đề tài “ Vận dụng mô hình Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam”.

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯTRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG 6

1.1.TỔNG QUAN VỀ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 6

1.1.1 Khái niệm 6

1.1.2 Đặc điểm cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 7

1.1.3 Các yếu tố của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 8

1.2 TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ 11

1.2.1 Khu vực công tư 11

1.2.2 Khái niệm hợp tác công tư 12

1.2.3 Các mô hình hợp tác công tư 13

1.2.4 Đặc điểm các mô hình hợp tác công tư 15

1.2.5 Động cơ giá trị của hợp tác công tư 15

1.2.6 Lợi ích của mô hình PPP 19

1.2.7 Ưu điểm và hạn chế của PPP 21

1.3 HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB 23

1.3.1 Khả năng áp dụng thu phí 23

1.3.2 Quy mô va phạm vi dự án 23

1.3.3 Mức chuyển rủi ro yêu cầu 24

1.3.4 Khả năng vay thương mai của dự án 25

1.4 KINH NGHIỆM CÁC NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM 27

1.4.1 Trung Quốc 27

1.4.2 Hàn Quốc 30

1.4.3 Hà Lan 33

1.4.4 Vương quốc Anh 36

1.4.5 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 45

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 53

2.1 THỰC TRẠNG CSHTGTĐB VIỆT NAM 53

2.1.1 Tình hình phát triển CSHTGTĐB đường bộ 53

2.1.2 Vận tải đường bộ 57

2.1.3 Xây dựng thể chế và cấp vốn CSHTGTĐB 59

2.1.4 Xây dựng và bảo trì CSHTGTĐB 64

2.2 PHÂN TÍCH KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ CHO MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ Ở VIÊT NAM 67

2.2.1 Xác định và đánh giá dự án 68

2.2.2 Chuẩn bị dự án và đàm phán hợp đồng 71

2.2.3 Thực hiện dự án 73

2.3 THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB Ở VIỆT NAM 78

2.3.1 Khả năng áp dụng thu phí 78

2.3.2 Quy mô và phạm vi dự án 78

2.3.3 Mức chuyển rủi ro yêu cầu 85

2.3.4 Khả năng vay thương mại của dự án 87

2.4 CÁC VẤN ĐỀ GẶP PHẢI KHI XÂY DỰNG KHUÔN KHỔ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB Ở VIỆT NAM 100

2.4.1 Thời gian chu kỳ thực hiện Dự án 100

2.4.2.Quy trình lựa chọn dự án 101

2.4.3 Tính minh bạch của quy trình đấu thầu và đàm phán 102

2.4.4 Dự tính chi phí và dự tính tăng giá 103

2.4.5 Cạnh tranh công bằng giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân.

103

2.4.6 Sự chấp nhận của công chúng về phí 104

2.4.7 Phân bổ rủi ro 104

2.4.8.Năng lực thể chế của các cơ quan chính phủ quản lý PPP 104

CHƯƠNG 3: VẬN DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 107

3.1 CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB 107

3.2 CÁC NGUYÊN TẮC XÁC ĐỊNH LOẠI TỔ CHỨC TÀI CHÍNH TÀI TRỢ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB Ở VIỆT NAM 108

3.3 ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐBĐB Ở VIỆT NAM 110

3.3.1 Xây dựng quy trình lựa chọn mô hình PPP 112

3.3.2 Phân bổ và quản lý rủi ro 118

3.3.3 Đề xuất khuôn khổ, thể chế phù hợp để vận dụng mô hình hợp tác công tư trong phát triển CSHTGTĐB ở Việt Nam 142

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 155

TÀI LIỆU THAM KHẢO 160

PHỤ LỤC 162

CÁC CÔNG TRÌNH CỦA NHÓM NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 163

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BIDV Ngân hàng đầu tư và phát triển Việt Nam

BOT Xây dựng- vận hành – chuyển giao

BT Xây dựng- chuyển giao

BTO Xây dựng- chuyển giao- vận hành

BOT BOT không có hỗ trợ tài chính của chính phủ

BOT + GG BOT với hỗ trợ trực tiếp của chính phủ dưới mô hình vốn cấpBOT + LDR BOT với hỗ trợ gián tiếp của chính phủ dưới mô hình

phân bổ quyền phát triển đất BOT + TCR BOT với hỗ trợ gián tiếp của chính phủ dưới mô hình

phân bổ quyềnthu phí trên đoạn đường đó hoặc cầu gần nới mới phát triển

BT + LDR BT với hỗ trợ gián tiếp của chính phủ dưới mô hình phân

bổ quyền phát triển đất

CSHTGTĐB Cơ sở hạ tầng giao thong đường bộ

DBOM Thiết kế- Xây dựng- Vận hành- Bảo trì

DBFM Thiết kế- Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì

KDI Viện Phát triển Hàn Quốc

KVNN Khu vực nhà nước

KVTN Khu vực tư nhân

PPI Đạo luật Thúc đẩy Vốn Tư nhân Đầu tư vốn Toàn xã hộiPICKO Trung tâm PPP Hàn Quốc

PIMAC Trung tâm Quản lý Đầu tư Hạ tầng Công tư

PPPKC Trung tâm Kiến thức PPP

PFI Sáng kiến Tài trợ Tư nhân

PUK Cơ quan Hợp danh Anh

PPP Hợp tác công tư

VEC Tổng công ty đường cao tốc Việt Nam

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH

Bảng 1.1 : Đặc điểm cơ bản của các hình thức PPP 15

Bảng 1.2 : Đặc điểm động cơ giá trị của PPP 17

Bảng 1.3: Ưu điểm và hạn chế chính của PPP 22

Bảng 1.4: Ưu điểm và nhược điểm của mỗi hình thức PPP 22

Bảng 1.5: Mức độ phân bổ rủi ro của mỗi hình thức PPP 25

Bảng 1.6 : Các hỗ trợ thương mại của nhà nước đối với PPP 26

Bảng 1.7: So sánh các cách tiếp cận quốc tế về PPP 39

Bảng 1.8: Các chức năng do các đơn vị PPP thực hiện ở nhiều nước khác nhau 51 Bảng 2.1 Mạng lưới đường bộ theo loại đường và loại phủ mặt 54

Bảng 2.2 Đầu tư vào ngành GTVT, 2001 - 20051) 63

Bảng 2.3 Phân bổ đầu tư ngân sách Nhà nước cho từng phương thức 63

Bảng 2.4 Các dự án BOT đã được Bộ GTVT phê duyệt 64

Bảng 2.5: Thực trạng trách nhiệm của các cơ quan liên quan qua các giai đoạn vòng đời dự án PPP 75

Bảng 2.6: Các hình thức BOT sử dụng với các dự án đang thực hiện 82

Bảng 2.7: Các nhà đầu tư vốn trong các dự án phát triển CSHTGTĐB 88

Bảng 2.8: Tài trợ món vay cho các dự án PPP phát triển CSHTGTĐB 92

Bảng 2-9: Một số chỉ tiêu ngành ngân hàng năm 2008 (tỷ VND) 92

Bảng 2.10: Các dự án BOT phát triển CSHTGTĐB Việt Nam đang thực hiện 95

Bảng 3.1: Các phương án cơ bản thực hiện dự án 110

Bảng 3.2: Sơ lược hệ thống chấm điểm để đánh giá khả năng thanh toán 114

Bảng 3.3 : Mục đích của Phân tích rủi ro 112

Bảng 3.4: Thay đổi trọng tâm của Phân tích rủi ro theo giai đoạn dự án 121

Bảng 3.5: Ví dụ về phân loại Xác suất và Hậu quả 121

Bảng 3.6: Ma trận phân loại rủi ro 123 Bảng 3-7: Các rủi ro chính 133 Bảng 3-8: Các kỹ thuật đánh giá rủi ro 137

Hình 1.1 Các yếu tố cấu thành hệ thống giao thông động 8

Hình 1.2 Các hình thức hợp tác nhà nước- tư nhân 14

Hình 1.3 : Phân bố rủi ro giũa các bên 19

HÌnh 2.1 Mạng lưới đường bộ Việt Nam 55

Hình 2.2 Số lượng các phương tiện cơ giới 58

Hình 2.3 Lưu lượng xe đường bộ trên một số đoạn quốc lộ 59

Hình 2.4 Cơ cấu tổ chức Tổng Cục Đường bộ Việt Nam 62

Hình 2.5 Cơ cấu tổ chức khai thác/bảo trì của Cục Đường bộ 66

Hình 2.6 Quá trình xác định và đánh giá dự án PPP 69

Hình 2.7 Quá trình chuẩn bị và đàm phán hợp đồng dự án PPP 72

Hình 2.8 Quy trình đăng ký và cấp giấy chứng nhận đầu tư 74

Hình 2.9 Quy trình giải phóng mặt bằng PPP 75

Hinh 2.10: Tỷ phần các dự án PPP cho các lĩnh vực 78

Hình 3.1: Hình cây ra quyết định trong lựa chọn mô hình PPP 111

Hình 3.2: Cơ cấu nguồn vốn dành cho phát triển phát triển CSHTGTĐBĐB 118

Hình 3.3: Các nguyên tắc phân bổ rủi ro chính 119

Hình 3.4: Xu hướng trong phân bổ rủi ro 120

Hình 3.5: Bản đồ quan hệ rủi ro 122

Hình 3.6: Cây quyết định cho phân loại rủi ro 124

Hình 3 7: Tác động của các biện pháp giảm thiểu rủi ro đối với tỷ thu nhập yêu cầu 140

Hình 3.8: Tác động của khuyến khích bổ sung với tỷ lệ thu nhập tiềm năng 141

Hình 3.9: Sự phát triển của bộ phận PPP ở Bộ GTVT 147

MỞ ĐẦU

1 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài

Trên thế giới đã có rất nhiều công trình cũng như rất nhiều nhà khoa họcnghiên cứuhình thức đầu tư PPP (Private-Public-Partnership)- hợp tác Nhà nước-Tưnhân, đã được triển khai hiệu quả tại nhiều nước và được coi là một trong những

