TRỢ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB Ở VIỆT NAM
Trong việc hình thành các nguyên tắc nhằm xác định loại tổ chức tài chính nào phù hợp để tài trợ PPP trong phát triển CSHTGTĐB, cần cân nhắc để cho tài trợ có lượng vốn lớn do chi phí cao gắn với thiết kế, phát triển và xây dựng các dự án phát triển CSHTGTĐB. Hơn thế, sẽ cần thiết cân nhắc một tài trợ dài hạn với thời gian giải ngân và thanh toán từ 10 đến 15 năm tối thiểu là điều kiện tiên quyết, nhằm đạt được cơ cấu tài trợ và thanh toán chấp nhận được. Cũng nhằm tránh rủi ro tỷ giá, cần vay có các các khoản vay bằng nội tệ. Tuy nhiên, thị trường vốn ở Việt Nam không cung cấp đủ tài trợ dài hạn, và kể cả trong trường hợp có sẵn cơ cấu cho vay có kỳ hạn, các quỹ này so sánh với nhiều dự án (hạ tầng) khác có thể có rủi ro thấp hơn. Ngoài ra, lạm phát trong nước là một gánh nặng nữa cho giá thành tài trợ và rủi ro.
Cuối cùng, các cơ sở hạ tầng được xây dựng cần linh hoạt cả về đặc tính và nội dung để phù hợp sự phức tạp của tài trợ các dự án phát triển CSHTGTĐB lớn. Do vậy, điều quan trọng là các tổ chức tài trợ cũng như các mô hình tài trợ cầu được cấu trúc tốt để tài trợ các dự án hạ tầng phát triển CSHTGTĐB. Về việc này, các yếu tố sau là quan trọng:
trợ PPP cho phát triển CSHTGTĐB ở Việt Nam là:
• Có kinh nghiệm chấp nhận được về thu xếp và bảo lãnh tài trợ dự án. • Có kinh nghiệm chấp nhận được về tài trợ dự án hạ tầng phát triển CSHTGTĐB.
• Hoạt động tốt trên cơ sở nguyên tắc ngân hàng hợp lý.
• Có năng lực quản lý các rủi ro đặc biệt trong phát triển phát triển CSHTGTĐB ở Việt Nam.
• Có cơ sở quốc tế với hiện diện ở Việt Nam là một thuận lợi . • Hoạt động tích cực trong cả khu vực tư nhân và Nhà nước. • Chấp nhận cơ cấu đồng tài trợ.
• Có kinh nghiệm hoạt động linh hoạt và nhanh.
Các nguyên tắc chỉ đạo nhằm xác định mô hình tài trợ nào có thể là:
Mô hình có thể tạo nên cho tài trợ sự phát triển của các dự án hạ tầng phát triển CSHTGTĐB cần cung cấp nhiều loại hình nhằm đảm bảo tính linh hoạt trong áp dụng các tổ chức tài trợ. Vì cấu trúc của dự án có thể khác nhau, và các điều khoản của các mô hình có sẵn cần phong phú, điều quan trọng là các tổ chức tài chính phải có năng lực cung cấp nhiều mô hình tài trợ, nhằm tạo điều kiện cho nhà tài trợ dự án các đìều kiện cần thiết để xác định những gói tài trợ tối ưu.
Những phương án tài trợ cơ bản sau đây có thể cân nhắc: • Các món vay lớn
• Các món vay ngoại tệ thương mại có kỳ hạn, thả nổi/cố định. • Tài trợ trái phiếu/ phát hành.
• Tài trợ nội tệ.
• Tài trợ dự án, kẻ cả BOT/ cấu trúc bảo hạn chế bảo đảm.
• Thuê mua.
• Tài trợ xuất khẩu trên cơ sở chính sách bảo hiểm tín dụng. • Bảo lãnh, kể cả Thư tín dụng.
• Tài trợ hợp vốn.
công cụ đồng tài trợ cùng với các nguồn tài trợ khác; không chỉ cùng với, với sự đóng góp tài chính của riêng nhà tài trợ và nguồn ngân sách quốc gia, mà cùng với các công cụ bên ngoài như các công cụ tài trợ đa phương, tài trợ xuất khẩu, quỹ song phương, hạn mức tín dụng...
3.3. ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CSHTGTĐBĐB Ở VIỆT NAM
Trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, giải pháp và mô hình PPP phù hợp sẽ tránh được những yếu kém của công tác đấu thầu và bảo đảm dự án chất lượng, duy trì tiêu chuẩn cao với cả vòng đời dự án các dịch vụ quản lý hiệu quả vàđịnh hướng đầu tư vì dự án đầu tư chỉ hấp dẫn khu vực tư nhân nếu có khả năng thu lợi cao.