“cứu cánh” cho việc huy động nguồn vốn trong và ngoài nước, nhà nước và nhândân cùng làm để xây dựng cơ sở hạ tầng quốc gia nhanh chóng, hiệu quả và bềnvững Kỷ yếu hội thảo Hợp tác công tư PPP, diễn ra tại Hà Nội 5/2008 đã đề cập

tới “Kinh nghiệm thực hiện PPP tại các nước thuộc tiểu vùng Mêkông mở rộng

khác Thái Lan, Lào và Campuchia", cho thấy để triển khai thành công mô hình PPP

trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng:

- Xây dựng phương pháp lý về sự tham gia của khu vực tư nhân vào nhữngcông trình nhà nước

- Thành lập cơ quan quản lý PPP ví dụ Campuchia thành lập cơ quan đầu mốiquản lý cơ sở hạ tầng phụ trách việc phát triển các dự án liên ngành theo phươngpháp tiếp cận PPP

- Thành lập một quỹ phát triển dự án, chuẩn bị chính sách và hướng dẫn chocác hoạt động PPP trong các lĩnh vực; các yêu cầu về xã hội và phát luật, môitrường, kỹ thuật riêng của từng lĩnh vực mở rộng Xác định và giảm nhẹ rủi ro, cácphương án cơ cấu dự án PPP, các khung hợp đồng mẫu cho các mô hình PPP khácnhau, lập quỹ chênh lệch lợi suất kinh tế tài chính

Trong "PPP In toll Roads in PRC - Worldbank 2002" đề cập tới kinh nghiệmcủa Anh trong quan hệ đối tác công cộng và tư nhân rút ra những bài học như sau:

- Quan hệ đối tác PPP không phù hợp với tất cả các dự án

- Phân chia rủi ro là then chốt

- Chính phủ cần tạo môi trường thuận lợi cho quan hệ đối tác PPP

- Những nền kinh tế có quy mô sẽ cải thiện chất lượng PPP

Hầu như các bài viết đều đề cập đến kinh nghiệm của các nước trong việc triểnkhai mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông

Ở trong nước sau hội thảo Hợp tác công tư PPP, tháng 5/2008 Tại Hà Nội,đã

nhận được rất nhiều sự quan tâm của các nhà quản lý, tuy nhiên rất ítcông trìnhnghiên cứu về vấn đề này:

+ Bài viết : “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển CSHT giao thông”, đăngtrên tạp chí khoa học giao thông số tháng 9 năm 2008, của PGS.TS Nguyễn HồngThái đãphân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm Nhà nước nhằm nângcao khả năng hợp tác giữa Công tư phát triển cơ sở hạ tầnggiao thông tại Việt Nam

+ Bài viết , “Phân tích lợi ích trong đầu tư phát triển CSHTGT theo hình thức PPP”, của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, đăng trên tạp chí giao thông 10/2008.

Các công trình đã công bố của các nhà nghiên cứu trong nước cũng như các đềxuất của các nhà đầu tư tư nhân trong nước và kinh nghiệm của các chuyên gia quản

lý trong và ngoài nước đều, cho thấy khó khăn vướng mắc chính đối với vấn đềtham gia đầu tư về CSHT của khối doanh nghiệp tư nhân là do hầu hết các dự án cótính khả thi cao đều được giao cho các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tưnhân không có điều kiện tiếp cận thông tin về các dự án lớn, điều đó đã ngăn cản họtham gia mạnh mẽ vào phát triển CSHT quốc gia

Tóm lại để đẩy mạnh mô hình hợp tác đầu tư PPP tại Việt Nam, cần xây dựng cơchế, phương thức hợp tác đầu tư Công-Tư một cách rõ ràng, công khai và minh bạch,cũng như những ưu tiên hỗ trợ về mặt bằng, chính sách thuế, vay vốn ưu đãi, thủ tụcđầu tư tạo cơ sở pháp lý cho khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng CSHT

2 Tính cấp thiết của đề tài

Theo báo cáo của ADB, 10 năm qua, Việt Nam đầu tư vào CSHT ở mức trungbình 9-10% GDP Sự đầu tư này đã góp phần vào mức tăng trưởng GDP bình quânđầu người 7% năm và giảm tỷ lệ đói nghèo từ 58% xuống còn 29% Tuy nhiên, theoADB, để duy trì mức tăng trưởng này trong thập kỷ tới, Việt Nam phải tăng đầu tưvào CSHT lên khoảng 11-12% GDP Trong bối cảnh hội nhập WTO, chính phủViệt Nam đã nỗ lực huy động nguồn lực từ ngân sách và vốn ODA nhưng vẫn chưathể đáp ứng đủ nhu cầu vốn cho phát triển CSHT Riêng lĩnh vực giao thông vận tải,

mặc dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm khoảng 15% nhưng tình hình thiếu vốn

vẫn xảy ra Nhiều dự án đang dở dang phải đình hoãn để đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông vận tải, từ nay đến 2020 mỗi năm cần bình quân gần 118 nghìn tỷ

đồng, tương đương với 7,4 tỷ USD Trong khi đó khả năng đáp ứng của các nguồnvốn hiện có từ ngân sách, vốn ODA, trái phiếu Chính phủ chỉ tổng cộng khoảng 2-3

tỷ USD Bộ GTVT chủ trương ngoài các nguồn vốn hiện có thì sẽ thu hút vốnkhác từ khu vực tư nhân, các tổ chức tài chính trong và ngoài nước Như vậy nhucầu đầu tư cho phát triển CSHTGTĐB là rất lớn, trong khi khả năng nguồn lực tàichính của Nhà nước không thể đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư PPP là

mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chấtlượng cao

Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB thực hiện cho thấyrằng trong một môi trường được khuyến khích thoả đáng (có cơ chế pháp luật tốt,các chính sách ưu đãi phù hợp), các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân làm tốt hơn cácnhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực công cộng và theo kinh nghiệm thực tiễn chothấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự

án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nướckhông thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự án về đường cao tốc, giao thông ,dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng

Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trongphát triển phát triển CSHTGTĐB, Chính phủ Việt Nam cần phân loại, xác địnhnhanh những đoạn phát triển CSHTGTĐB cần Nhà nước tham gia đầu tư; Nhữngđoạn cao tốc Nhà nước cùng với tư nhân hợp tác đầu tư; Những đoạn kêu gọi tưnhân trực tiếp đầu tư Những đoạn đường phát triển CSHTGTĐB cần sớm đầu tư,song chờ nhà đầu tư thấy lợi bỏ tiền ra đầu tư thì sẽ phải chờ lâu Những đoạn này,cần dùng vốn nhà nước như “vốn mồi” để tăng sức hấp dẫn cho dự án Nhà nước cóthể đầu tư một giai đoạn để tạo sức hấp dẫn rồi bán cho tư nhân đầu tư tiếp, hoặc

đầu tư xong bán cho tư nhân để lập tức thu tiền tái đầu tư Những đoạn có tính hấp

dẫn lớn, khả năng hoàn vốn nhanh (ví dụ những đoạn cao tốc nằm sát các khu kinh

tế trọng điểm, các trung tâm kinh tế như Hà Nội và TP HCM) có thể đưa vào danhsách dự án kêu gọi tư nhân đầu tư 100% Hình thành một tổ chức hoặc cơ quan pháttriển mạng lưới phát triển CSHTGTĐB cao tốc có thu phí Vì vậy Hợp tác công tư

là mô hình tạo giá trị đồng tiền thông qua việc cùng thực hiện một dự án vì lợi íchcông cộng với một cơ quan của nhà nước và một bên tư nhân và khẳng định hiệuquả mà mô hình PPP đem lại là rất lớn cho toàn xã hội

Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB và theo kinhnghiệm thực tiễn cho thấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huyhiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa vàcác dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự án về đườngcao tốc, giao thông , dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng

Vấn đề này tại diễn đàn Việt Nam – Nhật Bản về Hợp tác công tư tại Việt Namvừa diễn ra tại Hà Nội, các chuyên gia khẳng định: Không một chính phủ nào có thểkham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư

tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp vànhiều rủi ro Đấy là lý do khiến cho sự Hợp tác công tư (Public Private partnership -PPP) ra đời, trong bối cảnh phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như

cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông rất lớn Vì vậy, nhóm tác giả đã tiến hành nghiên

cứu đề tài “ Vận dụng mô hình Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giaothông đường bộ ở Việt Nam”

3 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài bao gồm:

- Nghiên cứu thực trạng phát triển CSHTGT đường bộ và mô hình Hợp tác công

tư (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

- Chỉ ra những vấn đề gặp phải khi vận dụng mô hình PPP trong phát triểnCSHTGT đường bộ ở Việt Nam

- Đề xuất mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ VN

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản của một đề tài nghiên

cứu khoa học thuộc lĩnh vực kinh tế Phương pháp duy vật biện chứng và duy vậtlịch sử là phương pháp nghiên cứu chủ đạo và bao trùm từ các vấn đề lý luận đếnthực tiễn Ngoài ra, để thực hiện tốt các mục tiêu nghiên cứu đã định, đề tài còn sửdụng các phương pháp nghiên cứu như:

- Phương pháp chuyên gia

- Phương pháp tổng hợp và phân tích

- Phương pháp tiếp cận hệ thống và tối ưu

Các phương pháp này kết hợp với đối tượng liên quan Đó là những sở cứ quantrọng để xây dựng cơ sở lý luận, phân tích điều kiện thực tế để tiếp cận mô hình Hợptác công tư trong đầu tư phát triển CSHTGT Việt Nam hiện nay đồng thời đề xuấtđiều kiện cần thiết về luật pháp, chính sách nhằm triển khai ứng dụng mô hình Hợptác công tư trong đầu tư phát triển CSHTGT Việt Nam trong những năm tới

5 Phạm vi và đối tượng nghiên cứu:

Trong khuôn khổ một đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, phạm vi nghiên cứucủa đề tài được xác định như sau:

- Về đối tượng nghiên cứu: đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liênquan đến Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển CSHTGTĐB

- Về mẫu để phân tích thực trạng: CSHTGTĐB ở Việt Nam

- Về thời gian nghiên cứu: Thực trạng của vấn đề nghiên cứu được phân tíchtừ năm 2000 đến nay

6 Cấu trúc của đề tài nghiên cứu:

Ngoài phần mở đầu, kết luận- kiến nghị và phụ lục, đề tài nghiên cứu gồm

3 chương:

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG

PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ.

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT

TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM.

CHƯƠNG 3: VẬN DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG

PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG

BỘ Ở VIỆT NAM.

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯTRONG PHÁT

TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG

1.1 TỔNG QUAN VỀ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1.1 Khái niệm

Hoạt động chính của hệ thống giao thông vận tải là quá trình di chuyển củaphương tiện nhằm vận chuyển hàng hoá và hành khách theo không gian và thờigian Cơ sở hạ tầng giao thông vận tải là hệ thống nhằm phục vụ hoạt động dichuyển của người, phương tiện và hàng hoá Theo nghĩa này hệ thống cơ sở hạ tầnggiao thông vận tải gồm:

Hệ thống mạng lưới tuyến giao thông Hệ thống giao thông là tập hợp cáctuyến đường Ngay bản thân thuật ngữ giao thông được hiểu là tập hợp các côngtrình, các phương tiện khác nhau và các con đường giao thông đảm bảo sự giao lưugiữa các khu vực với nhau Thuật ngữ tuyến giao thông được hiểu một cách rộnghơn bao gồm tuyến giao thông của các phương thức vận tải khác nhau như tuyếnvận tải đường bộ, tuyến đường sắt, đường thuỷ, hàng không

Hệ thống các công trình trên đường: Các công trình trên đường nhằm đảmbảo quá trình liên tục của các công trình đường giao thông Các công trình giaothông trên đường bao gồm: Cầu, cống, đập tràn, các hệ thống hoa tiêu, hệ thốnglập tàu

Hệ thống giao thông tĩnh là một phần của hệ thống giao thông nhằm phục vụphương tiện trong quá trình không di chuyển Tuỳ thuộc vào từng nhóm ngành mà

tên gọi các công trình giao thông tĩnh trên có thể khác nhau Tuy nhiên đây phải làgiai đoạn dừng bắt buộc trong quy trình công nghệ vận tải.

Hệ thống thông tin liên lạc: Trang thiết bị phục vụ quá trình liên lạc giữa các

bộ phận trong hệ thống giao thông Hệ thống này bao gồm các trang thiết bị thôngtin, các trạm thu phát, các đường truyền, kênh tín hiệu, máy phát, máy thu của cácphương thức vận tải

Các hệ thống tổ chức quản lý: Hệ thống này bao gồm các công trình, các mốiquan hệ và trang thiết bị phục vụ công tác quản lý, công nghệ tổ chức quản lý.Các hệ thống khác gồm các hệ thống chiếu sáng hệ thống công nghiệp cơ khí,

hệ thống cấp thoát nước, cấp điện

1.1.2 Đặc điểm cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Ngoài những đặc điểm của cơ sở hạ tầng, hệ thống CSHTGTVT còn cónhững đặc thù của lĩnh vực giao thông vận tải gồm:

Thứ nhất: Các hoạt động của ngành giao thông vận tải diễn ra trong một

phạm vi không gian rất rộng lớn Tuy vậy ở mọi nơi đều cần cơ sở hạ tầng chohoạt động đó do đó hệ thống CSHTGTVT nói chung được xây dựng trong mộtphạm vi không gian rất rộng lớn, tập trung trong không gian nhất định và phảikết hợp với nhiều chức năng khác Đồng thời dẫn đến kết quả một công trình cơ

sở hạ tầng GT đa chức năng

Thứ hai: Cơ sở hạ tầng GT ảnh hưởng trực tiếp đến toàn bộ các quá trình sản

xuất và sinh hoạt Hầu hết các hoạt động đều cần đến GT để vận chuyển nguyên vậtliệu, vận chuyển nhân lực và phân phối sản phẩm đến thị trường

Thứ ba: Cơ sở hạ tầng GT có yêu cầu rất lớn về không gian và quỹ đất Các

công trình cơ sở hạ tầng GT yêu cầu một quỹ rất lớn về không gian trong tổng quỹkhông gian Thông thường đối với cơ cấu phương tiện đi lại cá nhân trung bình vàlớn, quỹ đất giành cho hệ thống giao thông vận tải nói chung chiếm tới 18-25%trong tổng quỹ đất

Thứ tư: Hệ thống cơ sở hạ tầng GT có quan hệ với hầu hết các hệ thống trong

cơ sở hạ tầng kỹ thuật Hệ thống mạng lưới đường giao thông có sự liên hệ chặt chẽ

với hệ thống cấp điện, hệ thống cấp thoát nước và hệ thống chiếu sáng công cộng.Điều này rất quan trọng đến trình tự phối hợp đầu tư khai thác các công trình cơ sở

hạ tầng kỹ thuật

Thứ năm: Cơ sở hạ tầng giao thông vận tải phục vụ quá trình sản xuất nhưng

không tạo ra sản phẩm cụ thể mà chỉ là gián tiếp tạo ra sản phẩm của xã hội, sảnphẩm đó chỉ là sự di chuyển của hàng hoá và hành khách trong không gian

1.1.3 Các yếu tố của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

1.1.3.1 Hệ thống giao thông động

Hệ thống giao thông động là tập hợp các con đường, các tuyến vận chuyển,các công trình trên tuyến vận chuyển, các công trình khác Cụ thể hơn đó là mạnglưới đường sá, các công trình trên đường và công trình khác Hệ thống đường giaothông là nhân tố quan trọng nhất trong hệ thống cơ sở hạ tầng GT Các yếu tố của

hệ thống giao thông động được trình bày trong hình 1.1

Hệ thống đường giao thông là một phần của hệ thống giao thông có chức năngđảm bảo cho phương tiện và người di chuyển giữa các khu vực trong không gian

Hình 1.1 Các yếu tố cấu thành hệ thống giao thông động

Các mô hình mạng lưới đường giao thông gồm: Hướng tâm, xuyên tâm, bàn

cờ, dây cung, vành đai, tự do và sơ đồ hỗn hợp Để đánh giá hệ thống giao thôngđộng có thể dùng một số chỉ tiêu: Mật độ mạng lưới đường, Hệ số đường khôngthẳng của mạng lưới đường, Tỷ lệ phân bố không đồng đều của mạng lưới đường,

Tỷ lệ đường cao tốc trong tổng chiều dài đường phố, …

Hệ thống giao thông động

Mạng lưới đường

giao thông

Các công trình trên đường trình khác Các công

1.1.3.2 Hệ thống giao thông tĩnh

Để chỉ các công trình giao thông phục vụ phương tiện trong quá trình dichuyển người ta dùng thuật ngữ : "Đường giao thông", tập hợp các đường giaothông tạo thành mạng lưới giao thông Đối với các công trình giao thông khác tuỳvào chức năng, công dụng của nó mà các nước có những tên gọi khác nhau Chẳnghạn đối với các điểm đỗ xe, thông thường dùng thuật ngữ "Parking", điểm đầu cuốithường dùng thuật ngữ "Depot", điểm trung chuyển dùng thuật ngữ "Terminal"hoặc “Transit”, điểm dừng dọc tuyến buýt gọi là "Bus Stop" Nói một cách khác cơ

sở để phân tách các công trình giao thông trên là chức năng của từng công trình theocác phương thức vận tải khác nhau

Gara, bãi đỗ xe Các gara dùng để giữ gìn, bảo quản phương tiện vận tải, bao

gồm các công việc giữ gìn, bảo quản, đồng thời có thể thực hiện bảo dưỡng kỹ thuật

và sửa chữa thường xuyên phương tiện vận tải Các gara có thể phục vụ nhiều loạiphương tiện khác nhau và có thể thực hiện các công việc ở các mức khác nhau Chế

độ làm việc của gara phụ thuộc vào phương tiện vận tải mà chúng phục vụ Mộtcách chung nhất chức năng chính của gara là giữ gìn và bảo quản phương tiện Theocách thức bảo quản phương tiện các gara được phân thành các loại: Gara không cómái che (gara lộ thiên) và gara có một phần hoặc toàn bộ mái che

Bãi đỗ xe thường chia làm hai loại: Bãi đỗ xe trên đường phố là loại bãi đỗ

xe tận dụng ngay phần xe chạy hoặc lề đường của đường làm vị trí dừng, đỗ xe vàbãi đỗ xe ở ngoài đường phố (Bãi đỗ xe tại mặt đất, bãi đỗ xe trên cao và ngầm).Bãi đỗ xe là một dạng giao thông tĩnh phổ biến nhất ở bất cứnào trên thế giới, với

xu hướng cơ giới hoá phương tiện đi lại của người dân , bãi đỗ xe càng trở lên quantrọng và bức xúc

Các điểm đầu cuối Điểm đầu cuối là nơi thực hiện tác nghiệp đầu cuối trong

quy trình vận tải hành khách, hàng hoá Thông thường các điểm đầu cuối được phânthành hai loại:Các điểm đầu cuối phục vụ vận tải liên tỉnh (Các điểm này được xâydựng với số lượng hạn chế và quy mô tương đối lớn để phục vụ các phương tiệnvận tải liên tỉnh Nó bao gồm sân bay, ga tàu, bến cảng, bến xe ôtô ) và các điểm

đầu cuối phục vụ vận tải nội đô Các điểm đầu cuối trong vận tải nội đô được bố trítại đầu và cuối tuyến vận tải hàng hoá, hành khách nhằm phục vụ hành khách đi xe.