Bảng 3.1: Các phương án cơ bản thực hiện dự án Sở hữu Ý tưởng Thiết kế Xây dựng Điều hành và Trách nhiệm tài Phát triển CSHT
Việt Nam từ nay đến 2020
Đường Bộ Đường Sắt Đường Không Đường biển Thiết kế - đấu thầu – xây dựng Nhà nước
Nhà nước Tưnhân thông qua hợp đông trả phí Nhà nước X X X X Thiết kế - xây dựng Nhà nước
Nhà nước Tưnhân thông qua hợp đông trả phí Nhà nước X X X X Xây dựng – khai thác - chuyển giao ( BOT) Nhà nước
Nhà nước Tưnhân thông qua hợp
đông trả phí X X Thiết kế - xây dựng - cấp vốn – kinh doanh( DBF O) Nhà nước Nhà nước hoặc tưnhân
Tưnhân thông qua hợp đông trả phí Nhà nước; Tưnhân; hoặc công tư X X X Xây dựng - sở hữu – Kinh doanh (BOT) Tư nhân Nhà nước hoặc tưnhân
Tưnhân thông qua hợp đông nhượng
3.3.1. Xây dựng quy trình lựa chọn mô hình PPP (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Bước 1,Đánh giá mức khả thi thu phí người sử dụng
Khả thi thu phí người sử dụng dựa trên các yếu tố chính là:
3. Kinh nghiệm đường thu phí trong khu vực dự án, sự chấp nhận chính trị với mức phí.
4. Tiết kiệm của người sử dụng tuyến phát triển CSHTGTĐB so sau khi đầu tư. 5. Tự nguyện và khả năng của người sử dụng trả phí
6. Nhu cầuhiện tại và tiềm năng ( lưu lượng giao thông)và độ dài của con đường.
Bước 2, Đánh giá quy mô dự án
Đánh giá quy mô dự án, dựa trên tư liệu ( hợp đồng dịch vụ, hợp đồng cho thuê, hợp đồng quản lý tài sản, và thoả thuận uỷ thác).Quy mô dự án phù hợp với mô hình PPP được cân nhắc theo các khía cạnh sau:
Khía cạnh hạ tầng : Phụ thuộc vào bản chất và thành hợp phần của dự án. Ví dụ, các cầu và đường bao có thể là các dự án nhỏ về quy mô. Trong khi các con đường mới, đường cao tốc và dự án phát triển gồm nhiều đặc điểm thiết kế hạ tầng và thành phần.
Khía cạnh Tài chính : Các chi phí đầu tư phụ thuộc vào qui mô và mức độ phức tạp(chi phí thiết kế, thi công, giải phóng mặt bằng). Do vậy, sự phù về khía cạnh tài chính thể hiện năng lực tăng vốn, nhu cầu của thị trường vốn cung cấp vốn cho dự án, nhằm hạn chế về quy mô nợ hoặc thời gian đáo hạn.
Bước 3, Phân bổ rủi ro nhằm lựa chọn mô hình PPP.
Phân bổ rủi ro thông qua thoả thuận hợp đồng bao gồm : Điều khoản bảo hộ đầu tư Khu vực Tư nhân tránh các rủi ro, đặc biệt là rủi ro xây dựng, rủi ro chính trị trực tiếp và các rủi ro nảy sinh từ thay đổi về quy mô công việc (tăng cường năng lực). Các rủi ro gắn với các dự án hạ tầng phát triển CSHTGTĐB ở việt Nam :
- Rủi ro quốc gia : Hiệu lực của hệ thống luật pháp; Rủi ro hối đoái.
- Rủi ro của ban quản lý dự án, nhà thầu, tưvấn đầu tư, giám sát thi công…
Các nhà thầu kém năng lực. Để hạn chế cần sự minh bạch và điều kiện hợp đồng cạnh tranh và công bằng.
Tiềm năng vượt đầu tư. Nghĩa là dự đoán khả năng thu hồi vốn thấp hơn nhiều so với thực tế, nhưvậy dự án sẽ đạt hiệu quả hơn nếu qui mô xây dựng lớn hơn.
Thời hạn thanh toán kéo dài, do các phương án thu hồi vốn hạn chế, hay lưu lượng giao thông thấp hơn nhu cầu giao thông dự báo.
Chi phí giao dịch cao. Đây là rủi ro của cơ quan được nhà nước uỷ quyền (không có đơn thầu) và các nhà thầu ủy thác (không thắng thầu).
Mức phí phát triển CSHTGTĐB thấp hoặc mức phí không được điều chỉnh theo chỉ số tăng giá. Điều này làm tăng rủi ro cho Khu vực Tư nhân, do tăng phí nằm ngoài sự kiểm soát của nhà thầu ủy thác hoặc cơ quan được nhà nước uỷ quyền.