Các điểm trung chuyển hàng hoá, hành khách Điểm trung chuyển là nơi dùng

để chuyển tải hàng hoá và hành khách trong cùng một phương thức vận tải hoặcgiữa các phương thức vận tải trong quá trình vận chuyển đa phương thức

Các điểm dừng dọc tuyến Điểm dừng dọc tuyến là một phần của hệ thống

giao thông tĩnh, nó bao gồm vị trí dừng xe và phần diện tích trên vỉa hè để xây dựngmột số các công trình phụ trợ nhằm cung cấp cho lái xe và hành khách các thông tinphục vụ chuyến đi

Các công trình khác Là các công trình phục vụ phương tiện trong thời gian

tạm ngừng di chuyển nhưng không nằm trong các công trình trên

1.1.3.3 Hệ thống tổ chức quản lý

Hệ thống tổ chức quản lý trong CSHTGTVT gồm các hệ thống nhỏ sau: Hệthống các công nghệ quản lý và hệ thống các trang thiết bị phục vụ cho quá trìnhquản lý (thu thập xử lý dữ liệu đưa ra quyết định quản lý, thu thập thông tin phảnhồi và đưa ra quyết định điều chỉnh)

Hệ thống tổ chức quản lý có ảnh hưởng trực tiếp đối với hiệu quả của quátrình vận hành hệ thống cơ sở hạ tầng và hệ thống giao thông vận tải nói chung.Công nghệ và trình độ quản lý sẽ quyết định nội dung quản lý

1.1.3.4 Hệ thống khác

Hệ thống khác trong hệ thống CSHTGT gồm:

Hệ thống cơ khí giao thông: Gồm hệ thống các doanh nghiệp bảo dưỡng sửachữa (BDSC) phương tiện hệ thống các doanh nghiệp lắp ráp đóng mới phương tiệnvận tải Hệ thống cơ sở công nghiệp cơ khí giao thông chiếm một tỷ trọng đáng kểtrong hệ thống giao thông

Hệ thống doanh nghiệp BDSC nhằm mục tiêu phòng ngừa và khắc phụcnhững hỏng hóc đối với hệ thống phương tiện, nhằm đảm bảo cho hệ thống vận tải

ở trình trạng kỹ thuật tốt, tin cậy, an toàn và hiệu quả Hệ thống này bao gồm các cơ

sở bảo dưỡng sửa chữa trung tâm, các cơ sở BDSC vệ tinh, các cơ sở BDSC trong

nội bộ các doanh nghiệp, cơ sở thuộcnhư: Xưởng BDSC ô tô, Doanh nghiệp bảodưỡng sửa chữa máy bay, các xí nghiệp bảo dưỡng sửa chữa đầu máy toá xe hoạttàu thuyền

Hệ thống các doanh nghiệp lắp ráp đóng mới phương tiện gồm các cơ sởnhằm tạo ra những cơ sở lắp ráp đóng mới phương tiện vận tải: Các cơ sở này gồmcác dây chuyền lắp ráp phương tiện, các công ty tập đoàn chế tạo phương tiện vậntải như tập đoàn sản xuất ô tô

Ngoài ra là các hệ thống khác như hệ thống cấp điện, hệ thống cấp thoát nướctrong ngành GT và hệ thống cây xanh trong hệ thống giao thông Hệ thống cấp điệngồm hệ thống mạng lưới điện trong hệ thống cơ sở hạ tầng, cung ứng nguồn điệntrong hệ thống cơ sở hạ tầng, tương tự như vậy là hệ thống cấp thoát nước và hệthống cây xanh trong bản thân hệ thống cơ sở hạ tầng GT

1.2 TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ

1.2.1 Khu vực công tư

Trong bối cảnh có sự tham gia ở mức độ lớn của Nhà nước trong lĩnh vựckinh doanh thông qua các DNNN, cần xác định rõ thế nào là tổ chức thuộc khuvực tư nhân

Xuất phát điểm của định nghĩa này là trong Luật Doanh nghiệp năm 2005 CácDoanh nghiệp Tư nhân không được xác định trong luật, tuy nhiên các DNNN đượcđịnh nghĩa là là các DN trong đó Nhà nước nắm hơn 50% vốn điều lệ Từ đây có thểhiểu rằng một công ty tư nhân là một doanh nghiệp trong đó khu vực tư nhân nắmhơn 50% vốn điều lệ Tiêu chí đầu tiên cho một DN được coi là một DN tư nhâncho các mục đích để được đưa vào định nghĩa PPP do vậy là daonh nghiệp mà phầnlớn các cổ phần do chủ thể không phải là nhà nước nắm giữ Các chủ thể đó có thể

là doanh nghiệp hay cá nhân

Một DN do tư nhân sở hữu đa số nhưng nhận được phần lớn tài trợ hoạt độngtừ nhà nước (không tính các khoản thanh toán của Nhà nước cho hàng hoá và dịch

vụ cung cấp), thông qua các khoàn trợ cấp ví dụ của Nhà nước, cũng không thể

được coi là một tổ chức tư nhân thực sự cho các mục đích của PPP phát triểnCSHTGTĐB.

Một điểm nữa là kể cả một doanh nghiệp trong đó khu vực tư nhân sở hữu vàtài trợ đa số có thể tuỳ thuộc vào ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp của chính phủ.Công ty tư nhân phải có khả năng hoạt động trên cơ sở thương mại với các quyếtđịnh đầu tư và hoạt động do Ban Quản lý công ty đưa ra độc lập với ảnh hưởng củachính phủ

Công ty tư nhân phải có khả năng hoạt động trên cơ sở thương mại thực sự,không phụ thuộc vào nguồn ngân sách của chính phủ hoặc hỗ trợ của nhà tài trợtrong trường hợp khó khăn về tài chính Công ty tư nhân do vậy phải có hạn chế về

“ngân sách cứng”

Các đặc điểm chính của công ty tư nhân do vậy:

Các đặc điểm chính của công ty tư nhân:

1 Các cổ đông ngoài Nhà nước sở hữu đa số

2 Không tài trợ trong cơ cấu trúc - trực tiếp hoặc gián tiếp bởi Chính phủ

3 Hoạt động độc lập, không bị chính phủ can thiệp

4 Hoạt động có tính thương mại, chịu hạn chế ngân sách «cứng»

Áp dụng định nghĩa này vào công ty tư nhân có các hàm ý chính sau:

 Các DNNN như các Doanh nghiệp nhà nước của Bộ GTVT (các CIENCO) đãđầu tư vào các dự án BOT phát triển CSHTGTĐB không phải là doanh nghiệpthuộc khu vực “tư nhân” Khi các DNNN này được cổ phần hoá, và cổ phầnđược chuyển qua các cá nhân hoặc các công ty tư nhân, thì có thể là các công tynày trong tương lai sẽ phù hợp với định nghĩa về khu vực tư nhân

 Các doanh nghiệp tư nhân hoặc các Công ty dự án vay vốn từ các Ngân hàngThương mại Quốc doanh (SOCB) được coi là thuộc phạm vi PPP vì các SOCBhoạt động trên cơ sở thương mại và các khoản vay được cung cấp không thuộccân đối chi ngân sách nhà nước

1.2.2 Khái niệm hợp tác công tư

Hợp tác công tư (PPP) được định nghĩa là mô hình tạo giá trị đồng tiền thôngqua việc cùng thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng với một cơ quan của nhànước và một bên tư nhân, trong đó:

- PPP là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên mộthợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ

- Phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi rogiữa khu vực công cộng và tư nhân

- Rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất

- Chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa, cho khu vực tư nhân

- Khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ có vốn mà còn cả công nghệ và nănglực quản lý (PPP) không chỉ đơn thuần liên quan đến vốn)

- Kết quả mong đợi:Sự sẵn có, chất lượng và tínhhiệu quả của dịch vụ; việc sửdụng vốn có hiệu quả

- PPP là một cách tiếp cận tương đối mới Mới chỉ có một số ít bài học đượcrút ra từ kinh nghiệm của các nước đang phát triển

Các dự án Hợp tác công tư có thể (nhưng không đương nhiên) mang lại hiệuquả so với các dự án thực hiện theo phương pháp truyền thống Nói chung, một sốyếu tố có thể tác động đến hiệu quả của một dự án, đồng thời là động lực hiệu quảcho các dự án PPP

1.2.3.Các mô hình hợp tác công tư

Các mô hình hợp tác công tư bao gồm:

Mô hình hợp đồng vận hành và bảo trì Hiện nay nhu cầu vận hành, bảo trì

phát triển CSHTGTĐB ngày càng lớn và ngân sách nhà nước lại hết sức hạn chế Vìvậy sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân sẽ giải quyết được rất nhiều những khókhăn do thiếu vốn và đảm bảo cho việc bảo trì phát triển CSHTGTĐB không tùythuộc và những thay đổi trong ưu tiên chính trị hoặc nhu cầu xử lý bảo trì khẩn cấp

Mô hình hợp đồng chìa khóa trao tay ( Thiết kế- Xây dựng- Vận hành- Bảo trì

(DBOM)) Trong mô hình này, các trách nhiệm vận hành và bảo trì được kết hợpvới các trách nhiệm thiết kế và xây dựng thành một hợp đồng duy nhất, cho phépkhu vực tư nhân tham gia, tìm kiếm hiệu quả trong nhiều lĩnh vực hơn

Mô hình hợp đồng chuyển nhượng vận hành và bảo trì, hay cho thuê Mô hình

này, nhà đầu tư tư nhân sẽ thanh toán phí nhượng quyền trước cho khu vực nhànước để đổi lấy quyền thu và giữ lại phí đường nhưng có nghĩa vụ vận hành và bảoquản cho một giai đoạn nhất định Thỏa thuận thu mua thường kéo dài từ 5- 15 năm,như vậy rủi ro trong đầu tư được chuyển giao cho nhà đầu tư tư nhân

Mô hình thiết kế- xây dựng - tài trợ - bảo trì (DBFM), ở mô hình này, nhà đầu

tư tư nhân chịu trách nhiệm về thiết kế, xây dựng, tài trợ và bảo trì Sở hữu tài sản làphía nhà nước và nhà nước sẽ chịu trách nhiệm thu phí Tuy nhiên, Chính phủthường ban hành các quy định bảo trì cần thực hiện trong hợp đồng nhằm bảo đảmcác tài sản được sử dụng và bảo trì hợp lý trong giai đoạn hợp đồng và ở tình trạngtốt khi hoàn tất

Mô hình công ty liên kết trong thực hiện và vận hành Mô hình PPP này liên

quan đến sự thiết lập một công ty thực hiện dự án để phát triển, thực hiện và vậnhành con đường Vốn chủ sở hữu của công ty này được đóng góp từ cả hai phíacông tư (Xây dựng- Sở hữu - Vận hành) Với mô hình này, chủ sở hữu là nhà nướctrao thầu nhượng quyền cho một đối tác tư nhân để thiết kế, xây dựng, tài trợ, sởhữu, vận hành và bảo trì một dự án giao thông trong tương lai

Mô hình xây dựng- vận hành- chuyển giao (BOT), là mô hình đã được áp

dụng nhiều ở Việt Nam trong thời gian vừa qua Với mô hình này, nhà nước traothầu cho một đối tác tư nhân để thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành trong một giaiđoạn thường là 20-30 năm, sau đó sẽ được trả lại cho nhà nước

Hình 1.2 Các mô hình hợp tác công tư

Nguồn : Bộ công cụ PPP của Ngân hàng phát triển Châu Á và Ngân hàng thế giới

Hình trên đây, do các nhóm tác giả điều chỉnh từ bộ công cụ PPP của Ngânhàng phát triển Châu Á và Ngân hàng thế giới, thể hiện các lựa chọn theo mức độ

Bảo trì

Chìa khoá trao tay (Thiết kế &

Xây dựng)

Hợp đồng giao quyền Vận hành và Bảo trì

Công ty liên doanh thực hiện và vận hành

Thiết kế Xây dựng Tài trợ và Bảo trì

Tư nhân hoá hoàn toàn

Xây dựng Vận hành, Chuyển giao

tham gia của Khu vực tư nhân (KVTN) Hình minh họa sự tiếp nối của các mô hìnhPPP từ trái sang phải chỉ ra:

oTăng lên về chuyển rủi ro và trách nhiệm tài chính cho khu vực tư nhân

oTăng lên về tính phức tạp của cơ cấu hợp đồng

oTăng lên về cam kết chính sách công từ phía nhà nước, bao gồm sự tăng lên vềoChuẩn bị và giám sát

oĐầu tư của tư nhân qua thời gian hợp đồng dài hơn

oKhả năng lớn hơn của việc quan tâm đến chi phí vòng đời dự án

1.2.4 Đặc điểm các mô hình hợp tác công tư

Bảng 1.1 : Đặc điểm cơ bản của các mô hình PPP

Nhà nước Nhà nước

Nhà nước Nhà nước

hoặc Tư nhân

Nhà nướchoặc Tưnhân

NN hoặc

TN theohợp đồngcông việc

Xây dựng

Vận hành

và Bảo trì

TN theohợp đồng

trả phí

NN hoặc TNtheo HĐ phí

TN theohợp đồnggiaoquyền

TN theo hợpđồng trả phí

Rủi ro

doanh thu

Nhà

NN, sauđó

TN hoặc

NN / TN

NN, NN / TNhoặc Tư nhân

NN / Tưnhân hoặc

Tư nhân

Nguồn: Từ US Department of Transportation, FHWA, Public Private Partnerships

1.2.5 Động cơ giá trị của hợp tác công tư

 Phân bổ rủi ro thông minh: Phân bổ rủi ro thông minh dựa trên nguyên tắc

là bên có khả năng kiểm soát rủi ro tốt nhất chấp nhận loại rủi ro tương ứng, điềunày làm giảm chi phí và tăng giá trị đồng tiền

 Tối ưu hóa vòng đời dự án : Kết hợp các thành tố và các giai đoạn khác

nhau của việc cung cấp dịch vụ công cho phép giảm thiểu các rắc rối và do vậy tạo

ra mối quan hệ tốt hơn giữa giá và chất lượng Ví dụ, việc quản lý chio phí vậnhành, Bảo trì sẽ tốt hơn nếu cùng công ty (hoặc tổ hợp) có trách nhiệm thiết kế, xâydựng và bảo trì Bảo trì đường

 Hợp đồng chính thức : Một cơ sở chính thức cho sự hợp tác, xác định các

khả năng về trách nhiệm pháp lý hoặc xử lý các tranh chấp sẽ thúc đẩy cả hai bêncủa hợp đồng thông qua thỏa thuận phân chia các nhiệm vụ, trách nhiệm

 Tính cạnh tranh : một thị trường vận hành với đầy đủ các doanh nghiệp tư

nhân có năng lực tạo nên môi trường cạnh tranh trong đấu thầu các dịch vụ công.Điều này giúp mang lại giá trị cao hơn cho công chúng

 Tài trợ tư nhân : các nhà tài trợ tư nhân có động lực mạnh mẽ và thường có

hệ thống giám sát tài chính đối với hoạt động của dự án tốt hơn so với khu vựccông Điều này sẽ giúp tránh được các vi phạm của bên tư nhân trong vận hành cơ

sở hạ tầng

 Cơ chế thanh toán : Trong một dự án PPP, việc thanh toán cho bên tư nhân

không chỉ được rải ra trong toàn bộ thời gian hợp đồng (chẳng hạn như tới 25 năm)

mà còn tùy thuộc vào chất lượng của việc cung cấp dịch vụ Như vậy, cơ chế thanhtoán của các dự án PPP tạo khả năng cho việc bảo đảm lợi ích công cộng và khu

vực tư nhân, làm tăng giá trị đồng tiền.

 Chi tiết đầu ra : Trong một dự án PPP, cơ quan quản lý đấu thầu sẽ xác

định sản phẩm họ muốn mua dựa trên đầu ra được yêu cầu Điều này cho phép bên

tư nhân ra các quyết định cải thiện giá trị tiền trong dài hạn, và tạo động lực cho cácsáng kiến đổi mới

Như vậy hợp tác công tư (PPP) có thể khác nhau đối với các dự án khác nhau,

do vậy, số phương án kết hợp giữa chúng là vô số, được thể hiện ở Hình sau:

Bảng 1.2 : Đặc điểm động cơ giá trị của PPP

Giá trị gia

tăng thấp

Giá trị gia tăng cao

vụ cao hơn của KVTN) hoặc gián tiếp(thông qua chi phí vận hành thấp hơn)

Thực hiện công viêc không theo tiêuchuẩn sẽ có thể bị phạt gây khó khăn chotình hình tài chính của KVTN Những hìnhphạt như vậy cần được thiết lập để khơimào, rồi gây tổn thương, nhưng khôngđược giết chết công ty tư nhân

Thanh toán theo

công việc

Hợp đồng sản

phẩm

Rủi ro do

một bên chịu

Phân bổ rủi ro thông minh: KVTN, xét

về các kỹ năng quản lý kinh doanh vàkiến thức kỹ thuật, và các ưu đãi (tàichính) để thực hiện, đảm nhận các tráchnhiệmcung cấp dịch vụ công, và rủi rovận hành Tuy nhiên, KVTN, không tựnguyện chấp nhận bất cứ rủi ro nào KVTN

sẽ không chấp nhận rủi ro lớn, và thỉnhthoảng cả rủi ro doanh thu Các rủi ro nàytốt nhất là chuyển giao cho chính phủ

Phân bổ rủi ro thông minh, dựa trênnguyên tắc là bên nào xử lý tốt nhất rủi ronào thì cần được phân công chịu tráchnhiệm rủi ro đó, giảm chi phí và tăng giátrị đồng tiền

Rủi ro do bên nào xử lý tốt nhất chịu

Tối ưu hoá vòng đời: Lồng ghép các hợp

phần khác nhau và các giai đoạn củacung cấp dịch vụ công cho phép giảmthiểu các vấn đề trùng lặp và và do vậytạo nên tỷ lệ tốt hơn giá đối với chấtlượng Ví dụ, các cơ hội về khai thác vàchi phí bảo trì của một bệnh viện đượckiểm soát sẽ tốt hơn khi cùng 1 công tychịu trách nhiệm về xây dựng và quản lý

cơ sở trong quá trình vận hành bệnh viện

Nhiều giai đoạn

dự án với một bên

Hợp đồng

không chính

thức

Hợp đồng chính thức: Cơ sở chính thức cho hợp tác, cung cấp nhiều khả năng cho bảo đảm pháp lý

hoặc các phương án tranh chấp khác nhau sẽ là độnglực cho cả 2 bên của hợp đồng tuân thủ phân côngnhiệm vụ, rủi ro, và trách nhiệm Do vậy, điều này sẽcho phép các lợi ích dự đoán của PPP được khả thihơn

Hợp đồng chính thức

Cạnh tranh

ít hơn

Thị trương cạnh tranh/ chức năng: các

lợi ích của PPP sẽ được thực hiện tốt hơnnếu có đủ số các công ty tư nhân tựnguyện và có năng lực cung cấp các dịchvụcông dự báo Lý do là một thị trườngchức năng, với đầy đủ các bên tư nhân cónăng lực tham gia sẽ tạonên một môitrường cạnh tranh để đấu thầu dịch vụcông Điều này sẽ cung cấp KVNN giá trịthêm của đồng tiền

Cạnh tranh nhiều hơn

Tài trợ công

Tài trợ tư nhân: Mặc dù tài trợ tư nhân

không phải lúc nào cũng cần thiết để tàitrợ một dự án, tài trợ tư nhân có thể có lợiích khác Nghĩa là khả năng giám sát bổsung của dự án Các công ty tư nhân có

ưu đãi mạnh mẽ và thường được sử dụng

để giám sát thực hiện tài chính của dự ánhơn là tổ chức nhà nước điều này giúptránh các sai lầm của nhà điều hành tưnhân do các khó khăn về tài chính

Tài trợ tư nhân

Nguồn: Từ US Department of Transportation, FHWA, Public Private Partnerships

Đối với phần lớn các PPP, các loại rủi ro được bên nhà nước chuyển cho bên

tư nhân sau đó được chuyển giữa các bên tư nhân khác nhau tham gia vào dự ánPPP qua việc sử dụng mô hình Công ty dự án với các hợp đồng phụ để phân bổnhững rủi ro này trong số các bên tư nhân tham gia.