Xây dựng các con đường cạnh tranh. Các tuyến đường mới xuất hiện là các địch thủ quan trọng nhất của một con đường thu phí, làm nguồn thu của con đường thu phí giảm đáng kể, thoả thuận BOT hiện nay không có điều khoản về vấn đề này.
Bất khả kháng (thiên tai, lũ lụt, an ninh...), trường hợp này cơ quan được nhà nước uỷ quyền cần đền bù khu vực Tư nhân về phần lớn các rủi ro đó.
Chậm xây dựng và chi phí gia tăng ( nguyên vật liệu, giải phóng mặt bằng)là rủi ro quan trọng nhất cho Khu vực Tư nhân ngoài rủi ro nguồn thu khi vận hành đường. Do vậy, Chính phủ cần thực hiện công tác chuẩn bịvà đáp ứng chi phí về: nghiên cứu khả thi chi tiết, thu hồi đất và di chuyển các cơ sở, quyền khai thác hành lang cung cấp từ các cấp chính quyền, khu tái định cưvà dọn dẹp môi trường.
Doanh thu từ các nguồn khác ngoài thu phí thấp hơn dự tính. Như trường hợp, hợp đồng cho nhà đầu tư tư nhân quyền phát triển bất động sản, quảng cáo... Những nguồn thu như vậy bổ sung cho nhu cầu giao thông.
Chi phí vận hành cao hơn dự tính do Khu vực Tư nhân chịu, tuy nhiên trường hợp này ít xảy ra nên không phải là rủi ro cao cho Khu vực Tư nhân.
Bước 4, Đánh giá khả năng thanh toán và khả thi về Tài trợ Tư nhân.
Đánh giá khả thi tài chính dự án, thu thập dấu hiệu đầu tiên về khả năng thanh toán được của dự án. Theo điều kiện thị trường hiện nay, giả định rằng các dự án với IRR sau thuế dưới 15% không khả thi về tài chính.
Các chuyên gia nhóm tác giả đã xây dựng một mô hình hỗ trợ quyết định giúp chính phủ Việt Nam quyết định một dự án có phù hợp với các mô hình PPP hay không, và mô hình hợp đồng PPP phù hợp,được mô tả trong bảng sau.
Bảng 3.2: Sơ lược hệ thống chấm điểm để đánh giá khả năng thanh toán.
Chỉ tiêu tài chính dự án Các mức điểm
5 4 3 2 1
1. HOÀNTRẢNỢ (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Thanh toán bắt đầu tư năm X sau khi
hoàn thành 0 - 2 2 - 4 4 - 6 6 - 8 trên 8
- Số lượng lần thanh toán 1 - 4 5 - 8 9 - 12 13 -16 trên 16 - Thời gian thanh toán (năm) 1 - 6 6 -10 10 - 15 15 - 20 trên 20
2. Tỷ lệ khả năng trả nợ (DSCR)
- DSCR tối thiểu >1.50 1.30- 1.5 1.2 - 1.3 1.1 - 1.2 < 1.1 - DSCR trung bình >2.0 1.75 - 2.0 1.5 - 1.75 1.2 - 1.5 < 1.2
3. Tỷ lệ hoàn vốn nội bộ (IRR)
- IRR dự án (sau thuế) >=18% 15% - 18% 12% - 15% 10% - 12% < 10% - IRR vốn chủ sở hữu >=20% 16% - 20% 13% - 16% 10% - 13% < 10%
4. Nợ/vốn chủ sở hữu - nợ theo % chi
phí dự án <=50% 50%-60% 60%-70% 70%-80% > 80%
Chỉ số ra quyết định:
1.Nếu điểm của dự án >=27, BOT không cần sựhỗ trợ của chính phủ
2.Điểm của dự án<27 và >=22, BOT với sự hỗ trợ bằng ngân sách hoặc hỗ trợ thu nhập
3.Nếu điểm của dự án<22 và =18, thanh toán hàng năm DBFM
4.Nếu điểm của dự án <18, Không có khả năng thanh toán cho tài trợ Tư nhân, cho nên dự án được hỗ trợ ngân sách.
Từ đánh giá khả năng thanh toán, có thể xác định 3 tiêu chí của dự án :
1.Khả thi về tài chính không có sự hỗ trợ của chính phủngoài quản lý hợp đồng. 2.Khả thi về tài chính với sựhỗ trợ của chính phủ với điều kiện nhất định, các dự án như vậy cũng có thể được thực hiệnbởi khu vực Tư nhân.
3.Không khả thi về tài chính, kể cả với nhiều hỗ trợ của chính phủ. Đầu tư khu vực Tư nhân vẫn có thể thực hiện nếu phần lớn rủi ro của dự án được chuyển qua cho chính phủ.