Hình 1.3 : Phân bố rủi ro giũa các bên

Nguồn: Từ US Department of Transportation, FHWA, Public Private Partnerships

 Nhà thầu xây dựng theo hợp đồng phụ chấp nhận rủi ro thiết kế, xây dựng

1.2.6 Lợi ích của mô hình PPP

Sử dụng PPP như một cơ chế cung cấp có thể tạo ra các lợi ích sau1:

a Tăng cung cấp các dịch vụ công

Chính phủ ở các nước đang phát triển thường thiếu ngân sách thực hiện đầu tưcần để cung cấp dịch vụ công Sử dụng các PPP trong các đầu tư này cho phép giatăng cung cấp dịch vụ thông qua:

 Tiếp cận tài trợ trực tiếp của các tổ chức Phi chính phủ: nhiều tổ chức tư

1 Tham khảo từ Hướng dẫn sử dụng thành công các PPP, Ủy ban Châu Âu, Brussels, 3-2003

nhân (phần lớn là các NGO) cung cấp tài trợ trực tiếp cho các dịch vụ công Do vậy,các tổ chức này thay thế các nghĩa vụ tài trợ của chính phủ.

 Tiếp cận vốn: nhiều chính phủ có nguồn tài trợ hạn chế không cho phépđầu tư kịp thời cung cấp các dịch vụ công Sử dụng khu vực tư nhân thông qua cácPPP cho phép làm trì hoãn chi từ ngân sách cho cung cấp dịch vụ công Một rủi rotiềm năng là điều này thay thế đầu tư vốn ngắn hạn, nhưng đưa ra nhu cầu vốn đầu

tư dài hạn

b Tăng giá trị đồng tiền trong sử dụng nguồn lực.

Kinh nghiệm2 cho thấy rằng, ở cả các nước phát triển và đang phát triển, PPP

có thể đóng góp cho đạt được cung cấp dịch vụ với tỷ lệ giá trên chất lượng tốt hơn

so với mô hình cung cấp dịch vụ truyền thống, thông qua sử dụng các kỹ năng quản

lý và hiệu quả của Khu vực tư nhân Lợi thế chính của Khu vực tư nhân là các kỹnăng quản lý trong quá trình kinh doanh cho phép thực hiện các dự án hiệu lực và

có hiệu quả, do vậy tiết kiệm được các chi phí cho chính phủ và/hoặc người sửdụng Theo Sổ tay hướng dẫn PPP cho nhân viên ADB, lý do Khu vực nhà nướcthường kém hiệu quả là “Khu vực nhà nước đặc biệt có ít hoặc không có động lựccho hiệu quả được cấu trúc trong tổ chức và quá trình, và do vậy không có lợi thếxây dựng và vận hành hiệu quả hạ tầng” Lý do tương tự cũng dành cho xây dựngtrường học, bệnh viện, nước và hệ thống vệ sinh Nếu các kỹ năng quản lý là cầnthiết để cải thiện cung cấp các hàng hoá công, mô hình PPP là một phương án tốt(nhưng không phải là duy nhất)

Áp dụng các kỹ năng quản lý và cạnh tranh của Khu vực tư nhân làm cho cácPPP có thể:

 Tăng hiệu quả: thông qua phân bổ ruir ro tốt hơn, chi phí vòng đời và ưu

2 Xem ví dụ:

- McDavid và Clemens (1995), Thuê dịch vụ ngoài chính phủ: Kinh nghiệm British Columbia,

Chính quyền công Canada, trang 38:177-93

- Dilger, Moffett and Stuyk (1997), Tư nhân hoá và dịch vụ thành phố ỏ các thành phố đông dân ở Hoa Kỳ, Tạp chí Chính quyền công 57:21

- Domberger and Jensen (1997)

đãi tốt hơncho thực hiện, các PPP có thể đóng góp nâng cao hiệu quả chi phí củacung cấp dịch vụ công.

 Tăng chất lượng dịch vụ: bằng chứng và kinh nghiệm cho thấy các PPP có

thể đóng góp nâng cao chất lượng dịch vụ Điều này thể hiện sự lồng ghép tốt hơncủa các dịch vụ với các tài sản hỗ trợ, kinh tế cải thiện về phạm vi và quy mô, ápdụng các sáng kiến trong cung cấp dịch vụ, sự đáp ứng cao hơn của Khu vực tưnhân đối với nhu cầu người tiêu dùng Chế độ ưu đãi tăng cường trong hợp đồngPPP giúp đạt được ác mục tiêu này, vì đó là một lý do quan trọng khác cho Khu vực

tư nhân tham gia tốt

 Tăng tốc độ thực hiện: kinh nghiệm cho thấy rằng chuyển giao trách

nhiệm cung cấp dịch vụ lồng ghép cho Khu vực tư nhân có thể tăng tốc độlàm chocác dịch vụ được cung cấp nhanh hơn, do lý do là nhiều bước trong phát triển vàthực hiện đấu thầu một dự án được loại bỏ và do qúa trình xây dựng dự án đượcthực hiện một phần ngoài hệ thống quan liêu

c Tạo giá trị thương mại từ tài sản công.

Khu vực tư nhân có thể - khi được huy động và ưu đãi phù hợp - hỗ trợ giảiphóng giá trị thương mại cho tài sản công Kỹ năng quản lý và tính sáng tạo sẽ thúcđẩy khai thác đầy đủ tiềm năng thương mại của một dự án, do vậy tối ưu hoá giá trịcủa dự án cho giá trị của chính phủ hoặc người tiêu dùng PPP là một cách thức chochính phủ chia sẻ các lợi ích và các ý tưởng sáng tạo của các đối tác Khu vực tư nhân.Một ví dụ đơn giản của kiểu này là sử dụng các trường tiểu học vào buổi tối cho cáckhoá học về thương mại Điều này sẽ tạo nên các giá trị bổ sung được sử dụng đểcung cấp các dịch vụ công bổ sung hoặc cải thiện chất lượng dịch vụ của trường

1.2.7 Ưu điểm và hạn chế của PPP

Các ưu điểm và hạn chế chính của PPP được tóm tắt trong bảng 1.2 dưới đây

Bảng 1.3 : Ưu điểm và hạn chế chính của PPP

- Sử dụng được kỹ năng, công nghệ hiện

đại và tính hiệu quả của khu vực tư nhân

- Buộc khu vực công cộng ngày từ đầu

phải chú trọng vào đầu ra và lợi ích

- Đưa vốn tư nhân vào và giúp giảm nhẹ

gánh nặng tài chính NSNN

- Rủi ro được chia sẻ giữa các đối tác

khác nhau

- Chắc chắn về ngân sách

- Những nhà cung cấp tư nhân có trách

nhiệm hơn trong việc cung cấp dịch vụ

trong môi trường khuyến khích thích hợp

- Trong mô hình sáng kiến Tài chính tư

nhân, khu vực công cộng chỉ thanh toán khi

dịch vụ đã được cung cấp

- PPP ngụ ý việc khu vực công cộng mấtkiểm soát quản lý và vì vậy có thể khó chấpnhận trên giác độ chính trị

- Liệu khu vực công cộng có đủ năng lực

và kỹ năng để áp dụng phương pháp PPP vàthiết lập môi trường pháp lý và khuyến khíchthích đáng không ?

- Liệu khu vực tư nhân có đủ năng lựcchuyên môn để thực hiện PPP không?

- Không thể chuyển giao rủi ro tuyệt đối

- Vịêc mua sắm có thể tốn nhiều thời gian

Tăng cường quản

Nguồn: Từ US Department of Transportation, FHWA, Public Private Partnerships

và tổng hợp của nhóm tác giả.

1.3 HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB

Các yếu tố tác động đến lựa chọn mô hình PPP trong phát triển CSHTGTĐB

 Khả năng áp dụng thu phí

 Quy mô và phạm vi dự án

 Mức chuyển rủi ro yêu cầu

 Khả năng vay thương mại của dự án

1.3.1 Khả năng áp dụng thu phí

Một hệ thống xác định mức phí là công cụ chính cho việc phân bổ rủi ro giữangười sử dụng đường và nhà vận hành đường trong giai đoạn hợp đồng

Đối với người sử dụng, yêu cầu mức phí được xác định theo nguyên tắc dựa

vào lợi ích của họ có được từ sử dụng đường so với trường hợp sử dụng các đườngkhác thay thế hoặc không sử dụng các mức phí có thể được xác định tốt nhất trên

cơ sở tín hiệu/nghiên cứu thị trường về khả năng và sự sẵn sàng chi trả và trên cơ sởkinh nghiệm từ các dự án khác (hiện tại ở các nước khác, tốt nhất là từ các trườnghợp tương tự) Các điều chỉnh định kỳ/hàng năm hoặc điều chỉnh tăng về mức phítheo tham chiếu dựa trên chỉ số của một chuẩn đã xác định như Chỉ số hàng tiêudùng, vì thước đo này dễ hiểu đối với người sử dụng đường và ít bị phản đối Bởi vìmức phí tăng lên theo cùng mức tăng chi phí vận hành phương tiện, việc chuyểntuyến tăng thêm sẽ ít có khả năng xảy ra

Đối với nhà vận hành, yêu cầu nhà nước trả phí đường hoặc phí cho nhà vận

hành trên cơ sở cơ chế đơn giản nhất có thể trong giai đoạn ban đầu của phát triểnthị trường PPP trong phát triển CSHTGTĐB Cơ chế đề xuất cho việc xác định mứcphí là phí xác định trên cơ sở thu nhập của dự án Cơ chế này dựa trên mô hình tài

chính dự án giả thiết đầu tư 100% vốn chủ sở hữu và bao gồm công thức điều chỉnh

dự phòng tăng cho lạm phát và giảm giá Mức thu nhập cho phép được xác định,trên cơ sở thu nhập cho các dự án tương tự - so sánh với các nước khác - và mức phíyêu cầu để đạt được thu nhập này được tính toán

1.3.2 Quy mô và phạm vi dự án

Các dự án đường lớn và nhỏ đều phù hợp với các hợp đồng chìa khóa trao tayhay BT vì chi phí vận hành theo một hợp đồng chuẩn thường thấp sơ với chi phívốn đầu tư xây dựng Cầu trúc chìa khóa trao tay chuyển rủi ro thiết kế và xây dựngcho khu vực tư nhân thông qua hợp đồng giá cố định Theo mô hình này, tráchnhiệm Bảo trì đường vẫn thuộc về khu vực nhà nước

Các cầu, đường và đường hầm với lưu lượng giao thông lớn đặc biệt phù hợpvới việc hoàn vốn thông qua thu phí người sử dụng Phương pháp này hữu hiệu nhấtkhi có lợi ích rõ ràng nếu chọn đường trả phí so với chọn đường khác trên cùngtuyến hành lang Khu vực nhà nước cần quyết định khi nào mà việc thu phí là khảthi thì nhà nước quyết định liệu có chuyển trách nhiệm đầu tư vốn cho dự án và thuphí cho nhà thầu tư nhân hay giữ trách nhiệm đó lại cho nhà nước

Các hợp đồng giao quyền BOT là phù hợp khi nhà thầu tư nhân sẽ tài trợ dự ánđường lớn, thu phí người sử dụng và chấp nhận rủi ro gắn với nhu cầu sử dụngđường Mô hình DBFM cũng tận dụng tài trợ tư nhân nhưng phù hợp hơn khi bên tưnhân e ngại chấp nhận rủi ro doanh thu hay khi dự án không hấp dẫn về mặt thươngmại để nhà đầu tư tư nhân thu phí người sử dụng Trong mô hình DBFM, bên tưnhân sẽ nhận thanh toán phí từ nhà nước, và nhà nước chịu rủi ro của nhu cầu sửdụng đường

Các dự án nhỏ phù hợp hơn với mô hình đấu thầu mua sắm truyền thống hoặchợp đồng chìa khóa trao tay và không phù hợp với các mô hình PPP khác trừ phimột số dự án được kết hợp lại thành dự án lớn với yếu tố hoạt động lớn đáng kể

1.3.3 Mức chuyển rủi ro yêu cầu

Việc tạo ra một môi trường thúc đẩy sự phát triển của PPP trong phát triểnCSHTGTĐB Việt Nam đòi hỏi chính phủ phải có chiến lược huy động sự tham giatừ phía nhà nước một thiết kế đánh giá rủi ro đúng đắn và việc thiết lập cơ chế hỗ

trợ (tài chính) và phân bổ rủi ro phù hợp.

Theo mô hình truyền thống, nội dung, các khoản mục và điều kiện của các hợpđồng liên quan đến các công trình xây dựng thời hạn tương đối ngắn được xác định.Tuy nhiên, một hợp đồng giao quyền được soạn thảo nhằm mục đích phân bổ nhiềuloại rủi ro và quản lý mối quan hệ của mỗi đối tác cho kỳ hạn rất dài Định nghĩa vềcác rủi ro này và việc phân bổ rõ ràng chúng giữa cơ quan giao hợp đồng và cơquan nhận hợp đồng là trung tâm của mối quan hệ hợp tác

Các loại rủi ro khác nhau của một dự án PPP phát triển CSHTGTĐB và chỉ rakhả năng phân bổ các rủi ro này giữa các bên liên quan Mỗi một rủi ro này cầnđược nghiên cứu, phân tích cẩn thận Điều quan trọng nhất đối với mỗi bên liênquan là mỗi loại rủi ro đều được đánh giá, và nếu có thể, các giá trị tiềm năngđược đưa ra cho mỗi loại rủi ro và kết hợp các rủi ro phát sinh

Bảng 1.5: Mức độ phân bổ rủi ro của mỗi mô hình PPP

Tài trợ Nhà

nước

Tư nhân trong thời gian xây dựng, sau đó

là Nhà nước

Nhà nước trong thời gian xây dựng

& Tư nhân nếu tiền yêu cầu thuê trả ngay từ đầu

Chia sẻ Tư nhân Tư nhân

Bảo trì Tư nhân Nhà nước Tư nhân Chia sẻ Tư nhân Tư nhân

Doanh thu Nhà

nước Nhà nước Tư nhân Chia sẻ Nhà nước Tư nhân

Nguồn: Từ US Department of Transportation, FHWA, Public Private Partnerships

và tổng hợp của nhóm tác giả.

1.3.4 Khả năng vay thương mai của dự án

Tính khả thi về mặt tài chính của các dự án PPP là quan tâm hàng đầu củachính phủ vì nếu không khả thi, khu vực tư nhân sẽ không quan tâm tham gia dự án.Nếu một dự án tính ra là không khả thi về mặt tài chính, cần đánh giá kinh tế dự ánnày để xác định liệu có nên đầu tư căn cứ vào các lợi ích mong đợi cho nền kinh tếnói chung hay không Nếu một dự án PPP không khả thi về mặt tài chính nhưng khảthi về mặt kinh tế, các phương án khác nhau có thể được cân nhắc để cải thiện tỷ lệthu nhập tài chính của dự án

Nhìn chung, chính phủ có thể đưa ra các loại khuyến khích khác nhau và vớicác công cụ khác nhau nhằm giảm rủi ro và sự không chắc chắn có thể có với một

dự án PPP Các khuyến khích được đưa ra theo cách thức có thể cải thiện tính khảthi tài chính của các dự án một cách đáng kể và giảm rủi ro thực hiện dự án đểchúng hấp dẫn hơn đối với khu vực tư nhân

Bảng 1.6 : Các hỗ trợ thương mại của nhà nước đối với PPP

Hỗ trợ trực tiếp của chính phủ

định/tuyệt đốiChia sẻ doanh thu của các cơ sở hiện có Hạn chế phạm vi hiện thời nhưng nên có

Thanh toán ấn định/bao cấp hoạt động Có (đối với các hợp đồng DBFM và O&M)

Ưu đãi thuế Có

Quyền phát triển bổ sung Không.Đấu thầu cạnh tranh một cách độc lập

Hỗ trợ tiềm tàng của chính phủ

Bảo đảm doanh thu tối thiểu Chỉ trong trường hợp đi cùng với giới hạn chia sẻ

doanh thu vượt mức tối đaBảo lãnh chính phủ cho các khoản vay Không, được bảo đảm bằng các thanh toán chấm

dứt hợp đồng

Chính phủ mua lại trường hợp bất khả kháng Có

Chấm dứt hợp đồng đột xuất và thanh toán Có

- Trung Quốc là một nền kinh tế mới nổi ở châu Á Mặc dù là một nước lớn

hơn Việt Nam nhiều lần, giai đoạn phát triển có thể so sánh với Việt Nam Các bàihọc rút ra từ môi trường Trung Quốc do vậy phù hợp với Việt Nam

- Hàn Quốc là một nền kinh tế châu Á tương đối phát triển với các nỗ lực về

PPP Sau khủng hoảng châu Á, Hàn Quốc bắt đầu phát triển rất tích cực một thịtrường cho hạ tầng phát triển CSHTGTĐB do tư nhân tài trợ Các bài học cho ViệtNam có thể rút ra các yếu tố thành công quan trọng ở Hàn Quốc

- Vương Quốc Anh đi đầu trong phát triển PPP, kể từ khi bắt đầu chương

trình PFI dưới thời Thatcher Khái niệm PPP cho hạ tầng, giờ được áp dụng trên thếgiới bắt nguồn phần lớn từ Anh

- Hà Lan đang phát triển tích cực hạ tầng theo các mô hình PPP Giá trị đồng

tiền đầu tư là một động cơ quan trọng cho PPP, ngoài lý do là huy động vốn của khuvực tư nhân Do khái niệm này của PPP, và sự không ngừng tìm kiếm cách thức tốthơn cung cấp giá trị của tiền, Hà Lan hiện đang đi đầu trong cung cấp giá trị cao củacác dự án PPP

Các bài học quan trọng, cả tích cực và và tiêu cực có thể rút ra từ những nướcnày, và có thể sử dụng làm nội dung cơ bản cho môi trường PPP ở Việt Nam

1.4.1 Trung Quốc

Trung Quốc đã đang và quy hoạch cho các đầu tư chủ yếu trong hệ thống pháttriển CSHTGTĐB Như nhiều thị trường mới nổi ở châu Á, chính phủ không có đủngân sách cho những đầu tư này Sự thâm hụt này, khoảng150 tỷ USD từ 1998 đến

2020, có thể được bù đắp một phần từ nguồn ngân sách nhà nước Phần còn lạicần sự hỗ trợ của khu vực tư nhân, trong đó chỉ một phần được thanh toán bằngphí của người sử dụng Mô hình ưa thích của chính phủ về sự tham gia của khu vực

tư nhân là thông qua một công ty cổ phần Một sự hạn chế của khu vực tư nhân làquản lý hàng ngày các công ty này phần lớn do các đối tác công thực hiện

Trung Quốc đã nhận thấy nhu cầu của mình về hệ thống luật phát minh bạch

và dự báo được nhằm hỗ trợ khu vực tư nhân đầu tư một cách an toàn vào cơ sở hạtầng Do vậy, một số luật đã được xây dựng như các Luật Đấu thầu, Hợp đồng,Chứng khoán và các Biện pháp Tài trợ Dự án tuy nhiên, một số luật này có cácđiều khoản mâu thuẫn, tạo nên sự rối rắm thay vì rõ ràng Dù vậy, nếu các luật nàykết hợp hài hoà, nó sẽ là một bước tiến quan trọng cho các nhà đầu tư

Do quy mô và địa hình của đất nước, những thu xếp thể chế được thực hiện ởcấp tỉnh hơn là ở cấp quốc gia các DNNN về đường cao tốc là DNNN cấp tỉnhnhưng không được thiết lập như các công ty độc lập Các công ty này là một phầnkhông tách rời của cơ cấu cấp tỉnh, không hoàn toàn thuộc ảnh hưởng của chính phủtrung ương