Trường hợp 1 : Mô hình hợp đồng chìa khoá trao tay
Thuận lợi cơ bản của các hợp đồng chìa khoá trao tay đối với Khu vực Nhà nước là sự chuyển giao các rủi ro thiết kế và xây dựng cho Khu vực Tư nhân. Xét về sự tương đồng giữa các hợp đồng chìa khoá trao tay DBOM và hợp đồng DBFM9, thì mô hình chìa khoá trao tay chỉ giới hạn đối với mô hình Thiết kế - Xây dựng - hoặc Xây dựng - Chuyển giao trong phát triển phát triển CSHTGTĐB như sau :
Cầu và các dự án đường ngầm
Các phát triển CSHTGTĐB có nhiều cầu, ngã tư và các cấu trúc phức hợp khác.
Các dự án có thành phần đáng kể về cải tiến công nghệ.
Khi phát triển phát triển CSHTGTĐB là một phần của phát triển khu công nghiệp, ....
Trường hợp 2 : Mô hình hợp đồng uỷ thác vận hành và bảo trì (cho thuê)
Các hợp đồng uỷ thác vận hành và bảo trì phân bổ quyền thu và giữ lại phí của một cơ sở hiện hành cho công ty tư nhân. Rủi ro doanh thu giao thông cơ bản có thể giảm bằng việc cho phép một giai đoạn hoạt động và thu phí của Khu vực Nhà nước trước giai đoạn đấu thầu. Điều này cho phép lưu lượng giao thông và doanh thu ổn định. Số liệu này cần được cấp cho các nhà thầu. Ở giai đoạn phát triển hiện nay của thị trường PPP Việt Nam, có rất ít công ty tư nhân có khả năng thực hiện các loại hợp đồng này.
Trường hợp 3 : Mô hình hợp đồng vận hành và bảo trì
Các hợp đồng vận hành và bảo trì chuyển giao trách nhiệm vận hành đoạn đường cho Khu vực Tư nhân với thoả thuận chuyển giao toàn diện các khía cạnh dịch vụ và quản lý phù hợp với mục tiêu Nhà nước nhằm tăng cường hiệu quả, giảm thiểu thất thoát về doanh thu. Mặt khác để đảm bảo tính khả thi của hợp đồng vận hành và bảo trì là năng lực hiện có kiến thức và nguồn lực cần thiết thực hiện hợp đồng của nhà thầu tư nhân.
9Mô hình DBOM cần nhà thầu cung cấp tài chính trong giai đoạn xây dựng, trong khi mô hình DBFM cần tài chính dài hạn hơn. Trong cả hai mô hình, Khu vực Tư nhân nhân nhận được thanh toán từ Khu vực Nhà nước.
- Mô hình hợp đồng vận hành và bảo trì. Hiện nay nhu cầu vận hành, bảo trì phát triển CSHTGTĐB ngày càng lớn và ngân sách nhà nước lại hết sức hạn chế. Vì vậy sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân sẽ giải quyết được rất nhiều những khó khăn do thiếu vốn và đảm bảo cho việc bảo trì phát triển CSHTGTĐB không tùy thuộc và những thay đổi trong ưu tiên chính trị hoặc nhu cầu xử lý bảo trì khẩn cấp.
- Mô hình hợp đồng chìa khóa trao tay ( Thiết kế- Xây dựng- Vận hành- (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Bảo trì (DBOM)). Trong mô hình này, các trách nhiệm vận hành và bảo trì được kết hợp với các trách nhiệm thiết kế và xây dựng thành một hợp đồng duy nhất, cho phép khu vực tư nhân tham gia, tìm kiếm hiệu quả trong nhiều lĩnh vực hơn.
- Hợp đồng chuyển nhượng vận hành và bảo trì, hay cho thuê. Mô hình
này, nhà đầu tư tư nhân sẽ thanh toán phí nhượng quyền trước cho khu vực nhà nước để đổi lấy quyền thu và giữ lại phí đường nhưng có nghĩa vụ vận hành và bảo quản cho một giai đoạn nhất định. Thỏa thuận thu mua thường kéo dài từ 5- 15 năm, như vậy rủi ro trong đầu tư được chuyển giao cho nhà đầu tưtưnhân.
- Mô hình Thiết kế- Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì (DBFM), ở mô hình này, nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm về thiết kế, xây dựng, tài trợ và bảo trì. Sở hữu tài sản là phía nhà nước và nhà nước sẽ chịu trách nhiệm thu phí. Tuy nhiên, Chính phủ thường ban hành các quy định bảo trì cần thực hiện trong hợp đồng nhằm bảo đảm các tài sản được sử dụng và bảo trì hợp lý trong giai đoạn hợp đồng và ở tình trạng tốt khi hoàn tất.
- Mô hình công ty liên kết trong thực hiện và vận hành. Mô hình PPP này