Trong thị trường Trung Quốc, nguồn tài trợ trong nước có thể huy động,thông qua phát hành trái phiếu quốc tế và trong nước và thông qua thị trường dài

hạn Cơ cấu tài trợ của nhiều dự án phát triển CSHTGTĐB thu phí ở Trung Quốcdựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế Điều này tạo ra rủi ro ngoại tệ chochính phủ, đặc biệt lưu ý rằng sự đóng góp đáng kể của chính phủ sẽ là cần thiết chocác dự án thu phí ở Trung Quốc, và cân nhắc rằngkhu vực tư nhân sẽ lưỡng lự chấpnhận rủi ro ngoại tệ (thanh toán bằng RMB để trả cho các khoản vay USD) Chứngkhoán hoá được sử dụng như một cách thức tái tài trợ các dự án Điều này có nghĩa

là một công ty dự án được niêm yết Ở Trung Quốc, điều này chỉ xảy ra cho cáccông ty có lợi nhuận dương thường xuyên trong ít nhất 3 năm, đây là cách duy nhấtcho tái tài trợ các dự án

Một vấn đề có tác động xấu tới tính khả thi của các con đường thu phí củaTrung Quốc độ nhạy cảm cao về thu phí của giao thông Ví dụ, việc trả lương cholái xe cho một giai đoạn dài còn rẻ hơn mức phí giao thông do mức lương ở TrungQuốc rất thấp Chi phí chậm trễ cũng được tính toán như là một phần của giá thànhgiao thông

Một nguy cơ khác cho các dự án, theo, là mức phí thu ở Trung Quốc là cao,tương đương với nhiều nước phát triển trên thế giới Cần lưu ý rằng thu nhập bìnhquân đầu người ở nhiều vùng của Trung Quốc thấp hơn nhiều sơ với ở nhiềunước phát triển, có thể kết luận rằng quản lý nhu cầu không cao trong danh mụccác ưu tiên của các công ty thu phí Một hệ quả là các lợi ích kinh tế và tài chínhđược tính toán để hấp dẫn đầu tư vẫn chưa đạt được, do giao thông được “định giáquá cao”3

Các quan tâm quan trọng đối với khu vực kinh tế tư nhân vận hành PPP trongphát triển CSHTGTĐB là các rủi ra phê duyệt, quy định và pháp luật Những quantâm này nhấn mạnh thực tế là việc thiếu một khuôn khổ pháp lý nhất quán, các thủtục rõ ràng và một khuôn khổ thể chế phát triển tốt, làm hạn chế các khả năng pháttriển của PPP ở Trung Quốc

Ở Trung Quốc, không có đơn vị PPP chuyên trách Tuy nhiên, Khu vực Hànhchính Đặc biệt Hồng Kông, đang trong quá trình thực hiện các PPP và có một đơn

3 Các đoạn trước là các PPP cơ bản trong phát triển CSHTGTĐB thu phí ở Trung Quốc/ CPCS Transcom, 2002

vị quản lý kiến thức, Đơn vị Hiệu quả.

Các bài học kinh nghiệm phù hợp cho Việt Nam

 Việc dự tính chính xác về thu từ phí là cực kỳ quan trọng, có thể áp dụng:

dự tính thực tế về lưu lượng giao thông, đánh giákhả năng chi trả và sự chấp nhận

sử dụng đường có thu phí, và đánh giá xác thực các lợi ích kinh tế

Việc thiếu một “đơn vị PPP” trong điều kiện các văn bản luật, quy định, quy tắcchưa thống nhất chặt chẽ với nhau có thể cản trở sự phát triển của thị trường cho PPP

 Do nguồn vốn nước ngoài bằng ngoại tệ tạo ra mức rủi ro về tỷ giá, rủi ronày có thể đáng kể với nhà nước hoặc làm tăng chi phí cho dự án nếu bên tư nhânchấp nhận rủi ro này (Bên tư nhân cần phải có giao dịch phòng ngừa rủi ro này bởi vìbản thân họ không thể chấp nhận được rủi ro có thể phát sinh chi phí đáng kể này)

 Việc các DNNN chuyển sang hoạt động thực chất theo cơ chế thị trường làrất quan trọng trong việc giảm thiểu sự không minh bạch

Việc nhìn nhận rủi ro cao về luật pháp và quy định, và quy trình phê duyệtlàm hạn chế khu vực tư nhân đầu tư vào một nước

1.4.2 Hàn Quốc

Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP của rmình năm 1994 với Đạo luật Thúcđẩy Vốn Tư nhân Đầu tư vốn Toàn xã hội Chương trình này, nhằm xây dựng mộtchính sách chính phủ nhất quán trong các khu vực khác nhau Đã có 100 dự án hạtầng đã được thiết lập để thực hiện với mô hình PPP Thành công của chương trìnhnày là hạn chế Trong 4 năm, chỉ 42 dự án được thực hiện và hoàn thành giai đoạnxây dựng Các dự án này cũng được tài trợ bằng vốn trong nước

Do sự thành công hạn chế này, và để ứng phó khủng hoảng châu Á, chính phủban hành luật PPI mới tháng 12/1998 Luật này cải thiện mô hình các hợp đồng,cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định một nghiên cứu khả thi bắt buộc, một hệthống hỗ trợ xử lý các rủi ro khác nhau và thiết lập một trung tâm PPP Hàn Quốc(PICKO) Trước năm 1999, sự phát triển của PPP bị cản trở vì thiếu khuôn khổpháp lý toàn diện trong đó các PPP có kết hợp với nhau Theo Trung tâm Đầu tư Hạtầng Tư nhân ở hàn Quốc, các lý do khác cho sự không thành công trong thị trường

PPP trước 1999 là không đủ động cơ cho khu vực tư nhân, các thủ tục đấu thầukhông rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn toàn cầu và

cơ chế chia sẻ rủi ro không thoả mãn Luật này đã cải thiện đáng kể khơi thôngluồng dự án đồng thời có thể thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án Tháng

2004, một sửa đổi luật PPI đưa khái niệm cơ chế BTL và cho phép tăng từ 35 lên 44loại hình

PPP về phát triển CSHTGTĐB

Ở Hàn Quốc, nguyên tắc người thụ hưởng trả cho hạ tầng là điểm xuất phát đểthu phí Đồng thời, mức phí không cao lắm, điều đó có nghĩa là cần có khoản thanhtoán đáng kể từ nguồn ngân sách của chính phủ (trợ cấp) để bù vào doanh thu từ phí

do khu vực tư nhân tạo nên

Theo luật PPI mới năm 1999, và với sự thành lập PICKO, tốc độ của các dự ánPPP tăng lên nhanhchóng, cũng nhờ các gói khuyến khích được tạo nên cho khuvực tư nhân và thực tế là các thủ tục đấu thầu rất đơn giản

Khuyến khích bao gồm nhiều loại giảm thuế khác nhau, kể cả miễn VAT, 8%đầu tư của PPP được coi là “chi phí” theo quan điểm hạch toán của công ty (trừthuế), và một số mô hình khác

Một khuyến khích khác cho khu vực tư nhân là sự đảm bảo tương đối cao củachính phủ cung cấp cho doanh thu của khu vực tư nhân Trong nhiều hợp đồng cóthể đàm phán lại, bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, làm cho khu vực tư nhân hầu nhưkhông có rủi ro doanh thu mà màrủi ro này được chuyển sang cho bên chính phủ

Do sự phát triển của thị trường vốn, tài trợ trái phiếu có thể thực hiện ở Hàn Quốc

Trung tâm Quản lý Đầu tư Hạ tầng Công tư– PIMAC

Tham gia của tư nhân trong luật hạ tầng 1998 cung cấp cơ sở cho PICKO - tổchức được thành lập tháng 4/1999 PICKO được thành lập để hoạt động như một cơquan trung ương để xúc tiến và phát triển PPP, cả với tư cách một phương phápcung cấp hạ tầng và ở cấp độ dự án

Dựa theo Điều 20, Nghị Định Thực hiện của Luật PPI, PICKO có những chứcnăng sau:

Hỗ trợ phối hợp kế hoạch tổng thể cho PPP

Đánh giá đấu thầu

Xây dựng hợp đồng

Đánh giá các đơn thầu đơn lẻ

Áp dụng giấy phép cần cho dự án PPP

Xúc tiến PPP/ Thu hút đầu tư tư nhân (nước ngoài)

Nghiên cứu khả thi

Đào tạo và giáo dục trong PPP

Năm 2005, PICKO nhập với Trung tâm Quản lý Đầu tư Công tư (PMA) củaViện Phát triển Hàn Quốc (KDI) để thành lập Trung tâm Quản lý Đầu tư Hạ tầngCông tư – PIMAC PIMAC là một đơn vị PPP liên ngành, được chia làm 3 bộ phận:

Bộ phận Đánh giá đầu tư Công cộng phụ trách thực hiện các nghiên cứu tiềnkhả thi và đánh giá lại khả thi, sau đó sẽ được kiến nghị lên Bộ Kế hoạch và Ngânsách nhằm tăng cường hiệu quả tài chính và năng suất của đầu tư công Bộ phận nàycũng nghiên cứu quản lý đầu tư công

Bộ phận quản lý Sự tham gia của Tư nhân trong Hạ tầng gồm một đơn vịchính sách PPP, một đơn vị BTO, một đơn vị BTL và một đơn vị xúc tiến PPP Bộphận này cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và hành chính trong quá trình thực hiện dự ánPPP, từ rà soát kiến nghị đến đàm phán thoả thuận uỷ thác, như quy định trong Đạoluật PPI của Hà Quốc Bộ phận này chịu trách nhiệm về kế hoạch PPP hàng năm,Đánh giá dự án PPP, hỗ trợ cho quản lý dự án PPP và nghiên cứu về hệ thống PPP

Bộ phận đánh giá chương trình chịu trách nhiệm về thực hiện chương trình

và quản lý thực hiện chương trình

Trong khi đây là một tổ chức luật pháp, vị trí thể chế của PIMAC, như là mộtphần của Viện nghiên cứu chính phủ (KDI), đặt nó ở tầm có đủ ảnh hưởng củachính phủ (như các Bộ chuyên ngành)

Một nhiệm vụ quan trọng của PIMAC là tăng cường sự quan tâm của khu vực

tư nhân đầu tư vào hạ tầng Hàn Quốc Việc này được thực hiện gián tiếp bằng việctăng cường năng lực của cả khu vực tư nhân và khu vực nhà nước, nhưng trực tiếp